Правовое регулирование порядка прохождения государственной службы (на примере органов наркоконтроля)

Гражданам, принятым на службу в органы ФСКН, и сотрудникам присваиваются следующие специальные звания:

1) младшего начальствующего состава:

- прапорщик полиции;

- старший прапорщик полиции;

2) среднего начальствующего состава:

- младший лейтенант полиции;

- лейтенант полиции;

- старший лейтенант полиции;

- капитан полиции;

3) старшего начальствующего состава:

- майор полиции;

- подполковник полиции;

- полковник полиции;

4) высшего начальствующего состава:

- генерал-майор полиции;

- генерал-лейтенант полиции;

- генерал-полковник полиции;

- генерал полиции.

Перечни должностей сотрудников младшего, среднего и старшего начальствующего состава и соответствующих этим должностям специальных званий утверждаются Директором ФСКН России в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и Положением «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» Указ Президента РФ от 5 июня 2003 г. № 613 (в редакции от 19.12.2015 г.) «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 23. Ст. 2197; СЗ РФ. 2015. № 51. Ст. 7318..

Перечень должностей сотрудников высшего начальствующего состава и соответствующих этим должностям специальных званий утверждается Президентом Российской Федерации.

Сотрудники могут проходить службу не на должностях в ФСКН Российской Федерации и его территориальных органах в случае:

1) нахождения в распоряжении органов госнаркоконтроля;

2) нахождения за штатом;

3) прикомандирования к федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и организациям.

На службу в органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ имеют право поступать граждане, достигшие возраста 20 лет, но не старше 40 лет, владеющие русским языком, способные по своим личным и деловым качествам, имеющемуся профессиональному образованию и состоянию здоровья обеспечивать выполнение функций, возложенных на систему органов ФСКН России.

1.3 Проблема реформирования системы органов ФСКН России

Прежде всего, в рамках рассмотрения поднятой проблемы исследования и изучения вопросов реформирования органов по контролю за оборотом наркотиков, целесообразно, по моему убеждению, дать определение ФСКН России как органу власти.

Итак, Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту.

ФСКН России специально уполномочена на решение задач в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту.

Важно отметить, что ещё в начале февраля 2015 г. в средствах массовой информации появились сообщения о предстоящем реформировании в системе федеральных органов исполнительной власти, действующих в правоохранительной сфере. Так, по сведениям газеты «Коммерсантъ» «в администрацию президента поступили предложения об изменениях в силовых ведомствах в рамках сокращенного бюджета. Речь в первую очередь идет о возможном расформировании ФСКН и ФМС, чьи функции могут быть переданы МВД. Часть бывших наркополицейских предполагают влить в состав уголовного розыска, а почти половину сотрудников миграционной службы передать в состав нового паспортно-визового управления МВД. При этом вопросы трудовой миграции могут отдать в ведение Минтруда. Контроль же за легальным оборотом наркотиков возложат на Минздрав» Стержнев Ю. Силовиков объединяют для сокращения бюджетных расходов // Коммерсантъ. - 2015. - 4 февраля.. Сразу же надо отметить, что упомянутые выше ФСКН и ФМС сами в свое время появились в результате реформирования федеральных органов исполнительной власти.

Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту (п. 1 Положения о Федеральной службе по контролю за оборотом наркотиков, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 28 июля 2004 г. № 976 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 31. - Ст. 3234; СЗ РФ. 2015. № 33. Ст. 4816.). Современное наименование этого федерального органа исполнительной власти появилось в связи с принятием данного Указа, которым одновременно было утратившим силу Указ Президента Российской Федерации от 6 июня 2003 г. № 624 «Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ», утвердивший Положение о Государственном комитете Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ Указ Президента Российской Федерации от 6 июня 2003 г. № 624 «Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 23. - Ст. 2198., который определялся как федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный на решение задач в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, противодействия их незаконному обороту, а также координирующий деятельность иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в этой области (п. 1 указанного выше Положения).

Государственный комитет Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (Госнаркоконтроль России) был образован Указом Президента Российской Федерации от 11 марта 2003 г. № 306 «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации» Указ Президента Российской Федерации от 11 марта 2003 г. № 306 «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 12. - Ст. 1099., одновременно с упразднением федеральных органов налоговой полиции, на базе Государственного комитета по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ при Министерстве внутренних дел Российской Федерации (МВД России).

Историческим, но не сущностным, предшественником, Госнаркоконтроля, была Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации (ФСНП России). Госнаркоконтролю при этом с 1 июля 2003 г. были переданы здания, сооружения, материально-техническая база и иное имущество упраздняемых федеральных органов налоговой полиции (кроме Академии налоговой полиции ФСНП России) (абзац третий п.п. «б» п. 3 Указа Президента Российской Федерации от 11 марта 2003 г.), которая с 1 июля 2003 г. была преобразована в Академию экономической безопасности МВД России. Госнаркоконтролю с 1 июля 2003 г. были переданы функции МВД России по предупреждению и пресечению преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ (п.п. «а» п. 3 Указа Президента Российской Федерации от 11 марта 2003). Однако, подразделения по борьбе с незаконным оборотом наркотиков, в то же время остались и в органах внутренних дел.

