Публичная собственность: проблемы формирования административно-правовой доктрины

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Специальность - административное право;

Публичная собственность: проблемы формирования административно-правовой доктрины

Винницкий А.В.

Каждое государство и любое другое публичное образование нуждаются в экономических ресурсах для выполнения тех задач и функций, ради которых они существуют. Исторический опыт показывает, что роль государства в общественно-политической системе может быть совершенно различной: начиная от тотального руководства всеми социально-экономическими процессами и заканчивая минимальным вмешательством в общественные дела. Однако публичная собственность выступает непременным спутником любой государственности, а ее масштаб в целом отражает объем и характер возложенных на институты публичной власти функций.

Публичная собственность, как и собственность в целом, относится к числу вечных вопросов юридической науки, и актуальность исследований в этой области не просто сохраняется, а возрастает по мере развития государственно-правовых институтов. При этом для стран романо-германского права, по нашему мнению, в большей степени характерны постепенная трансформация и преемственность учений о публичной собственности (публичных вещах), которые, несмотря на заметные отличия и национальную специфику, восходят к традициям римского права. В России система имущественных отношений в XX в. дважды подвергалась революционным изменениям, результатом которых явился весьма самобытный и противоречивый институт публичной собственности, впитавший в себя и наследие советского периода со свойственной ему "особостью" государственного имущества, и возрожденные классические традиции частного права, и отдельные элементы передового зарубежного опыта, и отечественные нововведения последних лет.

В итоге можно с уверенностью утверждать, что на сегодня в России еще не сложилось в окончательном виде доктрины публичной собственности (до сих пор ведется полемика о самой правомерности этого термина), не сформировалось достаточной нормативно-правовой базы для регулирования соответствующих отношений, а юридическая наука раздираема многочисленными спорами между представителями различных отраслей права в лучших традициях небезызвестной крыловской басни. Такие условия открывают большие возможности для разнообразных правотворческих экспериментов и злоупотреблений на этапе правоприменения, в результате которых сфера публичной собственности продолжает ассоциироваться у многих сограждан с коррупцией, бюрократической волокитой и фатальной неэффективностью.

В последние годы помимо нерешенных ранее проблем возник ряд новых обстоятельств, которые непременно должны найти адекватное отражение в формирующейся доктрине публичной собственности, в частности:

в контексте повышения эффективности использования публичного имущества инициирована оптимизация его состава, что привело к новой волне приватизации, а также к масштабному перераспределению объектов государственной и муниципальной собственности;

реализуется комплекс мер по противодействию коррупции в сфере публичной собственности, в том числе посредством исключения дискреционных полномочий административных органов, а также обеспечения конкурентных и справедливых механизмов предоставления публичного имущества частным лицам;

продолжает осуществляться административная реформа, в ходе которой управление государственным и муниципальным имуществом должно стать одним из основных направлений деятельности публичной администрации, что предполагает дальнейшую трансформацию системы субъектов управления имуществом и совершенствование процедурно-процессуальной формы соответствующей правоприменительной деятельности;

активно внедряется институт публичных услуг, значительная часть которых предоставляется на базе объектов государственной и муниципальной собственности;

в сфере имущественных отношений получают распространение новые договорные типы, которые в духе европейской доктрины уместно трактовать в качестве публичных (административных) договоров;

остро стоит вопрос о легитимации института публичных юридических лиц, а, следовательно, и о формировании правового режима, принадлежащего им имущества, сходного с правовым режимом государственного и муниципального имущества;

законодательство все чаще обременяет общественно значимым назначением объекты не только публичной, но и частной собственности, что сближает правовые режимы указанных категорий имущества и поднимает вопрос о критерии, на основе которого должно выделяться так называемое публичное имущество (субъектный, функциональный и др.);

активно идет процесс совершенствования гражданского законодательства, который неизбежно затрагивает отношения в сфере публичной собственности.

Отмеченные обстоятельства требуют комплексного исследования всего спектра ключевых вопросов, относящихся к проблематике публичной собственности, в том числе обобщения, систематизации и критического анализа основных научных теорий, концепций и взглядов в данной области с учетом новейших изменений в действующем законодательстве и тенденций в правоприменительной практике. При этом не должно вызывать сомнений (особенно в свете уже имеющегося российского и зарубежного опыта) то, что частное право не способно само по себе закрепить адекватный правовой режим государственного и муниципального имущества, обеспечить достижение публичного интереса при осуществлении прав на него и предложить юридический инструментарий для разрешения наиболее важных на сегодня задач в сфере отношений публичной собственности.

По этой причине ядром современной доктрины публичной собственности, по нашему убеждению, способна выступить концепция административно-имущественного права как сложного нормативного комплекса, регламентирующего отношения и процессы, связанные с имущественным обеспечением выполнения государственных и муниципальных функций публичной администрацией.

Степень разработанности темы исследования. Феномен публичной собственности относится к предмету исследования различных наук, прежде всего юриспруденции и экономики, и изучен достаточно глубоко как в России, так и за рубежом. Подчеркнем, что в странах романо-германского права особенно активно данная проблематика разрабатывается начиная с XIX в. Так, правовой режим публичных вещей в римском праве и usus modernus Pandectarum раскрываются в классических трудах романистов XIX - начала XX в. (E. I. Bekker, J. Biermann, H. Dernburg, F. Eisele, F. Endemann, E. Hцlder, R. von Jhering, A. Kappeler, F. L. Keller, Th. Kipp, A. Pernice, G. F. Puchta, F. Regelsberger, J. J. Rьttimann, R. Saleilles, A. Ubbelohde, H. Wappaьs, B. Windscheid и др.), а также в работах некоторых отечественных авторов, среди которых прежде всего отметим малоизвестное, однако уникальное произведение Н. П. Карадже-Искрова "Публичные вещи" (1927 г.).

