Основы административного права

7. Право на передвижение. Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

Ограничения, установленные правовыми актами, связаны с режимом паспортной системы и регистрации. В частности, по Закону Российской Федерации от 25 июня 1993 года «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» . Этим законом вместо прописки вводится регистрация граждан и устанавливается порядок ее осуществления.

В настоящее время ограничения данного права в пределах Российской Федерации допускается только в соответствии с указанным законом. Процедуры и «технология», связанные с обеспечением этого закона и решением соответствующих вопросов, определены Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года № 713. Данным постановлением одновременно утвержден перечень должно-стных лиц, ответственных за регистрацию.

Правовыми актами субъектов Российской Федерации вышеназванные закон и Правила адаптируются к конкретным условиям, регламентируя организацию практического осуществления регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации.

Лица, находящиеся на территории Российской Федерации, могут свободно выезжать за ее пределы. Правом беспрепятственного возвращения в Российскую Федерацию обладают только ее граждане. Порядок реализации этих конституционных прав регламентируется Федеральным законом, принятым Государственной Думой 18 июля 1996 года, «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» . Им регламентируется порядок осуществления указанных прав как гражданами Российской Федерации, так и иностранными гражданами и лицами без гражданства.

Данным законом предусмотрены основания и порядок ограничения права гражданина Российской федерации на выезд из Российской Федерации, а также устанавливается, что он не может быть лишен права на въезд в Российскую Федерацию. Выезд гражданина Российской Федерации не влечет для него, его супруга или близких родственников каких-либо ограничений прав.

Въезд и выезд граждане Российской Федерации осуществляют по действительным документам, удостоверяющим личность гражданина за пределами Российской Федерации. Такими основными документами являются паспорт, дипломатический паспорт, служебный паспорт, паспорт моряка (удостоверение моряка). Порядок оформления, выдачи и изъятия этих документов определяется указанным законом.

Иностранные граждане и лица без гражданства при въезде в Российскую Федерацию обязаны предъявить действительные документы, удостоверяющие их личность и признаваемые в Российской Федерации в этом качестве, и визу, выданную дипломатическим представительством или консульским учреждением за пределами территории Российской федерации, если иное не предусмотрено меж-дународным договором Российской Федерации.

Случаи возможных временных ограничений права гражданина Российской Федерации на выезд оговорены в самом законе и касаются они лиц, обладающих сведениями, которые относятся законом Российской Федерации о государственной тайне к сведениям особой важности и совершенно секретным. При этом возможность временного ограничения должна быть оговорена в трудовом договоре (контракте). Кроме того, ограничен определенными сроками выезд за границу лиц, призванных на военную службу; задержанных по подозрению в совершении преступления либо привлеченных в качестве обвиняемых; осужденных за совершение преступления; уклоняющихся от исполнения обязательств, наложенных судом; сообщивших о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов для выезда.

8. Право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, за исключением сведений, составляющих государственную тайну. Перечень таких сведений определяется федеральным законом.

Осуществление этого права регламентируется Законом Российской Федерации «О средствах массовой информации», а также отдельными Указами Президента Российской Федерации, направленными на обеспечение этого права.

Отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их рассекречиванием и защитой в интересах безопасности Российской Федерации, регулируются Законом Российской Федерации «О государственной тайне» .

9. Право граждан на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, закреплено в ст. 53 Конституции Российской Федерации. Гражданский кодекс РФ предусматривает право граждан на возмещение вреда, причиненного также органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Вред, причиненный гражданину незаконными действиями (бездействием) указанных органов и должностных лиц, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. По этим же основаниям и в таком же порядке подлежит возмещению вред, причиненный гражданину в результате незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры.

Однако вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается за счет казны Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, за счет казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц этих правоохранительных органов, а также суда. Порядок возмещения вреда в таких случаях должен определяться законом.

Возмещение вреда гражданину в рассмотренных случаях по своей сути представляет собой один из гражданско-правовых способов, во-первых, защиты законных прав и интересов граждан, а, во-вторых, укрепления законности в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц во взаимоотношениях с гражданами. При этом следует иметь в виду, что в широком смысле органы прокуратуры, суда также относятся к органам государственной власти, а их ответственность выделяется исходя из специфики выполняемых ими функций.

Для правильного понимания значения этих и иных конституционных прав для реальной жизни людей необходимо иметь в виду, что:

во-первых, права и свободы могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Но понимание «меры», «необходимости», «целей» может быть различным и всегда привязано к их пониманию заинтересованными властными структурами;

во-вторых, закрепление ряда прав сопровождается бланкетными нормами, предусматривающими издание закона, регламентирующего возможность и режим их осуществления (например, случаи проникновения в жилище против воли проживающих в нем лиц, перечень сведений, составляющих государственную тайну и т.д.), определяется федеральными законами;

в-третьих, ограничения некоторых прав возможно на основании судебного решения (например, ограничение права на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений и т.д.); но такие решения в свою очередь должны быть основаны на законе;

в-четвертых, многие права закрепляются без подобных оговорок, однако их осуществление будет невозможно без издания закона, устанавливающего режим и механизм их осуществления (например, право на передвижение, право на объединение, право на благоприятную окружающую среду и др.);

в-пятых, ряд положений Конституции Российской Федерации, посвященных правам, в действительности представляет собой декларации, провозглашающие цели, к которым необходимо стремиться.

