Публичная собственность: проблемы формирования административно-правовой доктрины

Несмотря на современную тенденцию сближения domaine public и domaine privй, данное деление сохраняет во французской правовой системе прочный фундамент, основанный на разграничении разных сфер правового регулирования (публичного и частного права) и компетенции различных ветвей судебной власти (административных и общих судов).

В контексте распространения доктрины публичной собственности в параграфе освещаются вопросы ее заимствования и развития в правовых системах Испании, Италии, Португалии, стран Латинской Америки и др. Принимая во внимание возможность использования прогрессивного зарубежного опыта, особое внимание уделено праву публичных вещей Испании, которое относится к административному праву и опирается на развернутую систему специального административно-правового регулирования, представленную прежде всего Законом об имуществе публичной администрации 2003 г. (Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Pъblicas) и законами автономных областей. При этом в испанской доктрине весьма распространен антисобственнический подход к объяснению юридической природы прав на публичные домены (его обосновывает, в частности, J. V. Gonzбlez Garcнa), восходящий своими корнями к соответствующим концепциям, которые обосновывали некоторые европейские ученые XIX - начала XX в. (J._B._V. Proudhon, R. von Jhering, F. L. Keller, L. Duguit и др.).

В третьем параграфе "Правовые системы, отвергнувшие доктрину публичной собственности" демонстрируется, что французская модель domaine public не была принята немецкой правовой системой, несмотря на попытки некоторых авторитетных ученых (прежде всего O. Mayer) ее заимствования, а также ее формальное закрепление в законодательстве некоторых земель (Гамбург, Баден-Вюртемберг). Поскольку римское право вплоть до конца XIX в. являлось действующим правом значительной части Германии (в виде usus modernus Pandectarum), немецкие правоведы склонились к адаптации классических частноправовых конструкций, что привело к зарождению в Германии альтернативной доктрины - теории "модифицированной частной собственности" (modifiziertes Privateigentum) на публичные вещи (цffentlichen Sachen), которая впоследствии распространилась в некоторые другие страны с родственными правовыми системами.

Опираясь на результаты исследований отмеченных выше авторитетных романистов XIX - начала XX в., на классические труды немецких административистов (O. Mayer, H. J. Wolff, F. Fleiner, E. Forsthoff), на работы современных авторов (W. Andriske, P. Axer, R. Bartlsperger, W. Kluth, M. Kromer, R. Lцhr, H.-J. Papier, E. Pappermann, F. J. Peine и др.), а также на действующее законодательство ФРГ автор раскрывает следующие вопросы: 1) процессы генезиса доктрины "модифицированной частной собственности" в Германии и формирования в рамках немецкого административного права так называемого публично-вещного права; 2) понятие, порядок приобретения и прекращения статуса публичных вещей; 3) классификация публичных вещей и форм их использования; 4) система вещных прав на публичное имущество.

Значительное влияние на формирование немецкой доктрины оказал спор о Базельских укреплениях, ставший одной из causes cйlиbres XIX в. и подробно описанный в трудах не только зарубежных ученых (их хронология и содержание раскрыты в специальном исследовании М. Бирмана за 2009 г.), но и отечественных правоведов (Н. Л. Дювернуа, В. Б. Ельяшевич, Г. К. Гинс, Н. П. Карадже-Искров).

Суть современной немецкой доктрины состоит в применении к публичным вещам конструкции права частной собственности, закрепленной в гражданском законодательстве, с видоизменением такого права за счет действия норм, относящихся к публичному (административному) законодательству, в результате чего обеспечивается использование публичных вещей в интересах общего блага. Наделение имущества особым статусом публичной вещи осуществляется на основе особого акта назначения имущества в публичное пользование (Widmung) и означает его обременение ограниченным вещным правом - публично-правовым сервитутом (Dienstbarkeit des цffentlichen Recht), который предоставляет возможность доступа к имуществу и его ограниченного использования частными лицами (к примеру, право проезда по дороге). Субъективное право собственности в универсальном частноправовом смысле и публично-правовой сервитут на одно и то же имущество в совокупности создают особое публично-правовое владение вещью, которое предполагает наличие права пользования у неограниченного или определенного круга лиц, с одной стороны, и специфические публично-правовые обязанности по эксплуатации имущества - с другой.

Рассматриваемая двойственная конструкция - квинтэссенция теории "модифицированной частноправовой собственности", которая получила также название "дуалистической" концепции права собственности в сравнении c французской "монистической" концепцией. Важно отметить, что категория цffentlichen Sachen по немецкому праву, в отличие от классического римского права, обособляется сугубо по функциональному критерию - служению общему благу - и выходит за пределы имущества государства (федерации, земель), охватывая не только некоторые вещи, ранее относившиеся к res omnium communes и res divini iuris, но и объекты частных лиц, принадлежащие им на праве собственности (например, находящийся в собственности гражданина земельный участок, через который проходит публичная дорога).

В последнем случае могут возникать юридические конструкции, весьма трудные для усвоения отечественным правоведом. К примеру, в отношении участка дороги, принадлежащего частному лицу, может быть установлен гражданско-правовой сервитут в пользу публичного субъекта (организатора строительства). Он, в свою очередь, административным актом придает дороге публичный статус - вводит публичный сервитут, предоставляющий гражданам право общего пользования дорогой, и при этом становится субъектом публично-вещного права владения, содержание которого (как и права общего пользования граждан) всецело регламентировано административным законодательством. Аналогичная ситуация возникает и в том случае, когда территория передана собственником в пользу организатора строительства на основании публичного контракта.