В современной юридической науке Германии, с учетом методологической основы, заложенной в трудах таких ученых, как O. Mayer, H. J. Wolff, F. Fleiner, E. Forsthoff, общепринята и глубоко разработана концепция публично-вещного права, относящегося к сфере административного права (W. Andriske, P. Axer, R. Bartlsperger, W. Kluth, M. Kromer, R. Lцhr, H._J. Papier, E. Pappermann, F. J. Peine и др.), которая распространилась и на иные страны, испытывающие влияние германского права.

Во Франции возникла и получила теоретическое обоснование доктрина публичной собственности (H. Barckhausen, R. Bonnard, L. Duguit, E._V. Foucart, M. Haurion, J.-M. Pardessus, J.-B.-V. Proudhon), которая в современной литературе раскрывается в рамках административно-имущественного права (J.-B. Auby, J.-M. Auby, P. Bon, Y. Brard, O. David-Beauregard-Berthier, J. Dufau, Y. Gaudemet, Ph. Godfrin, Ch. Guettier, Cr. Lavialle, H. Moysan, J. Morand-Deviller, G. Peiser и др.). Данная доктрина заимствована учеными Испании (M. Colmeiro, R. Fernбndez de Velasco), где получила широкое развитие в рамках административно-правовой науки (E. Colom Piazuelo, J. V. Gonzбlez Garcнa, A. Jimйnez Blanco Carrillo, J. I. Morillo-Velarde Pйrez, M. Sбnchez Morуn, A. Palomar Olmeda, R. Parada Vбzquez, L. Parejo Alfonso, M. Serna Vallejo и др.). Близкая ситуация наблюдается в административном праве Италии (M. Arsм, S. Avanzi, E. Castorina, N. Centofanti, G. Chiara, G. Colombini, M. Corradino, R. Geuss, M. Olivi, А. Rota, B. Tonoletti), а также некоторых других государств романского права.

Применительно к российской юридической науке, как уже отмечалось, сложно говорить о формировании общепринятой доктрины публичной собственности (публичного имущества). Можно лишь напомнить, что до 1917 г. соответствующая проблематика исследовалась как с гражданско-правовых позиций (К. Н. Анненков, Е. В. Васьковский, В. Б. Ельяшевич, Н. Л. Дювернуа, К. П. Победоносцев, Г. Ф. Шершеневич и др.), так и в русле формирующегося публично-вещного права (А. И. Елистратов, И. И. Евтихиев).

Советский период ознаменовался созданием фундаментальных работ, специально посвященных государственной социалистической собственности (А. В. Венедиктов, Г. М. Генкин, С. А. Зинченко, А. В. Карасс, С. М. Корнеев). Кроме того, данная и смежная с ней проблематика традиционно раскрывалась в литературе по гражданскому (М. М. Агарков, А. С. Аскназий, С. Н. Братусь, М. И. Брагинский, П. П. Виткявичус, О. С. Иоффе, О. С. Красавчиков, Ю. К. Толстой, В. С. Якушев и др.) и хозяйственному праву (Л. Я. Гинцбург, З. М. Заменгоф, В. К. Мамутов, В. В. Лаптев, Е. Б. Пашуканис и др.). Среди доктринальных работ административно-правовой направленности соответствующих исследований было крайне мало; одним из немногих известных научных трудов по данной тематике выступает, в частности, коллективная монография Ю. М. Козлова, В. Д. Резвых, Н. И. Побежимовой, В. А. Юсупова "Государственное управление социалистической общенародной собственностью (административно-правовой аспект проблемы)" (1983 г.).

На современном этапе анализируемая тема продолжает освещаться в литературе преимущественно по гражданскому и предпринимательскому праву (исследования В. С. Белых, В. А. Бублика, В. П. Камышанского, М. Н. Малеиной, В. М. Мозолина, К. С. Скловского, В. Н. Соловьева, С. А. Сосны, Е. А. Суханова, В. А. Тархова, Ю. К. Толстого, В. В. Чубарова, Л. С. Щенниковой, В. Ф. Яковлева и др.). Непосредственно вопросам публичной собственности и участию государства в имущественных отношениях посвящены работы В. К. Андреева, Ю. Н. Андреева, В. Г. Голубцова, И. В. Дойникова, И. В. Ершовой, Д. В. Пяткова и др. Десятки монографических и диссертационных работ раскрывают отдельные аспекты гражданско-правового режима публичного имущества, прав хозяйственного ведения и оперативного управления на него, юридической личности государственных и муниципальных предприятий и учреждений.

Большое значение приобрели в последние годы исследования феномена публичной собственности в русле конституционной экономики, проведенные П. Д. Баренбоймом, Г. А. Гаджиевым, В. И. Лафитским, В. А. Мау и др., а также конституционного права в целом. В частности, серьезный вклад в науку внесли монография В. Д. Мазаева "Публичная собственность в России: конституционные основы" (2004 г.) и работы Г. Н. Андреевой.

Вопросы государственной и муниципальной собственности на природные ресурсы традиционно затрагиваются в литературе по земельному и природоресурсному праву (работы Г. А. Аксененка, С. А. Боголюбова, М. М. Бринчука, М. И. Васильевой, Л. И. Дембо, Г. К. Гинса, И. А. Иконицкой, В. В. Круглова, А. М.Турубинера и др.).

