Правовое регулирование порядка прохождения государственной службы (на примере органов наркоконтроля)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

(ВЫПУСКНАЯ РАБОТА БАКАЛАВРА)

на тему:

Правовое регулирование порядка прохождения государственной службы (на примере органов наркоконтроля)

Псков

2016 г

Содержание

Введение

Глава 1. Служба в ФСКН России в системе государственной службы Российской Федерации

1.1 Понятие и система государственной службы в Российской Федерации

1.2 Виды государственной службы в ФСКН России

1.3 Проблема реформирования государственной службы в органах наркоконтроля

Глава 2. Правовое регулирование государственной службы в ФСКН России

2.1 Правовой статус сотрудника ФСКН

2.2 Основные этапы прохождения службы в ФСКН

2.3 Отдельные направления совершенствования правового регулирования государственной службы в ФСКН

Заключение

Библиографический список

Введение

правовой государственный служба наркоконтроль

Актуальность проблемы исследования. В Российской Федерации в последние два десятилетия происходят существенные преобразования во всех сферах жизни общества, продолжается поиск оптимальной модели развития государства. Ещё в самом начале периода проведения административной реформы и реформирования государственной службы и местного самоуправления, в нашей стране усилилось внимание к такому важнейшему социальному институту как государственная служба.

Государственная служба неразрывно связана с государством и правом. Государство выполняет свои функции через служащих. Как отмечает в своих трудах В.Ю. Войтович, фактически «…государственная служба сложилась в период создания и действия буржуазных конституций. Однако нельзя сказать, что до принятия писанных конституций в буржуазных государствах государственной службы не существовало» Войтович В.Ю. Государственная и муниципальная служба: учебное пособие. - Ижевск: Изд-во Института экономики и управления ФГБОУ ВПО «УдГУ», 2013. - С. 9..

Правоохранительная деятельность носит многоплановый характер, осуществляется большим количеством органов. Служащий ФСКН России наделен правами и обязанностями, которые закреплены в правовых нормах различных отраслей российского законодательства, и, соответственно, обладает несколькими видами отраслевых статусов.

От эффективности деятельности сотрудников органов ФСКН зависит социально-политическая стабильность в обществе, показатели уровня преступности, и, конечно же, система национальной безопасности, поскольку служащие органов ФСКН выполняя свой долг, прежде всего, ограждают общество от целой группы угроз национальной безопасности.

05.04.2016 Президент РФ подписал указ № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» СЗ РФ. 2016. № 15. Ст. 2071. , хотя еще 31.03.2016 на заседании Совета безопасности РФ при обсуждении вопроса о возможности переподчинения ФСКН МВД никаких решений принято не было. ФСКН и ФМС переведены в подчинение МВД: [Электронный ресурс]// Информационное агентство России ТАСС. URL: http://tass.ru/politika/3178542 (дата обращения 15.04.2016).

Согласно Указу, ФСКН упраздняется, ее функции передаются МВД России, сотрудники, федеральные государственные гражданские служащие и работники органов наркоконтроля продолжают исполнять возложенные на них обязанности до завершения организационно0штатных мероприятий 01.06.2016, после чего они либо будут уволены, либо по их желанию без переаттестации и испытания с сохранением всех социальных и служебных гарантий будут приняты в порядке перевода на службу в органы внутренних дел. Указом определено, что в системе МВД России возглавлять бывшие органы наркоконтроля будет Главное управление по контролю за оборотом наркотиков, руководителем которого Указом Президента РФ от 13.04.2016 № 168 «О назначении на должность сотрудников органов внутренних дел» назначен генерал-майор полиции Храпов А. И, На момент написания работы официально не опубликован. URL: http://kremlin.ru/acts/news/51713 (дата обращения - 15.04.2016). ранее замещавший должность заместителя начальника Главного управления уголовного розыска МВД России. На момент оформления результатов проведенного исследования структурное и нормативно-правовое оформление принятых изменений не завершено, ввиду чего провести анализ изменений порядка прохождения службы во вновь созданной структуре не представляется возможным.

Результаты проведенного мной исследования продолжают сохранять актуальность с точки зрения сравнительно-правового анализа, выявления системных проблем самостоятельного вида федеральной государственной службы, а сформулированные мной выводы и предложения могут быть использованы в процессе совершенствования правовых основ службы во вновь созданном подразделении ОВД РФ, а также в переходном периоде, т.к. различие правовых оснований прохождения службы в ФСКН России и в МВД России, несмотря на предусмотренную Указом Президента возможность перевода, не позволит отдельным сотрудникам, желающим продолжить службу, служить в органах внутренних дел. Так, на службе в ОВД РФ не могут находиться лица, уголовное преследование в отношении которых было прекращено по нереабилитирующим основаниям (к примеру, в связи с примирением сторон, в связи с истечением срока давности и т.п.), что не препятствовало прохождению службы в ФСКН России.

