Основы административного права
Предмет административного права, его основные принципы и цели. Метод административно-правового регулирования и его отличие от гражданско-правового метода. Административно-правовой статус граждан, иностранцев и лиц без гражданства, их права и обязанности.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | краткое изложение |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 19.01.2017 |
| Размер файла | 104,2 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Административно-правовые отношения могут быть подразделены на следующие виды. В зависимости от особенностей административно-правового регулирования общественных отношений можно первоначально выделить две группы административно-правовых отношений:
а) отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия ("субъект -- объект"), в которой отчетливо проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности. Это -- собственно властеотношения;
б) отношения, складывающиеся за рамками непосредственного управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением.
Иногда названные группы административно-правовых отношений характеризуются как основные и неосновные управленческие связи. Первые прямо выражают сущность управления, а вторые связаны с этой сущностью, но прямо ее не выражают. К первым относятся административно-правовые отношения, которые могут быть выражены формулой "команда -- исполнение". Это прежде всего отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма исполнительной власти, между должностными лицами -- руководителями и подчиненными им по службе работниками административно-управленческого аппарата, между исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами, несущими определенные административно-правовые обязанности и т. п.
При характеристике второй группы отношений главное внимание акцентируется на том, что они, хотя и возникают непосредственно в сфере государственного управления, но не имеют своим прямым назначением непосредственное управляющее воздействие субъекта на управляемый объект. Это, например, отношения между двумя сторонами, функционирующими в сфере государственного управления, но не связанными между собой соподчиненнос-тью (например, отношения типа "субъект -- субъект"). Так, два министерства могут вступать в отношения, связанные с необходимостью подготовки совместного правового акта или согласования взаимных управленческих вопросов и т. п. Иногда выделяют субординационные и координационные административно-правовые отношения. Суть первых ясна: они построены на авторитарности (властности) юридических волеизъявлений субъекта управления. Координационными связями называют те, в которых эта авторитарность, якобы, отсутствует. При этом делается отсылка к отношениям, например, между несоподчиненными исполнительными органами. Такое решение было бы приемлемым, если бы содержание координации (т. е. согласования) трактовалось однозначно. Но для этого достаточных оснований не имеется. Координация входит в перечень основных проявлений государственно-управленческой деятельности, то есть фактически совпадает с ее юридически-властными проявлениями. Так, Правительство РФ координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ, федеральных органов исполнительной власти, которыми руководит Президент РФ. Координационные полномочия подобного рода реализуются в форме правительственных актов, то есть его юридически-властных волеизъявлений. Координация может иметь юридически-властный характер как во взаимоотношениях между вышестоящими и нижестоящими субъектами исполнительной власти, так и между несоподчиненными исполнительными органами. По своей сути координация также может быть субординационной. Поэтому классификация административно-правовых отношений по признаку основных и неосновных, деление их на субординационные и координационные в достаточной степени условны. Надо также учитывать, что в ряде случаев координация, действительно, не только не связана с соподчиненностью, но и лишена юридически-властного характера. Например, это имеет место в отношениях между субъектом исполнительной власти и общественными объединениями; в подобных отношениях вместо координации властного типа осуществляется деловое взаимодействие (сотрудничество). Наиболее значительный интерес представляет классификация административно-правовых отношений по юридическому характеру взаимодействия их участников. В соответствии с этим критерием, поглощающим в определенной мере ранее рассмотренные, выделяются вертикальные и горизонтальные правоотношения.
Вертикальные административно-правовые отношения в наибольшей степени выражают суть административно-правового регулирования и типичных для государственно-управленческой деятельности субординационных связей между субъектом и объектом управления. Это и есть то, что обычно называют властеотношени-ями. Возникают они между соподчиненными сторонами, что свидетельствует об отсутствии в них, в отличие от гражданско-правовых отношений, равенства сторон. Однако соподчиненность нельзя трактовать в буквальном смысле. Фактически вертикальность означает, что у одной стороны есть юридически-властные полномочия, которых либо нет у другой стороны (например, у гражданина), либо их объем меньше (например, у нижестоящего органа управления). Властной стороной при этом выступает соответствующий субъект исполнительной власти (исполнительный орган, орган государственного управления). Столь же очевидно, что именно в вертикальных отношениях реализуется непосредственное управляющее воздействие субъекта управления на тот ли иной объект, который далеко не во всех случаях ему организационно подчинен.
Такого рода правовые связи наиболее типичны для сферы государственного управления, несмотря на известную реформацию, проводимую в период постепенного перехода к рыночным отношениям, в условиях которых стороны, выступающие в роли объектов управления, приобретают все больший объем оперативной самостоятельности. Но власть есть власть, а потому исполнительная власть, реализуемая в административно-правовых отношениях, не утрачивает своей юридически-властной природы. Наоборот, любые попытки игнорировать это объективно присущее ей качество неизбежно приводит к серьезным кризисным ситуациям (например, территориальный сепаратизм, разрыв хозяйственных связей, резкое ослабление государственной дисциплины). В новых условиях государственное управление не утрачивает своей властно-юридической природы, хотя механизм управляющего воздействия, конечно, становится мягче, освобождаясь от наиболее жестких вариантов достижения стоящих перед ним задач (например, отказ от адресного планирования, обязательных поставок, устранение элементов чрезмерной централизации). Тем не менее управленческая вертикаль, находящая свое выражение в административно-правовых отношениях, сохраняется в качестве наиболее традиционной для них.