В контексте распространения доктрины "модифицированной частной собственности" на публичные вещи рассматриваются ее особенности в административном праве Австрии, а также Швейцарии, где сохраняется определенное влияние французской доктрины domaine public.

В четвертом параграфе "Учение о публичных вещах и публичной собственности в русском дореволюционном праве" освещается проблематика публичных вещей в гражданском законодательстве и цивилистической науке второй половины XIX - начала XX в. с опорой на работы К. Н. Анненкова, Е. В. Васьковского, В. Б. Ельяшевича, Н. Л. Дювернуа, К. П. Победоносцева, Г. Ф. Шершеневича и др. Кроме того, описывается процесс зарождения концепции публично-вещного права в дореволюционной науке административного права (ее авторы - А. И. Елистратов, И. И. Евтихиев, Н. П. Карадже-Искров) и раскрываются ее основные положения.

Проведенный анализ позволяет утверждать, что русское дореволюционное законодательство и юридическая наука, унаследовав римские традиции и находясь в тесном диалоге с европейскими юридическими доктринами (прежде всего с немецкой), разделяли объекты казенной ("частноправовой", финансовой) собственности государства, городов, земств, с одной стороны, и имущество публичного назначения, изъятое из сферы действия гражданского законодательства, - с другой. Вторая категория объектов - по преимуществу вещи общего пользования - именовалась одними учеными публичными вещами, вторыми - объектами публичной собственности; третья категория исследователей не использовала данных терминов, однако прямо или косвенно и они в целом признавали существование особого рода отношений по поводу такого имущества, относящихся преимущественно к сфере публичного права.

Вторая глава "Общие положения доктрины публичной собственности в современной России" состоит из шести параграфов.

В первом параграфе "Понятие публичной собственности" раскрывается многозначность терминов "собственность" в целом (субъективное право, имущество, правовой институт, вид общественных отношений) и "публичная собственность" в частности. На основе критического анализа различных точек зрения по вопросу выделения форм собственности (С. С. Алексеев, В. К. Андреев, В. С. Белых, Г. А. Гаджиев, В. Г. Голубцов, В. Д. Мазаев, В. П. Мозолин, В. А. Рыбаков, Е. А. Суханов, А. В. Тархов, Э. В. Талапина, Ю. К. Толстой, Л. В. Щенникова и др.) обосновывается, что данное понятие с экономическим содержанием и конституционным закреплением предполагает его юридическое опосредование в виде формирования особенностей правового регулирования, связанных с правовым положением собственников имущества, содержанием права собственности, правовым режимом имущества и т. д.

Применительно к публичной форме собственности такие особенности отчетливо проявляются и в сконцентрированном виде они сформулированы в положении 4, выносимом на защиту (с. 14 автореферата).

Во втором параграфе "Субъективное право публичной собственности как «видоизмененное" право собственности» раскрываются особенности возникновения, прекращения и осуществления данного вещного права, а также особенности его содержания, обусловленные глубинной взаимосвязью правомочий и обязанностей публичного собственника. Обязанности публичного собственника было бы неверно трактовать с позиции ограничений или обременений имущественных прав государства и муниципальных образований. Такие обязанности в не меньшей и даже большей степени раскрывают феномен публичной собственности, нежели конструкция триады правомочий. Публичная собственность прежде всего обязывает к достижению общего блага, удовлетворению потребностей частных лиц за счет публичного имущества, и лишь для этого органы власти в необходимых пределах наделяются компетенцией по реализации правомочий собственника.

Поскольку в российском законодательстве не сформирована конструкция особого публичного права собственности (как это имеет место, например, во Франции), в диссертации предложен подход к данному вещному праву как к видоизмененному праву собственности в сравнении с классическим правом частной собственности.

В третьем параграфе "Публичное имущество как объект права публичной собственности" раскрывается понятие публичного имущества и определяются его критерии. Автор обосновывает положение о том, что в отличие от большинства стран романо-германского права, где вслед за римским правом применяется субъектно-функциональный (например, Франция, Испания) либо сугубо функциональный критерий (к примеру, Германия), для выделения публичных доменов (публичных вещей), в России господствует исключительно субъектный критерий. Вследствие этого в отечественной правовой системе имущество, принадлежащее государству и муниципальным образованиям, не подразделяется на объекты публичной собственности (публичные вещи) и объекты частной собственности (вещи, не относящиеся к публичным), а используются методологически единый юридический инструментарий для регулирования отношений государственной и муниципальной собственности, а также во многом универсальный механизм управления соответствующим имуществом.

В условиях отсутствия устоявшейся терминологии отдельно освещаются вопросы соотношения понятий "публичное имущество" и "объекты общественного достояния", а также обосновывается, что концепция общественного достояния в современной российской правовой системе сохраняет определенное научное, но не прикладное значение, поскольку она не способна указать на наличие конкретных юридических качеств у строго определенной категории объектов.

В целях надлежащей дифференциации различных разновидностей публичного имущества аргументируются недостаточность его частноправовой классификации и необходимость его публично-правовового деления, основанного на целевом предназначении объектов собственности и включающего следующие категории: 1) публичное имущество общего пользования; 2) публичное имущество, обеспечивающее индивидуальные экономические потребности; 3) публичное имущество, обеспечивающее деятельность органов власти и созданных ими организаций (обеспечивающее предоставление публичных услуг, общезначимую экономическую деятельность, иную публично значимую деятельность). Особенности правового режима названных категорий объектов собственности получили детальное раскрытие в разделе III диссертации.

