Жилищно-коммунальное хозяйство Усть-Камчатского муниципального района

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Правовые основы управления жилищно-коммунальным хозяйством, его значение

1.1 Характеристика система управления жилищно-коммунальным хозяйством

1.2 Правовые аспекты федерального и регионального уровня реформирования жилищно-коммунального хозяйства

1.3 Основные проблемы органов местного самоуправления муниципальных образований в управлении сферой жилищно-коммунального хозяйства

2. Деятельности органов местного самоуправления Усть-Камчатского муниципального района в сфере ЖКХ

2.1 Общая характеристика Усть-Камчатского районного муниципального образования

2.2 Организация управления жилищно-коммунальным хозяйством и техническое состояние объектов жилищно-коммунального хозяйства Усть-Камчатского муниципального района

2.3 Экономическое состояние жилищно-коммунального хозяйства Усть-Камчатского муниципального района в современный период

3. Основные направления развития жилищно-коммунального хозяйства Усть-Камчатского муниципального района

3.1 Причины кризиса в сфере жилищно-коммунального хозяйства Усть-Камчатского муниципального района

3.2 Разработка программы развития жилищно-коммунального хозяйства Усть-Камчатского муниципального района

3.3 Оценка эффективности социально-экономических последствий реализации программы реформирования экономических отношений и управления жилищно-коммунального комплекса Усть-Камчатского муниципального района

Заключение

Список использованных источников и литературы

Введение

В настоящее время реформа инфраструктурных отраслей российской экономики является одним из наиболее важных социально-экономических преобразований, проводимых в Российской Федерации.

Жилищно-коммунальный сектор отечественной экономики важный и сложный участок реформирования, здесь особенно остро сталкиваются рыночный и административный подходы, трудно найти компромисс между экономической целесообразностью и социальной необходимостью. Однако нарастающая деградация основных фондов, неупорядоченность правовых взаимоотношений, отрицательное отношение населения к проводимым преобразованиям и другие постепенно накапливающиеся негативные тенденции в отрасли, ставят общество и государство перед необходимостью принятия кардинальных решений по изменению сложившейся ситуации и проведению мероприятий, направленных на оздоровление текущей ситуации в жилищно-коммунальном хозяйстве страны.

В настоящий момент основным фактором, мешающим дальнейшему развитию отрасли, является сохранение административных принципов управления, в т. ч. по причине отсутствия реального рынка услуг и неготовности населения и органов местного самоуправления эффективно управлять принадлежащей им собственностью, как в жилищной, так и коммунальной сферах [26,С.25].

В связи с этим, нарастает необходимость перехода к комплексному планированию развития коммунальных систем, как на федеральном, так и на региональном, а так же на местном уровнях [44,С.39].

Актуальность темы исследования заключается в том, что основные направления развития жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования и реформа жилищно-коммунального хозяйства в целом являются одним из приоритетных направлений социальной и экономической политики государства.

Низкая социальная и экономическая результативность проводимой реформы жилищно-коммунального хозяйства, возрастающая значимость корпоративной формы собственности в повышении эффективности муниципального рынка жилищно-коммунальных услуг и включения населения в реформы обусловили потребность органов местного самоуправления в новой концепции реформирования жилищно-коммунального хозяйства. Все это требует анализа и поиска наиболее эффективных путей реформирования ЖКХ, исходя из конкретных условий каждого муниципального образования.

Процесс реформирования жилищно-коммунального хозяйства в последние годы идет достаточно активно, апробируются новые механизмы управления этой сферой народного хозяйства.

В муниципальную собственность активно передаются объекты ЖКХ, приватизированных, акционированных, ликвидированных предприятий и организаций. И основной объем работы в процессе регулирования жилищно-коммунальных отношений перенесен на муниципальный уровень, где создаются различные службы - организации, управляющие жилищным фондом и формирующие муниципальные заказы по жилищно-коммунальному обслуживанию населения. Происходит формирование договорных отношений между владельцами основных фондов жилищно-коммунального хозяйства, хозяйствующими субъектами различных форм собственности и населением на основе согласованных интересов и ответственности. На местах осуществляется переход на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг с одновременным применением мер социальной защиты граждан путем усиления адресности субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг.

Целью дипломного исследования является - изучение основных направлений развития жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования на примере Усть - Камчатского муниципального района.

Для решения вышеуказанной цели были поставлены следующие задачи:

- изучение теоретических основ управления жилищно-коммунальным хозяйством;

- рассмотрение правовых основ жилищно-коммунального хозяйства;

- анализ деятельности органов местного самоуправления Усть - Камчатского муниципального района в сфере ЖКХ;

- рассмотрение основных направлений развития ЖКХ Усть - Камчатского муниципального района.

Объект исследования - жилищно-коммунальное хозяйство Усть - Камчатского муниципального района, предмет исследования - способы и методы реформирования жилищно-коммунального хозяйства Усть - Камчатского муниципального района.

Базой исследования являются труды отечественных и зарубежных авторов, фундаментальные исследования в области эффективного управления экономикой жилищно-коммунального хозяйства, прикладные работы по данной проблеме, действующее российское законодательство, нормативные акты и другие официальные документы, регулирующие сферу жилищно-коммунальных услуг.

Следует особо выделить следующих авторов Борисова Е.А., Галичанина Е.Н., Западворова В.С., Иванова В.В., Коробова, А.Н., Мирошниченко Е.В.

Теоретическая и методологическая база исследования это совокупность приемов и методов научного познания социально-экономических явлений и процессов: логический, системный, статистический, метод сравнительного анализа.

