Законодательная власть субъектов Федерации в системе разделения властей

Поступившие в парламент законопроекты подлежат регистрации и направлению в профильные комитеты или постоянные комиссии для обсуждения и подготовки проекта к рассмотрению на заседании парламента. В регламентах некоторых законодательных органов закреплено право приглашать на заседания комитетов представителей иных органов, прежде всего органов исполнительной власти. Представители исполнительных органов могут участвовать в обсуждении законопроекта в комитетах и по своей инициативе (см., например, ст. 24 Регламента Народного Собрания Республики Ингушетия) См.: О регламенте Народного Собрания Республики Ингушетия: постановление Народного Собрания Республики Ингушетия от 6 ноября 2003 г. № 284 (в ред. от 25 ноября 2008 г.) // Ингушетия. 2005. 15 февр.; Сердало. 2008. 29 нояб.. В связи с тем, что регулирование этой процедуры осуществляется посредством диспозитивных норм, можно сделать вывод о том, что комитеты тем самым обеспечивают взаимодействие участников законотворчества, но не координируют деятельность иных органов власти методом властных предписаний. При этом комитетам, безусловно, отводится приоритетная роль в подготовке проекта закона к рассмотрению на заседании парламента.

Верховенство законодательных органов власти в сфере законотворчества наиболее ярко выражается в основной стадии законодательного процесса - рассмотрении проекта закона на заседании парламента и принятии закона. На данном этапе происходит превращение проекта нормативного правового акта в официальный, выражающий государственную волю закон. На стадии принятия закона органам законодательной (представительной) власти принадлежит исключительная роль. Ни один государственный орган не имеет права вмешиваться в процесс голосования депутатов, подсчета голосов, вынесения постановления о принятии данного закона. Независимость органов законодательной (представительной) власти на этом важнейшем этапе законотворчества должна обеспечиваться посредством соблюдения всех установлений закона, регулирующего правотворческий процесс, регламента законодательного органа, которые должны быть достаточно полными и развернутыми и не должны иметь дефектов.

Статья 7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепляет важное предписание: проект закона субъекта Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта не менее чем в двух чтениях.

Анализ региональной практики показывает, что в отдельных субъектах, несмотря на четкое предписание ст. 7 указанного Федерального закона, закреплена возможность принятия закона в одном чтении. Так, согласно ст. 13 Регламента Законодательного Собрания Пензенской области четвертого созыва всесторонне проработанный законопроект, не вызывающий у депутатов сомнений и разногласий, может быть принят законодательным органом в окончательной редакции в первом и во втором чтении одновременно См.: О Регламенте Законодательного Собрания Пензенской области четвертого созыва: постановление Законодательного Собрания Пензенской области от 14 декабря 2007 г. № 3-1/4 ЗС (в ред. от 19 февраля 2010 г.) // Ведомости Законодательного Собрания Пензенской области. 2008. № 1, ст. 172; 2010. № 23, ст. 191.. Одобрение практики сокращения чтений можно встретить и в юридической литературе См.: КочетковА.В. Региональный законодательный процесс: дис.... канд. юрид. наук. Тамбов, 1999. С. 28.. Думается, что совмещение парламентских чтений возможно только в исключительных случаях, когда, например, вносятся незначительные изменения в действующий закон. В целом принятие закона в одном чтении нежелательно по следующим причинам. Во-первых, при обсуждении законопроекта только в одном чтении могут остаться невыявленными многие несоответствия отдельных его положений действующему законодательству. Во-вторых, упрощенный порядок рассмотрения законопроекта сокращает возможность взаимодействия различных ветвей власти в процессе работы над поправками, т. е. механизм сдержек и противовесов в сфере законотворчества не реализуется в полной мере. В-третьих, законы, принятые в спешке, могут быть выполнены на невысоком уровне при нарушении основных технико- юридических правил.

Принятый органом законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации закон может вступить в силу только при наличии согласия высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта с текстом закона, которое выражается в подписании и обнародовании данного нормативного правового акта. Принято считать, что подписание и обнародование закона является заключительной стадией законодательного процесса. В прошлом, до начала действия Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», отдельные регионы предусматривали возможность подписания закона только председателем законодательного органа государственной власти (Республика Хакасия, Амурская область, Липецкая область). Конституционный Суд РФ в Постановлении от 1 февраля

1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области подчеркнул недопустимость подобной практики, признав неконституционными соответствующие правовые нормы. Вызывает интерес опыт отдельных субъектов Федерации, которые предусматривают возможность подписания законов председателем парламента при обязательном дальнейшем направлении закона руководителю региональных органов исполнительной власти См., например, ст.28.5, 32.4 Устава Хабаровского края от 30 ноября 1995 г. (в ред. от 26 мая

2010 г.) (Тихоокеанская звезда. 1996. 13, 16 янв.; Приамурские ведомости. 2010. 28 мая).. Представляется, что подобную практику можно признать допустимой и правомерной. В данном случае подпись председателя парламента является дополнительной гарантией, подтверждающей аутентичность текста закона субъекта Федерации.

Региональный законодательный процесс имеет определенную специфику в тех субъектах Федерации, где функционируют двухпалатные (бикамеральные) парламенты.