В четвертом параграфе "Государство и муниципальные образования как субъекты права публичной собственности" на основе анализа и систематизации действующего законодательства и общеобязательных правовых позиций Конституционного Суда РФ раскрываются ограничения правоспособности публичных образований в части допустимой принадлежности им имущества. Специальный характер правоспособности государства и муниципальных образований предполагает формирование закрытых перечней имущества, которое может принадлежать соответствующим публичным образованиям исходя из возложенных на них функций, в том числе и на федеральном уровне.

Особенности правосубъектности публичных образований проявляются также в том, что на различных стадиях правового регулирования (формирование правовых норм, правоприменение) у данных субъектов наблюдается совмещение статуса собственника имущества и субъекта публичной власти, призванного обеспечить возложенные на него государственные или муниципальные функции. Подобное сочетание выступает предпосылкой для формирования применительно к публичным образованиям особых административно-правовых механизмов реализации правомочий и исполнения обязанностей собственника.

В пятом параграфе "Правовой режим имущества публичных юридических лиц: некоторые дискуссионные вопросы" ставится проблема правового режима имущества, принадлежащего на праве собственности так называемым публичным юридическим лицам, вопрос о легитимации которых обоснованно поднят российскими правоведами (Г. А. Гаджиев, В. П. Мозолин, А. В. Турбанов, В. Е. Чиркин, О. А. Ястребов и многие другие). В диссертации публичные юридические лица трактуются как специфические имущественно обособленные организации, осуществляющие от собственного имени на децентрализованной основе отдельные государственные, муниципальные, иные публичные функции и встроенные в систему публичного администрирования. На примере госкорпораций обосновывается, что на сегодня правовой режим имущества данных организаций занимает некое промежуточное положение между правовыми режимами объектов частной и публичной собственности, однако поскольку рассматриваемое имущество обременено общественно значимыми целями использования, предлагается применение к нему термина "объекты квазипубличной собственности".

В шестом параграфе "Правовой режим объектов частной собственности публичного назначения: некоторые дискуссионные вопросы" исследуется правовой режим объектов частной собственности публичного назначения, проблематика которых ранее была заявлена в работах отдельных ученых (С. С. Алексеев, Г. А. Гаджиев и др.). Автор аргументирует, что подобное имущество граждан и юридических лиц (за исключением публичных), несмотря на некоторое сходство, следует отграничить от объектов публичной собственности в строгом смысле этого слова. Для частных субъектов публичное назначение имущества - это ограничение права собственности, в то время как для государства и муниципальных образований - это элемент самого права, его основа, условие возникновения и сохранения. Вместе с тем формирование полноценного правового режима объектов частной собственности публичного назначения невозможно без привлечения административно-правового инструментария, схожего с тем, который применяется в отношении объектов публичной собственности.

Третья глава "Система комплексного правового регулирования отношений публичной собственности с позиций российской доктрины" состоит из шести параграфов.

В первом параграфе "Трехуровневая модель комплексного правового регулирования отношений публичной собственности в России" разделяется устоявшийся в науке подход к публичной собственности как к сфере комплексного правового регулирования (С. С. Алексеев, Д. М. Генкин, С. А. Зинченко, С. М. Корнеев, В. Д. Мазаев, Л. А. Морозова, Е. А. Суханов, Ю. К. Толстой и др.) и вместе с тем предлагается оригинальное структурирование системы соответствующих нормативных предписаний на несколько уровней (блоков) с точки зрения специализации и разграничения предметов ведения: 1) нормы, распространяющиеся на все формы собственности; 2) нормы, установленные только для публичной формы собственности; 3) нормы, действующие в отношении отдельно взятого публичного собственника. При этом наблюдается специфическое взаимодействие частных и публичных начал в рамках перечисленных уровней (блоков) нормативных предписаний, которое приводит к смене типа правового регулирования отношений собственности и в сконцентрированном виде изложено в положении 5, выносимом на защиту (с. 15 автореферата).

Во втором параграфе "Конституционно-правовые основы отношений публичной собственности" обобщаются и систематизируются положения действующего законодательства и многочисленные правовые позиции Конституционного Суда РФ, которые имеют ключевое значение для института публичной собственности в целом и играют роль конституционных основ соответствующих отношений, сливаясь с административными правоположениями в процессе правового регулирования.

В третьем параграфе "Взаимодействие гражданско-правовых и административно-правовых норм" соответствующие вопросы раскрываются сначала с точки зрения статики отношений собственности, а затем с позиции их динамики. Представляется, что определяющую роль в регламентации рассматриваемых отношений в их статике в последние годы обоснованно приобретает административное право, конкретизирующее конституционно-правовые предписания и закрепляющее: состав публичного имущества; специфику возникновения, прекращения и содержания права публичной собственности, видоизмененного в сравнении с правом частной собственности; особенности правового положения субъектов права публичной собственности и т. д.

Динамика отношений публичной собственности, которую, используя методологию, предложенную С. Н. Братусем и В. Ф. Яковлевым, можно разделить на внешнюю и внутреннюю, в еще большей степени испытывает на себе административно-правовое воздействие, поскольку главным ее двигателем выступают не столько правомочия публичного собственника, сколько его обязанности: сформировать состав необходимого и достаточного имущества; использовать объекты собственности и распоряжаться им в соответствии с установленным назначением; поддерживать имущество в состоянии, обеспечивающем целевое использование и удовлетворение общественных потребностей, и т. д.