Хронологические рамки исследования - 2006 - 2011 годы. Именно эти годы стали значимыми для развития жилищно-коммунального хозяйства Усть - Камчатского муниципального района.

Практическая значимость работы состоит в том, что ее результаты позволят разработать основные направления развития жилищно-коммунального хозяйства с учетом местных ресурсов, возможностей, конкретных условий и обстоятельств и могут применяться в практике управления жилищно-коммунальным хозяйством органами местного самоуправления муниципального образования.

1. Правовые основы управления жилищно-коммунальным хозяйством, его значение

1.1 Характеристика система управления жилищно-коммунальным хозяйством

Вся система ЖКХ регулируется большим количеством документов: Конституция РФ, федеральные законы, Постановления Правительства РФ, нормативные акты и рекомендации федеральных ведомств, нормативные акты региональных органов власти и ведомств субъектов РФ, решения органов местного самоуправления. Основным же законом в жилищной сфере является Жилищный кодекс Российской Федерации, который был принят в 2004 году и вступил в силу с 1 марта 2005 года.

Жилищно-коммунальное хозяйство (далее ЖКХ) становится сегодня мощным фактором, определяющим современное состояние муниципальной экономики. На жилищно-коммунальную сферу приходится значительная доля дотаций, что существенным образом отражается на размерах расходных средств государственных структур и муниципалитетов. ЖКХ включает в себя деятельность ряда независимых друг от друга, экономически самостоятельных сфер, представляющих в совокупности комплекс услуг, обеспечивающих жизнедеятельность населения. К этим сферам следует отнести:

- жилищную сферу,

- водопроводно-канализационную,

- банно-прачечную,

- гостиничную,

- дорожно-мостовую,

- санитарно-защитную,

- коммунально-энергетическую,

- сферу благоустройства и озеленения.

Проблемы жилищно-коммунального хозяйства особенно актуальными являются для урбанизированных территорий - территорий городов и поселков городского типа, где имеет место разветвленная сеть инженерной инфраструктуры.

На жилищно-коммунальное хозяйство в муниципальном образовании возложено [42,С.261]:

- контроль выполнения федерального законодательства по содержанию и эксплуатации объектов ЖКХ;

- эксплуатация, строительство и ремонт водоснабжения, канализации, дорог и мостов;

- эксплуатация городских земель в соответствии с генеральным планом и проектом земельно-хозяйственного устройства города;

- обеспечение материально-технического снабжения, распределение муниципальных заказов.

Главной проблемой в муниципальном управлении этой сферой является необходимость сочетания экономического механизма поддержания системы жизнеобеспечения и исполнения социальных стандартов, учет которых позволяет территории обеспечивать свою целостность и безопасность [51,С.113].

Существуют некоторые особенности жилищно-коммунальной сферы как территориально-хозяйственной единицы [42,С.265]:

- Производимая продукция ЖКХ, зачастую, не имеет вещественной формы и носит характер услуг.

- Производство и потребление либо полностью совпадают по времени, либо имеют незначительный разрыв. Данное обстоятельство предполагает оперативный характер работы в этой сфере.

- Отрасли ЖКХ не могут заменять друг друга, что усиливает требования к отлаженной работе всей сферы.

- Услуги предприятий ЖКХ потребляются по месту жительства, а это не может не вызвать заметного противоречия между территориальным и отраслевым принципами деятельности этих предприятий. Выступая подрядчиком оказания коммунальных услуг, предприятие ЖКХ как представитель соответствующей отрасли заинтересовано в эффективных результатах своей деятельности, тогда как потребитель этих услуг (проживающее на данной территории население) - только в качестве конечного результата.

- Существенное влияние масштаба хозяйства на его производственную структуру и организацию управления. Чем больше размер городского поселения, тем сложнее и разветвленнее становится структура жилищно-коммунального комплекса.

- Ведомственная разобщенность предприятий.

- Характерные для сферы производства экономические критерии эффективности, такие, как рентабельность, выработка, фондоотдача, зачастую оказываются непригодными для объектов ЖКХ. Этот факт делает актуальной проблему разработки критериев эффективности предприятий жилищно-коммунальной сферы.

В начале 1980 года доля жилья и ЖКХ к началу реформирования ЖКХ в РФ достигала 35 % от стоимости основных фондов страны [54, С.356]. Однако уже к концу 1990-х годов, под влиянием реформ 1991 - 1993 г.г., в структуре жилищно-коммунального хозяйства стали происходить изменения.

В первую очередь в результате приватизационных процессов значительная часть предприятий ЖКХ (особенно в гостиничном комплексе) изменила форму собственности.

Во-вторых, существенно меняется структура распределения основных фондов между ключевыми сферами экономики страны. Если в дореформенный период на долю городского хозяйства приходилась 1/3 основных фондов страны, то сегодня эти фонды радикальным образом перераспределены между субъектами рынка: населением и частными (акционерными) предприятиями. И хотя органы местного самоуправления продолжают сохранять контроль за обеспечением основных сфер жизнедеятельности муниципалитетов, схема такого контроля становится намного сложнее, чем в прежние годы.

Современное состояние жилищно-коммунальной сферы определяет несколько обстоятельств [42,С.268]:

Во-первых, количество работников, занятых в системе ЖКХ, стало заметно расти, существенно увеличилась заработная плата в этом секторе российской экономики. Однако зачастую рост этот продолжает быть экстенсивным, не затрагивающим принципиальных организационных основ функционирования данной сферы.

Во-вторых, кардинально меняется структура управления жилищно-коммунальным хозяйством, предполагающая взаимодействие на правах социального партнерства государственных, муниципальных и частных предприятий России. Существенно увеличивается доля оборотных средств в этой сфере, что превращает ЖКХ в финансово насыщенную и устойчивую экономическую структуру.