Из всего этого следует, что осуществление провозглашенных в Конституции Российской Федерации 1993 года прав потребует обновления или издания новых законов, отвечающих реальным условиям социально-экономической и общественно-политической обстановки в обществе.

Конституция Российской Федерации содержит принципиально важную оговорку о том, что перечисление в ней основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. За их пределами граждане Российской Федерации имеют и другие права, в том числе и входящие в содержание их административно-правового статуса. Например, право на изменение фамилии, имени и отчества, право на управление транспортными средствами, право на донорство, на приобретение оружия и др.

Среди этих прав выделяют индивидуальные права граждан (схема10), которые реализуются индивидуально гражданином и, как правило, по его желанию.

Граждане, достигшие 18-летнего возраста, имеют право на изменение фамилии, имени и отчества. Этот вопрос решается по инициативе самих граждан органами загса . Не допускается изменение фамилии, имени и отчества, если заинтересованное в этом лицо находится под следствием, судом или у него имеется судимость, а также в случае возражения со стороны заинтересованных государственных органов.

Граждане Российской Федерации имеют право на приобретение оружия. Данное право и основные принципы его реализации закреплены Федеральным законом «Об оружии». Закон определяет субъектов, имеющих право на приобретение оружия, а также виды оружия, которые каждый из них может приобретать. В частности, определенные виды оружия могут приобретать граждане, достигшие 18-летнего возраста. Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации могут снизить этот возраст на два года. Для приобретения оружия гражданин должен получить лицензию в органах внутренних дел по месту жительства. Лицензия не выдается гражданам Российской Федерации: не достигшим возраста, установленного законом «Об оружии»; не представившим меди-цинское заключение об отсутствии противопоказаний к владению оружием; имеющим судимость за совершение умышленного преступления; отбывающим наказание за совершенное преступление; совершившим повторно в течение года административное правонарушение, посягающее на общественный порядок или установленный порядок управления; не имеющим постоянного места жительства; не представившим в органы внутренних дел документы, подтверждающие прохождение проверки знания правил безопасного обращения с оружием, и другие документы.

К отраслевым (или как их еще называют адекватным, специальным) правам относят права граждан в отдельных сферах или отраслях государственного управления (схема 11).

Граждане Российской Федерации, имея права, вместе с тем выполняют возложенные на них законом обязанности. Обязанности граждан в сфере государственного управления зависят от содержания требуемых действий (бездействий) и от уровня правового регулирования (схема 12).

Конституция Российской Федерации акцентирует внимание на равенстве не только прав, но и обязанностей граждан. К ним Конституция относит обязанность платить законно установленные налоги и сборы; сохранять природу и окружающую среду; бережно относиться к природным богатствам; защищать Отечество. Этот весьма ограниченный круг обязанностей в действительности гораздо многообразнее в силу того, что обязанностью граждан является соблюдение Конституции Российской Федерации и законов. Законность и правопорядок предполагают, чтобы граждане не только в полной мере могли использовать данные им права и свободы, но и с наилучшим результатом выполняли свои обязанности.

Важнейшей обязанностью граждан как субъектов административного права является соблюдение ими административно-правовых норм и основанных на них законных требований органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц.

В систему административного права входит значительное число норм, устанавливающих правовой режим охраны собственности, пользования природными ресурсами, охраны окружающей среды, сохранения культурных ценностей, образования, охраны здоровья. Видное место занимают нормы, касающиеся охраны общественного порядка и общественной безопасности, борьбы с антиобщественными поступками. Соблюдение их является важнейшей обязанностью граждан.

Конкретный объем обязанностей граждан в отдельных сферах определяется многочисленными нормативными актами, содержащими административно-правовые нормы по данному вопросу.

Несоблюдение гражданами обязанностей, уклонение от их выполнения, злоупотребление своими правами влечет возможность применения мер правового воздействия. В необходимых случаях уполномоченные на то органы государственной власти, местного самоуправления и их должностные лица привлекают граждан к административной, уголовной, гражданско-правовой ответственности в зависимости от характера совершенного правонарушения.

Процесс реализации гражданами субъективных прав и юридических обязанностей, закрепленных нормами административного права, предполагает совершение ими юридических действий. Они делятся на правомерные и неправомерные. Правомерные действия граждан могут быть связаны как с их правами, так и с обязанностями. К правомерным действиям, связанным с реализацией гражданами своих прав, относятся такие, которые направлены на:

а) фактическое использование прав (например, обучение в университете, предполагающее посещение занятий, сдачу экзаменов);

б) приобретение законных прав (например, подача заявления о поступлении в вуз);

в) защиту нарушенных прав (подача жалобы). Правомерные действия, вытекающие из обязанностей, выражаются в добровольном их выполнении, соблюдении требований законности.

Неправомерные действия граждан образуют административные правонарушения, влекущие административное принуждение. Причинение административным правонарушением материального ущерба может повлечь за собой наряду с административной гражданско-правовую ответственность.

Правомерные действия граждан и совершенные ими административные правонарушения влекут возникновение, изменение или прекращение конкретных административных правоотношений.