Частное право само по себе не создает условий для реализации правомочий публичного собственника в целях имущественного обеспечения государственных и муниципальных функций, где неуместны диспозитивность и широкая дискреция. Более того, публичный собственник выступает как имущественно обособленный субъект, "непроницаемый" для гражданского законодательства, которое не в силах детально урегулировать протекающие внутри государства и муниципального образования процессы формирования волеизъявления, направленного на осуществление права собственности тем или иным образом.

Вместе с тем административно-правовая регламентация отношений статики и динамики публичной собственности, разумеется, не вытесняет и не подменяет гражданско-правовое регулирование в полной мере, при этом нормы соответствующих отраслей права должны соотноситься как специальные и общие.

В четвертом параграфе "Взаимодействие финансово-правовых и административно-правовых норм" производится разграничение указанных нормативных предписаний исходя из материального объекта регулируемых отношений (денежные средства, относящиеся к сфере публичных финансов, и все иное публичное имущество), а также анализируются вопросы их взаимодействия, которое наблюдается в случаях осуществления бюджетного финансирования на цели приобретения и эксплуатации объектов публичной собственности, извлечения доходов от использования и продажи публичного имущества, проведения финансового контроля и т. д.

В пятом параграфе "Проблемы соотношения и взаимодействия норм земельного и экологического права с административно-правовыми нормами" на основе подхода к земельному и экологическому праву как к комплексным отраслям российского права и законодательства аргументируется, что в сферу административно-правового регулирования необходимо включать публично-имущественные отношения по поводу природных ресурсов, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

В шестом параграфе "Проблемы соотношения и взаимодействия норм муниципального права с административно-правовыми нормами" обосновывается, что административно-правовое регулирование отношений публичной собственности по поводу муниципального имущества не только не препятствует, но и предполагает включение соответствующей сферы отношений в предмет муниципального права как комплексного образования.

Раздел II "Основы административно-правового регулирования отношений публичной собственности", включающий шесть глав, посвящен исследованию фундаментальных вопросов формирования административно-правовой доктрины публичной собственности, общих для всех разновидностей публичного имущества.

Четвертая глава "Административно-имущественное право: постановка проблемы" состоит из шести параграфов.

В первом параграфе "Понятие и предпосылки формирования административно-имущественного права" предложен принципиально новый подход к построению системы публично-правового регулирования отношений государственной и муниципальной собственности - с позиций административно-имущественного права как сложного нормативного комплекса, который формируется в рамках административного права и регламентирует отношения и процессы, связанные с имущественным обеспечением выполнения государственных и муниципальных функций публичной администрацией, в том числе планирование в отношении публичного имущества, формирование составов публичного имущества, управление сформированными составами публичного имущества, а также учет и контроль публичного имущества.

Во втором параграфе "Административно-имущественное право в системе административного права" выявляются и анализируются особенности данного нормативного комплекса, характеризующие его положение в рамках отрасли административного права: 1) наличие внутренней структуры, включающей правовые институты и ассоциации юридических норм; 2) объединение нормативных предписаний, относящихся не только к общей, но и к особенной части административного права; 3) активное взаимодействие с другими отраслями права; 4) недостаточная систематизация, не позволяющая на сегодня констатировать формирование соответствующей подоотрасли.

В третьем параграфе "Источники административно-имущественного права" дается общая характеристика существующей системы нормативных актов, действующих в рассматриваемой сфере (рассредоточенность и отсутствие должной систематизации, конкурирующая нормотворческая компетенция Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, наличие пробелов и др.), а также обозначаются пути совершенствования действующего законодательства, прежде всего посредством разработки федерального комплексного законодательного акта о государственном и муниципальном имуществе.

В четвертом параграфе "Структура административно-имущественного права" обосновывается выделение следующих структурных элементов исследуемого сложного нормативного комплекса: 1) основы административно-имущественного права; 2) правовое регулирование планирования в отношении публичного имущества; 3) правовое регулирование формирования составов публичного имущества; 4) правовое регулирование управления сформированными составами публичного имущества; 5) правовое регулирование учета и контроля в отношении публичного имущества.

В пятом параграфе "Признаки отношений, регулируемых административно-имущественным правом" обосновывается, что отношения по имущественному обеспечению выполнения государственных и муниципальных функций публичной администрацией обладают рядом характерных черт, которые, в частности, позволяют их отграничить как от смежных частноправовых отношений, так и от административных правоотношений, которые не затрагивают публичное имущество: 1) обязательный участник административно-имущественных отношений - орган публичной администрации (административный орган); 2) содержание административно-имущественных отношений составляют полномочия административных органов в отношении имущества, находящегося или приобретаемого в публичную собственность; 3) реализация административными органами полномочий в отношении публичного имущества, находясь в сфере функционирования публичной власти, приобретает правоприменительный характер и облекается в процедурно-процессуальную форму; 4) административно-имущественные отношения регулируются общеотраслевым методом и подчинены общеотраслевому режиму. Совокупность вышеприведенных признаков рассматриваемых отношений позволяет сделать вывод о том, что они носят организационно-имущественный характер.