В-третьих, значительно увеличиваются права субъектов жилищно-коммунального хозяйства, получающих возможность осуществления самостоятельной экономической политики.

Однако кризисные явления, сопровождающие весь период реформирования ЖКХ, к настоящему времени продолжают проявляться с той же степенью остроты, что и раньше. В жилищно-коммунальном хозяйстве в настоящий момент сложился ряд проблем, не позволяющих потенциальным инвесторам направлять свободные средства на развитие этого сектора муниципальной экономики. Причем в каждом населенном пункте вырабатывается свой ряд приоритетов в решении постоянно возникающих здесь проблем. Наиболее типовыми проблемами являются:

- неудовлетворительная работа в области тепло-, водо- и газоснабжения микрорайонов и домов,

- плохое качество водопроводной воды,

- отсутствие развитой социальной инфраструктуры в микрорайонах (магазины, школы, поликлиники, парки и детские сады),

- неблагоустроенные и неосвещенные в вечернее время дворы.

Многое в работе ЖКХ зависит от правильной и эффективной его организации. В настоящий момент организационная структура жилищно-коммунального хозяйства чрезвычайно усложнена и зачастую не выполняет возложенных на нее задач.

Основными характеристиками сложившейся системы управления ЖКХ являются [53,С.108]:

- создание служб единого заказчика в различных районах города, берущих на себя функции совокупного потребителя услуг жилищно-коммунального сектора;

- формирование отраслевых подразделений ЖКХ, ориентированных на работу со специализированными предприятиями, занимающими монопольное положение на рынке предоставляемых услуг. К этим предприятиям относятся предприятия горэнерго, горэлектро, тепловые сети, водоканал, горгаз и т. д.;

- учреждение при соответствующем департаменте управления по работе с органами территориального самоуправления (ТОСами);

- создание в муниципальной сфере группы частных предприятий, готовых выполнять работы по профилю ЖКХ, но организационно ничем не связанных с действующими здесь муниципальными предприятиями;

- разработка муниципальной политики в сфере оказания целевой поддержки населения путем организации в округах центров жилищных субсидий.

Реализация последнего из выделенных направлений оказалась наиболее сложно выполнимой задачей в постреформенный период. Долгое время низкие цены на коммунальные услуги населению компенсировались высокими тарифами для промышленных предприятий, что с неизбежностью отражалось на себестоимости продукции этих предприятий. Однако в соответствии со ст. 426 ГК РФ, практика компенсации недоборов с населения за счет повышенных тарифов для промышленных предприятий попадает под запрет, что в значительной степени способствует увеличению доли платежей за коммунальные услуги от населения. И все же, несмотря на то, что доля затрат на услуги ЖКХ, покрываемых за счет бюджета, снизилась в 1992 г. с 97 - 98 % до 60 - 80 %, в 2005 г. с 70 - 72 % до 40 - 60 % доля дотаций в бюджетах всех уровней оставалась высокой: в бюджетах субъектов федерации она составляет более 25 %, в бюджетах муниципалитетов - более 50 % [42,С.261].

В то же время многие администрации субъектов федерации стали передавать на платной основе административные функции по регулированию жилищно-коммунальной сферы специально образованным для этой цели государственным предприятиям. Эти предприятия оставались частью вертикальной структуры управления отраслью и в нынешних условиях через реализацию функции материально-технического снабжения муниципальных предприятий сохранили административные рычаги, препятствуя передаче в муниципальную собственность объектов инженерной инфраструктуры.

Доводом в пользу государственной монополии в коммунальной сфере выступало убеждение в том, чтобы соразмерить затраты на содержание ЖКХ с системой социальной поддержки малообеспеченных слоев населения страны, доля которых после 1992 года стала стремительно расти. Основу организации конкретных регуляторов системы государственного управления должны были составить нормативно-утвержденная доля расходов на жилищно-коммунальные услуги и социальная норма площади жилья, специфическая для каждого региона. Реализация программы социальной поддержки населения в городах, начатая в 1994 году, привела к тому, что уже в 1996 году количество семей, получающих жилищные субсидии, достигло 3,5 млн. человек и составило 7 % населения страны, а в 2005 году составило 40 % населения страны. [42,С.261].

Данные экспертов показывают, что процент получения жилищных субсидий напрямую зависит от процента оплаты социальной нормы жилья и нормативов потребления коммунальных услуг. Предусмотренное графиком реализации федеральной Концепции реформирования ЖКХ дальнейшее повышение доли расходов не только не увеличило число получателей субсидий, хотя многие в ней по-прежнему нуждались, но и способствовало снижению реальной отдачи от бюджетных инвестиций в развитие отрасли, не улучшив качества производимых в ней работ [48,С.3].

На основании вышеизложенного можно говорить об активизации адресной жилищно-коммунальной политики на региональном и муниципальном уровне, усилении контроля над расходованием, направляемых в отрасль бюджетных средств, а также о закреплении ответственности за социальные условия проведения реформы исключительно за муниципалитетами.