С административно-правовых позиций рассматриваются, как правило, лишь отдельные аспекты публичной собственности. В частности, управлению государственной собственностью посвящена монография Э. В. Талапиной (2002 г.). Помимо указанной работы, за последние годы подготовлен целый ряд кандидатских диссертаций по данной тематике, которые, однако, не могут претендовать на исчерпывающее раскрытие основополагающих вопросов. В целом же проблематика государственной и муниципальной собственности в значительной степени продолжает оставаться чуждой для тем, традиционно изучаемых в рамках административного права.

Таким образом, несмотря на значительную исследовательскую активность в рассматриваемой сфере, она так и не привела к формированию в российской науке общепринятой доктрины публичной собственности, которая бы отвечала сложившимся реалиям в условиях динамично развивающегося законодательства. Подавляющее большинство работ носит узкоспециальный характер, в них недостаточно учитывается развитие научной мысли в смежных дисциплинах и тем более в других странах романо-германского права. При этом до настоящего времени сохраняется заметный дисбаланс в раскрытии темы в пользу частноправовых исследований.

Цель исследования состоит в формировании целостной, научно обоснованной концепции правового регулирования отношений публичной собственности, способной выступить основой для дальнейшего развития современной юридической доктрины в исследуемой сфере и для качественного совершенствования действующего законодательства. Достижение поставленной цели потребовало обеспечить решение следующих задач:

обобщить и систематизировать отечественные исследования в области публичной собственности по административному, конституционному, гражданскому и другим отраслям права;

изучить развитие основных учений о публичной собственности и публичных вещах в странах континентальной правовой семьи, выявить их влияние на развитие отечественной правовой мысли, в том числе в целях использования потенциала, заложенного в зарубежных юридических конструкциях и инструментах;

проанализировать соотношение и взаимодействие административного права с другими отраслями российского права в регулировании отношений публичной собственности (с учетом действующего законодательства и практики его применения), на основе чего раскрыть систему комплексного правового регулирования в рассматриваемой сфере;

обосновать ключевые научно-теоретические положения формирующейся в России доктрины публичной собственности, в частности о составе публичного имущества, субъектах права публичной собственности, правах и обязанностях публичных собственников и механизмах их осуществления;

рассмотреть и систематизировать формы и направления деятельности публичной администрации, связанной с реализаций прав и исполнением обязанностей публичного собственника;

предложить и обосновать единую систему административно-правового регулирования деятельности публичной администрации по имущественному обеспечению выполнения государственных и муниципальных функций;

предложить классификацию публичного имущества, на основе которой раскрыть особенности административно-правового регулирования применительно к отдельным разновидностям объектов публичной собственности;

выявить новейшие тенденции в правовом регулировании отношений публичной собственности, подвергнуть их критическому анализу, предложить меры по совершенствованию действующего законодательства.

Объектом исследования являются система общественных отношений публичной собственности и механизм их правового регулирования.

Предметом исследования выступают правовые нормы, регулирующие отношения публичной собственности, судебно-арбитражная практика по анализируемым вопросам, релевантный зарубежный и исторический опыт правового регулирования, научные знания и теоретические представления по различным вопросам правового регулирования отношений публичной собственности.

Методология исследования. В работе использован комплекс методов и способов познания, присущих современной науке, в том числе диалектико-материалистический метод познания объективной действительности и основанные на нем общенаучные, частнонаучные методы и общелогические приемы (абстрагирование, анализ, синтез, аналогия, обобщение и т. д.). В качестве общенаучного метода использовался системный анализ, а в качестве частнонаучных - специально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой методы. Методологическая база, заложенная в основу работы, предопределила основные исследовательские подходы - системность и комплексность.

Нормативная основа исследования представлена комплексом российских и зарубежных нормативно-правовых актов, регламентирующих отношения публичной собственности и функционирование публичной администрации.

Эмпирическую основу исследования составили материалы судебной и иной правоприменительной практики, включая постановления и определения Конституционного Суда РФ, постановления Пленумов и обзоры практики Высшего Арбитражного Суда РФ, Верховного Суда РФ, постановления арбитражных судов и судов общей юрисдикции различных инстанций по конкретным делам, а также опыт собственной экспертной и иной практической деятельности диссертанта.

Теоретическую основу исследования сформировали работы вышеуказанных отечественных и зарубежных авторов по различным отраслям права, исследовавших проблематику публичной собственности. Кроме того, общетеоретическую базу составили научные труды представителей науки административного права (А. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, К. С. Бельский, И. И. Веремеенко, А. С. Дугенец, А. Б. Зеленцов, С. Д. Князев, Ю. М. Козлов, Н. М. Конин, А. П. Коренев, А. В. Куракин, Б. П. Курашвили, Б. М. Лазарев, А. Ф. Ноздрачев, И. В. Панова, Л. Л. Попов, Г. И. Петров, Н. Г. Салищева, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, М.С. Студеникина, Б. В. Россинский, Л. К. Терещенко, Ю. А. Тихомиров, С. Д. Хазанов, Н. Ю. Хаманева, Б. Б. Хангельдыев, В. А. Юсупов, Ц. Я. Ямпольская, О. А. Ястребов и др.), теории права (С. С. Алексеев, В. К. Бабаев, М. И. Байтин, А. В. Малько, Н. И. Матузов, А. В. Мицкевич, В. Д. Перевалов, Н. Н. Тарасов, Л. С. Явич и др.), конституционного права (К. В. Арановский, Н. С. Бондарь, Г. А. Гаджиев, Е. В. Гриценко, А. Н. Кокотов, О. Е. Кутафин, М. С. Саликов, В. Е. Чиркин и др.), дореволюционного государственного права (А. С. Алексеев, А. Д. Градовский, А. А. Кокошин, Н. М. Коркунов, Н. И. Лазаревский, Б. Н. Чичерин, Л. А. Шалланд и др.).

