Законодательная власть субъектов Федерации в системе разделения властей

Размещено на http://www.allbest.ru/

Реферат

Законодательная власть субъектов Федерации в системе разделения властей

Одной из актуальных научных проблем настоящего времени является определение места парламента в конституционной системе власти. Некоторые современные авторы, выясняя координаты законодательной отрасли в системе разделения властей, отмечают ее верховенство над другими властными функциями. Данная позиция распространяется по отношению и к федеральным, и к региональным законодательным органам. Аргументируя свои утверждения, исследователи ссылаются на принцип верховенства закона на территории всего государства, на представительный характер организации органов законодательной власти, на приближенность парламента к народу, на возможность участия органов законодательной власти в формировании исполнительных органов государственной власти, а также на необходимость отчета исполнительной власти перед законодательной См.: Кулиниченко О.М. Конституционно-правовой статус законодательной власти субъекта Российской Федерации (на примере Республики Адыгея): автореф. дис.. канд. юрид. наук. М., 2001. С. 17; Агалов К.В. Парламентаризм и исполнительная власть // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. С. 184-186; Магдилов М.М. Теоретикоправовые проблемы разделения властей в субъектах Российской Федерации (по материалам Республики Дагестан): автореф. дис.... канд. юрид. наук. Махачкала, 2004. С. 21; Соловьев Ю.Б. Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации (на примере Дальневосточного федерального округа): автореф. дис.... канд. юрид. наук. Владивосток, 2004. С. 14; Жуков А.П. Ответственность органов исполнительной власти в системе разделения властей субъектов Российской Федерации: автореф. дис.... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2008. С. 9, 17-18..

Подобная мотивация недостаточно убедительна и заслуживает критической оценки. Во -первых, тезис о верховенстве закона не следует расценивать как подтверждение приоритета законодательной власти. Высшей силе закона обязаны подчиняться все субъекты правовых отношений, в том числе и органы государственной власти без каких-либо исключений. Принятие законов представляет собой сложный консолидированный процесс, в котором участвует не только законодательная отрасль власти, но и иные государственные органы в пределах своих полномочий. При осуществлении законодательной власти соответствующие органы должны действовать в рамках строгих процессуальных правил, определяемых законодательством, принимать законы, соответствующие федеральной Конституции, а также конституциям (уставам) субъектов Федерации. За нарушение указанных предписаний для данных органов может наступить конституционно-правовая ответственность, в том числе в виде роспуска парламента. Во-вторых, региональные парламенты не являются единственными субъектами, обладающими правом участия в формировании иных органов государственной власти. Полномочия органов государственной власти по назначению или согласованию кандидатур на должность в других государственных органах, а также отрешению от должности, напротив, выступают как один из базовых элементов системы сдержек и противовесов. В-третьих, парламентский контроль на территории Российской Федерации реализуется наряду с другими видами контроля, осуществляемыми иными государственными органами.

Кроме того, государственная власть едина. Исходя из этой конституционной аксиомы, ветви государственной власти и органы, ее осуществляющие, имея общие истоки, не могут обладать абсолютным преимуществом по отношению к иным отраслям государственной власти. Приоритет может быть отдан только одному субъекту конституционно - правовых отношений - народу Российской Федерации, который является единственным носителем суверенитета.

Одной из форм реализации власти народа в России выступает представительная демократия, т. е. осуществление народовластия через органы, действующие по поручению и от имени народа, представляющие его интересы Институт представительной демократии широко исследован в юридической литературе. См.: Ким А.И. Государственная власть и народное представительство в СССР (Государственно-правовое исследование). Томск, 1975; Кабышев В.Т. Народовластие развитого социализма. Конституционные вопросы / под ред. И.Е. Фарбера. Саратов, 1979; Дмитриев Ю.А. Концепция народовластия в современной России (государственно-правовые проблемы теории и практики): автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М., 1994; Нудненко Л.А. Теория демократии. М., 2001; Астафичев П.А. Институт народного представительства в современной России. Орел, 2003; Его же. Народное представительство и парламентаризм: конституционные проблемы / под ред. Г.Н. Комковой.. Эта характеристика отражена в общем наименовании региональных парламентов. В Конституции России, региональных конституциях и уставах они конституируются не только как законодательные, но и как представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Термин «представительство» - емкий, многозначный. В общем понимании «представительство» означает деятельность лица по чьему-нибудь поручению, выражающую чьи-либо интересы, взгляды См.: Ожегов С.И., ШведоваН.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999. С. 581.. Следует отметить, что в современной конституционно -правовой науке, с позиций которой проводится исследование, отсутствует однозначная трактовка этого понятия. В советском государственном праве под народным представительством понималась определенная система политических отношений по выбору народом своих представителей - депутатов, наделенных правом на осуществление принадлежащей народу государственной власти См.: Кабышев В.Т. Народовластие развитого социализма. Конституционные вопросы / под ред. И.Е. Фарбера. С. 87-88.. Как верно отмечено в современной литературе, термин «представительный» характеризует лишь то, что этот региональный парламент избран народом, состоит из его представителей и является проводником интересов субъекта Федерации.