Теоретико-методологической основой проведенного исследования явились учебные пособия, монографии и публикации целой плеяды отечественных ученых, однако, особо считаю важным отметить научные заслуги профессоров Южно-российского института управления - филиала РАНХиГС (В.Г. Игнатов Игнатов В.Г. Государственная и муниципальная служба России. История и современность. 5-е издание, дополненное и переработанное.- Ростов-на-Дону: Изд-во «Феникс», 2010. - 400 с., В.В. Рудой, В.И. Бутов, В.М. Попов, А.М. Старостин, А.В. Понеделков, Г.П. Зинченко Зинченко Г.П. Социология управления. Серия «Высшее образование». - Ростов-на-Дону: «Феникс», 2007. - 384 с., Л.Н. Албастова, В.Н. Сергеев, В.Н. Смирнов, Е.М. Трусова, С.А. Кислицын, В.П. Ляхов, С.А. Воронцов Воронцов С.А., Ляхов В.П. О дисциплинарной, административной и гражданско-правовой ответственности государственных и муниципальных служащих за коррупционные правонарушения// Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. - 2015. - № 4 (59). - С. 54-61.), труды которых оказали наиболее значительное влияние на уровень и качество проведенной мною работы. В тоже время нельзя не отметить важность и актуальность исследований профессора Г.В. Атаманчука Заведующий первой в Российской Федерации кафедрой по проблемам государственного управления РАУ-РАГС при Президенте РФ (1992-2004 гг.)., которые касаются теории государственного управления.

Теоретическая значимость проведенного исследования заключается в том, что нам удалось комплексно и полноценно, с опорой на нормативно-правовые акты и исторические источники разных временных периодов детально разобраться в сущностных проблемах формирования и развития органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ - ФСКН России, охватив вниманием проблемные вопросы правового регулирования прохождения государственной службы в данном ведомстве. Проанализировать в проведенном исследовании изменения от 05.04.2016 не представляется возможным в связи с завершением оформления его результатов до принятия нормативно-правовых актов, разъясняющих структурные и правовые основания дальнейшего реформирования бывших органов наркоконтроля.

Практическая значимость исследования состоит в том, что разработанные системные рекомендации по целому кругу вопросов в части искоренения существующих проблем в сфере государственной службы в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ могут быть использованы в переходный период, а также в совершенствовании системы правоохранительной и федеральной государственной гражданской службы в целом.

Объектом исследования является государственная служба в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ Российской Федерации.

Предметом исследования являются вопросы правового регулирования порядка прохождения государственной службы и направления его совершенствования.

Целью исследования является изучение сущности, специфики и особенностей правового регулирования службы в ФСКН России и разработка перспективных направлений совершенствования правового регулирования государственной службы в ФСКН.

Для достижения поставленной цели в работе решены следующие задачи:

- изучены различные дефиниции понятия «государственная служба», охарактеризована система государственной службы в Российской Федерации;

- проведен анализ видов государственной службы в ФСКН России;

- рассмотрены проблемы реформирования системы органов ФСКН России;

- приведена характеристика административно-правового статуса сотрудника ФСКН;

- изучены основные этапы прохождения службы в ФСКН;

- обозначены актуальные направления совершенствования правового регулирования государственной службы в ФСКН.

Поставленные цель и задачи обусловили структуру и логику исследования, которое состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.

Глава 1. Служба в ФСКН России в системе государственной службы Российской Федерации

1.1 Понятие и система государственной службы в Российской Федерации

Прежде всего, следует отметить важное замечание группы исследователей системы государственной и муниципальной службы под руководством профессора В.И. Петрова, которые считают, что государственная служба представляет собой практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения обязанностей по должности в конкретном государственном органе Государственное и муниципальное управление: учебник для бакалавров / под ред. В.И. Петрова. - М.: Издательство «Юрайт», 2014. - С.11.. И как справедливо отмечает профессор МИУ МГИМО(У) Г.В. Атаманчук, - «именно в рамках государственной службы формируются властно-управленческие взаимоотношения между государством и обществом, государственным органом и управляемыми им объектами» Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. - М.: Омега-Л, 2013. - С. 364-365..

На мой взгляд, наиболее точно определил понятие государственной службы О. Эйхельман. По его мнению, государственная служба есть исполнение лицом, по собственному его согласию и по назначению правительственной властью, постоянной должности, по штату или сверх штата, с определенными обязанностями в учреждениях государственного управления и служебной ответственностью, соединенное с получением жалованья, выслугой чинов, знаков отличия и пенсии Эйхельман О. Обзор центральных и местных учреждений Управления в России и Устава о службе по определению от правительства. Киев, 1890. - С. 76..