С другой стороны, МВД России рассматриваемым Указом Президента Российской Федерации были переданы функции упраздняемой ФСНП России по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений и правонарушений (п.п. «в» п. 3). Упраздненная в 2003 г. ФСНП России в свою очередь также была создана в результате реформирования федеральных органов исполнительной власти, действующих в правоохранительной сфере.

Образование ФСКН России с некоторыми оговорками можно отнести к разукрупнению системы органов внутренних дел.

По всей видимости, в скором времени начнется и обратный процесс возвращения МВД России части утраченных ею ранее функций. Так, как вытекает из данных средств массовой информации функции ФСКН предполагается передать в подразделения уголовного розыска полиции МВД России. На службу в органах внутренних дел планируется перевести 7,5 тысяч из 34 тысяч сотрудников органов наркоконтроля Григонис Э.П. К вопросу о реформировании системы федеральных органов исполнительной власти, действующих в правоохранительной сфере // Мир экономики и права. - 2015. - № 2. - С. 62..

Сообщается также, что «…темой легального оборота наркотиков (аптеки, фармацевтические компании и т.д.) станут заниматься уже не правоохранительные органы, а соответствующие службы Минздрава».

По данным газеты «Коммерсантъ» «глава ФСКН Виктор Иванов направил в администрацию президента письмо, в котором указал, что ликвидация его службы приведет к серьезным негативным последствиям и ухудшению «оперативной обстановки» в стране в целом Стержнев Ю. Силовиков объединяют для сокращения бюджетных расходов // Коммерсантъ. - 2015. - 4 февраля.. В ФСКН от комментариев воздержались, однако источник в ведомстве сообщил изданию «Ъ», что, по подсчетам Минфина, экономический эффект от ликвидации Госнаркоконтроля может наступить только в 2017 году, но проблемы, по его словам, возникнут уже сейчас. Будет уничтожена спецслужба, создававшаяся для решения проблемы наркомании, угрожающей безопасности всей страны; на улице окажутся тысячи ее сотрудников, которым придется выплатить от 2,5 млрд. до 4 млрд. руб. компенсаций, а те, что будут трудоустроены в МВД, «растворятся» в этом ведомстве и в итоге также могут оказаться без работы, так как и в министерстве внутренних дел планируются серьезные, до 100 тыс. человек, сокращения. Собеседник издания «Ъ» особо обратил внимание на то, что вместе с возможной реорганизацией ФСКН наверняка будут заморожены и все реабилитационные программы, которые активно продвигал в последнее время ее руководитель Виктор Иванов».

Депутат Госдумы Н.Д. Ковалев (в прошлом Руководитель ФСБ России) уже заявил, что считает предложенные меры по сокращению ФСКН и ФМС «абсолютно логичным и принципиальным решением». По его словам, в последние годы ФСКН стала обособленной структурой, которая начала конкурировать со своими «смежниками» - МВД, ФСБ, таможней и т.д. «Эта конкуренция нам дорого обошлась. Доходило даже до того, что оперативники разрабатывали вместо преступников друг друга» Президенту предложили расформировать ФСКН и ФМС // МИГ «Интерфакс». 4 февраля 2015 г.,- сообщил парламентарий. Одним из наиболее ярких примеров этого, по данным издания «Ъ», является противостояние ФСКН и отдела по борьбе с незаконным оборотом наркотиков (ОБНОН) МВД Татарстана, в результате которого по обвинениям в «превышении должностных полномочий» (ст. 286 УК РФ) и «незаконном обороте наркотических средств» (ст. 228 УК РФ) под стражу взяли четверых высокопоставленных офицеров полиции, а еще два десятка оказались под подозрением. Сейчас, правда, дело начало разваливаться, а аресты начались уже среди сотрудников регионального управления наркоконтроля.

Как считает депутат Государственной Думы Федерального Собрания РФ Н.Д. Ковалев, борьба с наркотиками, особенно с трафиком из-за рубежа, будет гораздо эффективнее, если будет вестись именно МВД, у которого несравненно больше возможностей, чем у ФСКН. По его мнению, ФСКН не всегда своевременно реагировала на появляющиеся новые угрозы - например, спайс».

Мне же представляется, что очередное реформирование федеральных органов исполнительной власти, действующих в правоохранительной сфере, связано все же в первую очередь с процессом укрупнения системы органов внутренних дел, возврата МВД России части утраченных им ранее функций, как это уже произошло в 2003 г. с системой органов государственной безопасности.