Представительный (выборный) порядок формирования органа законодательной власти, связанный с прямой передачей населением субъекта властных полномочий, подчеркивает независимое положение парламента в системе органов государственной власти. Оригинальна позиция Л.А. Нудненко. До отмены выборов президентов республик, губернаторов иных субъектов она отмечала, что выборные населением высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, деятельность которых определяется наказами избирателей и контролируется возможностью заслушивания отчетов и досрочного отзыва, входят в представительную систему субъектов Российской Федерации, а следовательно, и в содержание понятия «народное представительство» См.: Нудненко Л.А. Конституционный статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. СПб., 2004. С. 25.. Надо признать, что элиминация выборного и в этом смысле представительного характера приобретения полномочий глав субъектов в значительной мере ущемила организационную самостоятельность региональной исполнительной власти.

С декабря 2004 г. система разделения властей в субъектах подверглась существенным преобразованиям. Некоторые элементы автономии регионов в вопросах реализации разделения властей сохранились, но отдельные позиции самостоятельности были утрачены. Значительный рост федерального воздействия затронул важнейшие характеристики организации органов государственной власти субъектов, а также специфику их взаимодействия.

Изначально субъектам Федерации были предоставлены широкие возможности выбора избирательной системы. Согласно ст. 28 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» кандидаты могли быть выдвинуты избирателями соответствующего избирательного округа и в порядке самовыдвижения. Кандидаты (списки кандидатов) могли быть выдвинуты также избирательными объединениями, избирательными блоками.

В соответствии с принятым в 2002 г. Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (п. 16 ст. 35), дополнением в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (п. 4 ст. 4) См.: О внесении дополнения и изменений в статью 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: федеральный закон Рос. Федерации от 24 июля 2002 г. № 107-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 30, ст. 3024. был преобразован порядок приобретения полномочий депутатов региональных парламентов. Согласно данным законодательным актам, как минимум, половина состава депутатского корпуса парламента субъекта либо половина состава одной из его палат должна формироваться на основе пропорциональной избирательной системы. Как представляется, введение в законодательство императивной нормы, предписывающей обязательное участие избирательных объединений в выборах депутатов региональных парламентов, послужило усилению роли политических партий в выборах, повлияло на увеличение степени участия крупных политических партий в осуществлении законодательной власти на уровне субъектов Федерации.

Кроме того, с 1 января 2006 г. введено в действие дополнение п. 16 ст. 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», предусматривающее возможность субъектов Федерации устанавливать избирательный барьер - минимальный процент голосов избирателей, необходимый для допуска к распределению депутатских мандатов, полученных списком кандидатов См.: Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: федеральный закон Рос. Федерации от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ (в ред. от 10 июля 2001 г., с изм. от 11 июня 2002 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 38, ст. 4339 (утратил силу).. Согласно указанному Федеральному закону такой барьер не может превышать семи процентов от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Есть основания считать, что данная норма призвана отсеять из состава депутатского корпуса представителей избирательных объединений, незначительных по своей численности и политическому влиянию. В связи с этим на практике стала вероятной ситуация, когда подавляющее большинство депутатских мандатов получает крупная партия, сторонником которой является лидер исполнительной власти субъекта Федерации. В подобных условиях самостоятельность ветвей власти в регионе, механизм сдержек и противовесов приобретают достаточно формальный характер.

Одной из значимых оценочных характеристик самостоятельности органов власти является их организационная обособленность - способность организовать свою деятельность независимо от других органов государственной власти. Организационная обособленность органов законодательной (представительной) власти субъектов проявляется в реализации права депутатов избирать из своего состава председателя, заместителя председателя и секретаря регионального парламента, в возможности самостоятельно структурировать собственный аппарат См., напр.: О положении об аппарате Ивановской областной Думы: постановление Ивановской областной Думы от 25 июня 2009 г. № 206 // Собр. законодательства Ивановской области. 2009. № 26.. Следует отметить, что государственные гражданские служащие аппарата регионального парламента напрямую не задействованы в механизме сдержек и противовесов. К примеру, в силу п. 1 ст. 14 Закона Саратовской области от 29 марта 2001 г. № 13-ЗСО «О Саратовской областной Думе» аппарат Думы не наделен властными полномочиями по отношению к каким бы то ни было органам, организациям, должностным лицам и гражданам См.: О Саратовской областной Думе: закон Саратовской области от 29 марта 2001 г. № 13-ЗСО (в ред. от 25 февраля 2010 г.) // Саратов - столица Поволжья. 2001. 11 апр.; Собр. законодательства Саратовской области. 2010. № 6.. Вместе с тем его роль в обеспечении организационной обособленности законодательного органа субъекта трудно переоценить. Именно на аппарат ложится обязанность правового, информационного, материально-технического и иного оснащения деятельности региональной легислатуры. Независимость служащих аппарата парламента от воздействия иных органов государственной власти обеспечивается самостоятельным определением его структуры самим законодательным органом, посредством принятия регламента, определяющего в том числе порядок работы аппарата.