Развитие комплекса жилищно-коммунального хозяйства происходит под влиянием изменений, которые по отношению к муниципальному образованию могут быть как внешними (научно-технический прогресс, инфляция), так и внутренними (осознание неудовлетворенных потребностей местного населения, стремление повысить благосостояние). Эти изменения ярко проявляются в нестабильных условиях российской экономики и могут вызвать серьезные колебания на рынке жилищно-коммунальных услуг. В связи с этим процесс развития ЖКХ сегодня должен сопровождаться следующими характеристиками [28,С.122]:

- гибкостью и адаптивностью - способностью эффективно реагировать на изменения в окружающей среде (изменение цен на энергоносители; появление новых конкурентов; крупные сдвиги в технологии; стихийные бедствия, вызывающие разрушения жилых домов и объектов инженерной инфраструктуры и т. д.);

- изобретательностью и новаторством - способностью и стремлением к экспериментированию и введению новшеств, что позволит снизить себестоимость оказания жилищно-коммунальных услуг;

- инициативностью - способностью и желанием принятия самостоятельных решений и их реализации. В советский период развитие жилищно-коммунальной сферы сдерживалось в основном административным характером управления;

- диверсифицированностью - наличием развитой конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг (широким ассортиментом жилищно-коммунальных услуг, предлагаемых множеством фирм, и их доступностью для потребителей).

Направление и задачи развития должны определяться местными органами власти при активном участии населения. Развитие ЖКХ муниципального образования должно иметь социально-экономический характер и быть устойчивым. Помимо этого важно, чтобы программы развития гармонично увязывали все составляющие данной сферы (водоснабжение и канализацию, коммунальную энергетику и жилищное хозяйство и т. д.) в единую систему, обусловленную взаимосвязью и взаимозависимостью (состояние каждой из них определяет качество услуг другой), т. е. развитие должно быть комплексным [22,С.38].

Итак, современное понятие развития жилищно-коммунального комплекса необходимо рассматривать с социальной точки зрения как процесс, направленный на улучшение качества жизни местного сообщества, на повышение уровня удовлетворения потребностей жителей в жилищно-коммунальных услугах.

1.2 Правовые аспекты федерального и регионального уровня реформирования жилищно-коммунального хозяйства

На основании Жилищного кодекса Российской Федерации главная цель реформы жилищно-коммунального комплекса (ЖКК) декларируется как обеспечение качественного, надежного и доступного предоставления гражданам жилищно-коммунальных услуг [43, С.16].

Исходные цели реформы определили три ее главные задачи:

- развитие рыночных отношений в ЖКХ с целью повышения качества и доступности жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ);

- повышение эффективности бюджетных расходов;

- адресную поддержку реально нуждающихся граждан в предоставлении некоторого стандарта жилищно-коммунального обслуживания;

- регулирование коммунального комплекса для обеспечения его работоспособности и развития, надежности и безопасности предоставляемых услуг.

С 1990- 2010 гг. социально-экономического преобразования России принято более 1600 законов и нормативно-правовых положений развития сферы услуг ЖКХ, но кризисные явления на предприятиях отрасли и в обществе только усилились. Причина - непоследовательность и бессистемность принятых законов и положений, а также отсутствие в них мотивации сторон к переходу от норм затратного подхода к нормам стоимостного подхода [27, С.74].

Федеральный центр начал реформу, стимулируя переход субъектов ЖКХ на режим рыночных отношений нормами затратной экономики и командно-административного регулирования. Результат такой мотивации просматривается в трех редакциях (этапах) реформы и трех моделях сферы услуг ЖКХ. Существующие модели - это те модели управления сферой услуг ЖКХ, которые федеральный центр уже реализовал в трех редакциях и предлагает развивать согласно Жилищному кодексу РФ. Эффективность моделей развития сферы услуг ЖКХ зависит от финансово-имущественных деталей в цепочке с обратной связью «действие власти - состояние сферы услуг - реакция потребителя - действие власти» [32,С.15].

Первая редакция реформы предусматривала перевод отрасли на режим рыночных отношений в рамках Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» всего за 5 лет путем роста тарифов на услуги. В данном правовом акте акцент делался на то, что потребитель оплатит все. Предполагалось, что население будет платить по тарифам, покрывающим расходы, понесенные за реально полученные ЖКУ, тепло, электроэнергию, воду, газ; на «административные и коммерческие потери»; из-за неэффективных методов управления и прогнивших коммуникаций.

Первая редакция опиралась на модель управления жилищным фондом в рамках плановой (нерыночной) экономики. Эта модель представляла собой жесткую схему финансирования и управления по вертикали при самостоятельности муниципалитета в распределении финансов по горизонтали. В результате рынок услуг не сформировался, хотя доля их оплаты населением выросла в среднем с 2% в 1992 г. до 40% в 1995 г. Задолженность потребителей перед производителями услуг, равно как производителей перед поставщиками энергоресурсов, достигла огромных размеров. В 1995 году Центр продлил срок перехода ЖКХ к полной самоокупаемости до 2003 года [27, С.75].

Вторая редакция реформы была принята в 1997 году. Федеральный центр вновь сделал акцент на рост тарифов, но с оговоркой «до уровня реальной стоимости услуг» и делегировал полномочия на региональный и муниципальный уровень для создания рынка услуг путем разделения функций заказчика услуг и подрядчика. Были введены федеральные стандарты жилья и стоимости услуг, поставившие региональный и муниципальный бюджеты в прямую зависимость от темпов реформы ЖКХ.

Одновременно правительство стало финансировать ЖКХ через муниципальные учреждения по управлению муниципальным жилищным фондом, исполняющие роль собственника жилищного фонда и заказчика услуг. Поскольку данные муниципальные предприятия сформированы муниципалитетом и подвластны ему в своей деятельности, то реально разделить функции заказчика и подрядчика услуг невозможно: заказчик и подрядчик - это, по сути, две дополнительные структуры муниципалитета. Созданные при этом псевдоконкурентная среда и псевдорыночные отношения между субъектами ЖКХ привели к тому, что за 5 - 6 лет в разы увеличились административный ресурс и размер платежей потребителя за услуги; издержки переходной экономики были переведены в форму административного капитала; обострилась социальная напряженность в обществе [26, С.28].