При характеристике административно-правовых отношений нельзя ограничиться приведенными категорическими утверждениями и выводами, так как практически проявления управленческой вертикальности многозначны. Соответственно в сфере государственного управления можно обнаружить несколько вариантов административно-правовых отношений, которые по всем своим основным показателям относятся к числу вертикальных. Об этом, в частности, свидетельствуют следующие признаки, характерные для такого вида урегулированных административно-правовыми нормами управленческих отношений: а) безапелляционность тезиса о неравенстве сторон как ведущего показателя вертикальности данного вида правовых отношений; сосредоточение в руках управляющей стороны, то есть субъекта исполнительной власти, юридически-властных полномочий; невозможность стороны, выступающей в роли управляемого, "управлять" таковым субъектом; б) неравенство сторон логически предполагает подчинение одной стороны ("объект управления") другой ("субъект управления"). Отсюда -- бытующая формула "власть -- подчинение", используемая, как правило, для характеристики административно-правовых отношений именно вертикального типа; в) подчиненность (соподчиненность) в административно-правовых отношениях далеко не во всех случаях имеет четко выраженное проявление. Например, гражданин или негосударственное формирование (коммерческая структура и т. п.) организационно не подчинены субъектам исполнительной власти. В отношениях между отдельными звеньями механизма исполнительной власти также прямая подчиненность одного звена другому часто отсутствует. Так, органы исполнительной власти республик не подчинены непосредственно федеральным органам исполнительной власти; предприятия и учреждения не подчинены контрольно-надзорным службам и т. п. Тем не менее, неравенство в отношениях между ними налицо; г) говоря о подчиненности, присущей взаимоотношениям сторон в сфере государственного управления, необходимо иметь в виду прежде всего организационную подчиненность как наиболее характерную для управленческой вертикали и проявляющуюся в связях между вышестоящими и нижестоящими звеньями, например, между исполнительными органами и подведомственными им предприятиями, учреждениями; д) многие административно-правовые отношения вертикального типа возникают между несоподчиненными их участниками. Но и в подобных случаях одна из сторон в силу своей компетенции правомочна издавать юридические акты, обязательные для исполнения организационно не подчиненной ей другой стороной данного правоотношения. Как правило, такого рода управленческие связи типичны для систем межотраслевого государственного управления (например, в области охраны окружающей природной среды и т. п.). Налицо, следовательно, особый вариант подчиненности, а именно -- координационный', е) в сфере государственного управления в широком масштабе осуществляется контрольно-надзорная деятельность, причем ее субъектами являются сами исполнительные органы (должностные лица). Это, например, административный надзор, осуществляемый специально создаваемыми федеральными надзорными службами и их территориальными подразделениями, органами внутренних дел, налоговыми инспекциями и т. п. Надзорные полномочия носят юридически-властный характер и распространяются на организационно неподчиненные объекты. Налицо еще один вариант подчиненности -- подконтролъность или поднадзорностъ', ж) субъекты исполнительной власти в соответствии с требованиями соответствующих административно-правовых норм вправе адресовать свои юридически-властные волеизъявления гражданам, общественным объединениям, которые ни в какой подчиненности у названных субъектов не находятся. В подобных случаях, однако, также налицо известный вариант вертикальности, то есть подчинения воли управляемых воле управляющих; з) несмотря на различный характер подчиненности во всех названных случаях (во многом она проявляется условно) сохраняется главное качество -- неравенство сторон в юридическом смысле. Подчиненность, выраженная прямо, опосредованно или малозаметно (например, п. "ж"), по существу, есть логическое и фактическое следствие закрепленного административно-правовыми нормами неравноправного положения управляющих и управляемых; и) наиболее емким по своему правовому содержанию признаком, убедительно иллюстрирующим фактическую вертикальность и неравенство сторон в административно-правовых отношениях, по-разному выражаемых, является следующий: все вертикальные отношения такого типа практически выражают юридическую зависимость одной стороны от другой. Подобная зависимость предопределяется наличием юридически-властных полномочий, необходимых для решения того или иного вопроса, только у одной стороны -- у соответствующего субъекта исполнительной власти. Таким образом, общие черты неоднозначных вертикальных административно-правовых отношений -- это осуществление в их рамках прямого управляющего воздействия и приоритет юридически выраженной воли одной стороны. Горизонтальными административно-правовыми отношениями признаются те, в рамках которых стороны фактически и юридически равноправны. В них, соответственно, отсутствуют юридически-властные веления одной стороны, обязательные для другой. Конечно, такого рода правоотношения не столь распространены в сфере государственного управления, как вертикальные. И это понятно, ибо они как бы выпадают из общего русла административно-правового регулирования. Тем не менее, возможность их возникновения существует.