Ещё в 2003 году, когда ФСКН создавалась как отдельный орган в системе государственной власти, сотрудники этого ведомства сумели скоординировать работу с другими правоохранительными структурами, с пограничной службой ФСБ России, и, тем самым качественно переломить ситуацию в сфере наркотрафика из Афганистана, где опийный трафик был фактически неконтролируем, несмотря на присутствие американского контингента войск.

Безусловно, любые процессы реформ в сфере органов власти сопровождаются изменением штатной численности тех ведомств, которые и подвергаются реформированию. Так, ещё в июле 2012 году Президент России В.В. Путин поручил за три с половиной года сократить штат Федеральной службы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ на 13 процентов.

Так, в соответствии с Указом Президента России Указ Президента Российской Федерации от 16.07.2012 г. № 999 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 28 июля 2004 г. № 976 «Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 30. Ст. 4252. кадровый состав центрального аппарата службы и ее территориальных органов требовалось последовательно сократить на 13% - с 39 985 штатных единиц в 2012 году до 34 785 к началу 2016 года.

Вероятно, речь идет о сокращении штатной численности, которое, по-видимому, затронет все российские силовые органы. Все они уже получили в настоящее время президентское поручение изыскать возможности для сокращения рядов. Не самые оптимистичные прогнозы относительно перспектив мировой экономики, а также необходимость провести дорогостоящую пенсионную реформу заставляют Правительство России искать дополнительные источники урезания расходных статей федерального бюджета.

По моему убеждению, дискредитировавшая себя за последние годы в череде скандалов, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, нуждается в серьезном обновлении, и вопрос ее реформирования назрел не случайно.

От снижения уровня качества и эффективности деятельности сотрудников ФСКН России страдает имидж всей системы органов государственной власти Российской Федерации, ухудшаются имиджевые характеристики России, а значит, снижается и уровень доверия граждан к действующей власти. Кроме того, нельзя забывать и о том, что положительный образ правоохранительных органов России активно способствует возникновению у потенциальных инвесторов желания вкладывать средства в экономику нашей страны.

При этом, совершенно очевидно, что вопросы разукрупнения федеральных органов власти, их реорганизации или ликвидации, - нуждаются в серьезнейшей проработке на законодательном уровне.

Глава 2. Правовое регулирование государственной службы в ФСКН России

2.1 Правовой статус сотрудника ФСКН

Основополагающими элементами административно-правового статуса правоохранительного служащего ФСКН России определены возложенные на него обязанности и предоставленные ему права. Стоит отметить, что правоохранительный служащий ФСКН России наделен правами и обязанностями, которые закреплены в правовых нормах различных отраслей российского законодательства, и, соответственно, обладает несколькими видами отраслевых статусов, например: конституционно-правовым, гражданско-правовым, административно-правовым и др.

М.Х. Гельдибаев классифицирует виды административно-правового статуса правоохранительного служащего ФСКН России с позиции принадлежности сотрудника к группе индивидуальных субъектов административного права, а также исходя из правового положения сотрудника и условий прохождения службы в ФСКН России Гельдибаев М.Х. Основы прохождения службы в Госнаркоконтроле. - СПб.: СЗ ИПК, 2011. - С. 93..

При классификации административно-правового статуса правоохранительного служащего ФСКН России на виды правовых статусов с позиции принадлежности сотрудника к группе индивидуальных субъектов административного права выявлено, что он подразделяется: на общий административно-правовой статус гражданина РФ, служебный (отражает особенности правового положения в сфере государственного управления) и индивидуальный (конкретизирует правовое положение индивидуального субъекта права в сфере государственного управления).

Административно-правовой статус правоохранительного служащего ФСКН России, исходя из правового положения сотрудника и условий прохождения службы в ФСКН России, включает следующие виды правовых статусов: основной (предусмотренный законодательством для всех государственных служащих), общеслужебный (должны быть наделены сотрудники различных ведомств, выполняющих правоохранительные функции), специальный (обусловлен спецификой служебной деятельности и занимаемой должностью сотрудника ФСКН России). В свою очередь, специальный правовой статус подразделен на такие подвиды, как профессиональный (наделены все сотрудники ФСКН России), должностной (возникающий у сотрудников ФСКН России в связи с замещением определенной должности) и особый (возникает у сотрудника в связи с наступлением особых и чрезвычайных ситуаций).

Исследуя систему нормативных правовых актов, регулирующих правовой статус правоохранительного служащего ФСКН России, стоит отметить, что условно их можно классифицировать по различным основаниям, например, в зависимости от того, к какой отрасли права они относятся (конституционному, гражданскому, уголовному, административному и т.д.), - на законы и подзаконные акты.