В Свердловской области, Законодательное Собрание которой состоит из двух палат - Областной Думы и Палаты Представителей, существуют следующие основные стадии законодательного процесса: внесение проекта закона Свердловской области в Областную Думу в порядке законодательной инициативы и принятие его к рассмотрению Областной Думой; рассмотрение проекта закона Свердловской области и принятие закона Свердловской области

Областной Думой; рассмотрение и одобрение Палатой Представителей закона Свердловской области, принятого Областной Думой; подписание губернатором Свердловской области закона Свердловской области, принятого Законодательным Собранием, и официальное опубликование закона; вступление в силу закона Свердловской области (ст. 34 Закона Свердловской области «О правовых актах в Свердловской области»).

Законы Свердловской области, принятые Областной Думой, направляются в Палату Представителей для рассмотрения и одобрения. Закон Свердловской области «О правовых актах в Свердловской области» (ст. 64) устанавливает требование обязательного рассмотрения в Палате Представителей законов о внесении изменений (поправок) в Устав Свердловской области, а также законов области по вопросам регулирования отношений собственности; областного бюджета; установления налогов и сборов, предоставления налоговых льгот; финансового регулирования; природопользования и охраны окружающей среды; местного самоуправления.

Палата Представителей вправе отклонить областной закон. В этом случае отклоненный закон направляется на повторное рассмотрение в нижнюю палату парламента - Областную Думу. Согласно п. 3 ст. 73 указанного Закона решение о повторном принятии закона Свердловской области, отклоненного Палатой Представителей, в редакции, ранее принятой областной Думой, считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленного числа депутатов Областной Думы. В случае отклонения областного закона Палатой Представителей создается согласительная комиссия на паритетных началах, образуемая из равного числа (3 или 5) депутатов каждой из палат Законодательного Собрания Свердловской области. Согласительная комиссия рассматривает лишь те положения областного закона, по которым возникли разногласия между Палатой Представителей и Областной Думой. По результатам работы согласительная комиссия составляет протокол, в котором фиксируются предложения по преодолению возникших разногласий или обосновывается невозможность преодоления разногласий данным составом согласительной комиссии.

В случае, если при повторном рассмотрении Областной Думой закона, отклоненного Палатой Представителей, Дума принимает его с учетом всех предложений верхней палаты, соответствующий комитет Палаты Представителей подтверждает это своим заключением и вносит предложение об одобрении областного закона без обсуждения. Если при повторном рассмотрении областного закона, отклоненного Палатой Представителей, Областная Дума приняла его в редакции, учитывающей часть предложений Палаты Представителей либо содержащей изъятия или новые предложения по отношению к ранее принятой редакции, закон рассматривается Палатой Представителей как вновь принятый (ст. 50 Регламента Палаты Представителей Законодательного Собрания Свердловской области) См.: О Регламенте Палаты Представителей Законодательного Собрания Свердловской области: постановление Палаты Представителей Законодательного Собрания Свердловской области от 8 февраля 2000 г. № 224-ППП (в ред. от 16 февраля 2006 г.) // Собр. законодательства Свердловской области. 2000. № 2; 2006. № 2-1, ст. 187..

Принятый областной Думой и одобренный Палатой Представителей областной закон вместе с текстом постановления Палаты Представителей в пятидневный срок направляется председателем Палаты Представителей губернатору области для подписания и обнародования.

Губернатор Свердловской области в течение трех дней после получения закона Свердловской области подписывает соответствующий закон и не позднее чем на следующий день после его подписания направляет его для официального опубликования либо отклоняет соответствующий областной закон. В случае отклонения закона губернатор Свердловской области в течение трех дней направляет в областную Думу подлинник отклоненного им закона и заверенную копию указа губернатора Свердловской области об отклонении этого з акона.

Решение о повторном принятии закона Свердловской области, отклоненного губернатором Свердловской области, в редакции, ранее принятой областной Думой, считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленного числа депутатов Областной Думы.

В Свердловской области отклоненный губернатором закон не подлежит изменениям. Он может быть либо принят повторно в редакции, ранее принятой областной Думой, либо отклонен. В этом субъекте Федерации принятый закон, отклоненный ранее губернатором, уже не проходит повторно стадию рассмотрения в верхней палате.

Однако в других бикамеральных парламентах решение по повторному рассмотрению закона может быть поливариантно. Согласно ст. 108 Регламента Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва по отклоненному Председателем Правительства Республики закону нижняя палата парламента - Законодательная палата может принять одно из следующих решений: принять закон в редакции, предложенной Председателем Правительства Республики Тыва; согласиться с мотивами решения Председателя Правительства и снять закон с дальнейшего рассмотрения; принять закон с учетом предложений Председателя Правительства Республики Тыва; создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий и предложить Председателю Правительства и при необходимости Палате представителей направить для работы в ней своих представителей; одобрить закон в ранее принятой редакции См.: О Регламенте Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва: постановление Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва от 6 апреля 2007 г. № 1 ЗП-2 (в ред. от 23 сентября 2009 г.) // Тувинская правда. Спецвыпуск. 2007.

