Административная юстиция в Центрально-Азиатских государствах: проблемы становления и развития

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискании учёной степени доктора юридических наук

Специальность - Административное право и административный процесс

Административная юстиция в Центрально-Азиатских государствах: проблемы становления и развития

Ибрагимов С.И.

В современных условиях глобализация создаёт объективные предпосылки для формирования и развития единого правового пространства, гармонизированных и унифицированных юридических конструкций и институтов, функционирующих в рамках национальных правовых систем, а также в качестве международных стандартов. В этом контексте, исследование проблем становления и развитие административной юстиции как института правового государства в странах Центрально-Азиатского региона постсоветского пространства, является весьма актуальной задачей. Под Центрально-Азиатского региона понимаются - дефиниция принятая Юнеско исходящая из английского Central Asia - как Центральная Азия включающая в себя пяти постсоветских государств: Казахстан, Узбекистан, Таджикистан, Туркменистан и Кыргызию (Подробно о понятии Центральная Азия см. в §2 гл 1 диссертации) Актуальность этой задачи обусловлен необходимостью теоретического и практического обеспечения законности и правопорядка, защиты прав и свобод частных лиц в новых для этих стран условиях политического и экономического развития, неизбежно связанного с процессами глобализации.

Приобретение политического, экономического и правового суверенитета, принятие новых конституций в государствах Центральной Азии, ускорили, процесс реформирования судебно- правовых систем, одним из приоритетных направлений, которого признается формирование административной юстиции (административного судопроизводства). Этот институт очень важен для судеб стран Центральной Азии, провозгласивших в своих конституциях построение правового государства: он во многом будет олицетворять реальные намерения государственной власти по защите прав и интересов конкретного гражданина. Правовой механизм такой защиты должен быть основан не только и не столько на традиционных инструментах, например, таких как инстанционная жалоба и прокурорский надзор, а на совершенно новых для этих стран взаимосвязанных постулатах. Первый из них предполагает, что и "в правовом государстве независимый суд является главным средством защиты прав граждан", второй - "гражданскую самостоятельность и правовую активность гражданина", чего пока крайне не хватает социуму стран Центральной Азии.

В настоящее время институт административной юстиции в странах рассматриваемого региона находится в стадии формирования. В связи с этим объективно оправданной представляется задача в контексте глобализационных и региональных интеграционных процессов, теоретически осмыслить значение института административной юстиции для этих стран с целью оптимизации поиска её адекватной для их правовой системы модели. Это вызывает необходимость проследить основные тенденции и этапы развития института административной юстиции в странах СНГ, уже идущих по пути его формирования, изучить их позитивный и негативный опыт, имеющий отношение к становлению и развитию этого института.

Ценность опыта этих стран для государств региона трудно переоценить, поскольку они тоже "вышли" из советской системы, где институт судебной защиты прав граждан стал складываться к концу её существования. Особенность современного развития стран центрально- азиатского региона в том, что судебная защита от незаконных действий чиновников, пока ещё не стала сколько-нибудь значимым способом восстановления нарушенного права в сфере публичного управления. Более того, для социальной среды стран Центральной Азии, именно в этой сфере в целом характерна весьма слабая активность судов. Наряду с боязнью населением судов, обусловленной историческими причинами, это прямо связано с неразвитостью законодательства об административной юстиции, и её судебно-процессуальной стороны, каковой является административное судопроизводствоПо данным, проведенным международными организациями мониторинга общественных мнений (Ассоциация Американских юристов) за последние 5-лет, граждане для защиты своих прав и свобод в суд обращались: в Казахстане - 45%; в Таджикистане - 25%; в Узбекистане - 20%; в Кыргызстане -10-15%; в Туркменистане-данных нет. //См.Индексы для Казахстана, Таджикистан, Узбекистан и Кыргызстана./доступно на сайте: http:/www.zakon.kz .

Эта неразвитость в значительной мере обусловлена традиционным, идущим из советских времён и продолжающим доминировать пониманием административного судопроизводства не иначе, как деятельности суда по делам об административных правонарушениях. При этом судебное разрешение споров, возникающих из публично-правовых отношений, регулируется по правилам гражданского судопроизводства в рамках не отвечающей духу времени схемы неискового производства. Это существенно ограничивает возможности использования процессуальных средств защиты прав частных лиц от неправомерных действий и решений государственных органов. В этом контексте вопрос об административных судах либо не ставится вообще, либо их компетенция сводится только лишь к рассмотрению дел об административных правонарушениях. Между тем воспринятая в условиях глобализации на конституционном уровне модель правового государства обязывает законодателя к развитию и адекватному закреплению в современных процессуальных формах таких важнейших функций административной юстиции как контроль за публичной властью и защиты субъективных прав частных лиц в процессе разрешения административных споров.