Вновь не удалось принудить производителей снижать издержки производства и поставки услуг, а потребителей - экономить ресурсы. Пришлось отложить вопрос полной самоокупаемости ЖКХ до 2010 года и приступить к новой редакции программы социально-экономического преобразования отрасли.

Третью редакцию реформы Минэкономразвития России подготовил в 2001 году. Помимо традиционного перехода на полную оплату потребителями стоимости услуг Федеральный центр ввел адресные субсидии малоимущим семьям и отменил государственные дотации жилищно-коммунальному сектору. В основу реформы заложено самостоятельное управление недвижимостью и сферой услуг гражданами, объединившимися в сообщества. Ключевым звеном управления жилищным фондом должны стать сообщества типа ТСЖ, ЖК, потребительского общества (и УО согласно Жилищному кодексу РФ), а каждый потребитель будет получать услуги на кооперативной основе.

Отсутствуют только нормы стоимостного подхода и не учтены детали, снижающие роль субсидий для граждан с низким доходом и усиливающие трудности на пути желающих образовать ТСЖ даже в новостройках при современном порядке передачи домов в управление [27, С.76].

Поскольку правовые отношения между участниками сферы услуг формально решены, эта модель управления жилищным фондом стала популярной в Госстрое, у администрации муниципалитетов и у руководителей муниципальных унитарных предприятий, так как реализуется понятие «хозяин дома», и, как следствие, жилищный фонд и внутридомовые сети будут в порядке. Однако примеров эффективного управления гражданами своим жилищным фондом очень мало.

Начался новый виток роста тарифов и доли платежей населения за услуги при одновременном сокращении вклада бюджета разных уровней и увеличении аппарата управления ЖКХ. Затраты среднестатистической семьи на услуги повысились с 0,5% в 1993 г. до 15% в 2004 г., а отношение платежей населения к затратам ЖКХ - с 4,9% до 50%. Объем услуг также увеличился главным образом за счет роста стоимости энергоресурсов, инфляции и потерь в сетях при эксплуатации прогнивших коммуникаций и неэффективного оборудования [27, С.76]. И в общественном сознании жилищно-коммунальная реформа в настоящее время ассоциируется в первую очередь с ростом стоимости жилищно-коммунальных услуг. Следует признать, что это действительно один из значимых результатов реформы. В настоящее время население оплачивает 85% от полной стоимости жилищно-коммунальных услуг, доля бюджетного дотирования сократилась до 15% [43, С.16].

В то же время создана уникальная и достаточно эффективная программа адресной помощи семьям с низкими доходами в оплате ЖКУ - программа жилищных субсидий, в которой принимают участие 13% семей россиян. Тем не менее, в процессе оптимизации бюджетных расходов встают серьезные проблемы:

- чрезвычайно неэффективна система предоставления льгот различным категориям граждан;

- не решены вопросы монетизации социальных выплат на оплату ЖКХ.

В качестве основных направлений работы по завершению экономических преобразований ЖКК и выходу государства из этого сектора экономики можно назвать:

- привлечение частного бизнеса к управлению и инвестированию при преимущественном сохранении публичной (муниципальной) собственности на коммунальную инфраструктуру;

- оптимизация бюджетных расходов в ЖКК, повышение адресности и эффективности социальной поддержки населения при оплате ЖКУ;

- создание институтов государственной поддержки модернизации жилых домов и инженерной инфраструктуры городов и поселений [37,С.8].

По каждому направлению органами государственной власти определены основные задачи и намечены пути их решения, способствующие повышению эффективности, устойчивости и надежности функционирования ЖКК, привлечению инвестиций и повышению качества ЖКУ с одновременным снижением нерациональных затрат.

В 2002 году в Камчатском крае принята долгосрочная областная целевая программа «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Камчатского края». Основными задачами программы являются:

- обеспечение финансового оздоровления жилищно-коммунальных предприятий;

- обеспечение условий для снижения издержек и повышения качества предоставления жилищно-коммунальных услуг;

- обеспечение инвестиционной привлекательности жилищно-коммунального комплекса;

- оказание государственной поддержки модернизации жилищно-коммунального комплекса.

Перечень основных мероприятий Программы включает:

- инвентаризация, реструктуризация и ликвидация дебиторской и кредиторской задолженности предприятий жилищно-коммунального комплекса;

- ликвидация дотационности жилищно-коммунального комплекса и обеспечение стабильности и достаточности финансирования затрат по предоставлению жилищно-коммунальных услуг;

- обеспечение социальной защиты семей с низкими доходами при переходе на полную оплату жилищно-коммунальных услуг;

- совершенствование экономических механизмов в жилищно-коммунальной сфере;

- формирование благоприятных условий для привлечения инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс;

- обеспечение эффективного целевого использования средств федерального бюджета, выделяемых на модернизацию жилищно-коммунального комплекса;

- создание механизмов участия государства и органов местного самоуправления муниципальных образований в Камчатской области в привлечении предприятиями жилищно-коммунального комплекса внебюджетных долгосрочных заемных средств.

В реализации мероприятий направленных на развитие ЖКХ важная роль отводится органам местного самоуправления. Жилищно-коммунальное хозяйство становится сегодня мощным фактором, определяющим современное состояние муниципальной экономики. Многое в работе ЖКХ зависит от правильной и эффективной его организации. В настоящий момент организационная структура жилищно-коммунального хозяйства чрезвычайно усложнена и зачастую не выполняет возложенных на нее задач.