Административно-правовой статус иностранцев и лиц без гражданства.

Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства определяется Конституцией РФ, Феде ральным законом «О правовом положении иностранных граж дан в Российской Федерации», другими федеральными закона ми, межгосударственными договорами, заключенными Россий ской Федерацией, и другими правовыми актами. Иностранный гражданин -- это физическое лицо, не являю щееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Лицо без гражданства -- это физическое лицо, не являющееся гражда нином РФ и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Иностранные граждане и лица без гражданства проживают в Российской Федерации и осуществляют свою деятельность на основании специальных документов (приглашение на въезд; разрешение на временное проживание, вид на жительство). По этому основанию иностранные граждане и лица без гражданст ва, находящиеся на территории РФ, делятся на три категории: временно пребывающие в Российской Федерации; временно проживающие в Российской Федерации; постоянно проживающие в Российской Федерации. Временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин (лицо без гражданства) -- лицо, прибывшее в Рос сийскую Федерацию на основании визы или в порядке, не тре бующем получения визы, и не имеющее вида на жительство или разрешения на временное проживание. При этом докумен том, который служит основанием для выдачи иностранному гражданину (лицу без гражданства) визы либо основанием для въезда в Российскую Федерацию в порядке, не требующем по- лучения визы, является приглашение на въезд в Российскую Феде рацию. Приглашение на въезд в Российскую Федерацию выдается Министерством иностранных дел РФ либо Министерством внутренних дел РФ или его территориальным органом. При-глашение на въезд в Российскую Федерацию иностранного гражданина (лица без гражданства) в целях обучения в образо вательном учреждении выдается территориальным органом Министерства внутренних дел РФ по ходатайству образова-тельного учреждения.

Приглашение на въезд в Российскую Федерацию иностран ного работника в целях осуществления трудовой деятельности выдается Министерством внутренних дел РФ или его террито риальным органом по ходатайству, поданному работодателем или заказчиком работ (услуг). Одновременно с ходатайством о выдаче приглашения в целях осуществления трудовой деятель ности работодатель

или заказчик работ (услуг) представляет: разрешение на привлечение и использование иностранных работников; документы, необходимые для выдачи разрешения на работу для каждого иностранного работника. Одновременно с пригла шением в целях осуществления трудовой деятельности работо дателю или заказчику работ (услуг) выдается разрешение на ра боту для каждого иностранного работника.

Квота на выдачу иностранным гражданам (лицам без граж данства) приглашений на въезд в Российскую Федерацию в це лях осуществления трудовой деятельности ежегодно утвержда ется Правительством РФ по предложениям органов исполни тельной власти субъектов РФ с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте РФ и возможностей дан ного субъекта по обустройству иностранных граждан (лиц без гражданства). Такие предложения органов исполнительной вла сти субъектов РФ формируются на основе принципа приори тетного использования национальных трудовых ресурсов с уче том ситуации на рынке труда. Срок временного пребывания иностранного гражданина (лица без гражданства) в Российской Федерации определяется сроком действия выданной ему визы. Срок временного пребы вания в Российской Федерации иностранного гражданина (ли ца без гражданства), прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, не может превышать 90 суток (за исключением особых случаев, предусмотренныхФедеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»),

Временно пребывающий в Российской Федерации ино странный гражданин (лицо без гражданства) обязан выехать из страны по истечении срока действия визы или иного срока, ус тановленного для его пребывания в России, если им не получе но разрешение на продление срока пребывания либо разреше ние на временное проживание. Срок временного пребывания иностранного гражданина (лица без гражданства) в Российской Федерации может быть соответственно продлен либо сокращен в случаях, если изменились условия или перестали существо вать обстоятельства, в связи с которыми ему был разрешен въезд в Россию. Срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина (лица без гражданства), прибывшего в страну в порядке, не требующем получения визы, и заклю чившего трудовой договор или гражданско-правовой договор на выполнение работ (оказание услуг), продлевается на срок действия заключенного договора, но не более чем на один год, исчисляемый со дня въезда иностранного гражданина (лица без гражданства) в Российскую Федерацию. Решение о продлении срока временного пребывания ино странного гражданина (лица без гражданства) в Российской Федерации принимается территориальным органом Министер-ства внутренних дел РФ, о чем делается отметка в миграцион ной карте. При этом под миграционной картой понимается до кумент, содержащий сведения об иностранном гражданине (лице без гражданства), въезжающем в Российскую Федерацию, а также служащий для контроля за временным пребыванием иностранного гражданина (лица без гражданства) в стране.

Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин (лицо без гражданства) -- лицо, получившее разре шение на временное проживание. При этом под разрешением на временное проживание понимается подтверждение права ино странного гражданина или лица без гражданства временно про-живать в Российской Федерации до получения вида на житель ство, которое оформляется в виде:

отметки в документе, удостоверяющем личность иностран ного гражданина или лица без гражданства; документа установленной формы, выдаваемого в Россий-ской Федерации лицу без гражданства, не имеющему докумен та, удостоверяющего его личность.

Разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину (лицу без гражданства) в пределах квоты, утвержденной Правительством РФ. Срок действия раз решения на временное проживание составляет три года. Без учета утвержденной Правительством РФ квоты разреше ние на временное проживание может быть выдано иностранно му гражданину (лицу без гражданства): родившемуся на территории РСФСР и состоявшему в про шлом в гражданстве СССР или родившемуся на территории Российской Федерации; признанному нетрудоспособным и имеющему дееспособных сына или дочь, состоящих в гражданстве РФ; имеющему хотя бы одного нетрудоспособного родителя, со стоящего в гражданстве РФ; состоящему в браке с гражданином РФ, имеющим место жительства в Российской Федерации; осуществившему инвестиции в России в размере, установ ленном Правительством РФ; в некоторых иных случаях. Федеральным законом «О правовом положении иностран-ных граждан в Российской Федерации» предусмотрены осно вания отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание. В случае, если иностранному гражда нину (лицу без гражданства) было отказано в выдаче разреше ния на временное проживание, он вправе повторно подать за явление о выдаче разрешения на временное проживание не ранее чем через один год со дня отклонения предыдущего за явления. Постоянно проживающий в Российской Федерации иностран ный гражданин (лицо без гражданства) -- лицо, получившее вид на жительство. При этом под видом на жительство понимается документ, выданный иностранному гражданину или лицу без гражданства в подтверждение их права на постоянное прожива ние в Российской Федерации, а также их права на свободный выезд из России и въезд в Россию. Вид на жительство выдается иностранному гражданину (ли цу без гражданства) на пять лет. По окончании срока действия вида на жительство данный срок по заявлению иностранного гражданина (лица без гражданства) может быть продлен на пять лет. Количество продлений срока действия вида на жи тельство не ограничено. Вид на жительство оформляется в виде документа установленной формы и содержит следующие сведе ния: фамилию, имя (написанные буквами русского и латинского алфавитов); дату и место рождения; пол; гражданство иностранного гражданина; номер и дату принятия решения о выдаче вида на жительство; срок действия вида на жительство; наименование органа исполнительной власти, выдавшего вид на жительство. Федеральным законом «О правовом положении иностран ных граждан в Российской Федерации» предусмотрены основа ния отказа в выдаче либо аннулирования вида на жительство. Документами, удостоверяющими личность иностранного гражданина в Российской Федерации, являются паспорт ино-странного гражданина либо иной документ, установленный фе деральным законом или признаваемый в соответствии с между народным договором Российской Федерации в качестве доку мента, удостоверяющего личность иностранного гражданина. Документами, удостоверяющими личность лица без гражданст ва в Российской Федерации, являются: документ, выданный иностранным государством и призна ваемый в соответствии с международным договором Россий ской Федерации в качестве документа, удостоверяющего лич ность лица без гражданства; разрешение на временное проживание; вид на жительство; иные документы, предусмотренные федеральным законом или признаваемые в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документов, удостоверяю щих личность лица без гражданства. Иностранные граждане (лица без гражданства) имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях в преде лах Российской Федерации на основании имеющихся у них до кументов, за исключением посещения территорий, организа ций и объектов, для въезда на которые требуется специальное разрешение. Временно проживающий в России иностранный гражданин (лицо без гражданства) не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъек та РФ, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов этого субъекта РФ. Иностранным гражданам -- сотрудникам дипломатических представительств и работникам консульских учреждений ино странных государств в Российской Федерации, сотрудникам международных организаций, а также аккредитованным в Рос сийской Федерации иностранным журналистам право на сво боду передвижения в пределах Российской Федерации предос тавляется на основе принципа взаимности.

Иностранные граждане (лица без гражданства) не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы госу дарственной власти, органы государственной власти субъек тов РФ, а также участвовать в референдуме Российской Феде рации и референдумах субъектов РФ. Постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане (лица без гра жданства) в случаях и порядке, предусмотренных федеральны ми законами, имеют право избирать и быть избранными в ор ганы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме.

Иностранные граждане (лица без гражданства) пользуются правом свободно распоряжаться своими способностями к тру ду, выбирать род деятельности и профессию, а также правом на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом эконо мической деятельности с учетом ограничений, предусмотрен ных федеральным законом.

В частности, работодатель и заказчик работ (услуг) имеют право привлекать и использовать иностранных работников только при наличии разрешения на привлечение и использова-ние иностранных работников, а иностранный гражданин (лицо без гражданства) имеет право осуществлять трудовую деятель ность только при наличии разрешения на работу. Однако этот порядок не распространяется на иностранных граждан (лиц без гражданства):

постоянно проживающих в Российской Федерации; временно проживающих в Российской Федерации; являющихся сотрудниками дипломатических представи тельств, работниками консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудниками междуна родных организаций, а также частными домашними работника ми указанных лиц; являющихся работниками иностранных юридических лиц, выполняющих монтажные работы, сервисное и гарантийное обслуживание, а также послегарантийный ремонт поставленно го в Российскую Федерацию технического оборудования; являющихся журналистами, аккредитованными в Россий ской Федерации; обучающихся в Российской Федерации в образовательных учреждениях профессионального образования и выполняющих работы (оказывающих услуги) в течение каникул; обучающихся в Российской Федерации в образовательных учреждениях профессионального образования и работающих в свободное от учебы время в качестве учебно-вспомогательного персонала в тех образовательных учреждениях, в которых они обучаются; приглашенных в Российскую Федерацию в качестве препо давателей для проведения занятий в образовательных учрежде ниях.