Идущие процессы правовой глобализации, несомненно, способствуют тому, что центр дискуссии об административной юстиции в странах региона все более перемещается от вопроса о её необходимости к вопросу её оптимальных организационных и процессуальных формах. Ведущиеся дискуссии и сам ход правового развития этих стран требуют фундаментальных теоретических исследований института административной юстиции как атрибута правового государства, выявления специфики его современных организационно- правовых систем и сущностных характеристик. Такие исследование призваны способствовать созданию надежной концептуальной основы для выбора адекватной модели административной юстиции и форм её практической реализации.

Таким образом, главный концептуальный вопрос, связанный с выбором наиболее адекватного для правовой системы стран ЦА, типа административной юстиции, остаётся нерешённым. Также нерешенными для правовой доктрины центрально-азиатских государств остаются вопросы: о конкретной организационной модели административной юстиции; об определении оптимальных процедур рассмотрения административно-правовых споров; о предмете административного судопроизводства и принципах и форме административного процесса; о законодательном обеспечении административной юстиции как института правового государства, модель которого была воспринята на конституционном уровне в рамках юридической глобализации.

При всей важности проблемы организации института административной юстиции в странах ЦА, её анализ в научной литературе этих стран является недостаточным, неполным и эпизодическим. При этом научные разработки по данной проблематике имеются только в виде отдельных статьей, а фундаментальные концептуальные работы вообще отсутствуют, что и определило выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы. Проблемы правового государства и административной юстиции, которая является одним из его классических признаков, более всего разработаны в западноевропейской юридической науке. Поэтому при характеристике института административной юстиции анализируется научная литература, посвященная организации деятельности, главным образом, органов административной юстиции Франции, Германии, Великобритании, Испании. Кроме того, в последние годы расширяется круг исследований по административной юстиции арабских стран, Турции и Ирана, стран Латинской Америки. Вместе с тем, весьма солидная школа изучения этого института сформировалась в России.

Основы этой школы были заложены в трудах видных дореволюционных российских государствоведов и административнистов - А.С.Алексеева, В.М.Гессена, М.Д. Загряцкого, А.И. Елистратова, Н.М. Коркунова, С.А. Котляревского, С.А. Корфа, Н Куплевасского, В.Н.Лозины- Лозинского, В.А. Рязановского, Н.А. Тарасова и других.

В советский период, когда административная юстиция длительное время считалась чуждым, буржуазным институтом связанные с ней вопросы поднимались в трудах Д.Н Бахраха, А.А. Демина, И.И.Евтихиева, А.Е. Лунева, В.И.Ремнев, Н.Г.Салищевой, Д.М. Чечота и др.

В первые годы постсоветского периода вопросы административной юстиции актуализируются в научных статьях В.Я.Бойцова, В.В.Бойцовой, В.В. Скитовича, М.С.Студеникиной и других авторов.

Начинает формироваться ряд крупных научно исследовательских и педагогических школ в области административной юстиции. В 1997г. в РУДН появляется первое в постсоветской России учебное пособие А.Б.Зеленцова по административной юстиции. Под его руководством в РУДН складывается научное направление теоретических и сравнительно-правовых исследований административной юстиции. В рамках этого направления исследуются концептуальные вопросы предмета административной юстиции, административного иска (Н.И.Тунина), служебного спора (С.Н.Линецкий), проводятся диссертационные сравнительно-правовые исследования административной юстиции в странах Латинской Америки (М.А. Штатина), в арабских странах (Ахмад Наваррах), в Великобритании (Е.Н. Устюжанина), в Новой Зеландии (И.Н. Шмелев) и др.

Одновременно идёт процесс формирование школы административной юстиции в Воронежском университете. В 1998г. выходит получившая широкую известность работа Ю.Н. Старилова, посвященная проблемам теории административной юстиции. В рамках этой школы значительное внимание уделяется вопросам административного судопроизводства (О.Н.Бабаева, Н.П.Заряева, Ю.Д.Надольская, А.В.Орлов, Д.В.Уткин), и административного процесса (Ю.В.Святохина) и др.