30 мая; Тувинская правда. 2009. 8 окт.. Принятый или одобренный в ранее принятой редакции закон повторно направляется Председателем Законодательной палаты в Палату представителей. Таким образом, в Республике Тыва закон, отклоненный Председателем Правительства, повторно проходит обе палаты парламента, в связи с чем законодательный процесс неоправданно затягивается и усложняется. Стоит поддержать высказанное в литературе предложение использовать суммированный подсчет голосов членов обеих палат парламента в целях определения квалифицированного большинства депутатов, необходимого для преодоления «вето» главы субъекта См.: Ярва Р.М. Двухпалатный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации: сравнительно-правовое исследование: автореф. дис.... канд. юрид. наук. Челябинск, 2007. С. 22.. Отметим, что применение данной процедуры целесообразно только в том случае, если нижняя палата приняла закон в новой редакции, с которой представители верхней палаты не были знакомы.

Резюмируя изложенное, следует подчеркнуть, что парламент субъекта Российской Федерации является важнейшим, но не единственным государственным институтом, участвующим в деятельности по созданию законов. Возможность участия исполнительных (и в ряде случаев судебных) органов в осуществлении законодательного процесса не противоречит принципу разделения властей. Право на участие в законодательной деятельности иных органов подчеркивает единую природу государственной власти, которая подлежит разделению на функции, а не только на полномочия отдельных органов. Важно, чтобы при реализации направлений действия государственной власти эти органы не выходили за пределы полномочий, определенных законодательством России.

Правотворческая функция законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов осуществляется также путем принятия подзаконного нормативного правового акта - постановления парламента. Посредством принятия постановления реализуется ряд внутриорганизационных, учредительных и кадровых полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации. Большая часть этих полномочий имеет прямое отношение к системе разделения властей. В соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» постановлением регионального парламента принимается регламент и решаются вопросы внутреннего распорядка его деятельности; оформляется решение о наделении гражданина по представлению Президента России полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации; назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные должностные лица субъекта Российской Федерации, оформляется согласие на их назначение на должность; назначается дата выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта; оформляется решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу субъекта, а также решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в назначении которых законодательный орган принимал участие; назначаются на должность судьи конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации; оформляются иные решения (например, назначение на должность мировых судей субъекта Федерации).

Отдельные процедуры, связанные с порядком принятия постановления парламента, регулируются в конституциях (уставах) субъектов Федерации, региональных законах о нормативных правовых актах или правотворчестве субъектов. Однако детализация процесса принятия постановления содержится в регламентах самих законодательных органов или отдельных палат регионального парламента. Факт определения данных правотворческих процедур в регламенте самого парламента подчеркивает его самостоятельность в системе разделения властей.

Несмотря на то что принятие парламентского постановления - неотъемлемая прерогатива законодательного органа, в процессе его подготовки может участвовать представитель исполнительных органов государственной власти (чаще всего, высшее должностное лицо субъекта). Высшее должностное лицо отдельных субъектов обладает правом внесения проектов постановлений регионального парламента (ст. 60 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа «О правотворчестве»). Согласно ст. 68 Регламента Законодательного Собрания Ленинградской области губернатор вправе обратиться в Законодательное Собрание с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в постановление Законодательного Собрания или его отмене. Законодательное Собрание может отклонить обращение губернатора Ленинградской области большинством голосов от числа избранных депутатов См.: О Регламенте Законодательного Собрания Ленинградской области: постановление Законодательного Собрания Ленинградской области от 23 апреля 2002 г. № 186 (в ред. от

24 марта 2010 г.) // Приложение к журналу «Вестник Законодательного Собрания Ленинградской области». 2002. № 3..

Постановление регионального парламента считается принятым, если за него отдано большинство голосов от общего числа депутатов. Вместе с тем в ряде субъектов предусмотрено его принятие квалифицированным большинством голосов депутатов. Так, в соответствии со ст. 55 Устава (Основного закона) Амурской области постановление областного Законодательного Собрания о выражении недоверия губернатору области принимается двумя третями от установленного числа депутатов Законодательного Собрания. Аналогичная норма содержится в регламенте Архангельского областного Собрания депутатов (ст. 12.1) См.: О Регламенте Архангельского областного Собрания депутатов: постановление Архангельского областного Собрания депутатов от 21 июня 2005 г. № 182 (в ред. от 24 марта 2010 г.) // Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов четвертого созыва. 2005. № 4; Волна. 2010. 6 апр..

Постановления парламента подписываются его председателем и подлежат официальному опубликованию в средствах массовой информации соответствующего субъекта Российской Федерации, после чего они, как правило, вступают в силу. Важно подчеркнуть, что в отдельных регионах России на высшем уровне закреплена обязанность законодательных органов направлять свои постановления высшему должностному лицу субъекта. Согласно ст. 70 Устава Ивановской области от 18 февраля 2009 г. постановления Ивановской областной Думы в течение семи дней направляются губернатору Ивановской области. Из формулировки данной статьи не ясно, с какого момента исчисляется семидневный срок. Думается, что постановление следует направлять в исполнительный орган до его публикации и вступления в силу с тем, чтобы руководитель органа исполнительной власти мог при необходимости дать свои рекомендации по его содержанию.