1.3 Основные проблемы органов местного самоуправления муниципальных образований в управлении сферой жилищно-коммунального хозяйства

Существующая системы экономических взаимоотношений в сфере жилищно-коммунального хозяйства не способна преодолевать проблему недофинансирования иначе, чем путем поддержки из бюджетов разных уровней. При этом бюджетные средства расходуются нерационально, на покрытие убытков, а не на ликвидацию их причин.

На сегодняшний день, низкая эффективность деятельности предприятий жилищно-коммунального комплекса во многом обусловлена их муниципальным статусом. Находясь на полном муниципальном обеспечении и являясь лишь распорядителями, но не собственниками имущества, они не заинтересованы в развитии этой собственности, в повышении ее доходности, в восстановлении и обновлении основных фондов. Прибыль расходуется нерационально, а бюджет вынужден нести дополнительные расходы. Кроме того, проблематично инвестирование проектов под залог чисто муниципального имущества.

При наличии в муниципальном образовании жилищного фонда различных форм собственности (государственный, муниципальный, частный) отсутствует полноценная конкурентная среда в сфере обслуживания и эксплуатации жилья. В многоквартирной застройке муниципальный сектор обслуживается исключительно муниципальными эксплуатационно-ремонтными предприятиями и только на правах субподряда к работам могут быть допущены организации иных форм собственности.

В условиях нестабильного и недостаточного финансирования оказалось невозможным добиться полноценных договорных отношений. В муниципальных образованиях практически отсутствует система, регулирующая взаимоотношения между поставщиками и потребителями коммунальных услуг в части их качественного и количественного учета. Отсюда проистекает невозможность эффективно защищать интересы населения и иных потребителей.

Невыполнение бюджетных обязательств и отсутствие эффективных и прозрачных процедур формирования и изменения тарифов обуславливают непривлекательность жилищно-коммунального комплекса для инвестиций. В то же время, при создании условий для притока капитала ситуация в отрасли и ее финансовое положение могут кардинальным образом измениться.

Существующая система дотирования жилищно-коммунальных предприятий предусматривает частичное поступление им бюджетных средств через граждан. Получателями бюджетных дотаций (на погашение разницы в тарифах жилищно-коммунальных предприятий и тарифах, установленных для населения) выступают не только малоимущие граждане, но и группы граждан с высокими и средними доходами. Это не позволяет обеспечить адресность выделяемых дотаций.

Тарифы на коммунальные услуги и размеры их дотирования носят субъективный, непрозрачный характер. Порядок установления тарифов на жилищно-коммунальные услуги безнадежно устарел. Он не сопровождается адекватной системой контроля за уровнем издержек, в том числе, средствами аудита, а также не отражает объективных финансовых потребностей предприятий на развитие и замену изношенных основных фондов. Система определения рентабельности коммунальных предприятий сохранилась со времен планового хозяйства, и не гарантирует достаточной прибыли для возврата капитала, вкладываемого в жилищно-коммунальную сферу.

Совмещение функций собственника жилищного фонда и хозяйственной деятельности по управлению этим фондом, его обслуживанию создает серьезный внутренний конфликт интересов. Его результатом является отсутствие стимулов для повышения эффективности управления жильем и его эксплуатации.

На основании проведенного исследования можно сделать вывод, что поступающих средств недостаточно для коренной модернизации жилищно-коммунального комплекса и эффективного решения задач по исключению нерациональных трат и по снижению действующих тарифов на жилищно-коммунальные услуги.

Залогом не только устойчивого функционирования, но и развития жилищно-коммунального комплекса должна стать принципиально новая экономическая модель. При переходе к ней следует сочетать меры по совершенствованию жилищного строительства, по развитию институтов жилищного финансирования (преимущественно внебюджетных) и по созданию инфраструктуры рынка жилья и коммунальных услуг. Потребуются также разработка и внедрение новых организационных подходов, основанных на корпоративных методах управления ЖКХ.

Повышение эффективности исполнения полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального комплекса в рамках реализации приоритетного Национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» - важнейшая цель, стоящая перед муниципалитетами [34,С.45].

Свертывание производственной деятельности предприятиями из-за разбалансированности государственной системы обеспеченности сырьевыми ресурсами, системы реализации продукции в условиях углубления кризиса взаимоплатежей привело к безработице, недоимке налоговых платежей в бюджеты всех уровней и, таким образом, отсутствию средств для реализации важнейших социальных программ. Нерегулярной и неполной оказалась финансовая поддержка жилищно-коммунального сектора экономики в этих условиях.

Субъекты РФ часть этих средств передают в местные бюджеты в виде субвенций на реализацию переданных органам местного самоуправления государственных полномочий.

В настоящее время еще не создан такой правовой механизм, который бы регулировал и обеспечивал исполнение Национального проекта. Принимаемые законодательные акты, в частности в сфере землепользования, не всегда соответствуют законодательству о местном самоуправлении. Вместе с тем к началу 2006 г. только 15 городов разработали собственные нормативные правила по землепользованию для жилищного строительства. В результате только эти города и получат финансовые средства на реализацию Национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России». Полноценной реализации Национального проекта органами местного самоуправления препятствуют и другие проблемы в нормативном обеспечении [40,С.18]:

- незавершенность технической инвентаризации основных фондов жилищно-коммунального хозяйства;

- отсутствие в поселениях градостроительной документации (в большинстве поселений она была утверждена 20 - 40 лет назад);

- кризисное состояние основных фондов ЖКХ (износ основных фондов увеличился с 48 до 60%, а в ряде муниципалитетов достигает 70%);

- низкая эффективность использования бюджетных средств и недостаточное привлечение внебюджетных источников финансирования.