Современное определение государственной службы во многом соответствует определениям, предложенным дореволюционными юристами.

Согласно Федеральному закону от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (п.1 ст.1) Федеральный Закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации» (в редакции от 13.07.2015 г.) // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063; СЗ РФ. 2015. № 29. Ч. 1. Ст. 4388. государственная служба РФ - это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

- Российской Федерации;

- федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

- субъектов РФ;

- государственных органов субъектов РФ;

- лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов.

Исходя из данного определения, можно говорить о наличии у государственной службы ряда следующих признаков Государственное и муниципальное управление: учебник для бакалавров / под ред. В.И. Петрова. - М.: Издательство «Юрайт», 2014. - С. 15-16..

1. В определении понятия «государственная служба» в качестве ведущего признака выделяется прилагательное «государственная». Это означает, что сущность и назначение государственной службы определяются сущностью и назначением государства. Государственная служба не только отражает задачи, функции и основные черты государства, но и призвана обеспечивать их практическое осуществление. Поэтому государственный служащий в рамках полномочий по замещаемой должности всегда выступает от имени и по поручению государства.

2. Следующий существенный признак государственной службы - это профессиональная служебная деятельность, под которой имеется в виду деятельность, осуществляемая на основе специальных теоретических знаний и практических навыков, приобретаемых в результате подготовки.

Государственная служба как вид профессиональной деятельности означает непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение исполнения полномочий государственных органов лицами, находящимися на должностях государственной службы. Государственная служба - это профессия для государственных служащих, которая требует специальной подготовки, получения специального образования.

3. Государственная служба проходит в государственных органах. Под государственным органом понимается составная часть государственного аппарата, образуемая в установленном законом порядке и наделенная государственными полномочиями, необходимыми для осуществления функций государственной власти. В настоящее время в России закладывается фундамент правового государства, которое должно представлять собой систему органов и институтов, обеспечивающих нормальное функционирование гражданского общества на основе права, защиту прав и свобод каждого гражданина, подъем экономики и духовный прогресс народа. Эта система и представляет собой государственный аппарат.

Лицо, состоящее на государственной службе, служит государству, выполняет по его поручению и за плату от него работу по реализации задач и функций государства, подпадая под специальный правовой режим. Поэтому, хотя профессионалы-служащие и занимают должности в конкретных государственных органах и реализуют их полномочия (компетенцию), государственную службу нельзя понимать как службу конкретным государственным органам или, тем более, должностным лицам.

Государственная служба осуществляется в аппаратах органов законодательной (представительной) и судебной властей, в органах исполнительной власти, а также в иных государственных органах, реализующих от имени государства его цели и функции и отнесенных актами законодательства РФ и ее субъектов к государственной службе. К числу таких государственных органов могут быть отнесены Администрация Президента РФ, органы прокуратуры и т.д.

Согласно законодательству, государственная служба осуществляется в государственных органах, правовой статус которых определяется Конституцией РФ и законом, государственными служащими, правовой статус и властная деятельность которых также детально регламентируется законом и иными нормативными актами. Все это придает государственной службе параметры крупнейшего публично-правового института, имеющего решающее значение для формирования государственности, осуществления государственной власти и воплощения социальной роли государства в обществе.

Подчеркну тот факт, что уже более двенадцати лет в России действует Федеральный закон от 27 мая 2003 года №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» Федеральный Закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации» (в редакции от 13.07.2015 г.) // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063; СЗ РФ. 2015. № 29. Ч. 1. Ст. 4388., сыгравший важнейшую роль в развитии института государственной службы, переходе от регулирования ее на основе трудового законодательства к административно-правовому регулированию. В отличие от Федерального закона от 31 июля 1995 года №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» Федеральный закон от 31 июля 1995 года №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 31. - Ст. 2990. (утратил силу), вышеназванный нормативный акт четко обозначил три вида службы, составляющих систему государственной службы Российской Федерации: государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу. В соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» перечни должностей государственной службы, правовой статус федеральных государственных служащих, порядок организации и прохождения службы определяются в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы. В целях реализации названных положений стала формироваться законодательная основа отдельных видов государственной службы. Так, 27 июля 2004 года был принят Федеральный закон №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3215; СЗ РФ. 2016. № 1, Ст. 138. . К этому времени правовое положение военнослужащих уже регулировалось Федеральными законами от 28 марта 1998 года №53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (в ред. Федерального закона от 15 февраля 2016 г. № 20-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 13. Ст. 1475; СЗ РФ. 2016. № 7, Ст. 908. и от 27 мая 1998 года №76-ФЗ «О статусе военнослужащих» Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (в ред. Федеральных законов от 14 декабря 2015 г. № 370-ФЗ и от 15 февраля 2016 г. № 20-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 22. Ст. 2331; СЗ РФ. 2015. № 51, Ст. 7241; СЗ РФ. 2016. № 7, Ст. 908..