Рассмотрение широкого круга нормативных правовых актов, регулирующих правовой статус правоохранительного служащего ФСКН России по предмету разрешаемых вопросов, позволило разделить их на три основные группы. В первую группу входят нормативные правовые акты, носящие общий характер (регулируют правовое положение государственных служащих). Среди них можно выделить: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» Федеральный Закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации» (в редакции от 13.07.2015 г.) // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063; СЗ РФ. 2015. № 29. Ч. 1. Ст. 4388.; Федеральный закон от 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РФ, признании утратившими силу отдельных законодательных актов РФ, предоставлении отдельных гарантий сотрудникам органов внутренних дел, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и упраздняемых органов налоговой полиции в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления» Федеральный закон от 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РФ, признании утратившими силу отдельных законодательных актов РФ, предоставлении отдельных гарантий сотрудникам органов внутренних дел, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и упраздняемых органов налоговой полиции в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления» // Российская газета. 15.07.2003 г.; Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» // Российская газета. 15.01.1998 г.; СЗ РФ. 1998. № 1, Ст. 37; СЗ РФ. 2016. № 15. Ст. 2052.; Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349; СЗ РФ. 2015. № 27. Ст. 3961., Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. 2008, № 52. Ч. 1. Ст. 6228; СЗ РФ. 2016. № 7, Ст. 912..

Вторая группа включает нормативные правовые акты, носящие отраслевой характер (отражают специфику и особенности правового положения правоохранительного служащего ФСКН России). Среди них особое место занимают: Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 52-ФЗ (в редакции от 02.07.2013 г. № 165-ФЗ) «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений органов уголовно-исполнительной системы» СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1474; СЗ РФ. 2013. № 27. Ст. 3457.; Закон РФ от 12 февраля 1993 г. № 4468-1 (в редакции от 22.07.2008 г.) «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 9. Ст. 328.; Указ Президента РФ от 5 июня 2003 г. № 613 (в редакции от 02.02.2009) «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» Указ Президента РФ от 5 июня 2003 г. № 613 (в редакции от 19.12.2015 г.) «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 23. Ст. 2197; СЗ РФ. 2015. № 51. Ст. 7318.; Указ Президента РФ от 28 июля 2004 г. № 976 «Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков»; Указ Президента РФ от 7 декабря 2008 г. № 1734 «О федеральных кадровых резервах Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и Федеральной миграционной службы»; Постановление Правительства РФ от 26 июля 2002 № 566 «О территориальных органах Федеральной таможенной службы и Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков» Постановление Правительства РФ от 26 июля 2002 № 566 «О территориальных органах Федеральной таможенной службы и Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3234..

Третью группу составляют ведомственные нормативные акты, регулирующие вопросы социального обеспечения: Приказ ФСКН РФ от 31 октября 2006 г. № 370 «Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей по должностям государственной гражданской службы Российской Федерации в органах наркоконтроля»; Приказ ФСКН РФ от 22 августа 2006 г. № 279 «Об утверждении Инструкции об организации работы по увековечению памяти погибших (умерших) при исполнении служебных обязанностей сотрудников органов наркоконтроля, удостоенных звания Героя Российской Федерации или награжденных государственными наградами Российской Федерации; Приказ ФСКН РФ от 23 марта 2006 г. № 90 «Об установлении сотрудникам органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, награжденным нагрудным знаком «Почетный сотрудник органов наркоконтроля», ежемесячной надбавки» Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 50.; Приказ ФСКН РФ от 20 января 2009 г. № 30 «Об утверждении Инструкции о порядке учета нуждающихся в жилых помещениях сотрудников, федеральных государственных гражданских служащих и работников органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и предоставления им жилых помещений Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 38..

При исследовании административно-правового статуса правоохранительного служащего ФСКН России можно выявить следующие его основные особенности: возложенные обязанности и предоставленные права сотрудники реализуют как во внутренне-организационных отношениях (руководство сотрудниками, управление структурными подразделениями внутри системы и т.д.), так и во внешних (в отношениях с гражданами, должностными лицами, организациями и др.). Вследствие этого разграничены особенности проявления административно-правового статуса сотрудника ФСКН России во внутренней и внешней сферах деятельности.

Правоохранительные служащие и гражданские служащие обладают в соответствии с Положением о правоохранительной службе в ФСКН России и Федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ» соответствующими правами и обязанностями.

Одной из гарантий, предоставляемой ФСКН России, являются отпуска. Правоохранительным служащим ФСКН России предоставляются следующие виды отпусков с сохранением денежного довольствия: очередной ежегодный; по личным обстоятельствам; по болезни; дополнительный ежегодный (за выслугу лет в органах ФСКН России, за исполнение должностных обязанностей во вредных условиях).

Другие отпуска предоставляются правоохранительным служащим в порядке, продолжительностью и с соблюдением условий, которые установлены законодательством Российской Федерации. Время нахождения сотрудника-женщины в отпуске по беременности и родам, а также время нахождения сотрудника в отпуске по уходу за ребенком засчитывается в выслугу лет в органах ФСКН России в календарном исчислении.

Очередной ежегодный отпуск правоохранительному служащему предоставляется продолжительностью 30 календарных дней. Им предоставляется дополнительный ежегодный отпуск продолжительностью: при выслуге 10 лет - 5 календарных дней; при выслуге 15 лет - 10 календарных дней; при выслуге 20 лет и более - 15 календарных дней.