Статус органов законодательной (представительной) власти в системе разделения властей не исчерпывается обеспечением самостоятельности и конкурентного взаимодействия этих органов с другими в области правотворчества. Неотъемлемым свойством принципа разделения властей является взаимодействие регионального парламента с иными государственными органами в сфере реализации его контрольных полномочий. Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации дифференцируется по основным направлениям, обозначенным в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Пункт 4 ст. 5 Закона определяет следующие общие направления контрольной деятельности парламента: контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации, исполнением регионального бюджета, исполнением бюджетов региональных территориальных государственных внебюджетных фондов, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Федерации. Кроме того, парламент субъекта вправе осуществлять контроль за реализацией программ социально-экономического развития (подп. «в» п. 2 ст. 21 указанного Федерального закона).

Содержание направлений контроля, формы и методы его осуществления уточняются в конституционном и уставном законодательстве субъектов, регламентах региональных парламентов. Примечательно, что в конституциях и уставах ряда российских регионов органы законодательной власти конституируются как органы, осуществляющие контрольные полномочия. Согласно ст. 32 Устава Псковской области от 12 апреля 2001 г. Областное Собрание депутатов в пределах и формах, установленных данным Уставом и законом области, осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов области, исполнением бюджета области, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов области, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью области См.: Устав Псковской области от 12 апреля 2001 г. (в ред. от 31 марта 2010 г.) // Губернские ведомости. 2001. 18 апр.. Однако контрольная функция для законодательных (представительных) органов субъектов Федерации не является статусной. Парламент не относится к числу специализированных контрольных органов государственной власти. Его основная функция - законотворчество. Контрольные полномочия могут осуществляться законодательным органом только в рамках системы сдержек и противовесов. В связи с этим практика провозглашения в конституции или уставе субъекта регионального парламента как органа не только законодательной (представительной), но и контрольной власти не соответствует его юридической природе и назначению.

В некоторых субъектах Российской Федерации контрольные полномочия парламента регулируются в специальных законах (Республика Мордовия, Вологодская область)2007 ^г. № 1607-ОЗ // Законодательство Вологодской области. 2007. № 3, ч. 1. С. 68.. В ряде регионов приняты законы, посвященные отдельным направлениям контрольной деятельности. Существенное внимание в субъектах уделено законодательному оформлению контроля за соблюдением и исполнением законов (Республика Алтай, Брянская область, Калужская область, Пермский край) См.: О порядке осуществления Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай контроля за соблюдением и исполнением законов Республики Алтай: закон Республики Алтай от 27 апреля 2009 г. № 10-РЗ // Приложение к газете «Звезда Алтая».

2009. 29 апр.; О контроле за исполнением законов Брянской области: закон Брянской. Достаточно распространены региональные законы, регулирующие парламентский контроль в «финансовой» сфере. В Волгоградской области действует закон об организации финансового контроля на ее территории См.: О финансовом контроле на территории Волгоградской области: закон Волгоградской области от 4 декабря 2008 г. № 1800-ОД // Волгоградская правда. 2008. 10 дек.; в Карачаево-Черкесской Республике, Калининградской области, - законы о контрольных функциях парламентов этих субъектов в сфере бюджета и финансов См.: О контрольных функциях Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики в сфере бюджета и финансов: закон Карачаево-Черкесской Республики от 9 октября 1998 г. № 479-XXII (в ред. от 13 ноября 2006 г.) // Сборник Законов и постановлений Карачаево-Черкесской Республики 1995-1999 гг. Ч. 1; День Республики.

2006. 21 нояб.; О контрольных функциях Калининградской областной Думы в сфере бюджета и финансов: закон Калининградской области от 20 апреля 1998 г. № 54 (в ред. от 9 февраля 2007 г.) // Дмитрия Донского, 1. 1998. 29 апр.; Калининградская правда. 2007.

28 февр..

Во многих субъектах Российской Федерации контрольная деятельность законодательных органов регулируется в регламентах парламентов. К примеру, в Регламенте Народного Собрания Республики Ингушетия содержится отдельная глава, посвященная парламентскому контролю. Как представляется, практика определения всех процедур контроля в подзаконном акте парламента, в частности, его регламенте, при отсутствии конституционных (уставных) норм или специального закона субъекта о парламентском контроле не соответствует принципу разделения властей. Регламент, утверждаемый постановлением парламента, - внутренний, организационный документ законодательного органа. Между тем процедуры, касающиеся обеспечения контрольной деятельности парламента, являются частью механизма сдержек и противовесов и требуют конституционного (уставного) или иного законодательного регулирования. Конституция (устав) или закон субъекта Федерации создаются совместными усилиями органов, относящихся к различным ветвям государственной власти, что позволяет согласовать их позиции в данном серьезном вопросе. В связи с этим имеются основания утверждать, что в подзаконных актах региональных органов законодательной власти допустимо регулировать только вопросы, связанные с внутренней подготовкой контрольных мероприятий до момента их осуществления (например, регламентировать порядок обсуждения депутатского запроса на заседании парламента). Внешние проявления контрольной деятельности должны быть урегулированы законодательно.