В шестом параграфе "Процессуальный аспект административно-имущественных отношений" приводится методологическая основа для рассмотрения деятельности публичной администрации в отношении публичного имущества как целенаправленного и постадийного юридического процесса, направленного на имущественное обеспечение государственных и муниципальных функций.

Пятая глава "Административные акты и договоры в отношении публичного имущества" состоит из двух параграфов.

В первом параграфе "Административные акты в отношении публичного имущества" на основе критического анализа существующих в юридической науке точек зрения (А. В. Венедиктов, В. В. Витрянский, Д. М. Генкин, В. А. Дозорцев, В. Г. Голубцов, А. В. Карасс, Ю. М. Козлов, С. М. Корнеев, Д. В. Петров, Д. В. Пятков, Е. А. Суханов, Ю. К. Толстой, Н. Ю. Челышева и др.) и систематизации действующего законодательства исследуется природа распорядительных актов публичной администрации в отношении публичного имущества, производится их классификация (самостоятельные и вспомогательные), а также раскрывается их правовой режим, в том числе доказывается недопустимость квалификации рассматриваемых административных актов в качестве односторонних гражданско-правовых сделок, оферт, акцептов и т. п.

Автор демонстрирует, что в основе любого распоряжения государственным или муниципальным имуществом лежит административный акт как результат деятельности органа публичной администрации, фиксирующий волеизъявление публичного собственника. Аналогичную роль играет административный акт и в механизмах приобретения имущества в публичную собственность.

Во втором параграфе "Договоры в отношении публичного имущества" аналогичные вопросы исследуются применительно к договорам, заключаемым публичной администрацией в отношении государственного и муниципального имущества. Принимая во внимание то, что в отечественной юридической науке не сформировано общепринятого подхода к юридической квалификации подобных договоров и разграничению сфер частноправового и административно-правового регулирования (Д. Н. Бахрах, Д. В. Василевская, А. В. Демин, А. И. Елистратов, Б. Д. Клюкин, В. И. Новоселов, А. Ф. Ноздрачев, Й. Рат, Ю. Н. Старилов, Д. В. Хаустов, В. А. Юсупов и др.), автор поддерживает дифференциацию договоров в отношении публичного имущества по отраслевому признаку и их деление на гражданско-правовые, смешанные и административные.

Между названным разновидностями договоров не существует непреодолимых границ, поскольку прерогатива избрания той или иной формы отношений принадлежит законодателю, который не всегда отличается постоянством и способен как на радикальные преобразования, так и на более "мягкую" трансформацию системы регулирования. Однако даже при избрании конструкции гражданско-правовой сделки договор в любом случае не свободен от публично-правового регулирования, т. е. приобретает черты смешанного, поскольку выступает лишь инструментом выполнения обязательной государственной или муниципальной функции.

Шестая глава "Планирование в отношении публичного имущества" состоит из пяти параграфов.

В первом параграфе "Система планирования в отношении публичного имущества: общая характеристика" на базе методологии, выработанной главным образом в советский период и отраженной в работах С. С. Алексеева, Г. В. Атаманчука, О. Е. Кутафина, А. Ф. Ноздрачева, Г. И. Хайдаса, В. А. Юсупова и др., освещаются концептуальные вопросы подготовки и принятия планов (программ) пополнения, отчуждения и использования государственного и муниципального имущества, а также утверждения отчетов об их исполнении. На основе проведенного анализа выделяются основные современные направления планирования в исследуемой сфере, которые раскрываются далее.

Во втором параграфе "Социально-экономическое прогнозирование и планирование" освещаются правовые основы деятельности публичной администрации по подготовке прогнозов и планов социально-экономического развития в части сектора публичного имущества, на основе чего констатируется недостаточная взаимосвязь механизмов реализации соответствующих программ развития с их ресурсным обеспечением в виде задействованного или пополняемого состава публичного имущества.

В третьем параграфе "Комплексное планирование в отношении публичного имущества" рассматриваются правовые основы подготовки, принятия и утверждения отчетов об исполнении общих программных актов, которые распространяются на весь состав публичного имущества конкретного собственника (Российской Федерации, ее субъекта и муниципального образования). В связи с недостаточной развитостью данного института, в частности на федеральном уровне, формулируются предложения по совершенствованию действующего законодательства с использованием прогрессивного опыта отдельных субъектов Российской Федерации (Кировской, Свердловской, Ульяновской областей и некоторых других), а также муниципальных образований.

В четвертом параграфе "Планирование приватизации и бюджетного инвестирования" исследуется соответствующая разнонаправленная деятельность публичной администрации, которая тем не менее имеет общую цель - формирование состава публичного имущества, необходимого и достаточного для выполнения государственных и муниципальных функций. При этом демонстрируется, что планирование бюджетных инвестиций в объекты публичной собственности в значительной степени интегрировано в бюджетный процесс.

В пятом параграфе "Планирование деятельности созданных публичным собственником организаций" освещаются вопросы подготовки и издания индивидуальных планов (программ) деятельности государственных и муниципальных учреждений, предприятий и иных организаций, подконтрольных публично-территориальным образованиям. Автор доказывает, что подобные плановые акты не сужают правоспособность рассматриваемых организаций (за исключением казенных учреждений), а выступают инструментами управления ими со стороны органов публичной администрации.

Седьмая глава "Формирование составов публичного имущества" состоит из пяти параграфов.