В Институте государства и права РАН благодаря усилиям Н.Г.Салищевой и Н.Ю. Хаманевой формируется научное направление исследование проблем административной юстиции и административного судопроизводства. В рамках этого направления подготавливаются диссертационные работы (А.В.Альхименко, Б.А.Тулинова) и др. Как представляется, вполне можно говорить о формировании Санкт- Петербургской школы административной юстиции, основы которой заложили работы Л.А.Николаевой и А.К Соловьевой.

Значительное внимание вопросам административной юстиции на рубеже XX- XXIв.в. уделяется в работах и других российских авторов, как на уровне научных статьей, так и монографических диссертационных исследований Д. Н. Бахрах, К.С.Бельский, А.Ф. Ноздрачев, Е.Б. Лупарев, В.В.Скитович, С.Д.Хазанов и др.

Из современных национальных авторов исследовавших некоторые стороны административной юстиции следует называть работы Хвана Л.Б, Хамедова И.А, Подопригоры Р.А, Габбасова А.Б, Юрченко Р.Н, Раззакова Б.Х, Нематова А.Р, Шадиева Р.Ш. и др. Некоторые исторические и теоретические вопросы касающиеся настоящей темы, очень скромно освещены в работах таджикских авторов как: Буриева И.Б, Тахирова Ф.Т, Махмудова М.А, Сотиволдиева Р.Ш, Исмаилова Ш.М, Усманова О.У, Разыкова Ш.Р. и др.

Целью исследования является выявление объективных закономерностей развития и функционирования административной юстиции как института правового государства, анализ и обобщение опыта его становления на постсоветском пространстве и на этой основе построение её теоретической модели и концепции правового регулирования судебного административного процесса, отвечающих потребностям современного развития центрально- азиатских государств, и прежде всего Таджикистана, в условиях проводимых административных и судебных реформ.

Для достижения указанной цели автором были поставлены следующие задачи:

- дать теоретическую интерпретацию понятий "административная юстиция",

"административное судопроизводство", "административный процесс", "административная юрисдикция", "административное дело" и на этой основе упорядочить базовый понятийно-категориальный аппарат теории административной юстици сущности и значение в повышение эффективности зашиты прав граждан органами административной юстиции.

- показать внутренние закономерности эволюции административной юстиции как института правового государства;

-определить отраслевую принадлежность института административной юстиции в условиях правового регулирования её механизмов нормами гражданского процессуального права и отсутствия четкой дифференциации процессуальных форм на судебно-административные и судебно-гражданские;

-дать оценку глобализационных процессов и влияние континентальных моделей административной юстиции на государств постсоветского пространства, их значения в формировании собственных моделей административной юстиции;

-проанализировать концепций и программы судебно- правовых реформ, их роль и значение в становлении административной юстиции стран ЦА.

- выявить основные требования программ судебно-правовых реформ в этих странах к институту административной юстиции: цели, ожидания.

- проследить в историко-правовом аспекте особенности развития судебного контроля за законностью, правил рассмотрения жалоб и заявлений в сфере государственного управления в странах ЦА.

- разработать концептуальную модель современной системы административной юстиции как института защиты прав и свобод граждан, интересов юридических лиц от административного произвола;

- провести анализ правового регулирования административной юстиции, в двух её основных формах - административного судопроизводства и квазисудебного производства, реализуемого в зарубежных странах, дать оценку возможности использования их опыта в теории и практике стран ЦА;

- рассмотреть теоретические и практические проблемы и противоречия современного правового регулирования в странах ЦА правил разрешения судами дел, возникающих из публично-правовых отношений;

- раскрыть теоретические проблемы осуществления правового регулирования разрешения судами дел об административных правонарушениях в контексте возможного использования при их рассмотрении административного иска и административно- спорного производства;

- сформулировать предложения по выбору оптимальной модели административной юстиции странами ЦА;

-проанализировать теоретические и прикладные проблемы правового регулирования рассмотрения административных дел квазисудебными органами административной юстиции;

- исследовать проблемные вопросы законодательного обеспечения административного судопроизводства Республики Таджикистан, сформулировать предложения теоретического и практического характера, направленных на формирование полноценного института административной юстиции.