В целях эффективной реализации контроля за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации парламентами некоторых регионов создаются специализированные контрольные органы.

Специфична практика Санкт-Петербурга, в котором на основании Закона «О контрольных функциях Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» парламентом из числа его депутатов формируется контрольная группа См.: О контрольных функциях Законодательного Собрания Санкт-Петербурга: закон Санкт-Петербурга от 29 декабря 2000 г. № 687-81 (в ред. от 17 апреля 2008 г.) // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2001. № 2; 2008. № 15.. В ее компетенцию входит подготовка к рассмотрению Законодательным Собранием материалов по вопросам: о неисполнении Устава, законов и иных правовых актов, принятых Законодательным Собранием Санкт-Петербурга; о несвоевременном приведении в соответствие с законодательством Российской Федерации правовых актов органов государственной власти Санкт-Петербурга.

В Республике Саха (Якутия) на основании республиканского закона создан Контрольный комитет Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики, который является постоянно действующим органом парламентского контроля, образуемым Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и подотчетным ему См.: О Контрольном комитете Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия): закон Республики Саха (Якутия) от 16 марта 1995 г. № 55-I (в ред. от 11 июня 2003 г.) // Якутские ведомости. 2003. 28 июня.. Его основной задачей является осуществление контроля за исполнением законов и за сохранностью государственной собственности республики. Наряду с этим к числу полномочий Комитета относится организация и осуществление парламентского контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей государственного и республиканского бюджетов, бюджетных и внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению.

В финансово-бюджетной сфере органы законодательной власти субъектов имеют достаточно широкие полномочия. В их компетенцию входят вопросы установления или отмены региональных налогов и сборов, рассмотрения и принятия бюджета субъекта на текущий финансовый год, а также осуществление контроля за исполнением этого бюджета. Статья 153 Бюджетного кодекса Российской Федерации предоставляет законодательным (представительным) органам право формировать и определять правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от

30 апреля 2010 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31, ст. 3823; 2010. № 18, ст. 2145.. Региональное законодательство предусматривает два способа организации подобных контролирующих органов. В ряде субъектов Российской Федерации соответствующие структуры формируются при региональном парламенте. Так, в соответствии со ст. 1 Закона Липецкой области «О Контрольно -счетной комиссии Липецкой области» Контрольно-счетная комиссия действует при Липецком областном Совете депутатов (на правах его структурного органа (комитета)). Организационное и материально-техническое обеспечение деятельности Контрольно-счетной комиссии осуществляется областным Советом депутатов См.: О Контрольно-счетной комиссии Липецкой области: закон Липецкой области от

29 июня 1995 г. № 13-ОЗ (в ред. от 6 июня 2007 г.) // Липецкая газета. 1995. 6 июля; 2007.

15 июня.. В данном случае счетные органы субъектов и государственные гражданские служащие, входящие в их состав, институционально в полной мере относятся к законодательным органам государственной власти.

В законодательстве других субъектов закреплено, что счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью См.: О Счетной палате Республики Тыва: закон Республики Тыва от 7 декабря 2001 г. № 1200 (в ред. от 31 октября 2007 г.) // Тувинская правда. 2002. 17 янв.; 2007. 13 нояб.;

О Счетной палате Алтайского края: закон Алтайского края от 19 ноября 2001 г. № 89-ЗС (в. В настоящее время данные органы финансового контроля являются независимыми и обладают правами юридического лица в большинстве российских регионов.

Как представляется, обособление счетных палат субъектов в самостоятельный государственный орган, подобно Счетной палате Российской Федерации, нежелательно. С одной стороны, региональные счетные палаты выполняют контрольные функции, присущие региональному парламенту, и тем самым принимают участие в механизме сдержек и противовесов, с другой - они являются самостоятельными государственными органами, организационно не относящимися к законодательной власти, что влечет неопределенность их правового режима и места в системе разделения властей, неоправданно повышает их самостоятельность.

Парламентские органы, специализирующиеся на осуществлении контроля в финансовой сфере, могут иметь и другие наименования. В Удмуртской Республике функционирует Государственный контрольный комитет, учрежденный Государственным Советом Удмуртской Республики См.: О Государственном контрольном комитете Удмуртской Республики: закон Удмуртской Республики от 18 июня 2007 г. № 33-РЗ (в ред. от 8 апреля 2010 г.) // Собр. законодательства Удмуртской Республики. 2007. № 12; Известия Удмуртской Республики.

2010. 27 апр.. Как показывает сравнительный анализ Государственного контрольного комитета Удмуртии и органов финансового контроля других субъектов, основные характеристики их правового статуса имеют несомненное сходство.