Ежегодный оплачиваемый отпуск гражданского служащего также состоит из основного и дополнительных оплачиваемых отпусков: гражданским служащим, замещающим высшие и главные должности гражданской службы, предоставляется ежегодный основной оплачиваемый отпуск продолжительностью 35 календарных дней; гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы иных групп, предоставляется ежегодный основной оплачиваемый отпуск продолжительностью 30 календарных дней.

Продолжительность ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет исчисляется из расчета один календарный день за каждый год гражданской службы. При исчислении общей продолжительности ежегодного оплачиваемого отпуска ежегодный основной оплачиваемый отпуск суммируется с ежегодным дополнительным оплачиваемым отпуском за выслугу лет. Общая продолжительность ежегодного основного оплачиваемого отпуска и ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет для гражданских служащих, замещающих высшие и главные должности гражданской службы, не может превышать 45 календарных дней, для гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы иных групп, - 40 календарных дней Перекислов В.Е. Наркоконтроль: теория и практика. СПб.: СЗ ИПК, 2010. - 68 с.. В соответствии с инструкцией о порядке предоставления отпусков правоохранительным служащим ФСКН России, очередные ежегодные отпуска предоставляются им в течение календарного года.

Правоохранительным служащим, увольняемым со службы по достижении предельного возраста, по выслуге срока службы, дающего право на получение пенсии, по окончании срока службы, предусмотренного контрактом, в связи с проведением организационно-штатных мероприятий, по болезни на основании медицинского заключения военно-врачебной комиссии о негодности к службе в органах ФСКН России, по состоянию здоровья на основании медицинского заключения военно-врачебной комиссии об ограниченной годности к службе в органах ФСКН России, предоставляются очередной и дополнительный ежегодные отпуска либо по их желанию, на основании рапорта, выплачивается денежная компенсация. Очередной и дополнительный ежегодные отпуска должны быть использованы правоохранительным служащим до подписания приказа о его исключении из списков сотрудников соответствующего органа ФСКН России.

2.2 Основные этапы прохождения службы в ФСКН России

Подчеркну тот факт, что ФСКН России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через входящие в ее систему региональные управления ФСКН России, управления (отделы) ФСКН России по субъектам Российской Федерации (далее - территориальные органы), межрайонные, городские (районные) органы наркоконтроля, входящие в структуру территориальных органов, а также через организации и подразделения, созданные в установленном законодательством Российской Федерации порядке для реализации задач, возложенных на ФСКН России.

Законодательство Российской Федерации составляющими прохождения службы называет назначение на должность, перевод по службе, прикомандирование, применение мер поощрения и взыскания. Таким образом, в период ее прохождения не включает увольнение или прекращение службы. «Такой подход представляется нелогичным и нецелесообразным, так как увольнение (прекращение службы) любого государственного служащего начинается еще в период прохождения государственной службы, а заканчивается в тот момент, когда государственный служащий теряет свой профессиональный статус» Комаров С.А., Щукин В.В. Оптимизация правового регулирования государственной службы в Российской Федерации // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. - М., 2006. - С. 25. .

Мне представляется правильным следующий подход: под прохождением государственной службы целесообразно понимать изменения в служебно-правовом положении государственного служащего, которые определяются: поступлением на государственную службу и назначением на должность; присвоением классного чина, специального звания; аттестацией; увольнением с государственной службы, а также другими обстоятельствами, с которыми действующее законодательство связывает определенные права, льготы и преимущества.

Таковые обстоятельства отмечает в своем исследовании, к примеру, А.П. Коренев. Под прохождением государственной службы он понимает систему юридических факторов, вызывающих возникновение, изменение и прекращение государственно-служебных отношений: прием (зачисление) на государственную службу; аттестация; перемещение, стимулирование служебной деятельности служащих; ответственность государственных служащих; прекращение государственной службы Административное право России. Ч.1. Государственное управление и административное право: учебное пособие / Под. ред. А.П. Коренева. - М.: «Щит», 2012. - С. 132. .

Д.Н. Бахрах отмечает, что прохождение государственной службы это динамика служебного статуса лица, занимающего государственную должность, его карьера Бахрах Д.Н. Административное право России: учебное пособие. - М.: НОРМА, 2012. - С. 241. .

Прохождение государственной службы в органах по контролю за оборотом наркотиков, на мой взгляд, логично будет представлять как систему, в которой можно выделить несколько основных этапов.

Первый этап - это, безусловно, поступление на службу (сбор необходимой информации, испытание, заключение контракта, принятие присяги).

Поступление на службу в органы ФСКН является добровольным, осуществляется на условиях контракта.