Еще одна составляющая независимости аппарата регионального парламента - назначение на должность и освобождение от должности служащих аппарата должностными лицами и структурными подразделениями парламента без участия в этой процедуре иных органов власти. Согласно п. 3 ст. 10 Закона Саратовской области «О Саратовской областной Думе» председатель Думы назначает на должность и освобождает от должности по согласованию с Советом областной Думы или по его решению руководителей структурных подразделений аппарата областной Думы, а также назначает и освобождает от должности иных работников аппарата областной Думы.

Обособленность аппарата парламента субъекта от государственных органов других ветвей власти обеспечивается также недопустимостью замещения государственными служащими аппарата иных государственных и муниципальных должностей (ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» ) См.: О государственной гражданской службе Российской Федерации: федеральный закон Рос. Федерации от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. от 14 февраля 2010 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31, ст. 3215; 2010. № 7, ст. 704..

Не менее важна финансовая обособленность регионального органа государственной власти. В ч. 9 ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закреплено, что расходы на обеспечение деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта предусматриваются в бюджете субъекта отдельно от других расходов. При этом право управления и распоряжения указанными средствами принадлежит самому региональному парламенту. Финансовая независимость регионального органа законодательной власти не вызывает сомнений.

Самостоятельность регионального парламента - коллегиального органа государственной власти - тесно связана с независимостью отдельных депутатов, составляющих этот государственный институт. Самостоятельность в решении вопросов организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения как принцип конституционно-правового статуса депутатов и законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации вытекает из принципа, разделения властей и является его органическим продолжением См.: Нудненко Л.А. Конституционный статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. С. 67.. В монографии П.А. Астафичева предложен методологически верный подход к исследованию статуса депутатов федеральных, региональных и местных представительных органов по определенным параметрам См.: Астафичев П.А. Институт народного представительства в современной России.

С.190-226.. Остановимся на некоторых из них, делая акцент на анализе статуса депутатов законодательных органов власти регионального уровня.

В свете исследуемой проблематики важной характеристикой статуса депутата является недопустимость замещения им иных государственных и муниципальных должностей (ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Необходимо подчеркнуть, что в данной норме содержится оговорка: если иное не предусмотрено федеральным законом. При этом остается непонятным, что имел в виду законодатель, предусматривая такую возможность. Есть убедительные основания считать, что перечень должностей, которые депутат в течение срока своих полномочий занимать не вправе, должен быть более конкретным. В связи с этим указанное законодательное положение нуждается в корректировке. Как следует из смысла идеи и принципа разделения властей, данные ограничения прежде всего должны устанавливать недопустимость совмещения депутатом должностей в органах исполнительной и судебной власти. Диспозитивную норму, предусматривающую альтернативу данному предписанию, следует исключить из текста Закона.

Одно из действенных средств обеспечения независимости депутата - законодательное закрепление его неприкосновенности. Долгое время вопрос о наделении неприкосновенностью депутата регионального парламента в Российской Федерации оставался открытым. Верно отмечено, что в отношении правового иммунитета депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и без того сложный и дискуссионный вопрос о возможности и допустимости установления изъятий из принципа равенства перед законом и судом усложняется поиском оптимальной модели такого иммунитета, поскольку каких-либо правил и критериев в отношении депутатов региональных парламентов Конституция Российской Федерации не содержит См.: Сопельцева Н.С. Иммунитеты в конституционном праве Российской Федерации. Челябинск, 2004. С. 119..

До принятия Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» вопрос о наделении депутатов регионального парламента иммунитетом от уголовной и административной юрисдикции решался субъектами самостоятельно, нередко вопреки действовавшему на тот момент федеральному уголовному, уголовнопроцессуальному, административному и административно-процессуальному законодательству. Так, например, ст. 31 Закона Республики Хакасия от 13 октября 1992 г. № 9 «О статусе народного депутата Республики Хакасия» предусматривала, что депутат Республики не может быть привлечен к уголовной ответственности, арестован и подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия Верховного Совета Республики Хакасия. Аналогичные формулировки содержались в Законе Республики Дагестан от 13 июля 1995 г. № 1 «О статусе депутата Народного

Собрания Республики Дагестан» (ст. 17), Законе Приморского края от 20 марта 1995 г. № 2-КЗ «О статусе депутата Думы Приморского края» (ст. 18) См.: Законодательные акты, принятые на 1-3 сессиях Народного Собрания Республики Дагестан. 1996; Ведомости Думы Приморского края. 1995. № 2; 4..