Научная новизна исследования заключается в обосновании целостной научной концепции правового регулирования отношений публичной собственности исходя из определяющей роли административного права в их регламентации. В развитие данной концепции, опирающейся на достижения отечественной и зарубежной юридической науки и учитывающей новейшие изменения в российской правовой системе, формулируется комплекс взаимосвязанных положений по большинству фундаментальных вопросов, относящихся к проблематике публичной собственности.

Научная новизна диссертационного исследования находит отражение в следующих основных положениях, выносимых на защиту:

На основе проведенного сравнительно-правового и исторического анализа обосновано, что в странах континентальной правовой семьи юридическая регламентация отношений собственности на объекты, принадлежащие государству и другим лицам публичного права, в целом унаследовала римско-правовые традиции, согласно которым соответствующее имущество подразделялось на две группы: 1) патримониальное имущество, находящееся в гражданском обороте и подчиненное частноправовому порядку; 2) публичные вещи, изъятые из оборота и предназначенные для общественного пользования (res publicae publico usui destinatae) и вследствие этого в той или иной степени подчиненные публично-правовому порядку.

Продемонстрировано, что начиная с XIX в. объем понятия публичных вещей в странах Европы расширяется, охватывая имущество, обеспечивающее функционирование публичных служб (Франция), служащее общему благу (Германия). Одновременно с этим в европейской науке формируются две основные конкурирующие доктрины относительно юридической природы прав на публичные вещи:

во Франции - доктрина публичной собственности, согласно которой правовой режим публичных доменов (domaine public) находится вне гражданско-правового регулирования, соответствующие объекты принадлежат лицам публичного права и имеют особое назначение, а право публичной собственности на них отличается от права частной собственности. Эта доктрина в той или иной степени воспринята в Испании, Португалии, Италии, странах Латинской Америки и других государствах;

в Германии - доктрина "модифицированной частной собственности" (modifiziertes Privateigentum), которая настаивает на признании публичных вещей объектом единого права собственности, закрепленного в гражданском законодательстве; однако ввиду особого функционального назначения данных вещей признается, что они обременены публичным сервитутом (Dienstbarkeit des цffentlichen Recht), который "модифицирует" субъективное право собственности и создает специфическое публично-правовое владение имуществом. Эта доктрина, с определенными особенностями, доминирует в Австрии, Швейцарии и некоторых других странах.

Исследование иностранной литературы и действующих за рубежом нормативных актов позволило прийти к следующим выводам:

независимо от господствующей доктрины закрепление правового режима имущества в качестве публичных доменов либо публичных вещей является прерогативой административного законодательства, выступающего в качестве специального по отношению к гражданскому (общему) законодательству. В доказательство этого рассматриваются основные положения административно-имущественного права (droit administrative des biens) Франции, права публичных вещей (derecho de los bienes pъblicos) Испании и публично-вещного права (Recht der цffentlichen Sachen) Германии, а также особенности правового регулирования анализируемых отношений в других станах континентальной правовой семьи. При этом демонстрируется, что за рубежом рассматриваемая проблематика составляет традиционный предмет исследования науки административного права;

несмотря на сохранение определяющего значения гражданского права в закреплении юридического режима имущества, не относящегося к публичным доменам (публичным вещам) и принадлежащего государству или другим лицам публичного права, наметилась устойчивая тенденция к усилению административно-правового регулирования в данной сфере в таких странах, как Франция, Испания и некоторые другие, поскольку частноправовой инструментарий оказывается недостаточным. Вследствие этого зарубежная административно-правовая наука все больше внимания уделяет исследованию правового режима указанной категории имущества.

Доминирующий в российской науке подход с учетом действующего законодательства опирается на субъектный критерий при определении объектов публичной собственности - принадлежность имущества государству или муниципальным образованиям, - а следовательно, не вписывается ни в одну из европейских доктрин, поскольку не предполагает деление соответствующего имущества на объекты публичной собственности (публичные вещи) и объекты частной собственности (вещи, не относящиеся к публичным).

Вместе с тем в последние годы все более отчетливо стал проявляться функциональный критерий, однако не в традиционном для романо-германского права смысле выделения среди имущества государства и муниципалитетов объектов публичного назначения, а в несколько самобытном ключе - в смысле признания за всем без исключения государственным и муниципальным имуществом такого назначения.

Суть современного подхода к составу публичного имущества состоит в том, что Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования должны обладать и управлять только тем имуществом, которое необходимо для реализации публичных функций и полномочий по предметам ведения соответственно федерального, регионального и местного значения. Вследствие этого в работе рассматриваются два базовых требования, которые предъявляются к составу публичного имущества:

1) целевое назначение объектов собственности, характеризующее их взаимосвязь с обеспечиваемыми государственными или муниципальными функциями;

2) достаточность объектов собственности, для оценки которой предлагается внедрение Стандартов обеспеченности публично-территориальных образований и их населения объектами собственности установленного целевого назначения.