В первом параграфе "Составы публичного имущества: понятие и требования при их формировании" на основе обобщения и критического анализа действующего законодательства и правовых позиций Конституционного Суда РФ обосновывается, что формирование состава имущества, принадлежащего публичному собственнику, должно опираться на два взаимосвязанных критерия: во-первых, целевой, отражающий соответствие целевого назначения имущества функциям публичного образования, и, во-вторых, количественный, характеризующий достаточность объектов собственности в разрезе их целевого назначения.

Для формализации второго критерия предлагаются разработка и внедрение Стандартов обеспеченности объектами публичной собственности, которые представляют собой требования к минимально гарантированной социально-экономической инфраструктуре, находящейся в публичной собственности и обеспечивающей возложенные государственные и муниципальные функции независимо от наличия и функционирования на определенной территории объектов частной собственности аналогичного целевого назначения.

Превышение утвержденных Стандартов может выступать достаточным основанием для перепрофилирования или приватизации публичного имущества соответствующего целевого назначения, а их недостижение - для принятия решения о пополнении состава государственного или муниципального имущества необходимыми объектами собственности.

Во втором параграфе "Разграничение публичного имущества" соответствующий институт рассматривается в качестве первоначального механизма формирования составов публичного имущества, который, однако, не является достаточным, поскольку допускает сохранение в государственной и муниципальной собственности непрофильных и излишних активов. Механизм разграничения публичного имущества, установленный в России в начале 90-х годов прошлого столетия, носил преимущественно административно-правовой характер, поскольку включал материально-правовые критерии и административные процедуры разграничения объектов собственности. Вместе с тем неэффективность ранее установленных процедур разграничения публичного имущества применительно к земельным участкам привела к вытеснению административно-правового механизма разграничения нормативным.

В третьем параграфе "Перераспределение публичного имущества при трансформации функций государства и местного самоуправления" соответствующий институт исследуется с позиций самостоятельного механизма формирования составов публичного имущества, отличного от механизма разграничения публичного имущества. Данный механизм носит сугубо административно-правовой характер и включает материально-правовые основания и административные процедуры безвозмездной передачи имущества от одного публичного собственника к другому вслед за перераспределяемыми между разными уровнями публичной власти государственными и муниципальными функциями.

Один из наиболее существенных недостатков правового регулирования в рассматриваемой сфере заключается в том, что законодатель избрал императивный (централизованный) порядок разграничения полномочий между органами власти различных публично-правовых образований, в то время как в механизме корреспондирующего изменения состава государственного и муниципального имущества не исключены диспозитивные начала, что приводит к значительному числу юридических конфликтов, вызванных отсутствием согласия передающей или принимающей стороны на перераспределение объектов публичной собственности.

В четвертом параграфе "Отчуждение и перепрофилирование избыточного и непрофильного публичного имущества" обосновывается, что соответствующие правовые механизмы формирования составов публичного имущества опосредуют альтернативные способы исполнения публичным собственником обязанности устранить излишние и непрофильные активы. Выбор между такими способами составляет в настоящее время сферу дискреции органов власти. Механизм отчуждения избыточного и непрофильного публичного имущества включает императивно установленные законом материально-правовые основания и процедуры приватизации.

В литературе продолжается дискуссия о юридической квалификации приватизационных отношений: одни авторы склоняются к тому, что в своей основе они гражданско-правовые (В. В. Чубаров, А. Ю. Козлов и др.); другие, напротив, причисляют их к административно-правовым прямо (Б. В. Удов, Д. В. Чарахчьян и др.) или косвенно (Д. Н. Бахрах, И. В. Панова); третьи считают, что приватизационные отношения подвержены комплексному правовому регулированию (В. С. Белых, С. О. Скворцов и др.). Последний подход является наиболее взвешенным, однако не дает четкого ответа на вопрос о соотношении в рассматриваемом институте частноправовых и публично-правовых начал. В диссертации обосновывается, что механизм приватизации в решающей части носит именно административно-правовой характер; при этом гражданско-правовой элемент в приватизационных отношениях возникает лишь на завершающем этапе в виде смешанного договора и не является существенным.

Административно-правовой механизм приватизации проявляется наиболее отчетливо в тех случаях, когда частные лица наделяются защищаемым законом субъективным правом требовать отчуждения в их пользу конкретных объектов государственной или муниципальной собственности (приватизация жилья, земельных участков и т. п.).

Что касается сопоставимого механизма перепрофилирования публичного имущества, то он фактически отсутствует (за некоторыми исключениями), в связи с чем формулируются предложения по его закреплению.

В пятом параграфе "Пополнение составов публичного имущества при их недостаточности" последовательно рассматриваются основные правовые механизмы формирования составов публичного имущества, базирующиеся на инициативной деятельности публичной администрации, не обладающей достаточной имущественной базой для выполнения возложенных на нее функций, а потому нуждающейся в ее пополнении: 1) механизмы государственных и муниципальных закупок имущества в публичную собственность; 2) концессионный механизм пополнения составов публичного имущества; 3) правовые механизмы экспроприации; 4) инвестиционно-комбинированные механизмы пополнения составов публичного имущества, которые реализованы, в частности, при подготовке к проведению форума АТЭС в 2012 г. (г. Владивосток), а также Олимпиады в 2014 г. (г. Сочи). В диссертации приводится комплекс аргументов в подтверждение того, что все перечисленные механизмы в значительной степени носят административно-правовой характер, поскольку гражданско-правовой и бюджетно-правовой аспекты отношений выступают в качестве вспомогательных (обеспечивающих выполнение административных решений о пополнении состава публичного имущества).