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 30 ноября 1995 г. № 16-П по делу о проверке конституционности статей 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, утвержденного постановлением Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 года, пришел к справедливому выводу о том, что законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации не имеют права самостоятельно регулировать уголовно-правовые аспекты статуса своих депутатов, их неприкосновенности, так как эти вопросы относятся к исключительному ведению Российской Федерации. Как отмечено в постановлении Конституционного Суда Республики Карелия от 10 июля 1998 г., действующее уголовное и уголовно - процессуальное законодательство не предусматривает необходимости получения согласия соответствующего законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации для возбуждения уголовного дела в отношении депутата, проведения следственных действий и привлечения его к уголовной ответственности.

Статья 13 указанного Федерального закона (в прежней ее редакции, до принятия Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 27, ст. 2709.) также предусматривала, что парламентарий не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску или допросу без согласия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

Правильность такой трактовки института неприкосновенности депутата регионального парламента в Федеральном законе вызывала вполне обоснованные сомнения. Категоричная формулировка ст. 13 и продолжающей ее по смыслу ст. 14 рассматриваемого Закона выступила предметом нормативного контроля со стороны Конституционного Суда Российской Федерации. В своем Постановлении от 12 апреля 2002 г. № 9-П по делу о проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина А.П. Быкова, а также запросами Верховного Суда Российской Федерации и Законодательного Собрания Красноярского края орган конституционного контроля отметил, что федеральный законодатель, закрепляя принцип неприкосновенности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не может освобождать их от уголовной и от административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, но вправе предусмотреть особые условия привлечения их к такой ответственности См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 50, ст. 4969. Кроме названного постановления, вопросы, связанные с институтом депутатской неприкосновенности, рассматривались в постановлениях Конституционного Суда от 20 февраля 1996 г. № 5 -П по делу о проверке конституционности положений статей 18, 19 и 20 Федерального закона «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (см.: Там же. 1996. № 9, ст. 828); от 10 декабря 1997 г. № 19-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области (см.: Там же. 1997. № 51, ст. 5877).. Правовая позиция Конституционного Суда была учтена при создании действующей редакции Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В настоящее время непосредственно в Федеральном законе № 184-ФЗ

1998 г. порядок привлечения к ответственности депутата парламента субъекта не прописан. Закон содержит отсылочную норму: депутат может быть привлечен к уголовной и административной ответственности в особом порядке, установленном федеральными законами. Согласно п. 9 ч. 1 ст. 448 Уголовнопроцессуального кодекса Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. (в ред. от 25 декабря 2008 г. ), возбуждение уголовного дела в отношении депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации производится руководителем следственного органа Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по данному субъекту См.: О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»: федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52, ст. 6235.. Следует подчеркнуть, что ранее данная процедура осуществлялась прокурором соответствующего субъекта на основании заключения коллегии, состоящей из трех судей верховного суда республики, краевого или областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа, что в большей мере соответствовало принципу разделения властей См.: Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 52, ст. 4921.. Исключение из этой процедуры органов судебной власти поставило независимость региональных депутатов в более уязвимое положение.

Конкретный порядок привлечения региональных парламентариев к административной ответственности в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. не регламентируется. Часть 2 ст. 1.4 Кодекса, где предусмотрены особые условия производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции, содержит отсылку к Конституции Российской Федерации и федеральным законам См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 19 мая 2010 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1, ст. 1; 2010. № 21, ст. 2530.. Последнее нормативное предписание крайне неудачно, поскольку в Конституции России этот вопрос прямо не урегулирован, а среди федеральных законов, устанавливающих иммунитет от административного преследования, наибольшую значимость имеет сам Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в котором и следует конкретизировать данную процедуру.

Обобщая изложенное, следует подчеркнуть, что неприкосновенность депутата должна соответствовать предназначению принципов независимости и разделения властей. Она не должна служить прикрытием его недобросовестной деятельности. Право депутата на неприкосновенность может распространяться только до тех пределов, пока не нарушаются права других лиц и государственные интересы.

Наиболее ярко самостоятельность парламента и его депутатов кристаллизуется в его основной, законотворческой деятельности, в которой органы законодательной (представительной) власти обладают несомненным приоритетом. Вместе с тем главенствующая роль парламента в законодательной деятельности не исключает возможность участия в ней иных органов государственной власти в пределах их полномочий. Таким образом, правотворческий процесс интегрирует в себе обе стороны принципа разделения властей - самостоятельность органов власти и их конкурентное взаимодействие.