Правовое регулирование отношений публичной собственности отличается рядом характерных черт, которые проявляются, в частности, в следующем:

1) совмещение у публично-территориальных образований статуса субъекта публичной власти, обязанного выполнять возложенные государственные (муниципальные) функции, и статуса собственника имущества с ограниченной правоспособностью;

2) закрепление императивных требований к составам имущества публично-территориальных образований и специальных публично-правовых механизмов их формирования, в том числе особых оснований приобретения и прекращения права публичной собственности;

3) наличие глубинной взаимосвязи правомочий и обязанностей публичного собственника, обусловленной их нацеленностью на обеспечение государственных и муниципальных функций, вытесняющей свободное усмотрение в реализации имущественных правомочий и приводящей к "видоизменению" содержания права публичной собственности в сравнении с классическим правом частной собственности;

4) трансформация правомочий и обязанностей публичного собственника в правоприменительные полномочия компетентных административных органов, осуществляемые в особой процедурно-процессуальной форме;

5) интенсивная регламентация отношений по поводу публичного имущества не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Российской Федерации (применительно к региональному имуществу), а также на уровне муниципальных образований (применительно к муниципальному имуществу) и т. д.

В современной российской системе комплексного правового регулирования отношений публичной собственности проявляются три условных уровня (блока) нормативных предписаний.

1-й уровень. Гражданское законодательство на основе конституционных принципов и гарантий закрепляет единое содержание права собственности и одинаковые возможности его осуществления всеми субъектами безотносительно к какой-либо форме собственности.

2-й уровень. В дополнение к общему, гражданско-правовому режиму федеральный законодатель предусматривает специфику правового регулирования отношений публичной собственности в законодательстве об организации государственной власти и местного самоуправления, приватизационном, антимонопольном, земельном, лесном, водном, дорожном и ином законодательстве. Соответствующие публично-правовые нормы, видоизменяющие право публичной собственности, находятся на стыке конституционного и административного права и при этом (в рамках удвоения структуры права) в значительной степени интегрированы в комплексные правовые образования.

3-й уровень. Публично-правовые образования вправе детально регламентировать в установленных рамках деятельность собственных органов публичной администрации по имущественному обеспечению соответствующих государственных (муниципальных) функций. Данный уровень регулирования, где в еще большей степени происходит видоизменение права собственности применительно к фигуре отдельного публичного образования, представлен административно-правовыми нормами, которые одновременно могут быть интегрированы в различные комплексные правовые образования.

Доказывается, что наслоение указанных публично-правовых предписаний на частноправовые нормы приводит к трансформации общедозволительного типа правового регулирования, свойственного отношениям собственности в целом, в разрешительный тип применительно к отношениям публичной собственности.

Анализ действующего законодательства и практики его применения свидетельствует об интенсивном развитии в рамках отрасли административного права сложного нормативного комплекса - административно-имущественного права, регламентирующего отношения и процессы, связанные с имущественным обеспечением выполнения государственных и муниципальных функций публичной администрацией, в том числе:

планирование в отношении публичного имущества - охватывает подготовку и принятие публичной администрацией планов (программ) пополнения, отчуждения и использования государственного и муниципального имущества, а также подготовку и утверждение отчетов об их исполнении;

формирование составов публичного имущества - охватывает деятельность публичной администрации по координации принадлежащего государству и муниципалитетам имущества с возложенными на них функциями;

управление сформированными составами публичного имущества - охватывает деятельность публичной администрации по реализации правомочий и исполнению обязанностей публичного собственника в рамках выполнения государственных и муниципальных функций;

учет и контроль в отношении публичного имущества - охватывает деятельность публичной администрации, которая не имеет имущественной цели и носит организационный характер, обеспечивая реализацию правомочий и исполнение обязанностей публичного собственника надлежащим образом.

Административно-имущественное право как сложный нормативный комплекс характеризуется следующими особенностями:

1) обладает внутренней структурой, объединяя ряд правовых институтов и ассоциаций юридических норм;

2) включает нормативные предписания, относящиеся как к общей, так и к особенной частям административного права;

3) активно взаимодействует с другими отраслями права;

4) однако недостаточно систематизировано, что не дает оснований на сегодня констатировать формирование соответствующей подоотрасли. Анализируемый нормативный комплекс призван создать эффективную систему регулирования отношений по имущественному обеспечению выполнения различных государственных и муниципальных функций публичной администрацией.

На основе анализа системы источников административно-имущественного права и с учетом релевантного зарубежного опыта предлагаются направления совершенствования действующего законодательства, и прежде всего разработка комплексного законодательного акта о государственном и муниципальном имуществе.

Деятельность публичной администрации по имущественному обеспечению государственных и муниципальных функций с точки зрения формы является процедурно-процессуальной, а по содержанию состоит в издании административных актов и заключении договоров в отношении имущества, находящегося в публичной собственности или поступающего в нее, а также в исполнении указанных актов и договоров.

Односторонние административные акты выступают ведущим правовым средством реализации правомочий и выполнения обязанностей публичного собственника. Впрочем, динамика отношений публичной собственности часто требует не только принятия административного акта, но и согласования воли сторон с применением договорных конструкций разного рода: гражданско-правовых соглашений, административных соглашений, договоров смешанной природы. Независимо от избранного законодателем отраслевого режима договора публичная администрация при его заключении и исполнении осуществляет конкретную возложенную на нее государственную или муниципальную, функцию, что позволяет в той или иной степени включать соответствующие отношения в предмет регулирования административного права.