Правотворческим и контрольным правам парламента в финансовой и бюджетной сфере корреспондируют их обязанности и запреты, связанные с реализацией механизма сдержек и противовесов. Так, право парламента рассматривать и принимать законы о введении или отмене региональных налогов, о бюджете субъекта Федерации уравновешивается обязанностью представлять проекты этих законов главе региональных органов исполнительной власти для дачи заключения. Кроме того, из смысла конституционного принципа разделения властей следует, что парламентам категорически запрещено вмешиваться в деятельность по исполнению бюджета, которая является исключительной прерогативой органов исполнительной власти. Как указано в п. 9 ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», управление и (или) распоряжение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации или отдельными депутатами (группами депутатов) средствами регионального бюджета в какой бы то ни было форме в процессе исполнения бюджета субъекта не допускаются, за исключением средств на обеспечение деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и (или) депутатов. При этом полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта по осуществлению контроля за исполнением регионального бюджета не ограничиваются.

Основные направления парламентского контроля реализуются в определенных формах. В механизме сдержек и противовесов регионального уровня наиболее значимы следующие формы прямого (непосредственного) контроля парламента: парламентский запрос, депутатский запрос, парламентское (депутатское) расследование, рассмотрение отчетов должностных лиц и органов исполнительной власти.

Институты парламентского и депутатского запросов близки по своему назначению и содержанию. Их основное различие заключается в том, что парламентский запрос направляется не от лица отдельных парламентариев, а от имени всей палаты либо всего органа легислатуры. Депутатский запрос - требование отдельного депутата предоставить информацию по тому или иному вопросу, входящему в компетенцию законодательного (представительного) органа. Ответ на запрос депутата направляется на имя органа законодательной власти в целом.

Институты парламентского и депутатского запросов способствуют качественной реализации основных полномочий парламента, повышению эффективности законотворческого процесса субъектов Российской Федерации См.: Окулич И.П. Проблемы правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Челябинск, 2003. С. 129.. Следует отметить, что практика их регламентации в законодательстве российских регионов неоднородна. Преимущественно региональный законодатель рассматривает ответ на данные запросы как обязанность органа, являющегося адресатом запроса. Это обстоятельство свидетельствует об императивном (властном) характере этого вида парламентской деятельности. Реализуя право направления запроса, парламент и отдельный депутат осуществляют проверку законности действий иных органов государственной власти, контролируют их деятельность. Не случайно парламентский и депутатский запросы в практике отдельных регионов рассматриваются в числе контрольных парламентских полномочий. В этом смысле данные запросы являются инструментами механизма сдержек и противовесов. Существенны последствия подобного рода проверок. Результаты рассмотрения парламентских и депутатских запросов могут служить основанием для проведения депутатских слушаний по полученному ответу. Должностные лица, подготовившие признанный неудовлетворительным ответ, обязаны присутствовать на заседании парламента (депутатских слушаниях) для дачи разъяснений по существу вопроса См.: О депутатском и парламентском запросах в Карачаево-Черкесской Республике: закон Карачаево-Черкесской Республики от 19 декабря 2005 г. № 102-РЗ // День Республики. 2005. 22 дек.. По итогам рассмотрения запросов также может быть поставлен вопрос о выражении парламентского недоверия руководителям тех органов исполнительной власти, в назначении которых законодательный орган принимал участие (ст. 5 Закона Республики Алтай от 6 февраля 2004 г. № 10-РЗ «О депутатском запросе депутата Республики Алтай») См.: Сборник законодательства Республики Алтай. 2004. № 15. С. 136..

Необходимо отметить, что не во всех регионах России устанавливаются сроки рассмотрения данных запросов. В тех субъектах Федерации, где они предусматриваются, сроки предоставления информации по запросу могут различаться. В Сахалинской области срок подготовки ответа на запрос составляет семь дней со дня его получения или иное количество дней, установленное в депутатском запросе, но не более чем тридцать дней См.: О депутатском запросе: закон Сахалинской области от 13 февраля 1998 г. № 56 (в ред. от 9 июля 2009 г.) // Губернские ведомости. 1998. 20 февр.; 2009. 14 июля.; в Республике Саха (Якутия), Ханты-Мансийском автономном округе информацию по запросу необходимо представить в течение пятнадцати дней с момента получения запроса.

В законодательстве целого ряда субъектов Российской Федерации за нарушение сроков рассмотрения запроса и направления ответа на запрос предусмотрена административно-правовая ответственность должностных лиц. В качестве наказания за совершение данных правонарушений применяются незначительные по сумме административные штрафы. В Белгородской области соответствующий административный штраф составляет одну тысячу рублей, в Хабаровском крае - от одной тысячи до двух тысяч рублей (ст. 5.1 Закона Белгородской области «Об административных правонарушениях на территории Белгородской области», ст. 22 Кодекса Хабаровского края об административных правонарушениях) См.: Об административных правонарушениях на территории Белгородской области: закон Белгородской области от 4 июля 2002 г. № 35 (в ред. от 11 мая 2010 г.) // Белгородские известия. 2002. 9 июля; 2010. 28 мая; Кодекс Хабаровского края об административных правонарушениях от 24 июня 2009 г. № 256 // Приамурские ведомости. 2009. 17 июля.. Несколько выше административный штраф в Тюменской области: указанное правонарушение влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от одной тысячи до трех тысяч рублей; на юридических лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей (ст. 3.2 Кодекса Тюменской области об административной ответственности) См.: Кодекс Тюменской области об административной ответственности от 27 декабря

2007 г. № 55 (в ред. от 29 декабря 2009 г.) // Вестник Тюменской областной Думы. 2007. № 10; 2009. № 10.. Размер административного штрафа за невыполнение законных требований депутата Волгоградской областной Думы колеблется от двух тысяч до пяти тысяч рублей (ст. 13.4 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности) См.: Кодекс Волгоградской области об административной ответственности от 11 июня

2008 г. № 1693-ОД (в ред. от 24 марта 2010 г.) // Волгоградская правда. 2008. 18 июня; 2010.