Сам факт признания равенства сторон в административно-правовых отношениях, казалось бы, находится в прямом противоречии как с сущностью административно-правового регулирования, так и с принципиальными особенностями административно-правовых отношений. Поэтому сама возможность их возникновения в сфере государственного управления нередко была под сомнением. Однако при условии правильного понимания сути управленческой горизонтальности противоречия и сомнения могут быть сняты. Для этого необходимо учитывать следующие определяющие обстоятельства. Во-первых, действительное, а не формальное юридическое равенство участников административно-правовых отношений, то есть качество, традиционно связываемое с гражданско-правовыми отношениями, реально при наличии одинакового правового уровня сторон и, соответственно, отсутствии выраженной в любой форме их соподчиненности. Во-вторых, обязательное одновременное наличие в конкретных управленческих связях этих двух признаков, ибо отсутствие соподчиненности не всегда тождественно юридическому равенству сторон. В-третьих, столь же обязательно отсутствие юридически-властного волеизъявления одной стороны, адресованного другой. Вычленить горизонтальные отношения из общей массы управленческих связей довольно сложно, так как они, не являясь типичными для сферы государственного управления, выражаются не столь отчетливо, как вертикальные. Тем не менее, управленческая практика дает определенные основания для отнесения к их числу следующих административно-правовых отношений: а) отношения, предшествующие непосредственному управляющему воздействию. Они служат предпосылкой вертикальных отношений, то есть предназначены для создания условий, необходимых для принятия одностороннего юридически-властного решения. Это связи, возникающие между находящимися на одинаковом правовом уровне исполнительными органами (должностными лицами), в которые они вступают по поводу, например, подготовки принятия совместных нормативных актов управления (например, между двумя министерствами); отношения по согласованию совместных управленческих действий; отношения в связи с проведением совместных заседаний (например, коллегий двух министерств); отношения по формированию межведомственных консультативных, совещательных или Координационных советов; отношения между органами исполнительной власти и, например, профсоюзными органами по поводу удовлетворения законных интересов последних (на предмет заключения или изменения тарифных соглашений) и т. п.; б) отношения, возникающие после осуществления непосредственного управляющего воздействия с целью создания условий для эффективной реализации принятого в одностороннем порядке юридически-властного решения. Это, например, отношения, в ходе и результате которых вырабатываются совместные меры по исполнению нормативных актов (формирование межведомственных комиссий, проведение совместных ревизий и т. п.). Две названные группы отношений относятся к числу административно-процедурных; в) отношения административно-процессуального характера, в которых стороны занимают равноправное положение (например, в рамках производства по жалобам граждан, по делам об административных правонарушениях). Содержанием этих отношений является рассмотрение административно-правовых споров; г) отношения административно-договорного характера, носящие форму различного рода соглашений (например, предварительное соглашение о приеме на ту или иную должность и т. п.). Соглашения возможны и между субъектами исполнительной власти. Элементы административных договоров можно обнаружить в Федеративном договоре, поскольку в нем определяются основы разграничения компетенции различных субъектов исполнительной власти; такого же рода элементы содержатся в договорах между соответствующими органами автономных округов и краев, областей (ст. 66 Конституции РФ); федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, и наоборот (ст. 78 Конституции РФ). На договорных началах определяется порядок передачи приватизируемых предприятий и т. п. В целом же проблема административных договоров пока еще не относится к числу исследованных и четко регламентированных (см. главу 9).
Характеристика горизонтальных административно-правовых отношений предполагает учет ряда важных обстоятельств. В ряде случаев элементы административного договора сопряжены с категориями других отраслей права. Так, договоры по поводу имущества имеют как административно-правовые, так и, прежде всего, гражданско-правовые аспекты. Вводимая сейчас контрактная система замещения должностей в аппарате управления помимо вопросов, относящихся к предмету трудового права, охватывает и решение компетенционных вопросов: на договорной по своей сути основе определяются служебные обязанности, права и ответственность работника. Вместе с тем многие процедурные связи не урегулированы юридически, а потому далеко не все они носят административно-правовой характер, хотя и не утрачивают управленческие качества. Наконец, любые совместные действия однопорядковых и равноправных субъектов (отношения типа "субъект"--"субъект") перерастают в вертикальные административно-правовые отношения с момента, например, принятия совместного юридически-властного акта (совместный приказ). Горизонтальность их проявляется, следовательно, временно. Отсюда вспомогательный характер таких отношений.
6. Индивидуальные субъекты административного права
Основы административно-правового статуса индивидуальных субъектов.
Вопрос 1. Понятие и классификация индивидуалных субъектов административного права
Под субъектом административного права понимается физические лица и коллективные образования, имеющие права и обязанности в сфере государственного управления (схема 2). Все субъекты административного права принято классифицировать на две группы: индивидуальные субъекты и коллективные субъекты (схема 3).
Под индивидуальными субъектами понимаются физические лица, к которым относят граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, с двойным гражданством и лиц, имеющих переходные статусы беженцев и вынужденных переселенцев. К данной группе также относят государственных и иных служащих. К коллективным субъектам относятся органы государства, предприятия, учреждения, общественные и иные организации. Они могут иметь, а могут не иметь статус юридического лица.
Под физическим лицом понимается человек как биологическое существо. Юридическое значение понятие физического лица имеет постольку, поскольку оно соединяется с особенностями его правоспособности, учитывающей положение человека как социального индивидуума, как первоначального субъекта всего многообразия социальных отношений. В юридическом смысле слова под физическими лицами понимаются граждане и лица без гражданства. Гражданин Российской Федерации характеризуется его правовой связью с Российским государством, иностранный гражданин -- с соответствующим зарубежным государством, а лица без гражданства не имеют таковой связи ни с одним из государств.
Особую категорию субъектов административного права образуют физические лица, общегражданский статус которых одновременно сочетается с особенностями правового положения тех или иных индивидов, определяемыми их служебным статусом, выполнением специфических социальных функций и другими обстоятельствами. В подобных случаях административная правосубъектность физического лица как обычного гражданина и его правоспособность в части, связанной со спецификой его статуса, не совпадают. Они дифференцируются в законодательстве. Напри-мер, законодательство об административных правонарушениях субъектами одних и тех же правонарушений признает одновременно граждан и должностных лиц. Законодательство об основах организации государствен-ной службы в Российской Федерации, в частности, формирует административную правосубъектность государственных служащих как таковых, а не как граждан.
Субъекты административного права имеют собственный административно-правовой статус, состоящий из нескольких элементов (схема 4)
Вопрос 2. Основы административно-правового статуса граждан российской федерации
Гражданин Российской Федерации (далее по тексту - гражданин) -- приоритетный субъект административного права. Ибо в структуре публичного интереса, выражаемого данной отраслью публичного права, стержневым является обеспечение прав и свобод гражданина. Именно они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются судом (ст. 18 Конституции РФ). Конституционный принцип приоритета прав и свобод гражданина положен в основу государственной службы, получивший специальное закрепление в федеральном законе от 5 июля 1995 года «Об основах государственной службы Российской Феде-рации». С точки зрения этой концепции административное право должно быть нацелено на осуществление прав и свобод граждан и всемерное укрепление их административно-правовых гарантий.