Таким образом, два вида государственной службы, а именно гражданская и военная, регулируются в настоящее время специальными федеральными законами. Кроме того, правовое регулирование государственной гражданской и военной службы осуществляется на основе целого ряда нормативных актов, включающих указы Президента, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные акты.

Исходя из смысла и логики Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», принятие закона о правоохранительной службе стало бы вполне ожидаемым результатом законодательной деятельности государства и очередным шагом в направлении формирования правовой основы государственной службы. В последующие после вступления в силу Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» годы на страницах специальных изданий, в сети Интернет появились различные версии проектов законов о правоохранительной службе (деятельности), которые обсуждались на сетевых форумах, в прессе и на страницах научных изданий, что свидетельствовало о высоком уровне социальной потребности и заинтересованности общества в подобном акте Заводчиков Н. О проекте федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» // Ведомости уголовно-исполнительной системы. - 2006. - № 5. - С. 22-30; Закомолдин А.В., Закомолдин Р.В. О принципах государственной правоохранительной службы: к вопросу о проекте Федерального закона «О правоохранительной службе» // Вестник Самарской гуманитарной академии. Серия: Право. - 2010. - № 2.- С. 3-9.. В 2013 году Министерство юстиции Российской Федерации одобрило создание в Государственной Думе рабочей группы, перед которой ставилась задача подготовки законопроекта о правоохранительной службе. Широкое обсуждение в обществе вопроса о необходимости принятия закона, регламентирующего правоохранительную службу, объясняется значительным количеством накопившихся проблем в регулировании деятельности отдельных видов правоохранительных органов. С принятием закона о правоохранительной службе связывались надежды на решение проблем межведомственной координации деятельности правоохранительных органов, оптимизацию функционирования этих органов. Тем не менее, отдельный закон о правоохранительной службе, предназначенный для регулирования одного из трех видов государственной службы, так и не был принят. Напротив, законодатель изменил редакцию статьи 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» Федеральный Закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации» (в редакции от 13.07.2015 г.) // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063; СЗ РФ. 2015. № 29. Ч. 1. Ст. 4388., исключив из ее текста термин «правоохранительная служба». Это произошло в связи с принятием Федерального закона от 13 июля 2015 года №262-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения видов государственной службы и признании утратившей силу части 19 статьи 323 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации»» Федеральный закон от 13 июля 2015 года №262-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения видов государственной службы и признании утратившей силу части 19 статьи 323 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации»» // Собрание законодательства РФ. - 2015. - № 9. - Ст. 4388..

В новой редакции термин «правоохранительная служба» заменен на «государственную службу иных видов». Изменения в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» вступили в силу с 1 января 2016 года.

Новая редакция статьи 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» поставила под сомнение реализацию доктринальной идеи о формировании в ближайшем будущем государственной правоохранительной службы как одного из видов государственной службы. В пользу подобного суждения свидетельствует тот факт, что с 1 января 2016 года утратила силу статья 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» Федеральный Закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации» (в редакции от 13.07.2015 г.) // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063; СЗ РФ. 2015. № 29. Ч. 1. Ст. 4388., в которой была сформулирована дефиниция правоохранительной службы. Таким образом, логично сделать вывод о том, что на современном этапе реформирования государственного аппарата, совершенствования государственной службы законодатель пришел к осознанию необходимости изменения системы государственной службы посредством исключения из нее службы правоохранительной.

Вместе с тем отказ от идеи выделения правоохранительной службы как одного из вида государственной службы не означает, что намечается тенденция какого-либо ослабления внимания государства к правоохранительным органам, недопонимания их роли в процессе обеспечения безопасности общества, граждан и самого государства.

Представляется, что среди возможных причин изменения первоначальной концепции системы государственной службы, предусмотренной Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации», можно назвать следующие. Во-первых, это причина экономическая, обусловленная большими финансовыми потерями государственного бюджета в связи с низкими ценами на энергоносители на мировых рынках. Конечно же, реализация любого закона требует значительных финансовых затрат, тем более если речь идет о формировании правовой базы вида государственной службы. Поэтому необходимой стадией законотворческого процесса является предварительная проработка законопроекта на основе тщательного анализа действующего законодательства, научных взглядов на проблему, международного опыта правового регулирования аналогичных отношений. Во-вторых, немаловажное значение имеет причина теоретико-практического плана, связанная с отсутствием четкого и ясного понимания как в теории права, так и на уровне государственного законотворчества критериальных особенностей правоохранительных органов, которые бы позволили объединить их в систему органов, осуществляющих правоохранительную функцию государства.