Главным организационно-финансовым механизмом реализации Национального проекта является ФЦП «Жилище» на 2002 - 2011 годы и ее подпрограммы, утвержденные постановлением Правительства РФ от 31.12.05 г. № 865. В рамках подпрограммы «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства» за счет средств федерального бюджета осуществляются предоставление государственных гарантий на обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой и субсидирование процентов по банковским кредитам. При этом важно разработать региональные и муниципальные программы обеспечения земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства [41,С.115].

По-прежнему большую сложность представляет получение земельного участка и разрешения на строительство. В настоящее время срок получения всех разрешений составляет 1,5 - 2 года, а их количество достигает 40 [40,С.19]. Это объясняется наличием сложных процедур, закрепленных в земельном и градостроительном законодательстве, а также имеющей место коррупцией.

К сожалению, сегодня муниципалитеты избегают предоставлять земли в собственность, опасаясь того, что застройщики либо не построят жилье в нужные сроки, либо будут спекулировать земельными участками или сдавать их в аренду. В целях нивелирования этих отрицательных тенденций, а также для стимулирования выделения муниципалитетам земельных участков под застройку Федеральным законом «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» предусмотрена продажа земельных участков или права на заключение договора их аренды для жилищного строительства на аукционах. Но увеличение числа федеральных льгот по земельному налогу, передача части земельных участков из собственности субъектов РФ и муниципальной собственности в федеральную собственность ведет к удорожанию стоимости земельных участков, так как органы местного самоуправления вынуждены устанавливать максимальные ставки земельного налога.

Особого внимания требует правовое регулирование в сфере градостроительства [47,С.87]. В соответствии с действующим Градостроительным кодексом, муниципалитетам придется разработать генеральные планы развития их территорий, принять правила землепользования и застройки с выделением зон жилой застройки и установлением градостроительных регламентов. Только таким образом можно, с одной стороны, обеспечить застройщикам прозрачные правила, а с другой учесть общественный интерес в области развития территорий посредством обязательного проведения публичных слушаний по данным вопросам.

Подпрограмма «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» предусматривает ввод в эксплуатацию более 60 объектов в 40 субъектах РФ. Для полного восстановления жилищного фонда требуется более 2 трлн. руб. инвестиций [40,С.20].

Очевидно, что при ограниченности бюджетных средств решить проблему жилья только с помощью бюджетных ресурсов и за счет инвестиций предприятий ЖКХ нельзя. Для модернизации и развития коммунальной инфраструктуры необходимо привлекать внебюджетные источники авансирования и частные инвестиции.

Вместе с тем активизации частных структур на рынке жилищно-коммунального хозяйства мешает то, что производственный сектор ЖКХ на 80% состоит из муниципальных унитарных предприятий, которым при распределении муниципального заказа отдается предпочтение со стороны местных органов власти. В связи с этим эффективную систему управления жилищно-коммунальными комплексами в настоящее время целесообразно строить на базе действующих организационных схем путем акционирования и разукрупнения муниципальных и государственных предприятиями ЖКХ. Это особенно важно при реализации федерального закона от 06.10.03 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которым, необходимо разграничить имущество жилищно-коммунального комплекса между поселениями и муниципальными районами.

Наряду с этим органы местного самоуправления должны все более активно применять Федеральный закон «О концессионных соглашениях». Концессионер за счет собственных средств осуществляет инвестирование в системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства для их реконструкции и создания новых объектов. Проблема неделимых объектов недвижимости в сфере ЖКХ чрезвычайно актуальна при разграничении имущества между [50,С.8]:

- вновь образованными муниципальными образованиями в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 31.12.05 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (ч. 11.1 ст. 154 Федерального закона от 22.08.04 г. № 122-ФЗ);

- вновь образованными поселениями и муниципальным районом, в границах которого они образованы;

- вновь образованным муниципальным районом и расположенными в его границах поселениями и т. д.

С учетом значительного увеличения числа вновь образованных муниципальных образований и «кадрового голода» в них решение этих задач напрямую зависит от наличия инструктивно-методических материалов. Представляется, что работа в этом направлении, в первую очередь со стороны исполнительных органов государственной власти, должна быть активизирована. Кроме того, в целях эффективного содержания муниципального жилищного фонда нужно перейти к профессиональному управлению жилищным фондом, что предусмотрено в подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» ФЦП «Жилище» на 2002 - 2011 гг. В целях управления многоквартирными жилыми домами органы местного самоуправления исполняют полномочия по подбору управляющей компании.

Для решения главной задачи муниципалитетов - создания условий, при которых население могло бы получать качественные коммунальные услуги в достаточном объеме, необходимо использовать методы тарифного регулирования в сфере ЖКХ. В соответствии с Федеральным законом от 30.12.04 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», а также Федеральным законом от 26.12.05 г. № 184-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» и некоторыми другими законодательными актами Российской Федерации, полномочия органов местного самоуправления по регулированию тарифов организаций коммунального комплекса с 2007 года значительно расширяются. С учетом трудностей переходного периода Федеральным законом № 184-ФЗ установлено, что полномочия органов местного самоуправления поселений по регулированию тарифов организаций коммунального комплекса могут полностью или частично передаваться на основе соглашений муниципальным районам [44,С.17]. Стоимость жилищно-коммунальных услуг постоянно растет. Со вступлением в силу Федерального закона от 30.12.04 г. № 210-ФЗ, которым введены предельные индексы максимально и минимально возможного изменения тарифов, рост стоимости и оплаты населением жилищно-коммунальных услуг стал более контролируемым [44,С.18].

Поскольку бюджеты муниципалитетов были сформированы еще до вступления в силу Федерального закона № 184-ФЗ, более чем на 30 территориальных единицах установленные этим Законом предельные индексы превышены. В связи с этим Федеральная служба по тарифам установила предельный индекс максимально возможного увеличения тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса в 2007 году на 43%, а не на 20%, как было предусмотрено Законом [40,С.17].