Поэтому ошибочным будет признание основным субъектом административного права органов государственного управления и местного самоуправления, поскольку это не только не согласуется с действующим законодательством, но и порочно в мировоззренческом и методологическом отношениях.
Государство может быть сильным, а его управление эффективным, если оно имеет социальным фундаментом доверие граждан, их заинтересованность в государственных делах. Административное право должно содействовать осуществлению формулы: обеспечение интересов государства через интересы каждого гражданина и общества в целом. Надо признать, что государство существует для гражданина, общества, а не наоборот.
Следует также отметить, что предпочтение интересов органов управления интересам гражданина логически может привести к ложному выводу, что административное право -- это право администрации, к игнорированию представительно-обязывающего характера его норм, регулирующих отношения с участием граждан. Подобный вывод все настойчивее опровергается судебной властью, подтверждающей права и свободы граждан в сфере государственного управления.
Сказанное, безусловно, имеет значение, но лишь в качестве общего мировоззренческого контура, который важен в частности для создания наиболее благоприятных организационно-правовых условий осуществления прав и свобод граждан. Практическая потребность в этом злободневна. За фактами частых нарушений прав и свобод граждан (задолженность по зарплате, самоуправства в сфере обслуживания и т.д.) стоит более общая проблема прав гражданина и прав власти -- вопреки Конституции РФ на практике имеет место ущем-ление интересов граждан в пользу органов управления, в пользу власти.
Административно-правовой статус граждан Российской федерации составляет важнейшую и органичную часть их общего правового статуса, установленного Конституцией Российской Федерации, Законом РФ от 28 ноября 1991 года «О гражданстве РФ» с изменениями, другими законодательными актами Российской Федерации и ее субъектов. Принципиальные аспекты гражданства регламентируются Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 10 апреля 1992 года в редакции Указа Президента Российской Федерации от 27 декабря 1993 года.
Содержание правового статуса граждан Российской Федерации обуславливается также международными правовыми актами. Например, нашим национальным законодательством восприняты определенные положения Всеобщей декларации прав человека, принятые резолюцией 217/111 Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 года.
Права и обязанности граждан в сфере административного права в основном производны от конституционных и конкретизируются во многих законах и подзаконных актах.
Содержание административно-правового статуса человека и гражданина составляют:
а) комплекс их прав и обязанностей, закрепленных нормами административного права;
б) гарантии реализации этих прав и обязанностей, включая их охрану законом и механизм защиты органами государства и местного самоуправления.
Однако не все права и обязанности человека и гражданина производны от его конституционного правового статуса. Немало и таких, которые находятся за пределами данного статуса и устанавливаются конкретными нормативными актами, соответствующими конституционной концепции положения человека и гражданина в
Нормы административного права о статусе человека и гражданина содержатся:
а) в комплексных правовых актах, включающих лишь часть норм, имеющих отношение к статусу человека и гражданина (акты о земле, собственности и др.);
б) в специальных правовых актах, регламентирующих конкретные вопросы статуса человека и гражданина (Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 года «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» с изменениями и дополнениями, внесенными законом РФ от 15 ноября 1995 года и др.)
Правовые акты, относящиеся к установлению административно-правового статуса человека и гражданина, могут быть подразделены также в зависимости:
а) от принципа разделения властей -- на акты органов законодательной власти и акты органов исполнительной власти. Многие вопросы указанного статуса регламентируются актами Президента Российской Федерации как главы государства, а также президентов субъектов Российской федерации;
б) от юридической силы -- на законы и подзаконные акты;
в) от характера компетенции издающих их органов -- на акты органов общей, отраслевой и межотраслевой компетенции. Акты органов отраслевой и межотраслевой компетенции часто именуют ведомственными актами.
В силу полномочий, вытекающих из закона, акты, влияющие на правовой статус гражданина, могут издавать также органы местного самоуправления.
В правовых актах не отождествляется, правовой статус личности (человека) и гражданина Российской Федерации. Гражданин обладает большим объемом прав и обязанностей, чем человек как таковой. Лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации, не имеют некоторых прав и обязанностей, принадлежащих ее гражданам. Например, доступ к государственным должностям федеральных органов имеют только граждане Российской Федерации.
Однако в действующем праве, в том числе в Конституции Российской Федерации, различия в статусе личности и гражданина отражаются не всегда четко. Например, Конституция закрепляет право на обращение в государственные органы только применительно к гражданам Российской Федерации, но этим правом может воспользоваться также иностранный гражданин и лицо без гражданства, находящиеся на территории Российской Федерации.
Административно-правовой статус граждан Российской Федерации устанавливается прежде всего Конституцией Российской Федерации, актами органов представительной (законодательной) власти. Но в формировании и особенно в реализации составляющих данный статус прав и обязанностей значительна также роль органов государственного управления и местного самоуправления. В пределах предоставленной компетенции они:
а) издают правовые акты, влияющие на содержание статуса граждан, влекущие приобретение ими прав и обязанностей в той или иной сфере (например, реализация права на образование предполагает издание акта о зачислении в учебное заведение);
б) организуют исполнение законов, имеющих непосредственное отношение к административно-правовому положению граждан;
в) помогают, содействуют гражданам в реализации их конкретных субъективных прав, например, в вопросах социальной защиты;
г) осуществляют охрану прав и свобод граждан. Во многих случаях актами органов государственного управления и местного самоуправления конкретизируются права и обязанности, установленные в общем виде конституциями, отдельными законодательными актами.