Независимость органов легислатуры субъектов Российской Федерации должна обеспечиваться стабильностью правовой базы, регулирующей законодательную деятельность парламента. Принципиальные моменты региональной законодательной деятельности освещены в ст. 6-8 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» См. подр.: Ишеков К.А., Капитанец Ю.В., Черкасов К.В. Указ. соч. С. 28-35.. Детализация аспектов регионального законотворчества осуществлена в нормативных правовых актах самих субъектов Федерации.

Российские регионы решают проблему правовой регламентации законодательного процесса разными способами. Базовым источником, в котором находит отражение процесс создания региональных законов, является конституция (устав) субъекта. Однако порядок законотворчества фиксируется в основных законах субъектов, как правило, лишь в общих чертах Необходимо отметить, что в некоторых основных законах субъектов Федерации законодательный процесс получил более детальную регламентацию. Так, в Красноярском крае законодательному процессу посвящен раздел 5 «Правовые акты Края» Устава Красноярского края от 5 июня 2008 г. (См.: Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2008. № 29).. Более подробное регулирование законодательной деятельности осуществляется в регламентах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов.

В большинстве российских регионов регламент парламента утверждается подзаконным нормативным правовым актом - постановлением органов законодательной власти См.: О регламенте Московской городской Думы: постановление Московской городской Думы от 16 ноября 2005 г. № 320 (в ред. от 21 октября 2009 г.) // Ведомости Московской городской Думы. 2005. № 12 (2), ст. 299; О регламенте Законодательного Собрания Пермского края: постановление Законодательного Собрания Пермского края от 1 февраля 2007 г. № 41 (в ред. от 15 апреля 2010 г.) // Собр. законодательства Пермского края. 2007. № 3.. Причиной укоренения данного способа регулирования стало принятие новой редакции п. 3 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 27, ст. 2709.. Следует отметить, что ранее случаи принятия регламента посредством закона были достаточно распространены См.: Регламент Законодательной Думы Хабаровского края: закон Хабаровского края от

27 ноября 1996 г. № 85 // Приамурские ведомости. 1996. № 257-259 (утратил силу); Регламент. До недавнего времени вопреки предписаниям п. 3 ст. 5 указанного Федерального закона (в ред. 2003 г.) действовал Регламент Законодательного Собрания Красноярского края, утвержденный Законом Красноярского края от 30 сентября 2002 г. № 4-535 (в ред. от 27 июня 2006 г.) См.: Регламент Законодательного Собрания Красноярского края: закон Красноярского края от 30 сентября 2002 г. № 4-535 (в ред. от 27 июня 2006 г.) // Красноярский рабочий. 2002. 19 окт. (утратил силу)..

Регламент законодательных органов государственной власти - это документ, который регулирует прежде всего внутренние организационные процедуры парламента, входящие в его компетенцию. По справедливому мнению В.М. Манохина, «регламент предназначен для "внутреннего потребления", имеет внутриорганизационный масштаб, т. е. регулирует отношения только внутри органа, структурного подразделения» Манохин В.М. Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. Саратов, 2002. С. 166. В связи с этим регулирование законодательного процесса в регламенте законодательного органа, который утверждается самим парламентом, представляется неверным, так как в процессе создания закона участвует не только он сам, но и иные органы государственной власти в пределах своих полномочий. Получается, что законодательный орган своим подзаконным актом регламентирует деятельность органов, относящихся к другим ветвям власти, и посягает тем самым на их самостоятельность, характерную для принципа разделения властей. В то же время утверждение регламента законом, как это предлагается в литературе, также не в полной мере соотносится с предписаниями принципа разделения властей. В данном случае под угрозу ставится самостоятельность законодательных органов, которые вправе сами утверждать порядок своей внутренней деятельности. Справедливо отмечено: превращение регламента парламента (палат парламента) в закон недопустимо, так как это повлечет искажение (нарушение) принципа независимости парламента, смещение его роли в механизме государственной власти и системы сдержек и противовесов, поскольку предоставит иным органам государственной власти (обладающим правом законодательной инициативы) влиять на содержание регламента и, в конечном итоге, на деятельность парламента (палат парламента) в целом См.: Волтунов Д.В. Регламенты палат Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ как источники конституционного права Российской Федерации: автореф. дис.... канд. юрид. наук. Челябинск, 2006. С. 9..