Временно проживающий в Российской Федерации ино странный гражданин (лицо без гражданства) не вправе осуще ствлять трудовую деятельность вне пределов субъекта РФ, на территории которого ему разрешено временное проживание. Иностранный гражданин (лицо без гражданства) не имеет права:находиться на государственной или муниципальной службе; замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом РФ; быть членом экипажа военного корабля Российской Феде рации или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экс периментальной авиации; быть командиром воздушного судна гражданской авиации; быть принятым на работу на объекты и в организации, дея-тельность которых связана с обеспечением безопасности Рос сийской Федерации. Перечень таких объектов и организаций утверждается Правительством РФ; заниматься иной деятельностью и замещать иные должно сти, допуск иностранных граждан к которым ограничен феде ральным законом. Иностранный гражданин (лицо без гражданства) не может быть призван на военную службу или альтернативную граждан скую службу, а также не может поступить на военную службу в добровольном порядке (по контракту). Иностранный гражданин (лицо без гражданства), въехавший в Российскую Федерацию, обязан зарегистрироваться в течение трех рабочих дней со дня прибытия в Российскую Федерацию в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и другими федеральными законами. Среди иностранных граждан и лиц без гражданства в по следние годы значительный интерес приобрели беженцы, кото рые занимают особое административно-правовое положение. Административно-правовой статус беженцев определен Зако ном РФ «О беженцах». Беженец -- это лицо, которое не являет ся гражданином РФ и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, ве-роисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убежде ний находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны сво его прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений. Не могут быть признаны беженцами лица, покинувшие го сударство своей гражданской принадлежности (своего прежне го обычного местожительства) по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Лицо, пожелавшее быть признанным беженцем и достигшее возраста 18 лет, должно обратиться с соответствующим хода тайством либо в дипломатическое представительство или кон-сульское учреждение Российской Федерации вне государства своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычно го местожительства), либо в пост иммиграционного контроля или в орган пограничного контроля в пункте пропуска через Государственную границу РФ. После рассмотрения этого хода тайства принимается решение либо о признании данного лица беженцем (с выдачей ему соответствующего удостоверения), либо об отказе в признании беженцем. Лицо признается бежен цем на срок до трех лет. В дальнейшем срок признания бежен цем может продлеваться на каждый последующий год. Лицо, признанное беженцем, имеет право на получение ус луг переводчика и получение информации о своих правах и обя- занностях, а также иной информации; содействие в обеспече нии проезда и провоза багажа к месту пребывания в Российской Федерации; получение питания и пользование коммунальными услугами в центре временного размещения до убытия к месту постоянного пребывания, медицинской и лекарственной помо щи; содействие в направлении на профессиональное обучение или в трудоустройстве; социальную защиту, в том числе соци альное обеспечение и др. Лицо, признанное беженцем, обязано: соблюдать Конститу цию РФ и российские законы, установленный порядок прожи вания; сообщать о намерении переменить место пребывания на территории РФ либо выехать на место жительства за пределы территории РФ; проходить ежегодный переучет и др.

Специальные административно-правовые статусы индивидуальных субъектов: членов административных коллективов; субъектов административной опеки; жителей территории с особым административно-правовым режимом; субъектов разрешительной системы; государственных служащих; лиц, совершившие правонарушения.

В реальной жизни существует огромное разнообразие спе циальных административно-правовых статусов. Их можно сгруппировать в несколько родовых общностей, выделив спе-циальные статусы: членов административных коллективов; субъектов административной опеки (сирот, безработных, бе женцев и др.); жителей территорий с особыми административно-правовы ми режимами; субъектов разрешительной системы (водителей, лицензиа тов, допущенных к государственной тайне, и др.); государственных и муниципальных служащих; индивидуальных предпринимателей; лиц, совершивших правонарушения, и прежде всего лиц, совершивших умышленные преступления. Субъекты общего административно-правового статуса (граж дане) могут одновременно иметь один или несколько специаль ных административно-правовых статусов. Так, гражданин РФ может быть сиротой, студентом, жителем пограничной зоны. Речь идет не об особых категориях субъектов, которые не явля ются гражданами, а о расширении статусов граждан (граж дан РФ, иностранцев, апатридов). Любой специальный статус наслаивается на общий статус гражданина. Понятие административный коллектив в юридической нау ке не применяется. Но оно необходимо. Уже давно говорят, пишут, используют в законодательстве термин «трудовой кол лектив», под которым понимают и самостоятельный субъект права, и работников определенной организации. В этом случае речь идет об организованной группе людей, участвующих сво им трудом в деятельности организации. Отношения членов трудового коллектива с предприятием (учреждением), его ад министрацией, их личные права регулируются трудовым пра вом. Административным же коллективом предлагается имено вать личный состав организации, в которой отношения ее чле нов с администрацией (организацией), их личные права и обязанности регулируются административным правом. Это ор ганы внутренних дел, воинские части, военизированные по жарные, горноспасательные части, студенческие коллективы и др.