Органы государственного управления в пределах своей компетенции непосредственно, в качестве первичных, устанавливают права и обязанности граждан, в том числе административно-правового характера. Например, они предусмотрены Правилами дорожного движения Российской Федерации, утвержденными Правительством Российской Федерации.
Нормы административного права, определяющие административно-правовой статус граждан, регулируют, в частности, порядок решения органами государственного управления и местного самоуправления многих индивидуальных дел, устанавливают отдельные гарантии их прав и обязанностей.
Административно-правовое положение граждан определяется, прежде всего, объемом и характером их административной правосубъектности, которую образуют административная правоспособность и дееспособность.
Под административной правоспособностью (схема 5) гражданина понимается признаваемая за ним законом возможность быть субъектом административного права, иметь права и обязанности административно-правового характера. Она возникает с момента рождения гражданина и прекращается с его смертью. Объем и содержание названной правоспособности устанавливается и изменяется при помощи норм административного права. В основных чертах они закреплены в Конституции Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской федерации изданы многочисленные федеральные акты, а также акты субъектов Российской Федерации, регламентирующие те или иные стороны административно-правового положения граждан в целом и в отдельных сферах общества. Так, права и обязанности граждан в области Защиты Отечества детализируются в Законе Российской Федерации от 11 февраля 1993 года «О воинской обязан-ности и воинской службе» .
Конституция Российской Федерации провозглашает равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещает любые формы ограничения граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
Декларированный в Конституции принцип равенства «привязан» к разного рода факторам, могущим быть сведенными в следующие группы. Во-первых, факторы биологического и физиологического свойства (раса, национальность, язык, пол); во-вторых, факторы, относящиеся к убеждениям, мировоззрению человека и гражданина (отношение к религии, убеждения); в-третьих, факторы, относящиеся к происхождению; в-четвертых, факторы, указывающие на социальное положение человека и гражданина (имущественное и должностное положение, место жительства, принадлежность к общественным объединениям).
Кроме последней группы, все другие факторы не зависят от человека и гражданина, поскольку они не могут их изменить. Применительно к ним принцип равноправия в сфере функционирования исполнительной власти осуществляется в основном достаточно последовательно. Изъятия, особенно в повседневной жизни, встречаются лишь в отношении пола. Так, составляя большинство населения, женщины сравнительно мало представлены в органах государственной власти.
Больше всего принцип равенства отдален от факторов четвертой группы (это характерно не только для России, но и других стран). Применительно к ним данный принцип во многом декларативен. В нем, как и в закреплении многих конституционных прав, выражен недостижимый идеал, в стремлении к которому может смягчиться фактическое неравенство в конкретно-исторических условиях. Признавая этот идеал, мы, тем самым, создаем концептуальные предпосылки для того, чтобы в государственной деятельности правильно расставить акценты на ее приоритетах в пользу справедливости.
Известно, что в российском обществе многие категории граждан имеют узаконенные различия в административно-правовом статусе. Но наличие граждан с особым, в частности административно-правовым статусом, отрицает концепцию равенства всех в контексте адми-нистративного права. А в более широком плане -- и идею равенства всех перед законом в конкретный момент.
В реальной жизни равноправие, даже при самом тщательном его закреплении в Конституции, не может исключить особого административно-правового статуса. Сейчас его имеют переселенцы, участники Великой Отечественной войны, инвалиды, Герои Российской Федерации и т.д.
Поэтому важно уяснить, что вопрос заключается не столько в самом принципе равноправия, сколько в его способности корректировать нашу действительность, не могущую обеспечивать равноправие всем и везде.
Иными словами, равенство административной правоспособности граждан Российской Федерации как общей способности иметь права и нести обязанности не означает, что реально все граждане обладают всем комплексом конкретных субъективных прав и обязанностей, предусмотренных законом. Каждый имеет возможность занять должность министра, но реально являются министрами единицы.
Однако в подобных случаях имеются в виду права, которые приобретаются в результате реализации административной правоспособности, что само по себе не колеблет принципа ее равенства для всех граждан. Данный принцип сохраняется, когда момент возникновения входящих в нее прав связывается с достижением определенного возраста, либо ограничивается установленными требованиями к состоянию здоровья, уровню образования и т.п., поскольку все это относится не к конкретным лицам, а имеет общее значение.
Административная правоспособность граждан не может быть отчуждаема или передаваема. Ее объем изменяется лишь законом. Для отдельных граждан эта правоспособность может быть временно ограничена в случаях и в порядке, определяемых законодательством, например, в связи с совершением уголовного или административного правонарушения, за которые закон предусматривает санкции в виде лишения свободы, лишения специальных прав и других правоограничений. Так, УК РФ устанавливает в качестве меры наказания возможность лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (ст. 44).
Административное право также устанавливает исключительные случаи временного лишения или ограничения отдельных граждан некоторых прав за некоторые правонарушения. Так, Кодекс об административных правонарушениях предусматривает возможность лишения гражданина специально предоставленного ему права управления транспортным средством, права охоты. Режим чрезвычайного положения предполагает возможность введения в соответствии с федеральным конституционным законом ограничений прав и свобод граждан с указанием пределов и срока их действия.
Конституцией Российской Федерации обозначены виды прав и свобод, не подлежащих ограничению (право на жизнь, на неприкосновенность частной жизни, свобода совести и др.). Административная правоспособность граждан характеризуется неразрывной связью прав и обязанностей, выражающей сочетание интересов каждого гражданина с интересами других граждан. Права граждан сочетаются с их определенными обязанностями перед обществом в целом.