31 марта..

Наказание за соответствующие правонарушения представляется неоправданно мягким, несоизмеримым с общественной опасностью деяний, связанных с нарушением сроков реагирования на запрос либо его игнорированием. От результатов ответа на запрос может зависеть рассмотрение в парламенте вопроса о применении мер конституционно -правовой ответственности к адресатам запроса и, следовательно, реализация механизма сдержек и противовесов. Можно предположить, что эффективность рассматриваемой формы парламентского контроля могла бы возрасти вследствие ужесточения административного наказания за соответствующие правонарушения.

Далеко не последнюю роль в системе сдержек и противовесов субъектов Российской Федерации играет сравнительно новый для России институт парламентских (депутатских) расследований. Попытки внедрения данного правового института в конституционную и уставную практику некоторых субъектов предпринимались еще до создания Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» См.: О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации: федеральный закон Рос. Федерации от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2006 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 1, ст. 7; 2007. № 1, ч. 1, ст. 40. (например, Закон Калининградской области «О депутатских расследованиях в Калининградской области», Закон Московской области «О депутатском расследовании» и др.). Однако основной массив нормативных правовых актов о парламентских (депутатских) расследованиях в регионах сформировался уже после его принятия.

Характерной чертой большинства региональных законов о парламентских или депутатских расследованиях стало дублирование федеральных нормативно-правовых установлений. По аналогии с Федеральным законом, запрещающим расследования в отношении Президента России, во многих субъектах Российской Федерации из предмета расследования выведена деятельность президентов республик, губернаторов, глав администраций иных регионов См.: О депутатском расследовании: закон Брянской области от 11 октября 2006 г. № 88-З в ред. от 6 ноября 2007 г. // Информационный бюллетень «Официальная Брянщина». 2006. № 16; 2007. № 13; О парламентском расследовании Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики: закон Карачаево-Черкесской Республики от 8 декабря

2006 г. № 100-РЗ // День Республики. 2006. 14 дек.; О депутатском расследовании Законодательного Собрания Пермского края: закон Пермского края от 8 октября 2007 г. № 125-ПК в ред. от 30 апреля 2008 г. // Собр. законодательства Пермского края. 2007. № 11;

2008. № 6; О депутатском расследовании: закон Воронежской области от 28 декабря 2007 г. № 173-ОЗ // Собр. законодательства Воронежской области. 2008. № 12, ст. 432; О парламентском расследовании: закон Кабардино-Балкарской Республики от 20 июня 2008 г. № 31-РЗ // Официальная Кабардино-Балкария. 2008. 27 июня.. Данные ограничения при их оценке с позиции принципа разделения властей вызывают недоумение. Как верно отмечено, законодательный орган, хотя и по предложению Президента, тем не менее с известной долей самостоятельности принимает решение о наделении полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации; высшее должностное лицо субъекта несет ответственность перед Президентом России и региональным парламентом, поэтому исключение его кандидатуры из предмета парламентского расследования выглядит крайне непоследовательным См.: Еропкин А.А. Парламентские расследования: опыт правового регулирования субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 17. С. 18-23.. власть парламент представительный законодательный

Из исходных установок принципа разделения властей следует, что парламентское расследование не должно подменять собой исполнительно- распорядительную деятельность и отправление правосудия. В связи с этим законодательно установленная недопустимость вторгаться в деятельность судов по осуществлению правосудия, вмешиваться в деятельность органов дознания и предварительного следствия является правомерной. Порождает сомнение право законодательных органов власти проверять целесообразность деятельности органов исполнительной власти, которые в соответствии с конституционным принципом разделения властей обладают организационной и функциональной самостоятельностью. Представляется, что предметом парламентских расследований может быть только законность деятельности исполнительных органов власти и других субъектов конституционно-правовых отношений.

По результатам депутатского расследования готовится итоговый доклад или мотивированное заключение комиссии, которые направляются в региональный парламент для рассмотрения и утверждения. В них наряду с выводами комиссии по расследуемым фактам и обстоятельствам могут содержаться предложения об освобождении от должности должностных лиц, действия или бездействие которых повлекли за собой возникновение фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения депутатского расследования. Таким образом, несмотря на то, что доклад комиссии носит рекомендательный характер, содержащиеся в нем предложения в случае его утверждения парламентом субъекта могут иметь самые серьезные последствия для должностных лиц органов исполнительной власти.