Восьмая глава "Управление сформированными составами публичного имущества: общая характеристика" состоит из двух параграфов.

В первом параграфе "Понятие управления публичным имуществом" приводится критический анализ научных подходов к управлению публичным имуществом (их представители: Г. А. Аксененок, В. К. Андреев, А. В. Венедиктов, Д. М. Генкин, Л. А. Грось, Л. И. Дембо, В. А. Дозорцев, И. В. Ершова, С. А. Зинченко, А. С. Матненко, Ю. М. Козлов, Е. А. Суханов, Э. В. Талапина, Ю. К. Толстой, А. М. Турубинер, Б. Б. Хангельдыев и др.), на основе которого обосновывается авторское определение данной категории как деятельности органов публичной администрации по реализации посредством издания административных актов и заключения договоров предоставленных ей полномочий, направленных на осуществление прав и исполнение обязанностей публичного собственника в целях выполнения государственных и муниципальных функций.

Во втором параграфе "Общие принципы управления публичным имуществом" выделяются и последовательно разбираются следующие принципы, имеющие универсальное значение: соблюдение целевого назначения публичного имущества; эффективность управления публичным имуществом и его использования; обеспечение равного доступа к публичному имуществу; развитие открытых информационных систем управления публичным имуществом; соблюдение публично-правового режима управления публичным имуществом.

Девятая глава "Учет и контроль в отношении публичного имущества" состоит из двух параграфов.

В первом параграфе "Учет публичного имущества" исследуются понятие и значение соответствующей обеспечительной деятельности публичной администрации в целом, а также особенности учета федерального, регионального и муниципального имущества. Система учета всего публичного имущества должна строиться на одной и той же методологической основе в целях обеспечения совместимости всех ее элементов. Это требует унификации правового регулирования учетных отношений в данной сфере на федеральном уровне, что не является вторжением в предметы ведения субъектов РФ и вопросы местного значения.

Во втором параграфе "Контроль в отношении публичного имущества" рассматриваются основные направления осуществления соответствующей обеспечительной деятельности (контроль за деятельностью созданных публичным собственником организаций, за использованием предоставленного частным лицам публичного имущества, за использованием общедоступного публичного имущества). Отдельно освещаются актуальные проблемы и особенности контроля со стороны публичной администрации за использованием федерального, регионального и муниципального имущества. В частности, в условиях противоречивой судебно-арбитражной практики аргументируется позиция о возможности распространения на контрольные отношения, складывающиеся по поводу публичного имущества, положений Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", за исключением тех случаев, когда объекты собственности переданы частным лицам на основании договоров, а следовательно, контрольные полномочия публичной администрации основаны не на суверенных властных функциях, а на правах и обязанностях стороны договора (например, арендодателя), объем и порядок реализации которых в значительной степени регламентирован гражданским законодательством и самим договором.

Раздел III "Дифференциация административно-правового регулирования отношений публичной собственности", включающий три главы, посвящен исследованию ключевых проблем формирования административно-правовой доктрины публичной собственности применительно к управлению отдельными разновидностями публичного имущества.

Десятая глава "Управление публичным имуществом, предназначенным для общего пользования" состоит из пяти параграфов.

В первом параграфе "Публичное имущество общего пользования" с опорой на зарубежную (Франция, Испания, Германия, Швейцария) и русскую дореволюционную доктрину раскрываются понятие и виды соответствующего имущества на современном этапе. Поскольку данная категория объектов собственности остается за рамками внимания большинства отечественных ученых, многие важные вопросы впервые получают доктринальное истолкование в диссертации, в частности отдельно анализируются и обобщаются различные механизмы приобретения и прекращения статуса публичного имущества общего пользования на примере автодорог, земельных участков, водных объектов, лесных участков, объектов животного мира и др.

Во втором параграфе "Субъекты правоотношений, связанных с управлением и общим пользованием публичным имуществом" обосновано разграничение и проведено исследование правового положения двух групп участников правоотношений: 1) субъектов управления публичным имуществом (компетентных органов публичной администрации) и привлеченных ими для выполнения отдельных функций третьих лиц, которыми, как правило, являются специализированные государственные и муниципальные учреждения и предприятия; 2) субъектов права общего пользования, которыми признаются физические и в некоторых случаях юридические лица. При этом со стороны второй группы участников правоотношений возникает множественность лиц, поскольку правопритязания пользователей носят неисключительный характер.

В третьем параграфе "Содержание правоотношений, связанных с управлением и общим пользованием публичным имуществом" систематизируются полномочия субъектов управления имуществом и привлеченных ими лиц, а также права и обязанности субъектов общего пользования. Основное содержание данных правоотношений составляет комплекс обязанностей государственной или муниципальной администрации, обеспечивающей возможность ограниченного использования общедоступного публичного имущества физическими и юридическими лицами.

В четвертом параграфе "Проблема юридической природы права общего пользования публичным имуществом" указанное право, вопреки встречающимся в цивилистической литературе мнениям, анализируется не с позиции ограничений прав публичного собственника, а с точки зрения субъективных публично-вещных прав частных лиц, теория которых в отечественной юридической науке, в отличие от зарубежной (прежде всего немецкой), практически неразвита, несмотря на то что необходимая основа была заложена еще в дореволюционный и советский периоды (И. И. Евтихиев, А. И. Елистратов, Г. К. Гинс, Н. П. Карадже-Искров). В свете данного подхода приводятся основные характеристики субъективного права общего пользования публичным имуществом, которые связаны с естественными особенностями его объектов, множественностью субъектов, спецификой его содержания как ограниченного вещного права, особыми основаниями возникновения, взаимосвязью с личными правами и свободами, абсолютным характером, возможностью защиты в административном порядке и т. д.