Существуют и смешанные коллективы. Например, в граж данском вузе преподаватели и иные сотрудники образуют тру довой, а студенты -- административный коллектив, в который уже в ином качестве (как носители служебных полномочий) входят администрация и преподаватели.

Вопрос о правосубъектности и видах административных коллективов еще ждет своего исследователя. Сейчас же нужно отметить, что, став добровольно, по призыву членом админист ративного коллектива, гражданин приобретает специальный ад министративно-правовой статус, комплекс специальных прав и обязанностей (студента, военнослужащего, сотрудника). Речь идет о личных, а не служебных правах и обязанностях, ибо вто рые конкретизируют полномочия коллективного субъекта -- организации. Это особенно наглядно видно на примере статуса аттестованного работника милиции. К его личным правам от носятся закрепленные Законом РФ «О милиции» права на су дебную защиту при увольнении (ст. 27), государственное стра хование и возмещение ущерба в случае гибели или увечья (ст. 29), обеспечение жилой площадью (ст. 30), дополнитель ный оплачиваемый отпуск (ст. 20) и др. Административное право регламентирует дисциплинарную ответственность членов административных коллективов, время их работы (учебы) и отдыха, основания, размеры и порядок оп латы их труда (выдачи денежного содержания, выплаты стипен дий). Как правило, споры военнослужащих (сотрудников мили ции, студентов и др.) с администрацией решаются в администра тивном, а не в судебном порядке, и соответствующие процедуры определяются административно-правовыми нормами. В то же время в ряде случаев (оплата работникам милиции за дежурства в ночное время, в выходные и праздничные дни; предоставление женщинам отпусков по беременности; выплата суточных в ко мандировках и др.) на личные права членов административных коллективов прямо или субсидиарно распространяются нормы трудового права, и все чаще права обеспечиваются судебной за щитой.

Применительно к членам административных коллективов различаются статусы: обучающихся (студентов, аспирантов, учащихся техникумов и др.); сотрудников правоохранительных органов (работников милиции, судебных приставов-исполните лей и др.); военнослужащих. Очевидно, что каждая из этих родовых общностей состоит из большого числа видов. Так, различно правовое положение лиц, находящихся на военной службе в сухопутных войсках, военно-морском флоте, во внутренних, железнодорожных и иных войсках. Одним из ярких проявлений социальной политики государ ства служит установление административной опеки над лицами, которые нуждаются в помощи. Опека состоит в выдаче денеж ных сумм, организационном содействии, оказании специаль ных медицинских услуг, обеспечении жильем, предоставлении разнообразных льгот и привилегий и т. д. Практическую дея тельность по оказанию помощи лицам, нуждающимся в соци альной защите, осуществляет аппарат публичной исполнитель ной власти. И та часть государственной опеки, которая регла ментируется нормами административного права, может быть названа административной. Ее субъекты -- безработные, «чер нобыльцы», беженцы и вынужденные переселенцы, инвалиды Отечественной войны, «афганцы» и приравненные к ним лица, дети-сироты, многодетные родители, жертвы политических репрессий, лица, страдающие психическими заболеваниями, больные диабетом, туберкулезом и еще многие категории граж дан. Основаниями для приобретения такого специального адми нистративно-правового статуса могут быть демографические обстоятельства, техногенные и экологические катастрофы и иные неблагоприятные социальные факторы. Именно послед ние лежат в основе правовых актов о помощи безработным, о мерах по социальной защите военнослужащих и лиц, уволен ных с военной службы.

Всех субъектов административной опеки условно можно по делить на две группы: слабые (дети, больные и др.) и жертвы экстремальных ситуаций. В политике административной опеки высшие органы Рос сии проводят курс на децентрализацию, предоставляя органам субъектов Федерации и местного самоуправления, админист-рациям предприятий и учреждений возможность расширять перечень ее субъектов, увеличивать размеры производимых выплат, объем предоставляемых льгот. В системе администра тивной опеки нужно различать правовую базу, содержание, экономико-организационную основу, порядок признания (бе женцем, безработным и т. д.), реализацию и прекращение опеки. Административную опеку следует отличать от другой формы социальной зашиты: выплаты пенсий, связанных с трудовой деятельностью, военной и приравненной к ней службой. Во втором случае социальное обеспечение зависит от выполняв шейся работы, стажа, размера заработка и в основном состоит в регулярной выплате пенсий. Но и пенсионеры по возрасту, ин валидности и др. тоже могут быть включены в орбиту админи стративной опеки, им могут быть предоставлены налоговые, транспортные льготы, ссуды, выплачены дополнительные сум-мы. К сожалению, невнимание административно-правовой науки к этим категориям граждан в прошлом не позволяет чет ко определить границы, содержание, виды, основания возник новения отношений административной опеки. Законы о заня тости, социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, пси хиатрической помощи и ряд других актов социальной направ-ленности ориентируют на серьезное и глубокое изучение про блем административной опеки.