Контрольные полномочия регионального парламента могут реализовываться в форме рассмотрения отчетов высших органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и их руководителей. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в императивном порядке предусматривает отчет высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) региона перед парламентом субъекта по следующим направлениям контрольной деятельности: в сфере исполнения регионального бюджета и в сфере выполнения программ социально -экономического развития субъекта.

Согласно подп. «а» п. 2 ст. 5 данного Федерального закона высшее должностное лицо обязано представлять отчет об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации. До 1 января 2008 г. порядок рассмотрения отчета об исполнении регионального бюджета в общих чертах регулировался ст. 271-273 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В настоящее время указанные нормы не действуют в связи с утратой юридической силы См.: О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации: федеральный закон Рос. Федерации от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 18, ст. 2117.. Механизм реализации данной формы парламентского контроля регламентируется на региональном уровне в бюджетных кодексах и законах о бюджетном процессе субъектов Российской Федерации.

В большинстве регионов России установлен следующий порядок подготовки и утверждения отчета. Годовой отчет об исполнении бюджета вносится высшим должностным лицом субъекта в региональный парламент одновременно с проектом закона об исполнении регионального бюджета. Отчет об исполнении регионального бюджета до его рассмотрения в законодательном органе подлежит проверке счетной (контрольно -счетной) палатой. В составлении отчета принимает участие высший орган исполнительной власти субъекта Федерации, который представляет в контрольный орган парламента данный годовой отчет. Контрольно-счетная палата готовит заключение на отчет об исполнении бюджета на основании данных внешней проверки бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и направляет его в орган законодательной власти и в исполнительный орган субъекта Федерации. По результатам рассмотрения отчета парламент субъекта принимает либо отклоняет закон об утверждении отчета об исполнении регионального бюджета (ст. 41-44 Закона Камчатского края «О бюджетном процессе в Камчатском крае») См.: О бюджетном процессе в Камчатском крае: закон Камчатского края от 24 октября

2007 г. № 650 (в ред. от 5 марта 2010 г.) // Официальные Ведомости. 2007. № 112-119; 2010. № 55-57.. В случае отклонения закона об исполнении бюджета в отдельных субъектах Федерации предусмотрена возможность повторного представления годового отчета в определенный законом срок (ст. 54 Закона Республики Калмыкия «О бюджетном процессе Республики Калмыкия»). Отклонение закона об исполнении бюджета квалифицируется как санкция конституционно - правовой ответственности.

Как справедливо отмечено, Бюджетный кодекс не указывает на конкретные обстоятельства, которые могли бы послужить поводом для отклонения закона об исполнении бюджета. Самое главное - не ясно, какие же правовые последствия должны наступить для органов исполнительной власти в случае применения такой санкции. Таким образом несколько принижаются роль и значение такого важного средства парламентского контроля за исполнительной властью, как заслушивание годового отчета об исполнении бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Получается, что законодательный орган лишь фиксирует юридически состоявшиеся факты и не в состоянии каким-либо образом повлиять на произведенные расходы бюджетных средств или же изменить их См.: Демидов М.В. Конституционно-правовая ответственность исполнительной власти перед парламентом за распоряжение финансовыми ресурсами // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 17. С. 14-17..

Следует подчеркнуть, что, несмотря на предписание Федерального закона об отчете высшего должностного лица об исполнении бюджета, в отдельных регионах России есть отступления от этого законодательно установленного правила. Статья 45 Закона Красноярского края «О бюджетном процессе в Красноярском крае» предусматривает, что годовой отчет об исполнении краевого бюджета представляется в Законодательное Собрание Правительством Красноярского края. Анализ соответствующих процедур с позиций принципа разделения властей позволяет утверждать, что предпочтительнее, чтобы отчет направлялся в законодательный орган именно высшим должностным лицом. Президент республики, губернатор края, области является непосредственным участником инициативы принятия закона о региональном бюджете. Он возглавляет органы исполнительной власти и несет конституционно-правовую ответственность, в том числе за исполнение самого важного финансового закона субъекта Федерации.

За непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением, устанавливается административно-правовая ответственность. Статья 292 Бюджетного кодекса Российской Федерации содержит норму, предусматривающую наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств, а также вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, и отсылающую в случае совершения указанных деяний к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях от 20 июня 1984 г., который утратил юридическую силу. По мнению Г.Г. Вострикова, в настоящее время указанные отсылки не имеют смысла. Ответственность, установленная Бюджетным кодексом Российской Федерации в виде наложения штрафа на должностное лицо, сегодня вообще не может применяться См.: Востриков Г.Г. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства // Право и экономика. 2009. № 2. С. 56-69..

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. не устанавливает самостоятельный состав указанного правонарушения. Статьей 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях определена ответственность за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности. К числу административных правонарушений, подпадающих под действие данной статьи Кодекса, можно отнести и непредставление отчета об исполнении бюджета. Нельзя не отметить, что наказание за столь серьезное правонарушение, предусмотренное данной статьей, является слишком мягким. Угроза наложения административного штрафа в размере от трехсот до пятисот рублей на должностных лиц и от трех тысяч до пяти тысяч рублей на юридических лиц вряд ли сможет предотвратить совершение данного правонарушения, значительного по своей общественной опасности и возможным последствиям.