Законодательная власть субъектов Федерации в системе разделения властей

Согласно подп. «в» п. 2 ст. 21 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» глава региональной исполнительной власти в обязательном порядке направляет в парламент отчет о выполнении программ социально - экономического развития субъекта. Подготовка данного отчета - обязанность высшего органа исполнительной власти региона.

Порядок представления отчетов о выполнении программ социально - экономического развития в субъектах Федерации отличается разнообразием форм нормативно-правового регулирования и вариативностью его содержания. В самой общей форме алгоритм подготовки и направления данного отчета в парламент определяется в конституции республики или уставе области, законах о президенте (губернаторе), о правительстве и другом региональном законодательстве. Подробности подготовки отчета в отдельных регионах фиксируются в законах о прогнозировании и программах социально - экономического развития соответствующих субъектов См.: О прогнозировании и программе социально-экономического развития Удмуртской Республики [Электронный ресурс]: закон Удмуртской Республики от 5 ноября 2004 г. № 352-III. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс: региональное законодательство»; О прогнозировании, стратегическом и программном планировании социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа: закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 25 декабря 2008 г. № 121-ЗАО в ред. от 18 декабря 2009 г. // Ведомости Государственной Думы Ямало- Ненецкого автономного округа. 2008. № 9-1; Красный Север. 2009. 19 дек.

См.: О прогнозировании и программах социально-экономического развития в Саратовской области: закон Саратовской области от 30 июля 2001 г. № 36-ЗСО (в ред. от 30 октября. Однако такая форма нормативно-правовой регламентации практикуется не во всех регионах. К примеру, в Законе Саратовской области «О прогнозировании и программах социально-экономического развития в Саратовской области» упоминание о представлении отчета о выполнении программ социально-экономического развития области отсутствует См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1, ч. 1, ст. 1.. В Саратовской области отчет готовится в соответствии с требованиями Устава (Основного Закона) Саратовской области (ст. 57, 61), Закона «О губернаторе Саратовской области» (ст. 9), Закона «О Правительстве Саратовской области» (ст. 8, 12), Регламента Саратовской областной Думы (ст. 93).

Специфичен порядок представления отчета о выполнении программ социально-экономического развития Вологодской области. Согласно ст. 38 Устава области ежегодный отчет (информация) о выполнении указанных программ входит в состав отчета губернатора об исполнении областного бюджета, в том числе по вопросам, поставленным Законодательным Собранием области См.: Устав Вологодской области от 18 октября 2001 г. (в ред. от 27 мая 2010 г.) // Законодательство Вологодской области. 2001. № 5. С. 25..

В ряде регионов России порядок утверждения отчета о выполнении программ социально -экономического развития регулируется в регламентах законодательных органов (ст. 92 Регламента Законодательного Собрания Иркутской области См.: Регламент Законодательного Собрания Иркутской области [Электронный ресурс]: постановление Законодательного Собрания Иркутской области от 17 марта 2010 г. № 19/29-ЗС. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс: региональное законодательство»., ст. 38 Регламента Народного Собрания Республики Ингушетия).

Следует отметить, что базовый Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не устанавливает, в какой форме должны утверждаться отчеты о выполнении программ социально-экономического развития. В отсутствие федеральных предписаний органы законодательной (представительной) власти субъектов практикуют утверждение отчетов в своем постановлении.

Достаточно противоречив опыт правовой регламентации и реализации порядка утверждения программ и представления отчетов о социальноэкономическом развитии Белгородской и Ярославской областей. В Уставе Белгородской области содержится предписание о представлении губернатором в Белгородскую областную Думу проектов программ социально - экономического развития области См.: Устав Белгородской области от 31 декабря 2003 г. (в ред. от 11 мая 2010 г.) // Белгородские известия. 2004. 10 янв.. Однако не указывается, с какой целью они туда направляются. Отсутствие в Уставе области норм о необходимости утверждения программ социально-экономического развития областным законом позволило принять акт «Об утверждении Стратегии социально - экономического развития Белгородской области на период до 2025 года» постановлением Правительства Белгородской области См.: Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Белгородской области на период до 2025 года: постановление Правительства Белгородской области от 25 января 2010 г. № 27-пп // Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2010. № 17.. Несмотря на явные отступления в постановлении от требований Федерального закона, предписывающего утверждать программы социально-экономического развития субъекта региональном законом, в Белгородской области фактически был соблюден порядок представления отчета об их выполнении, о чем, в частности, свидетельствует постановление Белгородской областной Думы от 18 февраля 2010 г. «Об отчете губернатора Белгородской области Савченко Е.С. о выполнении программ социально-экономического развития Белгородской области в 2009 году». Сказанное не относится к Ярославской области, в которой программа социально-экономического развития была утверждена постановлением губернатора25 ^нояб.. Согласно этому подзаконному акту контроль за исполнением постановления «О программе социально-экономического развития Ярославской области на 2000-2003 гг. “От выживания к благополучию”» был возложен на самого губернатора, а не на орган законодательной власти, как это устанавливается Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Уставом Ярославской области См.: Устав Ярославской области от 23 мая 1995 г. в ред. от 25 февраля 2009 г. // Северный край. 1995. 7 июля; Губернские вести. 2009. 27 февр..