Анализ и систематизация действующего законодательства позволяют выделить следующие основные механизмы формирования составов публичного имущества:

1) разграничение публичного имущества;

2) перераспределение публичного имущества при трансформации функций государства и местного самоуправления;

3) отчуждение и перепрофилирование избыточного и непрофильного публичного имущества;

4) пополнение составов публичного имущества посредством проведения государственных и муниципальных закупок, заключения концессионных соглашений, экспроприации, применения сложных инвестиционно-комбинированных механизмов и некоторых других.

Механизмы формирования составов государственного и муниципального имущества носят в целом публично-правовой характер (с отдельными частноправовыми элементами) и включают нормативно установленные основания и административные процедуры осуществления соответствующей деятельности публичной администрации.

Управление сформированными составами публичного имущества охватывает основной объем правоприменительной деятельности публичной администрации в рассматриваемой сфере отношений, нацелено прежде всего на организацию и обеспечение надлежащего использования объектов государственной и муниципальной собственности и основывается на следующих общих принципах:

1) соблюдение целевого назначения публичного имущества;

2) эффективность управления публичным имуществом и его использования;

3) обеспечение равного доступа к публичному имуществу;

4) развитие открытых информационных систем управления;

5) соблюдение публично-правового режима управления.

Дифференциация управления публичным имуществом опирается на различные критерии, в частности на уровень публичной собственности, естественные свойства объектов, субъект управления. Однако главным критерием для указанной дифференциации выступает целевое назначение имущества - его предназначение для обеспечения определенных государственных или муниципальных функций. Исходя из этого, в работе обоснована следующая классификация публичного имущества:

1) имущество, предназначенное для общего пользования;

2) имущество, обеспечивающее публично значимую деятельность органов власти и созданных ими организаций;

3) имущество, обеспечивающее индивидуальные экономические потребности.

Традиционной и исторически сформировавшейся раньше других разновидностью объектов публичной собственности (публичных вещей) стало публичное имущество, предназначенное для общего пользования. Оно включает вписанные в публичное пространство объекты государственной и муниципальной собственности, которые обеспечивают неотъемлемые права и свободы человека, благоприятные условия его жизнедеятельности и свободно используются (в установленных рамках) неопределенным кругом лиц без специального разрешения публичной администрации или договора с ней: 1) автодороги общего пользования; 2) земельные участки и территории общего пользования; 3) водные объекты общего пользования; 4) лесные участки; 5) объекты животного мира и т. п.

Управление данным имуществом состоит прежде всего в выполнении публичной администрацией комплекса обязанностей: приспособление объектов для общего пользования, обеспечение общего доступа с учетом соблюдения баланса различных интересов, содержание объектов и их поддержание в надлежащем состоянии, обеспечение охраны и общественного порядка в условиях общего использования, информирование населения о порядке использования и т. д. Частные лица в отношении рассматриваемой категории имущества наделяются особым правом общего пользования, которое предлагается трактовать как субъективное ограниченное публично-вещное право. Данное право следует отличать от смежной юридической конструкции - публичного сервитута, который используется в целях обременения объектов частной собственности, имеющих публичное значение.

Публично-вещные отношения общего пользования, основанные на свободе доступа к соответствующим объектам, по общему правилу не требуют процедурно-процессуальной формы взаимодействия частных лиц и публичной администрации.

Установление платности общего пользования публичным имуществом не только принципиально меняет характер правового регулирования отношений, но и ограничивает конституционные права частных лиц, а потому допустимо не иначе как на основании федерального закона в конституционно одобряемых целях. Например, институт платных автодорог в России, по существу, трансформирует абсолютные публично-вещные отношения общего пользования в относительные гражданско-правовые отношения возмездного оказания услуг, в то время как за рубежом такие отношения строятся, как правило, по модели публичных услуг (служб), регулируемых административным правом (например, во Франции).

Органы власти, будучи ответственными за осуществление предусмотренной законом публично значимой деятельности (оказание государственных и муниципальных услуг и пр.), должны организовать ее выполнение одним из следующих способов: 1) самостоятельно осуществлять указанную деятельность на базе специально сформированных и приспособленных для этого имущественных комплексов или отдельных объектов собственности, если такой способ отвечает требованиям законности и целесообразности; 2) создать подконтрольные организации, наделить их необходимым имуществом, обеспечить их эффективное функционирование и, при необходимости, финансирование; 3) поручить осуществление соответствующей деятельности частным лицам, передавав им необходимое публичное имущество и (или) обеспечив финансирование; 4) разрешить деятельность частных лиц без передачи им публичного имущества, обеспечив при этом действенный контроль за соблюдением общественных интересов.

В связи с этим складываются объективные предпосылки для признания самостоятельной разновидностью публичного имущества объектов государственной и муниципальной собственности, обеспечивающих обязательную публично значимую деятельность органов власти и созданных ими организаций. Данная разновидность имущества включает: 1) объекты, обеспечивающие предоставление публичных услуг: государственных, муниципальных и смежных с ними; 2) объекты, обеспечивающие общезначимую экономическую деятельность: энергетическая, транспортная, информационная, финансовая и иная инфраструктура; объекты оборонной промышленности; ядерный энергопромышленный комплекс, нефтегазовый комплекс и др.; 3) объекты, обеспечивающие иную публично значимую деятельность: объекты военного назначения, государственные материальные резервы, имущество "аппаратного" назначения и т. д. С позиций европейской доктрины перечисленные группы объектов собственности в целом укладываются в категорию имущества "публичных служб" (англ.: "public services") либо "служб общего значения" ("services of general interest"), концепция которых в России до настоящего времени не воспринята. Сохранение перечисленных объектов в публичной собственности способно гарантировать наличие имущественной базы для выполнения публично значимой деятельности.