При поступлении на службу гражданин представляет комплекс документов: заявление; документ, удостоверяющий личность; трудовую книжку; документ, подтверждающий профессиональное образование; медицинское заключение о состоянии здоровья Постановление Правительства РФ от 25 февраля 2003 № 123 (ред. от 04.07.2013 г. № 565) «Об утверждении Положения о военно-врачебной экспертизе». // СЗ РФ. 2003. № 10. Ст. 902; СЗ РФ. 2013. № 28. Ст. 3831.; автобиографию; документы, указывающие на место рождения, работы (учебы), жительства отца (матери), мужа (жены), сына (дочери), родного брата (родной сестры) или лица, на воспитании которого он находился; сведения о доходах и имуществе.

Гражданин, принятый на службу в органы ФСКН, не позднее двух месяцев со дня присвоения ему первого специального звания принимает присягу. Принятие присяги имеет большое морально-нравственное значение, но в отличие от военной службы с этим актом не связаны напрямую никакие правовые последствия. И хотя принятие присяги является обязательным условием прохождения службы в органах ФСКН, она рассматривается более как дань традиции.

Второй этап - присвоение специального звания и перемещение по службе. Специальные звания присваиваются сотрудникам Федеральной службы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ в соответствии с занимаемыми должностями. Очередное специальное звание сотруднику органа наркоконтроля по общему правилу присваивается в последовательном порядке при соответствии указанного звания занимаемой должности и по истечении установленного срока выслуги в предыдущем специальном звании Приказ ФСКН РФ от 08.10.2009 г. № 444 (ред. от 30.04.2010 г.) «Об утверждении Инструкции о порядке приема на службу, испытания при приеме на службу, назначения на должности, заключения контрактов о прохождении службы, освобождения от должностей и присвоения специальных званий в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»..

Третий этап - подразумевает собой перемещение по службе (с возможностью карьерного роста), аттестация, профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации.

Законодательство Российской Федерации закрепляет право сотрудника органов ФСКН на продвижение по службе, что является немаловажным.

Однако сам механизм реализации данного права отсутствует. В рамах правоохранительной службы, по моему мнению, необходимо формировать кадровый резерв по аналогии с государственной гражданской службой. Он должен формироваться для замещения вакантной должности правоохранительной службы (в порядке должностного роста сотрудника) как в данном (по месту текущей службы сотрудника), так и в другом органе ФСКН.

Данный механизм позволит реально обеспечить профессиональному сотруднику возможность карьерного роста. Кроме того, закрепив за кадровыми подразделениями обязанность по обеспечению должностного роста сотрудников органов наркоконтроля, необходимо стремиться исключать возможность «простаивания» сотрудников в специальном звании по истечении срока выслуги в нем, осуществив назначение добросовестных сотрудников на вышестоящую должность.

С продвижением по службе связан перевод сотрудника. Если возникает необходимость в переводе сотрудника на другую должность или на службу в другую местность, то он осуществляется по инициативе начальника территориального органа ФСКН и с согласия самого сотрудника (если иное не оговорено в контракте).

Аттестация сотрудников органов ФСКН проводится в целях комплектования подразделений высокопрофессиональными кадрами, обеспечения объективной оценки служебной деятельности, а также для дальнейшего совершенствования работы по подбору и расстановке кадров.

Она проводится для решения вопросов: о соответствии занимаемой должности; представлении сотрудника органа ФСКН к государственной награде Российской Федерации.

Аттестация сотрудников проводится не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года. Досрочная аттестация может быть проведена по согласованию с начальником вышестоящего органа наркоконтроля.

По результатам аттестации аттестационная комиссия дает сотруднику одну из следующих оценок: соответствует занимаемой должности; соответствует занимаемой должности при условии выполнения рекомендаций аттестационной комиссии по его служебной деятельности; не соответствует занимаемой должности.

Профессиональная подготовка, переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации сотрудников органов ФСКН осуществляются в образовательных учреждениях, подведомственных Федеральной службе по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, а также в образовательных учреждениях высшего профессионального образования на основе договоров между ФСКН и соответствующим образовательным учреждением.

Переподготовка сотрудников Федеральной службы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ имеет целью получение ими дополнительных знаний, умений и навыков по образовательным программам, предусматривающим изучение отдельных дисциплин, разделов науки, техники и технологии, необходимых для выполнения нового вида профессиональной деятельности.

Четвертый этап прохождения службы в органах ФСКН - подразумевает применение в отношении сотрудника, как мер поощрения, так и мер взыскания.

Регулирование служебной дисциплины в органах наркоконтроля осуществляется на основе Приказа ФСКН от 28 ноября 2008 г. № 424 Приказ ФСКН от 28 ноября 2008 г. № 424 «Об утверждении Инструкции по организации работы по применению поощрений и дисциплинарных взысканий в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»..

Служебная дисциплина состоит в соблюдении сотрудниками при исполнении возложенных на них должностных обязанностей, осуществлении имеющихся у них полномочий законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов ФСКН России, правил внутреннего распорядка и должностных инструкций.

Поощрения и дисциплинарные взыскания объявляются приказами по личному составу. Благодарность, замечание, выговор могут быть объявлены устно.