Другая проблема, связанная с комфортным жильем - капитальный ремонт. В среднем по Российской Федерации муниципальный жилищный фонд составляет 20 - 25% от всего жилья [40, С.19]. В местных бюджетах отсутствуют средства на проведение капитального ремонта муниципального жилищного фонда, тем более что, по данным Росстроя, для приведения жилищного фонда в нормативное состояние необходимо, по крайней мере, 500 млрд. руб.

Для решения этой проблемы в федеральном законодательстве должна быть закреплена ответственность бюджетов всех уровней по обязательствам проведения капитальных ремонтов, возникшим за прошедшие годы.

Для создания условий по реализации Национального проекта очень важны меры социальной поддержки граждан при оплате жилья и коммунальных услуг. В 2010 году на эти цели было израсходовано более 40 млрд. руб. [45,С.14]. Для эффективной реализации мер социальной поддержки граждан при оплате жилья и коммунальных услуг необходимо совершенствовать порядок предоставления субсидий малоимущим гражданам, а также ввести персонифицированные счета граждан для накопления средств, предоставляемых в виде субсидий.

Следует констатировать, что в настоящее время не принимаются целевые меры, направленные на строительство социального жилья. Необходимо формирование муниципального заказа на строительство социального жилья, использование бюджетных и кредитных ресурсов для этих целей, а также повышение инвестиционной привлекательности муниципальных образований. Немаловажно и нормативно-методическое обеспечение этого процесса. В части правового регулирования, находящегося в компетенции Государственной Думы, следует отметить необходимость согласования положений Жилищного кодекса РФ и Федерального закона от 06.10.03 г. № 131-ФЗ по вопросу о видах жилых помещений, которые могут находиться в собственности муниципальных образований [50,С.9].

Государство должно обеспечить нормативно правовую поддержку муниципалитетов в решении стоящих перед ними задач по эффективному управлению жилищно-коммунальным комплексом.

Таким образом, главной проблемой в муниципальном управлении этой сферой является необходимость сочетания экономического механизма поддержания системы жизнеобеспечения и исполнения социальных стандартов, учет которых позволяет территории обеспечивать свою целостность и безопасность [51,С.113]. И хотя органы местного самоуправления продолжают сохранять контроль за обеспечением основных сфер жизнедеятельности муниципалитетов, схема такого контроля становится намного сложнее, чем в прежние годы. Нынешняя низкая эффективность деятельности жилищно-коммунальных предприятий во многом обусловлена их муниципальным статусом.

2. Деятельности органов местного самоуправления Усть-Камчатского муниципального района в сфере ЖКХ

2.1 Общая характеристика Усть-Камчатского районного муниципального образования

Усть - Камчатский район располагается на северо-востоке Камчатского края. С востока он омывается Беринговым морем, с юга - Тихим океаном, а с севера и запада граничит с Корякским АО. На территории района находится самый большой действующий вулкан Евразии - Ключевская сопка. Здесь впадает в Тихий океан крупнейшая река полуострова - Камчатка. Климатические условия сильно отличаются на низменной части (в районе устья реки), в долине и в горных районах. В долине реки Камчатка климатические условия позволяют заниматься сельским хозяйством (хотя речь идет о зоне неуверенного земледелия). Отмечается большое количество лесов лиственных и хвойных пород [61].

На территории Усть - Камчатского района расположены пять значительных населенных пунктов и режимный военный поселок:

- р.п. Усть-Камчатск,

- с. Крутоберегово,

- п. Ключи,

- п. Козыревск,

- с. Майское

За счет укрупнения населенных пунктов образовались Усть - Камчатское городское поселение, Ключевское сельское поселение, Козыревское сельское поселение. Общая численность населения в 2006 году составила - 18,2 тыс. человек, в том числе, 20% пенсионеров, 20% детей и 60% трудоспособных граждан. На учете в районном центре занятости населения состоят 1,5 тыс. человек - они имеют работу лишь в период путины. Безработные составляют примерно 13,7% трудоспособного населения [20].

Поселок Усть-Камчатск является административным центром района и портом на побережье Тихого океана. На сегодня сохраняются две зоны жилой застройки: поселок Новый, состоящий в основном из двухэтажных деревянных домов, и поселок Погодный - сравнительно новый жилой массив из четырехэтажных крупнопанельных благоустроенных домов с элементами сейсмоустойчивости. Поселок Новый находится непосредственно около места впадения реки Камчатка в Тихий океан; он неоднократно смывался волнами цунами. Поэтому было принято решение отнести жилые постройки дальше от океана, в зону, где цунами не сможет нанести большого ущерба жилью. Так возник поселок Погодный, куда намечается со временем перевести все население Усть-Камчатска с полной ликвидацией поселка Новый. Уже в настоящее время большинство жителей районного центра либо фактически проживают в Погодном, либо имеют там квартиры и зарегистрированы.

Население Усть-Камчатска составляет 7,4 тыс. человек. Население занято, в основном, работой в государственных и муниципальных органах и сфере обслуживания. Градообразующий объект - рыбообрабатывающий комбинат - последние годы работает только в период путины. В Погодном помимо районной администрации располагаются федеральные структуры, суд и налоговая инспекция, а также объекты соцкультбыта: детский сад, школа, библиотека и поликлиника. В одном из двух недостроенных домов идут работы по размещению больницы (с переводом ее из Нового). В Новом пока остаются районный военкомат, районный пенсионный фонд, детский сад, школа и больница [18].

...