Кроме того, в юридической науке продолжаются дискуссии по вопросу правовой природы правоохранительных органов, их видовых классификаций, статуса, объема полномочий и компетенции. Далеко не все специалисты - ученые и практические работники признают наличие в Российской Федерации сложившейся единой и взаимосвязанной системы правоохранительных органов, констатируя, напротив, недостаточный уровень их взаимодействия. Так, В.И. Майоров в связи с отсутствием закона о правоохранительной службе указывает на проблемный характер правового регулирования деятельности субъектов, обеспечивающих общественную безопасность Майоров В.И. О нормативно-правовом регулировании деятельности полиции // Полицейское право. - 2005. - № 1. - С. 40.. Авторами отмечается, что масштабность задач, поставленных перед правоохранительными органами, неадекватна уровню их взаимодействия, в борьбе с правонарушениями недостаточно используются оперативные возможности правоохранительных структур и спецслужб Моргунова Н.В., Овчинникова Т.А. Организация взаимодействия правоохранительных органов РФ и правоохранительных организаций зарубежных государств в сфере незаконного оборота наркотиков // [Электронный ресурс]. - URL:

http://www.rusnauka.com/30_NNM_2012/Pravo/2_119398.doc.htm. Вопросы и проблемы взаимодействия правоохранительных органов рассматриваются как предмет научного исследования, при этом обращается внимание на несоответствие нормативной правовой базы, регулирующей взаимодействие рассматриваемых органов, современным потребностям общества, на незавершенность и низкую эффективность государственной стратегии организации взаимодействия правоохранительных органов Потапова С.А. Организация взаимодействия органов внутренних дел с другими правоохранительными органами по противодействию экономической преступности (по материалам Дальневосточного федерального округа) : автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2010.- С. 5..

В настоящее время в российской юриспруденции, в законотворческой практике термин «правоохранительные органы» не имеет формально-определенного содержания и вследствие этого носит собирательный, а также в значительной мере произвольный характер. Отсутствие легального определения правоохранительных органов, вероятно, связано с неопределенностью вопроса о наличии и состоянии системы рассматриваемых органов в государстве.

Как и любое государство, Российская Федерация реализует свои полномочия благодаря функционированию государственного аппарата, деятельность которого основана на труде государственных служащих. Учитывая важность труда государственных служащих для государства и общества, его очевидную значимость и, как следствие, высокую ответственность государственных служащих за выполнение возложенных на них задач, профессиональная служебная деятельность государственных служащих осуществляется в процессе государственной службы. «С точки зрения современного законодателя, государственная служба РФ - это профессиональная служебная деятельность, состоящая в обеспечении исполнения государственными служащими федеральных государственных органов и государственных органов субъектов РФ полномочий Российской Федерации и ее субъектов, государственных органов и лиц, замещающих государственные должности как Российской Федерации, так и ее субъектов» Старилов Ю.Н. Государственная служба и служебное право: учеб. пособие. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2015. - С. 32-33..

В современной редакции Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» выделяет два конкретных вида государственной службы: государственную гражданскую и военную службу. Остальные возможные виды службы объединены термином «государственная служба иных видов». Обращает на себя внимание наименование в статье 2 рассматриваемого закона отдельных видов службы. Если гражданская служба именуется как «государственная», то военная указана в тексте статьи без обозначения «государственная». Такой подход к обозначению видов государственной службы можно было бы объяснить тем, что гражданская служба осуществляется как на государственном, так и на муниципальном уровнях, в то время как военная служба может быть только федеральной. Однако такое объяснение не в полной мере оправдывает логику законодателя, поскольку статья 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» называется «Система государственной службы», соответственно, логично предположить, что указанные в ней виды службы относятся к государственной. Очевидно, что такая неудачная редакция статьи требует разъяснения, которое дается в пункте 3 статьи 2: «Военная служба и государственная служба иных видов, которые устанавливаются федеральными законами, являются видами федеральной государственной службы».

Для того чтобы определить институциональную природу правоохранительной службы, необходимо обратиться к анализу определенно-конституированных видов государственной службы, то есть гражданской и военной.

Государственная гражданская служба в понимании Федерального закона от 27 июля 2004 года №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3215; СЗ РФ. 2016. № 1, Ст. 138. характеризуется следующими признаками. Прежде всего, данная служба является профессиональной служебной деятельностью, предполагающей наличие высшего профессионального образования. Данное требование согласуется с принципом государственной гражданской службы, закрепленным в статье 4 закона, - профессионализма и компетентности гражданских служащих. В связи с этим к лицам, замещающим должности гражданской службы в государственных органах, устанавливаются квалификационные требования, включающие образовательный ценз, продолжительность выслуги на гражданской службе либо стаж работы по специальности, направление профессиональной подготовки, уровень профессиональных знаний, умений, навыков.