Оценивая способ нормирования регионального законодательного процесса, отметим, что наиболее оптимальный вариант его оформления - это принятие закона, регламентирующего деятельность всех региональных органов, участвующих в законотворчестве. Как указал Конституционный Суд России в Постановлении от 16 октября 1997 г. № 14-П по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа

1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закон принимается посредством более усложненной процедуры (обязательные стадии законодательного процесса); закон подлежит подписанию президентом республики либо главой исполнительной власти и должен быть результатом согласия законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Следует подчеркнуть, что в некоторых субъектах посредством закона уже регламентированы либо отдельные стадии законодательного процесса (порядок реализации права законодательной инициативы См.: О порядке осуществления права законодательной инициативы в Брянскую областную Думу: закон Брянской области от 10 декабря 1997 г. № 32-З (в ред. от 7 августа 2009 г.) // Брянский рабочий. 1998. 10 янв.; Официальная Брянщина. 2009. 9 авг.; О народной законодательной инициативе в Алтайском крае: закон Алтайского края от 5 февраля 2002 г. № 3-ЗС // Сборник законодательства Алтайского края. 2002. № 70. С. 14.; порядок опубликования и вступления в силу региональных законов и других нормативных правовых актов См.: О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Татарстан и других актов, принятых Государственным Советом Республики Татарстан и его президиумом: закон Республики Татарстан от 6 августа 2003 г. № 27-ЗРТ // Республика Татарстан. 2003. 9 авг.), либо весь законодательный процесс См.: О законодательном процессе в Ивановской области: закон Ивановской области от 18 апреля 2005 г. № 72-ОЗ (в ред. от 6 мая 2010 г.) // Собр. законодательства Ивановской области. 2005. № 8; 2010. № 18.. Особый интерес представляет

Закон Свердловской области «О правовых актах в Свердловской области», который называют своего рода «законодательным кодексом» См.: ДудкоИ.Г. Некоторые вопросы правового регулирования законодательного процесса в субъектах Российской Федерации // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. С. 302.. Данный Закон не только закрепляет иерархию нормативных правовых актов, но и определяет принципы правотворчества, подробно описывает стадии законодательного процесса, регламентирует формы участия исполнительных органов государственной власти в процедурах принятия закона См.: О правовых актах в Свердловской области: закон Свердловской области от 10 марта 1999 г. № 4-ОЗ (в ред. от 22 октября 2009 г.) // Собр. законодательства Свердловской области. 1999. № 3, ст. 148; 2009. № 10-1, ст. 1236.

о

См.: О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края: закон Краснодарского края от 26 мая 1995 г. № 7-КЗ (в ред. от 23 июля 2009 г.) // Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края. 1995. № 3; 2009. № 21; О правотворчестве: закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 22 марта 2006 г. № 13-ЗАО (в ред. от 5 мая 2010 г.) // Ведомости Государственной Думы ЯмалоНенецкого автономного округа. 2006. № 3; Красный Север. Спецвыпуск. 2010. 13 мая.. Кроме того, принят ряд законов субъектов о правотворчестве, в которых поэтапно урегулирован весь

~3

правотворческий процесс, в том числе законодательный.

Таким образом, есть достаточные основания полагать, что оформление законодательного процесса региональным законом будет способствовать обеспечению стабильности в правовом регулировании законодательной деятельности, сдерживанию законодательных органов в пределах их полномочий. Кроме того, фиксация всех стадий законотворчества в одном законе позволит упорядочить соответствующие нормы, «разбросанные» по регламентам и законам, регулирующим отдельные стадии законодательного процесса. В связи с этим считаем целесообразным расширение практики регламентации законодательной деятельности субъектов в законах о региональном правотворчестве или в законах о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации.

Для того чтобы будущий закон субъекта Федерации получил формальное определение и занял свое место в системе законодательства, необходимо наличие объективных предпосылок для его создания. Выявить такие условия, обосновать важность принятия нового закона либо изменения действующего законодательного акта может достаточно широкий круг субъектов. Примечательно, что на этой стадии законотворческого процесса происходит тесное взаимодействие законодательных органов не только с иными государственными органами, но и с различными общественными объединениями, гражданами.

Этап формирования права, выявления потребностей в правовом регулировании, связанный с деятельностью субъектов, участвующих в правотворчестве до момента рассмотрения законопроекта в парламенте, принято называть предпроектной стадией законотворчества См.: Правотворчество в СССР / под ред. А.В. Мицкевича. М., 1974. С. 157; Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982. С. 157; Алексеев С.С. Проблемы теории права: курс лекций: в 2 т. Свердловск, 1973. Т. 2. С. 14.. Правовая регламентация предпроектной деятельности на уровне субъектов Федерации получает свое отражение как в законах, так и в подзаконных нормативных правовых актах. Диапазон названий подобного рода законов достаточно широк. Чаще всего этап формирования законопроектов описывается в законах о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации или в законах о правотворчестве. В Чукотском автономном округе данный процесс фиксируется в Кодексе о нормативных правовых актах округа. Подзаконные акты, регламентирующие предпроектный этап законотворчества, могут иметь форму постановлений, распоряжений и носят ведомственный характер См.: О совершенствовании законопроектной деятельности Администрации Краснодарского края [Электронный ресурс]: постановление Главы Администрации Краснодарского края от 13 марта 2001 г. № 177. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы.