Основной особенностью административной правоспособности является то, что ее осуществление предполагает различные условия и характер взаимодействия с системой исполнительной власти. Если раньше особенность административной правоспособности усматривалась в ограничении ее рамками государственного управления, то теперь указанное взаимодействие должно строиться на иных концептуальных подходах. Административная правоспособность, может быть, реализовала в сфере взаимодействия:
а) с государственной системой управления;
б) с системой местного самоуправления;
в) с государственными предприятиями, учреждениями и органи-зациями;
г) с негосударственными предприятиями, учреждениями, орга-низациями и их представителями, правда, в достаточно ограниченных случаях. Например, при участии в осуществлении общественного контроля.
Система исполнительной власти остается важнейшей сферой реализации административной правоспособности граждан, связанной с определенными правами граждан на участие в государственном управлении, то есть с возможностью вступать в административные правоотношения. При этом другой стороной в таких правоотношениях является орган исполнительной власти (должностное лицо) либо организация или ее представитель, обладающие полномочиями административно-правового характера.
На осуществление административной правоспособности влияют разнообразные фактические обстоятельства, наличие которых порождает у граждан соответствующие субъективные права и обязанности. Например, законом предусмотрены условия, при наличии которых гражданин приобретает право на альтернативную военную службу. Подобные обстоятельства влияют и на содержание административной правоспособности. Например, студенты негосударственных вузов могут не иметь права на отсрочку от призыва в армию.
Связь реализации административной правоспособности с теми или иными реальными обстоятельствами обусловлена необходимостью обеспечения общественной безопасности, охраны здоровья, наиболее правильного использования способностей и активности граждан в социальной деятельности.
Административная правоспособность граждан служит основой их административной дееспособности, являющейся необходимым условием реализации этой правоспособности, а также субъективных прав и обязанностей граждан в конкретных административных правоотношениях.
Административная дееспособность гражданина (схема 6) -- признанная за ним способность своими личными действиями:
а) приобретать права и обязанности административно-правового характера;
б) осуществлять их.
Такая дееспособность включает также способность гражданина лично нести ответственность за совершенные правонарушения в соответствии с действующими правовыми актами. Момент возникновения административной дееспособности гражданина единообразно и четко не определен законодательством. В полном объеме она возникает, как правило, по достижении гражданином 18-летнего возраста. Согласно Конституции Российской Федерации, гражданин может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет. Однако момент возникновения административной дееспособности остается неопределенным. В различных сферах частичная дееспособность может возникать до достижения 18-летнего возраста. Так, в некоторые государственно-служебные отношения гражданин может вступать при достижении им частичной трудовой право-дееспособности, возникающей до достижения 18-летнего возра-ста; субъектами административных правонарушений признаются лица, достигшие 16 лет; определенные меры дисциплинарного воздействия, вплоть до исключения из школы, могут применяться к
Не все граждане Российской Федерации обладают одинаковой административной дееспособностью. Это во многом определяется особенностями управленческих отношений, в которых приобретение и осуществление соответствующих прав и обязанностей своими личными действиями предполагает наличие определенного уровня умственного и психического развития, жизненного опыта, способности отдавать отчет в последствиях своих действий и т.д.
В административном праве отсутствуют правовые нормы, которые бы определяли возможность и основания ограничения дееспособности граждан, а также каким органом и в какой форме мог бы решаться данный вопрос. Несомненно, однако, что общие основания ограничения дееспособности граждан служат таковыми и для ограничения их административной дееспособности. Так, некоторые из граждан по состоянию здоровья могут быть признаны частично или полностью недееспособными (душевная болезнь, слабоумие). Например, согласно Кодексу РСФСР об административных правонарушениях, не являются субъектами административных проступков лица, совершившие их в состоянии невменяемости.
Возможность признания гражданина временно недееспособным предусмотрена Законом Российской Федерации «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» . Согласно Закону гражданин может быть временно, на срок не более пяти лет и с правом последующего переосвидетельствования, признан непригодным вследствие психического расстройства к выполнению отдельных видов профессиональной деятельности и работы, связанной с источником повышенной опасности. Решение об этом принимается врачебной комиссией, уполномоченной на то органом здравоохранения, на осно-вании оценки состояния психического здоровья гражданина в соответствии с перечнем медицинских психиатрических показаний. Такое решение может быть обжаловано в суд.
Закон Российской Федерации «Об основах государственной службы в Российской Федерации», определяя требования к гражданам, претендующим на замещение государственных должностей, устанавливает, что кандидаты на соответствующие должности должны удовлетворять определенному состоянию здоровья .
На основе административной правоспособности дееспособные граждане осуществляют субъективные права и обязанности, вступая в конкретные административно-правовые отношения. В таких отношениях граждане могут выступать стороной, обязанной выполнять обращенные к ней административно-правовые нормы и основанные на них требования, исходящие от органов исполнительной власти, местного самоуправления и их должностных лиц (например, обязанность соблюдать правила дорожного движения); стороной, вступающей в правоотношения, связанные с реализацией принадлежащих ей законных прав (например, с заявлением о назначении пенсии) или их охраной (подача жалобы).
Элементом административно-правового статуса граждан является и административная деликтоспособность (схема 7).
Различаются административные правоотношения, складывающиеся в связи с:
а) реализацией гражданами принадлежащих им по закону прав (право на охрану здоровья и медицинскую помощь, право на жилище и др.);
б) выполнением возложенных на граждан обязанностей (сохранять природу, защищать Отечество и др.);
в) нарушением органами государственного управления, местного самоуправления и их должностными лицами прав и законных интересов граждан (например, отношение по жалобе);
г) нарушением гражданами их административно-правовых обязанностей (например, ответственность за административные правонарушения) .