В России с ее огромными и разнообразными по климату, состоянию экологии и другим признакам регионами законода тель выделяет различные территориальные режимы. Так, трудо вое законодательство особо регулирует трудовые отношения на Крайнем Севере. Но больше всего существует специальных ад министративно-правовых режимов территорий. Они могут быть постоянными (установленными на неопределенное время) и временными. Среди временных территориальных режимов раз личаются режимы военного и чрезвычайного положения, ре жим карантина и др. Среди постоянных административно-правовых режимов территорий следует прежде всего назвать пограничный режим, режимы закрытых административно-территориальных образо ваний (ЗАТО), особо охраняемых природных территорий. На таких территориях постоянные и временные жители приобрета ют специальные административно-правовые статусы жителей режимных территорий. Он включает чаще всего особые прави ла въезда в зону и выезда из нее, передвижения, деятельности в ней, осуществления административного надзора, применения административного принуждения. Так, во исполнение Закона РФ «О закрытом административ но-территориальном образовании» Правительство РФ утверди ло положение об обеспечении режима ЗАТО, на территории которого расположены объекты Министерства обороны РФ. В нем сказано, что особый режим включает: а) установление запретной зоны (территория объекта) и контролируемой зоны (территория закрытого образования без территории объекта); б) ограничение на въезд и (или) проживание граждан на терри тории закрытого образования; в) ограничение на полеты лета тельных аппаратов над территорией закрытого образования; г) ограничение на ведение хозяйственной и предприниматель ской деятельности, владение, пользование и распоряжение зем лей, природными ресурсами, недвижимым имуществом, выте кающее из ограничения на въезд и (или) проживание.

Административно-правовые гарантии прав граждан, способы защиты прав граждан.

Право на зашиту жизни, здоровья, свободы, собственности и других благ -- важнейшее, естественное, неотъемлемое право гражданина. Государство его легализует, т. е. формулирует, уточняет объемы, закрепляет способы и процедуры реализации, устанавливает обязанности государственных и муниципальных органов, служащих в определенные сроки рассматривать и при нимать меры в связи с обращениями, и оно становится регули руемым законом, юридическим правом. Если юридическими нормами закреплено какое-то субъек тивное право граждан, но оно не обеспечено надлежащей за щитой, то такие нормы в значительной степени декларативны. Создание скоординированной системы гарантий личных прав граждан -- необходимое условие становления правового государства. Обобщенно можно говорить о двух главных направлениях юридической защиты прав личности: от преступлений, деликтов и иных неправомерных дейст вий других граждан, юридических лиц; от неправомерных и нецелесообразных действий субъектов публичной власти.

Административному праву принадлежит важная роль в за щите граждан от неправильных действий государственной, му ниципальной и частной администрации. Основные средства защиты прав и интересов граждан от злоупотреблений, бюрократизма, некомпетентности, инертно сти и иных аномалий в деятельности обладателей властных полномочий -- это: создание и деятельность уполномоченных государствен ных (муниципальных) органов (суда, прокуратуры, государст венных инспекций и др.), важнейшая задача которых -- защита правопорядка; существование и деятельность независимых от государст ва институтов гражданского общества, способных оказать по мощь гражданам. Среди них есть институты, созданные специ ально для этой цели (адвокатура, общество защиты прав потре бителей), а также иные (средства массовой информации, партии, религиозные объединения, добровольные общества и т. п.); активная деятельность самих граждан, использующих предоставленные им права; учитывая большую значимость, разнообразие форм и на личие большого числа правовых норм, можно особо выделить процессуальную защиту. Гражданско-процессуальное, арбит- ражно-процессуальное, административное право достаточно подробно регламентируют право лица, привлекаемого к адми-нистративной ответственности, на защиту.

В реальной жизни все названные способы тесно связаны, чаще всего используются одновременно. Гражданин защищает свои права непосредственно сам (отказ выполнить незаконное распоряжение должностного лица, неявка на работу по истече нии установленного законом срока со дня подачи заявления об увольнении по собственному желанию и т. п.) либо обращаясь за содействием к государственным и негосударственным орга низациям, инициируя их правозащитную деятельность. Очевидно, что все граждане вступают во взаимоотношения с органами публичной администрации намного чаще, чем с ины ми государственными и муниципальными органами. Админи страция принимает, призывает, назначает, выделяет, выдает, изымает и повседневно реализует многие иные властные пол номочия. Публичная администрация нарушает права граждан во много раз больше, чем все иные субъекты публичной власти (суды, органы прокуратуры и др.), вместе взятые. Поэтому за щита прав и законных интересов граждан от неправильных дея ний власти -- это прежде всего защита от неправильных деяний государственной и муниципальной администрации. А для изучающих административное право это особенно важно, потому что несудебные формы защиты прав граждан от таких деяний в основном регулируются административным правом. В 90-х гг. XX в. в России серьезно обновился и расширился массив правовых норм, регламентирующих право граждан во обще и особенно их право на защиту. Во-первых, значительно расширились возможности для су дебной защиты. Во-вторых, увеличились возможности для реализации иных прав на защиту. Например, закрепление права на ношение ору жия, на частную детективную и охранную деятельность позво ляет шире использовать право на необходимую оборону. Воз никновение обществ защиты прав потребителей, солдатских матерей, налогоплательщиков, развитие системы общественных правоохранительных организаций, появление независимых средств массовой информации создает гражданам более благо приятные возможности для обращения за юридической помо щью в негосударственные организации.