В случае возложения функций по осуществлению публично значимой деятельности на специально созданные публичной администрацией и подконтрольные ей организации управление публичным имуществом неотделимо от управления соответствующими организациями и может быть дифференцировано следующим образом: 1) управление публичными учреждениями; 2) управление публичными предприятиями; 3) управление находящимися в публичной собственности акциями и т. п.

В рамках российской правовой системы имеются основания для выделения в самостоятельную категорию такого публичного имущества, которое обеспечивает индивидуальные экономические потребности: 1) объекты государственной и муниципальной собственности, изъятые или ограниченные в обороте в силу особого публичного значения, способные удовлетворять частные экономические потребности за счет ограниченного использования; 2) не подлежащие отчуждению объекты имущественной инфраструктуры, предназначенной для поддержки определенных категорий лиц; 3) объекты, временно не обеспечивающие другие государственные и муниципальные функции и потому переориентированные на удовлетворение экономических потребностей частных лиц, и др.

В зарубежных доктринах подобное имущество, как правило, не обособляется в отдельную группу объектов публичной собственности (публичных вещей), распределяясь между имуществом общего пользования, имуществом публичных служб и объектами частноправовой собственности государства и других публичных юридических лиц.

Управление данной категорией публичного имущества охватывает следующие разновидности деятельности публичной администрации:

1) предоставление объектов собственности частным лицам в эксклюзивное или неэксклюзивное пользование. В отдельных случаях закон допускает передачу публичного имущества в собственность частных лиц, если удовлетворение их экономических потребностей путем предоставления права временного пользования невозможно либо нерационально. Административные процедуры предоставления публичного имущества по общему правилу должны предусматривать конкурентный порядок передачи прав на объекты собственности, снижающий коррупционные риски и гарантирующий равные возможности частных лиц, и лишь в исключительных случаях (для защиты ряда конституционно значимых ценностей) преференциальный порядок;

2) обеспечение надлежащего использования предоставленного имущества. При этом отношения временного пользования, возникающие между публичной администрацией и частными лицами, могут облекаться в различные юридические формы - внедоговорную и договорную (с применением конструкций гражданско-правовых, публично-правовых или смешанных соглашений). Избранная законодателем форма правоотношений по поводу использования предоставленного публичного имущества влияет, помимо прочего, на юридический режим оплаты в случае, если закон предусматривает пользование имуществом на возмездных началах (фискальные платежи, централизованно регулируемые платежи по договору, рыночная плата по договору).

В последние годы наблюдается эрозия системы административно-правового регулирования отношений публичной собственности, что проявляется в создании государственных корпораций и других публичных юридических лиц с особым правовым статусом, возложении на них отдельных публичных функций и передаче в собственность необходимого для их выполнения публичного имущества. Указанные организации в России не признаются субъектами права публичной собственности в отличие от многих европейских правопорядков (Франции, Испании, Италии и др.). Публичные юридические лица, по существу, представляют собой форму децентрализации публичного администрирования, а также управления публичными финансами и имуществом, поскольку отношения с их участием исключаются из системы законодательства, распространяющегося на государственные и муниципальные органы, а равно на государственное и муниципальное имущество.

Правовой режим имущества, принадлежащего государственным корпорациям и другим публичным юридическим лицам, регламентируется специальным законодательством и занимает промежуточное положение между правовыми режимами объектов частной и публичной собственности. Однако поскольку имущество публичных юридических лиц обременено общественно значимыми целями использования, предложено применение к нему термина "объекты квази-публичной собственности". Модернизация административно-правового регулирования в данной сфере требует легитимации правового института публичных юридических лиц и максимального сближения правового режима принадлежащего им имущества с правовым режимом государственного и муниципального имущества.

С другой стороны, в действующем законодательстве прослеживается тенденция по обременению установленным назначением не только объектов государственной и муниципальной собственности и имущества публичных юридических лиц, но и объектов частной собственности (имущественные комплексы, предназначенные для теплоснабжения, водоснабжения и т. д.), что сближает правовые режимы указанных категорий имущества и создает предпосылки для интенсификации административно-правового регулирования отношений по поводу объектов частной собственности, служащих общему благу. Подобная тенденция в полной мере соответствует европейской доктрине.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Проведенное исследование представляет собой интеграцию имеющихся знаний, позволившую сформулировать целостную концепцию правового регулирования отношений публичной собственности, которая имеет существенное научно-прикладное значение. Теоретические выводы могут быть основой для дальнейших научных исследований в данной области в рамках формирования современной российской доктрины публичной собственности.

Практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что сформулированные в диссертации положения могут быть использованы: 1) при разработке нормативных актов различных уровней; 2) при совершенствовании правоприменительной деятельности судебных органов и органов публичной администрации; 3) в учебном процессе образовательных учреждений в рамках курса административного права и других дисциплин и т. д. В конечном счете диссертационное исследование способствует созданию условий для повышения эффективности управления публичным имуществом и его использования, а следовательно, и для более эффективного выполнения государственных и муниципальных функций, обеспеченных таким имуществом.