Действие норм указанных подзаконных актов распространяется, как правило, в пределах структурных подразделений органа, издавшего этот акт. Анализ законодательства показывает, что регулирование предпроектной деятельности может иметь также договорный характер, где одной из сторон договора выступает частное лицо. К примеру, согласно ст. 13 Закона Волгоградской области «О законах и иных областных нормативных правовых актах» нормотворческий орган Волгоградской области может заказать на договорной основе подготовку первоначальных рабочих проектов нормативных правовых актов научным учреждениям, ученым, специалистам См.: О законах и иных областных нормативных правовых актах: закон Волгоградской области от 19 сентября 2002 г. № 736-ОД (в ред. от 12 мая 2010 г.) // Волгоградская правда. 2002. 8 окт.; 2010. 19 мая.

О структуре властеотношений см. подр.: БайтинМ.И. Указ. соч. С. 83..

Представляется, что на данном этапе осуществление законодательной власти еще не происходит, так как во взаимоотношениях парламента и других субъектов законотворческого процесса отсутствует главный признак власти как общесоциологической категории - отношение подчинения других участников законотворческой деятельности руководящей воле органов законодательной власти. С учетом вышесказанного можно предположить, что конституционный принцип разделения властей на данной стадии законотворчества еще не начинает свое действие. Отношения между различными участниками законотворческой деятельности в этот период, включая государственные органы, носят диспозитивный, согласительный характер. При этом не исключается возможность взаимодействия легислатуры с другими государственными органами и иными субъектами законотворческой деятельности. Данный факт является дополнительным свидетельством того, что взаимодействие государственных органов в качестве элемента механизма сдержек и противовесов возможно и вне системы разделения властей.

Созданию единой системы законодательства субъектов Российской Федерации, повышению эффективности процесса подготовки законопроектов, координации деятельности правотворческих органов способствует текущее и перспективное планирование См.: Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: научно-практическое пособие / отв. ред. Р.Ф. Васильев. М., 2000. С. 75; Правотворчество в СССР / под ред. А.В. Мицкевича. С. 172-174.. В законодательстве российских регионов регулированию этого этапа правотворчества уделяется значительное внимание. Как правило, планированию посвящена глава или отдельные статьи законов о нормативных правовых актах (гл. 3 Закона Костромской области «О нормативных правовых актах Костромской области»; гл. 3 Закона Республики Марий Эл «О нормативных правовых актах Республики Марий Эл»; ст. 22 Закона Нижегородской области «О нормативных правовых актах в Нижегородской области»).

Представляется важным разграничить понятия «планирование законоподготовительных работ» и «планирование законодательной деятельности». Названные виды планирования дифференцируются как по объектам регулирования, так и по субъектам, осуществляющим данную деятельность. Объектом планирования, происходящего на этапе подготовки текста закона, является законопроект; в качестве субъекта могут выступать различные лица, обладающие правом законодательной инициативы. Содержанием планирования на последующих этапах законотворчества является составление планов, касающихся очередности рассмотрения и принятия проекта в парламенте. Его могут осуществлять только органы законодательной власти. Это полномочие органов легислатуры подчеркивает их независимое положение при осуществлении законодательного процесса.

Моментом начала регионального законодательного процесса и первой его стадией является этап реализации права законодательной инициативы, т. е. внесение уполномоченным субъектом в региональный законодательный орган проекта закона и принятия законопроекта к рассмотрению. Следует подчеркнуть, что вопросы о количестве стадий регионального законодательного процесса и моменте его начала являются полемическими В литературе можно встретить точку зрения, согласно которой фактом начала законодательного процесса может служить не только законодательная инициатива, но и другие моменты. См.: Общая теория права: академический курс: в 2 т. Т. 2. Теория права / под ред. М.Н. Марченко. М., 1998. С. 164; Бекетова С.М. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации (сравнительно-правовой анализ областей Центрального Черноземья): дис.. канд. юрид. наук. Воронеж, 1999. С. 120.. Однако сами субъекты Федерации в своей практике определили первой стадией именно реализацию права законодательной инициативы (п. 1 ст. 34 Закона Свердловской области «О правовых актах в Свердловской области»).