Доказывается, что право общего пользования необходимо отграничивать от смежного института публичного сервитута, который устанавливается в отношении объектов, принадлежащих физическим и юридическим лицам, в результате чего противопоставляется частноправовому титулу и ограничивает возможности собственника (пользователя, владельца), обременяя соответствующее имущество. В свою очередь всеобщее пользование, гарантированное законом в отношении отдельных категорий объектов публичной собственности, составляет прямое назначение соответствующего имущества и не является его обременением.

В пятом параграфе "Проблема платности общего пользования публичным имуществом" обосновывается принцип безвозмездности пользования рассматриваемой категорией имущества, изъятие из которого следует квалифицировать в качестве ограничения прав и свобод граждан, требующего прямой санкции закона (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). При этом установление возможности платного доступа к публичному имуществу общего пользования способно трансформировать природу абсолютных публично-вещных правоотношений в относительные правоотношения по оказанию услуг (например, организация проезда по платным автодорогам).

Одиннадцатая глава "Управление публичным имуществом, обеспечивающим индивидуальные экономические потребности" состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе "Публичное имущество, обеспечивающее индивидуальные экономические потребности" исследуются понятие и виды объектов публичной собственности, специально предназначенных для предоставления частным лицам во временное пользование, а в ряде случаев также в их собственность (если передача имущества во временное пользование в силу его свойств невозможна или нерациональна) на примере инфраструктуры поддержки нуждающихся, некоммерческих организаций, субъектов малого и среднего предпринимательства, нуждающихся, а также изъятых из оборота природных объектов, имущества, временно не обеспечивающего другие государственные и муниципальные функции, и пр.

Во втором параграфе "Субъекты правоотношений по поводу публичного имущества, обеспечивающего индивидуальные экономические потребности" производятся разграничение и исследование правового положения двух групп участников правоотношений: 1) субъектов управления имуществом, а также привлеченных ими лиц (например, организаторов торгов); 2) претендентов в отношении публичного имущества, а также его пользователей и приобретателей. На стадии предоставления публичного имущества, как правило, существует множественность лиц на стороне претендентов на получение имущества в пользование или собственность, в то время как после такого предоставления может сохраняться лишь длящаяся индивидуализированная правовая связь между публичным образованием (его органом) и конкретным физическим или юридическим лицом по поводу временного использования имущества.

В третьем параграфе "Предоставление публичного имущества, обеспечивающего индивидуальные экономические потребности" анализируется содержание правоотношений по поводу рассматриваемой категории публичного имущества на стадии его предоставления, систематизируются административные процедуры предоставления объектов собственности, а также детально рассматриваются конкурентный (общий) и преференциальный порядки предоставления публичного имущества.

В основе исследуемых правоотношений лежит выполнение публичной функции по удовлетворению экономических потребностей физических и юридических лиц за счет имущества, принадлежащего государству и муниципалитету, вследствие чего такие правоотношения приобретают ярко выраженную административно-процедурную форму, которая охватывает все этапы и возможные механизмы взаимодействия участников отношений вплоть до издания административного акта либо заключения договора, включая процедуры проведения конкурсов или аукционов. Более того, передача публичного имущества физическим и юридическим лицам, если таковая производится по их обращениям, во всех случаях признается государственной или муниципальной административной услугой.

В четвертом параграфе "Обеспечение надлежащего использования предоставленного публичного имущества" исследуются содержание (права и обязанности сторон) и формы (договорная и внедоговорная) правоотношений по поводу соответствующего имущества на стадии его временного использования, раскрывается правовой режим платы за пользование предоставленным объектами публичной собственности и дифференцируются виды пользования таким имуществом (неэксклюзивное, эксклюзивное, концессионное). Отношения в рамках внедоговорной формы временного использования имущества носят административно-правовой характер, а в рамках договорной, - как правило, смешанный. В частности, применительно к арендным отношениям, в наибольшей степени испытывающим гражданско-правовое регулирование, публичная администрация не просто выступает в качестве получателя платы, но и всегда выполняет определенную публичную функцию: обеспечивает жилищное строительство, поддерживает субъекты малого и среднего предпринимательства, предоставляет возможность ограниченного использования лесов и т. д.

Двенадцатая глава "Управление публичным имуществом, обеспечивающим публично значимую деятельность органов власти и созданных ими организаций" состоит из пяти параграфов.

В первом параграфе "Публичное имущество, обеспечивающее публично значимую деятельность" на основе европейского опыта (Франции, Германии, Европейского Союза в целом) и отечественных правовых традиций предлагается разграничение ряда направлений социально-экономической и иной деятельности, которую публичные власти обязаны обеспечить в интересах общества и государства на определенных регулируемых условиях на базе специально сформированных и приспособленных для этого имущественных комплексов или отдельных объектов собственности. На основе вышеупомянутого деления выделяются разновидности публичного имущества, обеспечивающего: 1) предоставление публичных услуг; 2) общезначимую экономическую деятельность; 3) иную публично значимую деятельность (объекты военного назначения, государственные материальные резервы, имущество "аппаратного" назначения и т. д.).