Дисциплинарное взыскание, наложенное приказом, не может быть снято устно. О поощрениях и дисциплинарных взысканиях сотруднику объявляется лично или на совещании (собрании).

В соответствии с пунктом 90 Положения Положение о Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 28 июля 2004 г. № 976 (в ред. Указов Президента РФ от 26.03.2008 г. № 403, от 10.09.2008 г. № 1338, от 23.10.2008 г. № 1517, от 19.05.2009 г. № 568, от 06.08.2009 г. № 921, от 13.08.2015 г. № 419) // Собрание законодательства Российской Федерации, 2004. № 31, Ст.3234; СЗ РФ. 2015. № 33. Ст. 4816. за добросовестное исполнение должностных обязанностей к сотрудникам могут применяться следующие поощрения:

- объявление благодарности;

- премирование;

- награждение ценным подарком;

- награждение Почетной грамотой ФСКН России;

- награждение ведомственными наградами (медали, нагрудные знаки);

- досрочное присвоение очередного специального звания;

- присвоение очередного специального звания на ступень выше соответствующего занимаемой должности;

- награждение именным оружием;

- досрочное снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания.

За нарушение служебной дисциплины на сотрудников могут налагаться следующие дисциплинарные взыскания:

- замечание;

- выговор;

- строгий выговор;

- предупреждение о неполном служебном соответствии;

- увольнение со службы в органах наркоконтроля.

Нарушения служебной дисциплины в зависимости от степени тяжести подразделяются на грубые нарушения служебной дисциплины и нарушения служебной дисциплины.

Предупреждение о неполном служебном соответствии может быть применено один раз за время пребывания сотрудника в занимаемой должности.

Увольнение из органов наркоконтроля как крайняя мера дисциплинарного взыскания применяется за грубое нарушение служебной дисциплины, предусмотренное пунктом 21 Инструкции ФСКН Приказ ФСКН от 28 ноября 2008 г. № 424 «Об утверждении Инструкции по организации работы по применению поощрений и дисциплинарных взысканий в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»., или систематические нарушения служебной дисциплины.

Пятый этап - прекращение службы в органах ФСКН.

Служба в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ прекращается в случаях увольнения сотрудника или его гибели (смерти). Увольнение возможно по инициативе самого сотрудника либо по инициативе начальника органа ФСКН.

Увольнение по собственной инициативе возможно: по собственному желанию до истечения срока контракта; выслуге срока службы, дающего право на пенсию; окончании срока службы, предусмотренного контрактом.

Увольнение сотрудника органа ФСКН по инициативе начальника осуществляется: по достижении предельного возраста; в связи с проведением организационно-штатных мероприятий; в связи с переводом в другой государственный орган; в связи с призывом на военную службу; по состоянию здоровья (на основании заключения врачебной комиссии об ограниченной годности указанного сотрудника к службе в органах по контролю за оборотом наркотиков); по болезни (на основании заключения врачебной комиссии о негодности указанного сотрудника к службе); в связи с признанием аттестационной комиссией указанного сотрудника не соответствующим занимаемой должности; за однократное грубое нарушение служебной дисциплины или систематические нарушения служебной дисциплины; в связи с осуждением за преступление (на основании вступившего в законную силу приговора суда); в связи с прекращением гражданства Российской Федерации.

Не допускается увольнение со службы сотрудника органа ФСКН по инициативе начальника органа ФСКН в период нахождения указанного сотрудника в очередном отпуске или в период болезни, за исключением увольнения на основании заключения врачебной комиссии о непригодности сотрудника к службе.

Следует подчеркнуть, что в рамках каждого из рассмотренных этапов, составляющих систему государственной службы в органах ФСКН, правовой статус сотрудника качественно изменяется: появляется комплекс специфических прав, обязанностей и гарантий.

2.3 Отдельные направления совершенствования правового регулирования государственной службы в ФСКН

В рамках данного параграфа предполагается провести анализ и выработать предложения и рекомендации по двум актуальным вопросам:

1. Поскольку действующим законодательством устанавливается взаимосвязь различных видов государственной службы и необходимость обеспечения единого подхода к организации всех видов государственной службы, то значимой является проблема совершенствования соотношения чинов, званий и рангов в системе государственной службы Российской Федерации.

2. Вторая проблема касается вопросов совершенствования прохождения государственной гражданской службы в территориальных органах ФСКН России.

Итак, для начала рассмотрим первую проблему. Реформированию и развитию государственной службы России в настоящее время уделяется большое внимание. Совершенствование системы государственной службы Российской Федерации является приоритетным направлением государственной политики, что отражено в Указе Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 года № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)»: Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 (в ред. Указов Президента РФ от 12 января 2010 г. № 59, от 10 августа 2012 г. № 1156) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 11. Ст. 1277; СЗ РФ. 2012. №33. Ст.4633. (далее по тексту работы - Программа), который целенаправленно развивает «Концепцию реформирования системы государственной службы Российской Федерации» (далее по тексту работы - Концепция) Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Утверждена Президентом Российской Федерации 15.08.2001 г. № Пр-1496.. Программа и Концепция среди ключевых задач реформирования государственной службы определяют: обеспечение взаимосвязи различных видов государственной службы; внедрение правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей должно учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при поощрении и др.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» система Федеральной государственной службы включает в себя 3 вида государственной службы.