Вторым атрибутивным признаком государственной гражданской службы выступает то, что она осуществляется путем замещения государственной должности в государственных органах.

Третий признак характеризует государственную гражданскую службу с точки зрения направления деятельности субъектов этой службы, объема их полномочий. А именно, государственные гражданские служащие обязаны обеспечивать реализацию полномочий федеральных органов государственного уровня, государственных органов субъектов РФ, а также лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ. Характеризуя статус государственных гражданских служащих Ю.Н. Старилов справедливо отмечает, что гражданская служба исключает деятельность ее служащих на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, иных военных подразделениях, в задачи которых входит обеспечение безопасности и обороны государства, на должностях в правоохранительных органах, осуществляющих функции по борьбе с преступностью, обеспечению законности и правопорядка Старилов Ю.Н. Государственная служба и служебное право: учеб. пособие. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2015. - С. 33..

Наряду с этим следует добавить, что законодательством установлен особый порядок приема на государственную гражданскую службу, ее прохождения, прекращения. В отношении гражданских служащих предусмотрен ряд законодательных ограничений и запретов в период прохождения государственной службы. Все это свидетельствует об особенностях правового регулирования государственной гражданской службы и о сложившемся в российском законодательстве особом правовом статусе государственных гражданских служащих.

Особенностью государственной гражданской службы является объясняемая федеративным устройством государства двухуровневая система ее построения. В соответствии со статьей 3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», система государственной гражданской службы РФ включает федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации. Несмотря на двухуровневую систему, государственная гражданская служба представляет собой единый, функционирующий на основе идентичных принципов публично-правовой механизм, реализующий государственную функцию управления. Объем полномочий и функций государственных гражданских служащих определяется их должностями и объективно неодинаков по содержанию. Тем не менее, можно выделить два главных фактора, консолидирующих гражданских служащих в рамках одной службы: во-первых, это единство вертикали государственных органов, в которых осуществляется профессиональная служебная деятельность гражданских служащих, позволяющей определить государственный аппарат как систему взаимосвязанных органов; во-вторых, направленность профессиональной служебной деятельности всех гражданских служащих на обеспечение функционирования государственных органов.

Государственная гражданская служба регулируется Конституцией Российской Федерации, конституциям, законами, уставами субъектов РФ, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ, ведомственными нормативными правовыми актами. Особое место в массиве законодательства занимают федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» Федеральный Закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации» (в редакции от 13.07.2015 г.) // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063; СЗ РФ. 2015. № 29. Ч. 1. Ст. 4388. и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3215; СЗ РФ. 2016. № 1, Ст. 138. , определяющие основы организации государственной гражданской службы, порядка ее прохождения, статус государственных гражданских служащих.

Как указывалось выше, вторым формально-определенным видом государственной службы выступает военная служба, характеризующаяся, как и государственная гражданская служба, рядом общих признаков.

Военная служба осуществляется на профессиональной основе в процессе профессиональной служебной деятельности. Профессиональная подготовка военнослужащих происходит в образовательных организациях Министерства обороны РФ.

Рассматриваемый вид службы осуществляется на воинских должностях в Вооруженных Силах России, войсках, не входящих в виды и рода войск Вооруженных Сил. Цель военной службы состоит в выполнении профессиональной служебной деятельности в вооруженных формированиях, обеспечивающих оборону и безопасность государства. Таким образом, военная служба может проходить исключительно в государственных военных формированиях.

Наряду с общими чертами, характеризующими государственных служащих, правовой статус военнослужащих имеет существенные особенности, обусловленные специфическим характером военной службы. К числу таких особенностей относится порядок поступления на военную службу, включающий специальные требования к состоянию здоровья призывников, тестирование на пригодность к военной службе, определение уровня образования.

Военнослужащие наделены особым административно-правовым статусом, который формально определен Федеральным законом от 27 мая 1998 года №76-ФЗ «О статусе военнослужащих» Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (в ред. Федеральных законов от 14 декабря 2015 г. № 370-ФЗ и от 15 февраля 2016 г. № 20-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 22. Ст. 2331; СЗ РФ. 2015. № 51, Ст. 7241; СЗ РФ. 2016. № 7, Ст. 908.. Особый административно-правовой статус включает: государственные гарантии правовой и социальной защиты самих военнослужащих, а также членов их семей; конституционные права и свободы военнослужащих; правомочия государственного принуждения с применением различных видов вооружения, предоставленные военнослужащим для обеспечения национальной безопасности государства; особый порядок привлечения военнослужащих к юридической ответственности.