Основные положения и выводы диссертации отражены в опубликованных работах и прошли практическую и теоретическую апробацию: 1) в рамках выступлений диссертанта с докладами, их обсуждения на международных и всероссийских научных конференциях (2001-2013 гг.); 2) при подготовке экспертных заключений по запросам Конституционного Суда РФ в связи с проверкой конституционности отдельных положений законодательства о перераспределении и приватизации публичного имущества (постановления от 20 декабря 2010 г. № 22-П и от 30 июня 2006 г. № 8-П); 3) при подготовке проекта федерального закона "Об управлении собственностью" (2008 г.), разработке и научной экспертизе различных федеральных, региональных и муниципальных нормативных актов, в том числе в рамках деятельности Научно-исследовательского центра правового обеспечения административной реформы, правового мониторинга и антикоррупционной экспертизы, созданного на базе ФГБОУ ВПО "Уральская государственная юридическая академия"; 4) путем внедрения в учебный процесс в рамках курса "Административное право" (с 2005 г. по н. в.) специального курса "Административно-правовые основы управления публичной собственностью" (2004-2006 гг.), "Административно-правовое регулирование в сфере экономической деятельности" (с 2011 г. по н. в.), которые читаются в ФГБОУ ВПО "Уральская государственная юридическая академия".

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех разделов, подразделенных на 12 глав (а также на параграфы и подпараграфы), и библиографии. Структура работы обусловлена целью и задачами исследования.

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования с учетом степени ее разработанности, определяются цель и задачи исследования, его объект и предмет, методология, нормативная, эмпирическая и теоретическая основы, раскрываются научная новизна исследования, его теоретическая и практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту, представлены сведения о результатах апробации исследования.

Раздел I "Доктрина публичной собственности: от зарождения к современной модели комплексного правового регулирования", включающий три главы, посвящен исследованию общих концептуальных вопросов правового регулирования отношений публичной собственности в России и за рубежом на различных этапах исторического развития.

Первая глава "Развитие учений о публичной собственности и публичных вещах: исторический и сравнительно-правовой аспекты" состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе "Учение о публичных вещах в римском праве: истоки современных концепций" анализируется ключевая с точки зрения предмета исследования категория res publicae, в том числе раскрывается ее соотношение с другими сформировавшимися в римском праве категориями вещей: res omnium communes, res divini iuris, res universitatis и др. Термину "публичные вещи" в узком смысле соответствовало имущество, принадлежавшее государству, муниципиям и предназначенное для общественного пользования (res publicae publico usui destinatae): большие реки, публичные дороги, площади, гавани, мосты, театры, стадионы, публичные бани, форумы и пр. Эти вещи относились к res extra commercium и подчинялись в той или иной степени публично-правовому порядку. Данной разновидности имущества противопоставлялось патримониальное (финансовое, фискальное) имущество государства и муниципий, служащее источником дохода и не обремененное публичным назначением, а потому подчиненное частноправовому режиму.

Для характеристики юридической природы прав на публичные вещи исследователями римского права был предложен ряд теорий: право верховенства (F. L. Keller, R. von Jhering), право особой публицистической собственности (F. Eisele, O. Mayer), видоизмененное право частной собственности (J. J. Rьttimann, H. Dernburg, A. Pernice, E. Hцlder, E. I. Bekker, R. Saleilles, J. Biermann, Н. П. Карадже-Искров, Г. К. Гинс), смешанный подход (H. Wappaьs, A. Kappeler, B. Windscheid, F. Regelsberger, A. Ubbelohde). Вышеперечисленные концепции оказали решающее влияние на дальнейшее развитие юридической доктрины и законодательства в исследуемой сфере в странах континентального права, в частности на формирование основных конкурирующих на сегодня доктрин: учения о "публичной собственности" во французском праве и теории "модифицированной частной собственности" в германском праве, которые подробно рассматриваются в диссертации.

Во втором параграфе "Правовые системы, воспринявшие доктрину публичной собственности" анализируются зарождение и развитие теории публичной собственности во Франции, а также ее последующее распространение в другие страны. Существо этой концепции заключается в делении имущества, принадлежащего государству и иным лицам публичного права, на объекты публичной собственности - публичные домены (domaine public), подчиненные специальным нормам публичного права, - и объекты частной собственности (domaine privй), в целом подчиненные гражданскому праву, выполняющему роль общего права.

На основе исследования классических трудов французских правоведов XIX - начала XX в. (H. Barckhausen, R. Bonnard, L. Duguit, E.-V. Foucart, M. Haurion, J._M. Pardessus, J.-B.-V. Proudhon), работ современных авторов (J.-B. Auby, J._M. Auby, P. Bon, Y. Brard, O. David-Beauregard-Berthier, J. Dufau, Y. Gaudemet, Ph. Godfrin, Ch. Guettier, Cr. Lavialle, H. Moysan, J. Morand-Deviller, G. Peiser и др.), а также законодательных источников Франции, прежде всего Общего кодекса собственности лиц публичного права (Code gйnйral de la propriйtй des personnes publiques) 2006 г., в диссертации раскрываются следующие вопросы:

1) процессы генезиса доктрины публичной собственности во Франции и формирования в рамках отрасли административного права так называемого административно-имущественного права;

2) субъекты, объекты и содержание права публичной собственности;

3) классификация публичных доменов и форм их использования;

4) механизмы защиты публичных доменов.

Категория публичных доменов обособляется во французском праве вслед за римско-правовыми традициями по субъектно-функциональному критерию, однако по своему объему она вышла далеко за пределы имущества общего пользования, охватив объекты, обеспечивающие функционирование публичных служб (service public), т. е. предназначенные для общественного служения в целом, в том числе распространилась на такие вещи, которые по римскому праву причислялись к res omnium communes и res divini iuris.