Характерно, что взаимодействие органов, относящихся к отдельным ветвям государственной власти, с момента представления проекта закона в региональный парламент приобретает особое значение. Именно с этого момента начинается реализация законодательной власти, предполагающей подчинение воле парламента действий всех остальных участников законодательного процесса и, следовательно, осуществление принципа разделения властей. Доминирующее положение парламента сохраняется на последующих этапах законодательного процесса.

Следует отметить, что круг субъектов права законодательной инициативы ограничен. Не каждый участник предпроектных правоотношений вправе обратиться с инициативой принятия закона в региональный парламент. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в обязательном порядке наделяет правом законодательной инициативы депутатов регионального парламента, руководителя высшего исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации, представительные органы местного самоуправления (п. 1 ст. 6).

Данный пункт содержит также рекомендательную норму: конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации Федерального Собрания - представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации.

Возможность наделения правом законодательной инициативы членов Совета Федерации была закреплена законом в марте 2008 г. по предложению верхней палаты Федерального Собрания См.: О внесении изменений в статью 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [Электронный ресурс]: проект Федерального закона № 75519-4. Документ опубликован не был. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс: Законопроекты».. В первоначальной редакции законопроекта, внесенного в Государственную Думу 16 июля 2004 г., предлагалось наделить таким правом членов Совета Федерации императивно. Однако, как справедливо отмечено в официальном отзыве Правительства РФ от 30 декабря 2004 г. на данный законопроект, закрепление в федеральных правовых актах предложенного проектом императивного положения может расцениваться как вмешательство в компетенцию субъектов Российской Федерации.

Можно констатировать, что субъекты Российской Федерации активно используют практику расширения перечня субъектов права законодательной инициативы. Так, согласно ст. 65 регламента Тамбовской областной Думы четвертого созыва правом на внесение в Думу проектов законов области обладают следующие субъекты: депутаты, комитеты и депутатские объединения, глава администрации области, представительные органы местного самоуправления области, а также прокурор области, областной суд и областной арбитражный суд, отдел Главного управления Министерства юстиции по Центральному федеральному округу в Тамбовской области,

Тамбовская областная избирательная комиссия, областное объединение организаций профсоюзов по вопросам их ведения, а также граждане, проживающие на территории области и обладающие избирательным правом в соответствии с Уставом области См.: О регламенте Тамбовской областной Думы четвертого созыва [Электронный ресурс]: постановление Тамбовской областной Думы от 29 сентября 2006 г. (в ред. от 23 апреля 2010 г.). Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс: региональное законодательство».. Как следует из данного положения, составители регламента парламента Тамбовской области предоставили право законодательной инициативы не только иным органам в целом, как это предусмотрено п. 1 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», но и представителям этих органов (депутатам, комитетам областной Думы, прокурору). Следуя логике тамбовских законодателей, принятие рассмотренного выше дополнения ст. 6 Федерального закона вообще не требовалось, так как члены Совета Федерации также являются представителями органов власти и могут наделяться правом инициативы в силу первоначальной редакции данной статьи.

Положения ст. 6 Федерального закона, устанавливающей открытый перечень участников законодательной инициативы, стали предметом научной дискуссии. Некоторые авторы выступили против включения отдельных государственных органов (например, судов) в число субъектов права законодательной инициативы См.: СтаростинаИ.А., ФатеевА.Н. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации: общее и особенное // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. С. 348-355.. Как представляется, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации вполне могут быть отнесены к участникам законодательной инициативы. По своей правовой природе данные суды относятся к органам государственной власти субъектов Российской Федерации. С учетом того, что компетенция конституционных (уставных) судов устанавливается самими субъектами, в региональном законодательстве за ними может быть закреплено право законодательной инициативы по вопросам их ведения Аналогичная возможность предусмотрена в ст. 104 Конституции Российской Федерации, предоставляющей право законодательной инициативы федеральным судам высшего звена по вопросам их ведения..

Законодательство субъектов Российской Федерации о законодательном процессе специфично и разнообразно. В нормативных правовых актах некоторых российских регионов между реализацией права законодательной инициативы и рассмотрением проекта в парламенте предусмотрены промежуточные стадии. Так, согласно п. 1 ст. 17 Закона Омской области «О нормативных правовых актах Омской области» второй стадией законодательного процесса является выдача Губернатором Омской области заключения на проекты областных законов о введении или об отмене налогов и сборов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств Омской области, другие проекты областных законов, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств областного бюджета. Данная законодательная процедура вытекает из положений п. 3 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Однако заключение руководителя исполнительной власти субъекта обязательно дается не по всем, а только по «финансовым» законопроектам. Кроме того, данная норма является альтернативной. В случае если законопроект внесен по инициативе самого руководителя региональных исполнительных органов, его заключение не требуется. С учетом изложенного выделение данной стадии законодательного процесса в качестве обязательной представляется нецелесообразным.