Вся система административно-правовых отношений, субъектами которых могут быть граждане, определяется их административной правоспособностью. Но возникают они в процессе реализации гражданами своих субъективных прав и юридических обязанностей как по собственной инициативе, так и в порядке одностороннего волеизъявления органа государственного управления, местного самоуправления или его должностного лица. При этом в осуществлении субъективных прав инициатива преимущественно принадлежит гражданам.
В случаях, установленных законодательством, субъективные права и обязанности могут приобретаться гражданами через своих законных представителей (родителей, опекунов, специально уполномоченных представителей). Но имеются также права и обязанности, которые могут приобретаться и реализовываться только лично гражданами (право на участие в государственном управлении, воинская обязанность и др.), т.е. без участия третьих лиц.
В целом вопрос о реализации прав и обязанностей граждан, за-крепленных административным правом, через представителей, не получил должного разрешения в Российском законодательстве. Во всяком случае, это понятие не тождественно представительству по гражданскому праву.
Административно-правовой статус гражданина, права и обязанности граждан в сфере государственного управления.
Права и обязанности граждан в сфере государственного управления
Деление прав и обязанностей граждан опирается, прежде всего, на их систему, закрепленную Конституцией Российской Федерации. В этом смысле конституционные права и обязанности приобретают реальное значение, когда они трансформируются в административно-правовые. Конституционное положение о том, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, не исключает того, что конституционные права предполагают ту ли иную степень участия административного права в правовом механизме их реализации. Возникновение права собственности, например, часто удостоверяется юридическим документом, выдаваемым уполномоченным на это административным правом органом или должностным лицом. Конституционный запрет на насилие «уживается» с правом работника милиции применять физическую силу, специальные средства в случаях угрозы жизни людей, общественной безопасности.
Права и обязанности граждан по содержанию можно изначально подразделить на две группы:
а) статутные, указывающие на положение гражданина в социальной структуре страны. Они имеют универсальное значение, поскольку не увязываются с теми или иными сферами общества. Таких прав немного, но с точки зрения своего содержания они стоят особняком и не могут быть объединены в группы с другими правами. Например, право на жизнь, право на пользование родным языком, запрет на высылку гражданина Российской Федерации за ее пределы или выдачу его другому государству, запрет на принудительный труд и др.;
б) адекватные тем сферам, в которых права и обязанности могут реализовываться. Они делятся: на личные (личная неприкосновенность, неприкосновенность частной жизни); социально-экономические (право частной собственности, право на незапрещенную законом предпринимательскую деятельность и др.); социальные (право на социальное обеспечение, на образование, на охрану здоровья и др.); социально-культурные (право на свободу литературного, художественного творчества, на участие в культурной жизни и др.); политические права и свободы (право на свободу слова, право проводить собрания, митинги и т.д.).
Классификацию прав граждан в сфере государственного управления, возможно, представить следующим образом: общие (статутные), индивидуальные, специальные (отраслевые или адекватные) права (схема 8).
Административное право влияет на осуществление конституци-онных прав, обязанностей и свобод граждан в разной степени. В пов-седневной жизни некоторые из них реализуются вне каких-либо пра-воотношений.
Наиболее значительно влияние административного права на осу-ществление тех прав, свобод и обязанностей, процесс которого пред-полагает конкретизацию конституционных положений, взаимо-действие граждан с управленческими структурами, контроль с их сто-роны за соблюдением конституционного принципа: «Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц».
Во взаимодействии с управленческими структурами реализуются, прежде всего, следующие права, свободы и обязанности (схема 9):
1. Право граждан участвовать в управлении государством как непосредственно, так и через своих представителей. Оно подкрепляется их правом избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. В результате гражданин может стать соучастником либо непосредственным субъектом управленческой деятельности. Гражданин может участвовать в управлении делами государства, реализуя право доступа к государственной службе. В установленных случаях гражданин на договорных началах может быть представителем государства в органах управления коммерческих организаций, в уставном капитале которых имеется доля государственной собственности.
2. Право граждан на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Административная правосубъектность общественных объединений, в частности их взаимоотношения с гражданами, а также с органами государственного управления и местного самоуправления, детализируется в специально изданных правовых актах (см. главу 10).
3. Право граждан проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование. Конституция Российской Федерации 1978 года предусматривала уведомительный порядок их проведения. В Конституции Российской Федерации 1993 года такой записи нет, как и нет решения о его отмене или изменении.
Порядок реализации указанного права регламентируется несколькими нормативными актами. Они определяют порядок подачи и рассмотрения уведомления о проведении соответствующих мероприятий, их ограничения, ответственность лиц, виновных в нарушении порядка проведения собраний, митингов и других массовых акций.
Проведение массовых акций в Москве имеет особенности. В частности установлено, что уполномоченные (организаторы) массовой акции не вправе про-водить ее, если уведомление не было подано в установленный срок (не ранее пятнадцати и не позднее десяти дней до намеченной даты проведения массовой акции), или не было принято, и обязаны прекратить ее подготовку. Временное положение содержит перечень оснований, по которым уведомление может быть не принято. Например, если массовая акция противоречит принципам Декларации прав и свобод человека и гражданина и общепринятым нормам общественной морали и нравственности; в уведомлении отсутствуют обязательства уполномоченных (организаторов) обеспечивать общественный порядок, а также если они или уполномочившие их организации неоднократно не выполняли взятые на себя обязательства по ранее проводившимся массовым акциям и др.
4. Право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления
5. Право граждан на свободу и личную неприкосновенность. Арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускается только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов.
Основания и порядок применения административного задержания, а также административного ареста урегулированы законодательством об административных правонарушениях. В отдельных случаях допускается административное задержание на срок до 10 суток. Теперь сроки административного задержания предстоит привести в соответствие с Конституцией Российской Федерации.