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» также предписывает необходимость отчета об исполнении бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации. Вместе с тем из положений Федерального закона не ясно, какой орган и в каком порядке представляет данный отчет. Общий порядок отчетности определяется в Бюджетном кодексе Российской Федерации. В силу предписаний п. 7 ст. 149 Бюджетного кодекса Российской Федерации отчет об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта представляет высший региональный исполнительный орган одновременно с проектом закона субъекта Федерации об исполнении данного бюджета и иной бюджетной отчетностью. Детализация предписаний федерального законодательства содержится в законах субъектов Федерации.

Примечательна практика рассматриваемой формы контроля в Брянской области, в которой действует отдельный Закон «О порядке составления, рассмотрения и утверждения областного бюджета и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, а также порядке представления, рассмотрения и утверждения отчетности об исполнении бюджетов и их внешней проверки» См.: О порядке составления, рассмотрения и утверждения областного бюджета и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, а также порядке представления, рассмотрения и утверждения отчетности об исполнении бюджетов и их внешней проверки: закон Брянской области от 28 июня 2007 г. № 93 - З (в ред. от 2 октября 2009 г.) // Брянский рабочий. 2007. 3, 6 июля; Информационный бюллетень «Официальная Брянщина». 2009. № 15.. Согласно ст. 18 данного областного Закона отчет об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда Брянской области утверждается законом Брянской области об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда. Ежегодно администрация Брянской области представляет отчет об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда Брянской области в Контрольно-счетную палату Брянской области для подготовки заключения на него. Контрольно-счетная палата Брянской области проводит проверку отчета об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, готовит заключение на него и представляет соответствующее заключение Брянской областной Думе с одновременным его направлением в администрацию Брянской области. Отчет об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда представляется в Брянскую областную Думу администрацией Брянской области одновременно с проектом закона об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда и иной бюджетной отчетностью.

В некоторых субъектах Федерации такая форма парламентского контроля, как отчет органов исполнительной власти используется при проверке порядка распоряжения государственной собственностью субъекта. В Иркутской области обязанность отчитываться перед парламентом по этому направлению возложена на областное Правительство. Согласно ст. 6 Закона Иркутской области «О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Иркутской области» Правительство области представляет в областное Законодательное Собрание отчет о распоряжении областной государственной собственностью ежегодно. Заслушивание (рассмотрение) отчета о распоряжении областной государственной собственностью осуществляется в порядке, установленном парламентом области См.: О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Иркутской области: закон Иркутской области от 7 октября 2004 г. № 51-оз в (ред. от 5 апреля 2010 г.) // Ведомости Законодательного Собрания Иркутской области. 2004. № 40; Областная. 2010.

12 апр.. Законодательное Собрание Иркутской области определяет этот порядок в своем Регламенте. В соответствии со ст. 93 Регламента Законодательного Собрания Иркутской области отчет о распоряжении областной государственной собственностью утверждается постановлением.

В отдельных субъектах Российской Федерации высший орган исполнительной власти обязан отчитываться перед парламентом без уточнения подотчетной сферы. Согласно ст. 82 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) Правительство республики ежегодно или по требованию Государственного Собрания (Ил Тумэн) представляет отчет о своей деятельности См.: Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) от 4 апреля 1992 г. (в ред. от

17 июня 2009 г.) // Сборник законов Республики Саха (Якутия) за 1992 год. Ст. 90; Якутия.

2009. 26 июня.. В последнее время стала повсеместно применяться такая форма контроля, как ежегодный отчет высшего должностного лица или высшего органа исполнительной власти по итогам их деятельности, в том числе по вопросам, поставленным парламентом. Данная форма контроля была взята на вооружение субъектами Российской Федерации после внесения инициированных Президентом России поправок в федеральную Конституцию, установивших на высшем конституционном уровне отчет Правительства России в Государственной Думе по итогам деятельности и по вопросам, поставленным непосредственно парламентом. В марте 2010 г. подобная форма парламентского контроля получила легитимацию на федеральном уровне См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 14, ст. 1549.. Согласно Федеральному закону от 29 марта 2010 г. № 29-ФЗ «О внесении изменений в статьи 5 и 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» ежегодный отчет высшего органа исполнительной власти о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти региона, в том числе по вопросам, поставленным региональным парламентом, стал обязательным для всех субъектов Федерации.