Военная служба как вид государственной службы регламентирована значительным количеством нормативных актов различного уровня, среди которых выделяются системообразующие законы от 28 марта 1998 года №53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (в ред. Федерального закона от 15 февраля 2016 г. № 20-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 13. Ст. 1475; СЗ РФ. 2016. № 7, Ст. 908. и от 27 мая 1998 года №76-ФЗ «О статусе военнослужащих» Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (в ред. Федеральных законов от 14 декабря 2015 г. № 370-ФЗ и от 15 февраля 2016 г. № 20-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 22. Ст. 2331; СЗ РФ. 2015. № 51, Ст. 7241; СЗ РФ. 2016. № 7, Ст. 908.. Обобщая сказанное выше, можно сделать вывод о следующих факторах, обуславливающих выделение профессиональной служебной деятельности в тот или иной вид государственной службы. Очевидно, что прежде всего оценивается значимость характера профессиональной служебной деятельности для государства и общества. С этой точки зрения государственная гражданская служба имеет приоритетное значение. Недаром знаменитый канцлер Германии Отто фон Бисмарк утверждал, что с негодными законами, но профессиональными чиновниками вполне возможно государственное управление, однако с некомпетентными чиновниками не помогут и самые хорошие законы.

Определяющую роль в деле сохранения национального суверенитета играют вооруженные силы, обеспечивающие безопасность государства. Таким образом, государственную гражданскую и военную службу объединяет их высокая функциональная значимость для гражданского общества и государства.

Следующим фактором, определяющим видовой характер службы, является наличие сложившейся нормативной базы, регулирующей соответствующий круг правоотношений в сфере управленческой деятельности государственных органов. Как известно, нормативная база государственной гражданской и военной службы характеризуется высоким уровнем детализации регулируемых отношений, многочисленностью действующих нормативных актов.

Наконец, органы, в которых осуществляется государственная гражданская и военная служба, характеризуются особой структурной взаимосвязью, основанной на принципах жесткой централизации и позволяющей определить эти органы как систему.

Системный характер построения органов управления имеет крайне важное значение при определении видов государственной службы, поскольку предопределяет возможность и успешность ее правового регулирования, а также эффективность ее функционирования.

Как отмечалось выше, до 1 января 2016 года в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» фигурировала в качестве формально-определенной правоохранительная служба. Отказ от термина «правоохранительная служба» в тексте Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» не отменяет такие понятия, как «правоохранительные органы», «правоохранительная деятельность».

Так, в Федеральном законе «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения видов государственной службы и признании утратившей силу части 19 статьи 323 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации»» введен термин «федеральная государственная служба, связанная с правоохранительной деятельностью». Термин же «правоохранительные органы» применяется в текстах Федерального закона от 20 апреля 1995 года №45 ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», Уголовного кодекса РФ и других нормативных актов.

При сопоставлении государственной гражданской, военной службы, а также службы, связанной с правоохранительной деятельностью, необходимо отметить аналогичность характерных признаков, таких как значимость, специфика прохождения службы, наличие правомочий государственного принуждения, объемная нормативная база и ряд других. По-другому и не может быть, поскольку действует принцип единства правовых и организационных основ государственной службы, предполагающий законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы.

Вместе с тем представляется, что объединение всех правоохранительных органов в единую правоохранительную службу, а также подготовка базового консолидирующего закона о правоохранительной службе или правоохранительных органах в настоящее время невозможны. Несмотря на широко применяемый в специальной литературе термин «система правоохранительных органов» См.: Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник. - 4-е изд., пересмотр. и доп. - М. : Норма, 2009. - С. 317; Правоохранительные органы Российской Федерации: учебник для бакалавров / под ред. д-ра юрид. наук, проф. А.В. Ендольцевой, д-ра юрид. наук, проф. О.В. Химичевой, д-ра юрид. наук, проф. Г.Б. Мирзоева.- М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2013.-351 с.; Евстафиади Я.К. О необходимости законодательного закрепления системы правоохранительных органов России // Административное и муниципальное право. - 2015. - № 6. - С. 603-608., реально таковая система в настоящее время отсутствует. Это объясняется рядом причин: функционирование правоохранительных органов в различных министерствах и ведомствах; разноплановые задачи, стоящие перед этими органами; отсутствие в нормативной практике и в теории права устоявшегося понимания правоохранительных органов; объективные различия между такими понятиями, как «правоохранительные органы» и «правоохранительная деятельность», в силу чего некоторые субъекты, не являясь правоохранительными органами по своей природе, могут выполнять правоохранительные функции (например, командир воздушного судна в полете имеет право и обязан обеспечивать безопасность пассажиров, для чего наделяется функциями принуждения).

Каким же образом и по каким признакам объединить в одну систему отличающиеся между собой органы, субъекты? Некоторые исследователи считают, что на современном этапе государственного управления это маловероятно, равно как и формирование правоохранительной службы как самостоятельного вида государственной службы Огородников В.И. Место правоохранительной службы в системе государственной службы Российской Федерации // Человек. - 2009. - № 1. - С. 67..