Что касается личной неприкосновенности, то право на нее не охватывается случаями, когда поведение гражданина является противоправным. К гражданам, совершившим правонарушения, может быть применено физическое насилие и иные меры принуждения в целях пресечения правонарушения, обеспечения производства по делу и обеспечения выполнения постановления о применении взыскания (применение приемов борьбы, личный досмотр и др.).
6. Неприкосновенность жилища означает, что никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения.
Законодательством предоставлено право проникать в жилище против воли проживающих в них лиц, например: работникам милиции в установленных случаях; уполномоченным должностным лицам налоговой инспекции в отдельных случаях, связанных с контролем соблюдения налогового законодательства; уполномоченным должностным лицам налоговой полиции -- в жилые помещения, используемые налогоплательщиком для извлечения доходов (прибыли) и обследовать их с целью выполнения налоговой полицией возложенных на нее задач; военнослужащие внутренних войск -- при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступления, либо при наличии достаточных данных полагать, что в жилище совершено или совершается преступление либо произошел несчастный случай.
...Подобные документы
Основы административного статуса гражданина. Права и обязанности граждан в государственном управлении. Административно-правовые гарантии прав и свобод граждан. Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства.
контрольная работа [37,7 K], добавлен 25.11.2008Организация и функционирование системы исполнительной власти и государственной администрации. Метод административно-правового регулирования. Функции и принципы административного права. Место административного права в правовой системе Российской Федерации.
реферат [25,0 K], добавлен 01.03.2013Субъекты административного права. Правосубъектность граждан в административном праве. Административно-правовой статус граждан. Особенности административно правового статуса отдельных категорий граждан. Административная ответственность.
реферат [22,1 K], добавлен 01.12.2006Административное право как отрасль публичного права и регулятор отношений в области организации и функционирования публичного управления. Функции, принципы и источники административного права. Методы и виды административно-правового регулирования.
реферат [27,8 K], добавлен 19.08.2015Определение метода административно-правового регулирования. Метод административно-правового регулирования общественных отношений. Метод убеждения. Административно-правовой режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь.
контрольная работа [35,4 K], добавлен 25.11.2008Обязывающие, управомачивающие и запрещающие нормы административного права. Административно-правовые обязанности граждан и последствия их несоблюдения. Сравнительный анализ видов мер административного принуждения. Главные стадии производства по делам.
контрольная работа [29,9 K], добавлен 03.02.2013Понятие и классификация индивидуальных субъектов административного права. Административно-правовой статус граждан РФ. Гарантии прав граждан в сфере государственного управления. Административно-правовой статус иностранных граждан и иных физических лиц.
лекция [50,7 K], добавлен 12.10.2008Классификация норм административного права. Административно-правовые обязанности граждан и последствия их несоблюдения. Элементы правового статуса государственного служащего. Основные стадии производства по делам об административных правонарушениях.
контрольная работа [16,3 K], добавлен 07.12.2011Юридическая сущность и структура субъектов административно-процессуального права. Основные проблемы их классификации. Характеристика субъектов административного права в процессе. Их права и обязанности. Административно-процессуальный статус гражданина.
курсовая работа [38,3 K], добавлен 13.09.2013Предмет административного права. Метод административного права. Функции и принципы административного права. Место административного права в российской правовой системе. Представление о сущности и месте административного права.
курсовая работа [25,6 K], добавлен 20.05.2006Понятие, виды и правовой статус субъектов административного права. Правоспособность и дееспособность. Классификация категорий иностранных граждан в законодательстве Российской Федерации. Основные права, обязанности и ответственность иностранцев.
курсовая работа [32,3 K], добавлен 01.12.2014Моменты возникновения и прекращения административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства. Основные права, свободы и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ. Ответственность и наказание иностранных граждан.
контрольная работа [27,7 K], добавлен 11.03.2010Общее понятие и предмет административного права. Методы административного права, их содержание и характеристика. Признаки административного правонарушения. Административно-правовой статус граждан. Виды административной ответственности и наказаний.
презентация [1,5 M], добавлен 19.09.2015Анализ существующих в юриспруденции подходов к определению правового регулирования. Изучение соотношения понятия правового регулирования с понятиями регулирования права, действия права и правового воздействия. Классификация норм административного права.
контрольная работа [30,9 K], добавлен 15.08.2012Общее понятие организаций как субъектов административного права. Административно-правовой статус государственных и муниципальных предприятий, учреждений. Понятие и административно-правовой статус различных объединений граждан и религиозных объединений.
контрольная работа [50,8 K], добавлен 05.07.2016Понятие субъектов административного права. Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства. Общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.
контрольная работа [21,9 K], добавлен 27.09.2014Эффективность правового воздействия на общественные отношения в области государственного управления. Фактическое поведение субъектов общественных отношений. Понятие механизма административно-правового регулирования, источники административного права.
контрольная работа [22,9 K], добавлен 25.11.2008Элементы механизма административно-правового регулирования. Структура и виды административно-правовой нормы, ее реализация и толкование. Признаки и содержание административных правоотношений. Источники административного права, его классификация и виды.
курсовая работа [48,3 K], добавлен 10.03.2015Права и обязанности граждан в сфере осуществления исполнительной власти. Законные интересы граждан и средства защиты их прав. Основные виды жалоб граждан. Административно-правовой статус иностранных граждан и беженцев, его структура и ключевые элементы.
контрольная работа [37,8 K], добавлен 28.02.2017Понятие и характеристика методов административно-правового регулирования. Субъект исполнительной власти. Административное право как отрасль публичного права. Характеристика отдельных видов методов административного права. Предписание. Запрет. Дозволение.
автореферат [37,0 K], добавлен 16.02.2017