Анализ предлагаемой формулировки контрольных полномочий позволяет заключить, что круг вопросов, по которым обязано отчитываться высшее должностное лицо, может быть неограниченно расширен парламентом субъекта Федерации. Необходимость органа исполнительной власти отчитываться перед органом законодательной власти практически по любым вопросам исполнительно-распорядительной деятельности без уточнения на конституционном (уставном) уровне их содержания и объема ставит вопрос о соответствии этой нормы принципу разделения властей.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации обязанность исполнительной власти отчитываться по определенным вопросам перед представительной властью вытекает из природы исполнительной власти как власти, исполняющей закон. Однако при этом недопустимо неограниченное расширение полномочий областной Думы, в том числе в определении форм контроля, поскольку оно приводило бы к утрате самостоятельности исполнительного органа власти, что несовместимо с принципом разделения властей. Элементы подконтрольности и подотчетности исполнительной власти власти представительной не должны противоречить принципу разделения властей и служить основанием для умаления в целом статуса исполнительной власти как самостоятельной ветви государственной власти См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 10 декабря 1997 г. № 19-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 51, ст. 5877.. Обязанность главы администрации представлять законодательным органам власти отчет о своей деятельности и деятельности исполнительной власти по вопросам ее компетенции власти законодательной, с правом последней давать какие-либо указания или принимать решения, непосредственно влекущие ответственность должностных лиц исполнительной власти, признается как противоречие принципу разделения властей См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 4, ст. 409..

С данной позицией высшего органа конституционного контроля согласуются решения региональных конституционных (уставных) судов. В частности, Конституционный Суд Республики Бурятия в Постановлении от 6 мая 1999 г. признал не соответствующим республиканской Конституции п. 3 Постановления Народного Хурала «О Программе действий Правительства Республики Бурятия на 1999-2002 гг.», в котором к компетенции парламента было отнесено рассмотрение плана конкретных действий Правительства на год по реализации Программы его предстоящей деятельности с ежегодным отчетом об их выполнении См.: Постановление Конституционного Суда Республики Бурятия от 6 мая 1999 г. по делу о проверке конституционности пункта 3 Постановления Народного Хурала «О Программе действий Правительства Республики Бурятия на 1999-2002 гг.» // Бурятия. 1999. 12 мая..

Не менее важной стороной механизма сдержек и противовесов, без которой реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах была бы невозможной, является ответственность региональных органов законодательной (представительной) власти.

Статья 9 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает два варианта применения мер конституционной ответственности, где санкцией выступает досрочное прекращение полномочий законодательного органа субъекта Федерации. В первом случае роспуск парламента происходит по решению высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта (п. 2 ст. 9 указанного Федерального закона). Во втором - по решению Президента Российской Федерации (п. 4 ст. 9 данного Федерального закона).

Сравнительный анализ указанных процедур позволяет утверждать, что позиция федерального законодателя, установившего в п. 2 рассматриваемой статьи более простой по сравнению с указанным в п. 4 порядок привлечения парламента к ответственности, не вполне последовательна и логична. Если п. 4 ст. 9 названного Федерального закона предусматривает применение санкции в виде роспуска парламента только при установлении того факта, что неисполнение решения суда препятствует реализации полномочий органов публичной власти, нарушает права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы юридических лиц, то из содержания п. 2 данной статьи не следует, что неисполнение судебного решения может повлечь столь тяжелые последствия. Получается, что высшее должностное лицо субъекта может распустить региональный парламент при наличии любых противоречий законодательству, даже формальных и незначительных, которые не препятствуют работе органов власти и не нарушают права человека и интересы юридических лиц. Можно с уверенностью сказать, что прекращение полномочий парламента, будучи одной из самых значительных конституционно-правовых санкций, должно применяться только при наличии существенных оснований, сопоставимых с теми, которые перечислены в п. 4 ст. 9 Федерального закона. В п. 2 ст. 9 должно быть отражено, что факт неисполнения судебного решения устанавливается тем судом, который вынес соответствующее решение, но не высшим должностным лицом субъекта самостоятельно. В противном случае усиливается вероятность действий руководителя исполнительной власти субъекта в своих политических или личностно-субъективных интересах и создается угроза нарушения принципа разделения властей.

В декабре 2004 г. одновременно с упразднением выборов глав исполнительной власти российских регионов в федеральном законодательстве были установлены меры политической ответственности региональных парламентов. Приобретенное достаточно формальное право наделения полномочиями лидера региональной исполнительной власти было уравновешено последствиями отклонения представленной Президентом Российской Федерации кандидатуры высшего должностного лица. Весомой политической санкцией, предусмотренной в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», стал роспуск законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации Президентом Российской Федерации.