В-третьих, создана новая государственная организационно- правовая форма защиты граждан -- Уполномоченный по пра вам человека в Российской Федерации и в ряде субъектов РФ. В-четвертых, в Российской Федерации вступила в силу Кон венция о защите прав человека и основных свобод. В соответ ствии с нею любое лицо, группа частных лиц, которые утвер ждают, что явились жертвами нарушений, вправе обратиться с жалобами в Европейский Суд по правам человека. Он может принять дело к рассмотрению только после того, как были ис черпаны все внутренние средства правовой защиты. В-пятых, в ст. 30, 31, 33, 37 Конституции РФ закреплены и в настоящее время широко используются коллективные формы защиты прав. Гражданам предоставлено право на проведение забастовок, собраний, митингов, демонстраций, пикетирова ния. Реальным стало право на объединение для защиты своих интересов. В Конституции РФ сказано и о праве на коллектив ные обращения в государственные и муниципальные органы. Высоко оценивая все сделанное, следует сказать, что, к со жалению, реальная защищенность граждан зависит не только от количества и качества юридических норм, работы правоох ранительных органов и негосударственных организаций. Рез кий рост экономических и насильственных правонарушений, ослабление государственной власти по ряду объективных и субъективных причин значительно снизили реальную защи- щенность прав граждан. Сейчас их недостаточно защищают су ды, а милиция, иные органы публичной исполнительной вла сти часто не принимают необходимых мер по их жалобам. Юридические механизмы правозащитной деятельности по эко номическим, организационным и иным причинам в полной мере не используются. Чтобы фактически усилить защиту прав граждан, предстоит сделать еще очень многое.

7. Предприятия и учреждения как субъекты административных правоотношений

Понятие и виды организаций.

Коллективные субъекты административного права представ ляют собой организации, т. е. объединения физических лиц. Часть таких организаций, а именно органы исполнительной власти, были уже подробно рассмотрены ранее. Их отличает особое положение в обществе. Они не только обязательные субъекты административно-правовых отношений, но и облада ют государственно-властными полномочиями. Кроме них су ществует многочисленная группа других организаций, не обла дающих государственно-властными полномочиями, но также являющихся субъектами административного права. Понятие «организация» имеет широкий смысл, и рассмотреть ее адми нистративно-правовой статус невозможно без использования норм других отраслей права, в том числе гражданского, трудового и финансового. Под организацией понимается объединение физических лиц любой численности, возглавляемое своими органами управле ния, имеющее обособленное имущество, созданное для произ водства материальных или духовных ценностей, а также реали зации иных потребностей его членов. Орган управления орга низации -- ее администрация. Функции администрации может выполнять единоличный руководитель (самостоятельно или че рез возглавляемый им управленческий аппарат) либо одновре-менно единоличный руководитель и коллективный исполни тельный орган. Единоличными руководителями могут быть: ди ректор, генеральный директор, начальник, ректор, заведующий, управляющий и др. Возглавляемый руководителем организации управленческий аппарат (администрация) в различных органи зациях носит название либо просто администрация, либо ди рекция, генеральная дирекция, ректорат, управление и т. д. Коллективный исполнительный орган, как правило, -- совет директоров, правление, дирекция. Администрация -- орган, на который возложены функции оперативного управления организацией. Администрация дейст вует от имени организации, представляет ее интересы, заклю чает договоры, распоряжается ее средствами, издает приказы и дает указания, обязательные для всех членов организации. В руках администрации находятся все распорядительные пол номочия юридически властного характера, необходимые для непосредственного руководства процессами производственно- хозяйственной, социально-культурной и иной деятельности ор ганизации.

Администрация осуществляет управленческие функции внутри самой организации, а также вступает во внешние адми нистративные правоотношения с органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и иными субъекта ми административного права. Осуществляя внутриорганизаци онные управленческие отношения, администрация является субъектом управления к подчиненным органам и работникам.

Внешним управлением, т. е. управлением другими организа циями и их работниками, в отличие от органов исполнитель ной власти, администрация организации не занимается, она не обладает необходимыми для этого государственно-властными полномочиями. Во внешних административно-правовых отно шениях администрация сама -- объект управления со стороны органов исполнительной власти, других государственных орга нов, органов местного самоуправления. Принадлежащие организации права осуществляются как ее руководителем, так и по установленному распределению обя занностей другими должностными лицами. Руководитель орга низации персонально наделен определенными полномочиями по представительству, распоряжению имуществом и средствами организации. Он действует от имени организации, представляет ее интересы, заключает договоры, в том числе трудовые, выдает доверенности, открывает в банках расчетный и другие счета, пользуется правом распоряжения средствами, утверждает шта ты, издает приказы и дает указания, обязательные для всех ра ботников организации. Организации создаются для выполнения определенных це лей: производства материальных или духовных ценностей; реа лизации законных прав и интересов их членов. В этой связи по предназначению можно выделить такие виды организаций, как: предприятия; учреждения; общественные объединения, религиозные объединения; фонды и иные организации (международные, иностранные и др.). Организации возможно разделить также в зависимости от того, является ли извлечение прибыли основной целью их деятельности или нет. По этому основанию организации де лятся на: коммерческие организации; некоммерческие организации.