Тем не менее, считаю важным отметить в рамках проводимого исследования, что государственная служба в демократическом государстве должна быть целостной, основанной на общих принципах и подходах. Исследование истории развития государственной службы в России, а также зарубежного опыта правового регулирования данной сферы общественных отношений свидетельствует о том, что государственная служба составляет неотъемлемую подсистему демократического государства. Более того, ряд исследователей, весьма справедливо, на мой взгляд, считают, что «государство можно считать правовым только тогда, когда исполнение законов не зависит от субъективизма, когда от имени государства действуют люди, имеющие профессиональную подготовку и заинтересованные в соблюдении принципа законности» Государственное и муниципальное управление: учебник для бакалавров / под ред. В.И. Петрова. - М.: Издательство «Юрайт», 2014. - С.12.. Считаю данное замечание крайне актуальным и взвешенным, по той простой причине, что только на таких принципах, по моему убеждению, и должна быть основана вся система государственной службы в Российской Федерации, и служба в органах по контролю за оборотом наркотиков, в частности.

1.2 Виды государственной службы в ФСКН России

Служба в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (далее - органы наркоконтроля) является видом федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации, замещающих должности, по которым предусмотрено присвоение специальных званий, в Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, ее территориальных органах и организациях, созданных в установленном законодательством Российской Федерации порядке для реализации задач, возложенных на ФСКН России.

В соответствии с Указом Президента России Указ Президента Российской Федерации от 16.07.2012 г. № 999 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 28 июля 2004 г. № 976 «Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 30. Ст. 4252., к январю 2016 года предельная штатная численность Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и ее территориальных органов (без персонала по охране и обслуживанию зданий) составляла уже 34785 единиц, в том числе сотрудников - 26010 человек, федеральных государственных гражданских служащих - 3285 человек, наемных служащих - 5490 человек.

До того момента, когда законодатель изменил редакцию статьи 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» Федеральный Закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации» (в редакции от 13.07.2015 г.) // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063; СЗ РФ. 2015. № 29. Ч. 1. Ст. 4388., исключив из ее текста термин «правоохранительная служба» В новой редакции термин «правоохранительная служба» заменен на «государственную службу иных видов». Изменения в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» вступили в силу с 1 января 2016 г. , правовая основа и порядок прохождения гражданами Российской Федерации правоохранительной службы в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ регулировались, в том числе, Положением «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» Указ Президента РФ от 5 июня 2003 г. № 613 (в редакции от 19.12.2015 г.) «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 23. Ст. 2197; СЗ РФ. 2015. № 51. Ст. 7318..

Итак, правоохранительная служба в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ является видом федеральной государственной службы Российской Федерации.

Прохождение службы в органах наркоконтроля осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации, регламентирующими порядок ее прохождения, а также в соответствии с Положением «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ».

Правоохранительная деятельность осуществляется как государственными служащими правоохранительной службы, так и военнослужащими. В частности, правоохранительная служба может осуществляться в органах федеральной службы безопасности, федеральной службе по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органах внутренних дел, прокуратуре, следственном комитете, органах юстиции, органах уголовно-исполнительной системы Щукин В.В. Правоохранительная служба в системе государственной службы Российской Федерации // Российский следователь. - 2009. - № 6. - С. 56..

В настоящее время законодатель не принял самостоятельного закона о правоохранительной службе. Деятельность государственных служащих в правоохранительной сфере регулируется законами о конкретных правоохранительных органах. В связи с тем, правоохранительная деятельность носит многоплановый характер, осуществляется большим количеством органов.

Федеральная государственная гражданская служба в органах наркоконтроля является видом федеральной государственной службы граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы в ФСКН России и ее территориальных органах, которые вводятся в пределах их штатной численности, установленной нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Вопросы организации федеральной государственной гражданской службы граждан, замещающих государственные должности федеральной государственной гражданской службы в ФСКН России и ее территориальных органах, регулируются законодательством Российской Федерации о федеральной государственной гражданской службе.

В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» на гражданскую службу вправе поступать граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным настоящим Федеральным законом.

Поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса, если иное не установлено Федеральным законом. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы.

В целях технического обеспечения деятельности органов наркоконтроля в их штатных расписаниях предусматриваются соответствующие должности работников органов наркоконтроля.

Трудовые отношения работников органов наркоконтроля регулируются законодательством Российской Федерации о труде.

Сотрудниками органов наркоконтроля являются граждане, проходящие службу в органах наркоконтроля, которым в порядке, установленном Положением «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» Указ Президента РФ от 5 июня 2003 г. № 613 (в редакции от 19.12.2015 г.) «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 23. Ст. 2197; СЗ РФ. 2015. № 51. Ст. 7318., присвоены специальные звания.