В апреле 2009 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в очередной раз подвергся изменениям, в соответствии с которыми процедура прекращения полномочий парламента по данному основанию была значительно упрощена См.: О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «О политических партиях»: федеральный закон Рос. Федерации от 5 апреля 2009 г. № 41 -ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 14, ст. 1576.. Из Закона была исключена возможность представления кандидатуры высшего должностного лица парламенту субъекта в третий раз.

Другое основание применения политической ответственности региональных парламентов было введено в законодательство Федеральным законом от 18 июня 2007 г. № 101-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований». На основании этого акта в ст. 9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» был добавлен п. 2.1, согласно которому руководитель региональных исполнительных органов получил право принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа субъекта в случае, если вступившим в силу решением суда установлено, что парламент в течение трех месяцев подряд не проводил заседание. Представляется, что роспуск парламента в данном случае не является следствием конституционного правонарушения. Можно предположить, что цель введения этой нормы - дополнительный контроль исполнительной власти за политической дееспособностью и эффективностью законодательной ветви, который является элементом механизма сдержек и противовесов.

Подводя итог, подчеркнем, что верховенство законодательной ветви над другими отраслями власти в российских регионах может проявляться лишь в сфере создания законов субъекта, где наряду с осуществлением основной, законотворческой функции региональный парламент выполняет координирующую роль. Полномочия в иных областях парламентской деятельности, например, затрагивающие порядок участия органов законодательной власти субъектов в формировании органов исполнительной и судебной ветвей власти, контрольные полномочия парламента уравновешиваются применением к данным органам законодательной (представительной) власти различных мер конституционно-правовой и политической ответственности. Рассмотренный механизм взаимодействия органов государственной власти в целом составляет систему сдержек и противовесов, которая не только существует в форме статей нормативных правовых актов, но и реально функционирует на региональном уровне.

Литература

1. Теория государства и права; АСТ, Сова - Москва, 2013. 160 c.

2. Теория государства и права; КноРус - Москва, 2012. 382 c.

3. Теория государства и права; Сова, Астрель - Москва, 2012. 160 c.

4. Теория государства и права. В 2 частях. Часть 1. Теория государства; Зерцало-М. Москва, 2011. 516 c.

5. Теория государства и права. В 2 частях. Часть 2. Теория права; Зерцало-М - Москва, 2011. 336 c.

6. Братановский С. Н. Теория государства и права; Приор-издат - Москва, 2014. 174 c.

7. Венгеров, А.Б. Том 1. Теория государства и права: Часть II. Теория права; М.: Юристъ - Москва, 2014. 168 c.

8. Комаров С. А., Малько А. В. Теория государства и права; Норма - Москва, 2011. 442 c.

9. Лазарев В. В., Липень С. В. Теория государства и права; Юрайт - Москва, 2013. 640 c.

10. Летушева Н. И., Летушева М. В. Теория государства и права; Академия - Москва, 2014. 192 c.

11. Летушева Н. И., Летушева М. В. Теория государства и права; Академия - Москва, 2011. 208 c.

12. Марченко М. Н. Теория государства и права; Проспект - Москва, 2013. 652 c.

13. Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права; Дело - Москва, 2013. 528 c.

14. Оксамытный, В.В. Теория государства и права; ИМПЭ-ПАБЛИШ - Москва, 2013. 563 c.

15. Под редакцией Пиголкина А. С., Дмитриева Ю. А. Теория государства и права; Высшее образование, Юрайт - Москва, 2012. 752 c.

16. Под редакцией Пиголкина А. С., Дмитриева Ю. А. Теория государства и права; Юрайт, Юрайт - Москва, 2013. 752 c.

17. Радько Т. Н. Теория государства и права; Академический Проект -, 2011. 816 c.

18. Рассказов Л. П. Теория государства и права; РИОР - Москва, 2012. 464 c.

19. Рассказов Л. П. Теория государства и права; Норма, Инфра-М. Москва, 2013. 480 c.

20. Рассказов Л. П. Теория государства и права; Инфра-М, РИОР. Москва, 2014. 480 c.

21. Рассолов М. М. Теория государства и права; Юрайт. Москва, 2011. 640 c.

22. Смоленский М. Б. Теория государства и права; Феникс. Москва, 2014. 288 c.

23. Сырых В. М. Теория государства и права; Юстицинформ - Москва, 2011. 704 c.

24. ред. Корельский, В.М.; Перевалов, В.Д. Теория государства и права; М.: Норма; Издание 2-е, испр. и доп. Москва, 2013. 616 c.

25. ред. Мокичев, К.А. Теория государства и права; М.: Юридическая литература. Москва, 2013. 520 c.

Размещено на Allbest.ru