Одним из сущностных признаков государственной службы является замещение государственным служащим (служащим) соответствующей государственной должности и наличие у него классного чина, дипломатического ранга, воинского или специального звания (далее по тексту работы - чин, ранг, звание), присвоенного в определенном порядке в зависимости от вида государственной службы, которую проходит служащий.

Прохождение государственной службы, карьерный рост служащего, выражающийся в замещении вышестоящих должностей и присвоении более высоких чинов, званий и рангов не всегда осуществляется в том государственном органе, где служащий начал свою карьеру. Нередко служащий переходит из одного органа в другой и продолжает службу на новом месте. При этом имеющийся у него чин (ранг, звание), присвоенный по-прежнему месту службы должен быть учтен по новому месту службы.

Действующим законодательством устанавливается взаимосвязь различных видов государственной службы и необходимость обеспечения единого подхода к организации всех видов государственной службы.

В частности, указанное требование содержится в статье 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (Закон о системе государственной службы) Федеральный Закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации» (в редакции от 13.07.2015 г.) // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063; СЗ РФ. 2015. № 29. Ч. 1. Ст. 4388., в статье 6 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (Закон о гражданской службе) Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3215; СЗ РФ. 2016. № 1, Ст. 138. , а также в части 1 статьи 5 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (Закон о службе в ОВД) Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 49, ч. 1. Ст. 7020; СЗ РФ. 2015. № 7. Ст. 1022..

Однако требования, предъявляемые законодательством к присвоению званий, чинов и рангов на различных видах государственной службы не являются едиными, в связи с чем возникают препятствия при поступлении (переводе) служащего на иной вид государственной службы в части возможного приравнивания имеющегося чина к соответствующему званию либо рангу.

В соответствии с пунктом 12 статьи 11 Закона о гражданской службе порядок присвоения и сохранения чинов, их соотношение со званиями определяются Указом Президента Российской Федерации. Данным Указом Президента Российской Федерации от 7 июня 2011 г. № 720 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации» утверждена таблица соотношения классных чинов федеральной государственной гражданской службы, воинских и специальных званий, классных чинов юстиции (таблица соотношения) Указ Президента Российской Федерации от 7 июня 2011 г. № 720 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 24. Ст. 3408.. При этом учитываются требования Положения о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим (далее по тексту работы - Положение), утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим» Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим» (в ред. Указов Президента Российской Федерации от 16 ноября 2011 г. № 1504, от 30.09.2013 г. № 744) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 6. Ст. 440; СЗ РФ. 2013. № 40. Ст. 5045..

В соответствии с пунктом 3 статьи 13 Закона о системе государственной службы при переводе служащего с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида ранее присвоенный чин, ранг или звание, а также период пребывания в соответствующем чине, ранге или звании должен учитываться при присвоении чина, ранга или звания новому виду государственной службы в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Таким нормативным правовым актом является Положение, которое в пункте 5 определяет, что при присвоении первого классного чина гражданской службы служащему учитываются воинское или специальное звание, классный чин юстиции, присвоенные служащему на прежнем месте государственной службы Российской Федерации.

Однако ни Федеральный закон о системе государственной службы, ни Закон о государственной гражданской службе не содержат указания на то, что в случае поступления гражданина, имеющего воинское и специальное звание, на государственную гражданскую службу Российской Федерации ему должен присваиваться классный чин, соответствующий имеющемуся у гражданина воинскому или специальному званию.

В таком случае необходимо руководствоваться пунктом 3 статьи 13 Закона о системе государственной службы, в котором устанавливается необходимость учитывать ранее присвоенный чин, ранг, или звание, при присвоении не «классных чинов», а классного чина по новому виду государственной службы, и этот чин или звание учитывается при присвоении только первого классного чина гражданской службы. Такая позиция подтверждена и судебной практикой Об оставлении без изменения решения Верховного суда Российской Федерации от 28 ноября 2011 г. № ГКПИ11-1773, которым было оставлено без удовлетворения заявление о признании недействующими пунктов 13 и 22 Положения о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим, утвержденным Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 113: Определение Верховного суда Российской Федерации от 14 февраля 2012 г. № КАС12-15. То есть, при поступлении на гражданскую службу служащему присваивается первый классный чин в зависимости от группы должностей гражданской службы, к которой относится должность, замещаемая служащим. Необходимо отметить, что в соответствии с пунктом 6 Положения первыми классными чинами во всех группах должностей гражданской службы являются чины третьего класса.