- сформулировать предложения по созданию проекта модельного Административного процессуального кодекса для стран ЦА;

- разработать концептуальные основы формирования административного судопроизводства в Республике Таджикистан, отвечающего современным стандартам административно- процессуальной защиты прав и свобод частных лиц;

- определить основные направления дальнейших научных исследований в Республике Таджикистан в области каждого из системных элементов административной юстиции.

Объектом исследования являются общественные отношения возникающие в связи с разрешением административно- правовых споров и устанавливаемые по поводу организации и функционирования института административной юстиции в центрально- азиатских странах, публично- правовое развитие которых обусловлено как общими закономерностями, так и национальными особенностями формирования правового государства в условиях глобализации и региональной интеграции.

Предмет исследования составляют сущность, функции и назначение административной юстиции, её предметный, организационный и формальный аспекты, модели её организации в современном мире, материальные и процессуальные нормы законодательства центрально-азиатских государств, России и других зарубежных стран, регулирующие вопросы судебного контроля и разрешения административных споров, концептуальные подходы к формированию современной системы административной юстиции в центрально-азиатских республиках, а также форма, структура и техника-юридическое качество действующих или проектируемых нормативно-правовых актов, реализующих эти подходы.

Теоретическую основу исследования составили работы известных российских и зарубежных теоретиков права, таких как: С.С. Алексеев, Ж-П. Бержель, С.Н.Братусь, В.М. Горшенев, О.Э. Лейст, А.В.Малько, Н. Н. Марченко, Ю.А.Тихомиров, и др.

При исследовании проблем административной юстиции в решении общих вопросов административной юрисдикции и административного процесса автор опирался на труды таких известных российских административистов как: А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, Ю.М.Козлов, А. Коренев, Б.М.Лазарев, Г.И. Петров, А.А. Демин, А.Б.Зеленцов, Е.Б. Лупарев, А.Ф. Ноздрачева, Н.Г.Салищеву, В.Д.Сорокин, Ю.Н.Старилов, Н.М.,Чепурнову, Н.Ю.Хаманева, Б.В.Россинский, А.И. Стахов, И.В.Панова, П.И.Кононов, А.П.Шергин, В.А. Юсупов и др.

В силу специфики правового регулировании отношений, касающихся судебного контроля и разбирательства административных споров, в советский и в современный период в России и странах Центральной Азии исследовались работы таких известных русскоязычных специалистов в области гражданского судопроизводства как С.Н.Абрамов, А.Т.Боннер, П.Ф.Елисейкин, Г.А. Жилин, В.М. Жуйков, Д.А. Фурсов, Г.Л.Осокина, В.В. Ярков, А.И.Зайцев, А.А. Шерстюк, М.С.Шакарян, М.К.Треушников и др.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частно-научные методы познания правовой действительности в сфере организации и функционирования административной юстиции.

В процессе диссертационного исследования использовались такие общенаучные подходы как диалектический, системный, структурно -функциональный, историко- генетический и др. Диалектический метод открыл возможность рассмотреть в развитии как сам исследуемый правовой институт, так и представления о нем через смену парадигмы его понимания и интерпретации. Системный метод позволил представить административную юстицию как системное образование в единстве её предметной, организационной и формальной сторон. Структурно- функциональный метод послужил для определения форм административной юстиции, выявления определяющих её сущность функций.

Среди частно-научных методов наибольшее предпочтение было отведено формально - юридическому, сравнительно- правовому, историка- правовому методам, а также методу правового моделирования, методу юридической герменевтики и др. Использования того или иного метода зависело от решаемой исследовательской задачи. В процессе сбора, изучения и оценки фактического материала применялась сравнительно- правовой, конкретно- социологический, нормативно- догматический и др. На стадии формулировании выводов и предложений- формально- логический и герменевтический методы, методы анализа и синтеза, аналогии, моделирования и т.д.

Использование этих методов позволило представить административную юстицию как целостное правовое образование, имеющее ценность, сопоставимую с такими элементами правового государства как разделение властей или верховенства закона, установить взаимосвязь и взаимозависимость этих элементов, поскольку, например, обеспечение господства закона в сфере публичного управления немыслимо без развитого механизма административной юстиции.

Нормативно- правовая основа исследования. В ходе диссертационного исследования были проанализированы:

а) Конституции стран Центральной Азии: Казахстана, Узбекистана, Таджикистана, Туркменистана, Кыргызстана, их нормы, устанавливающие правовые основы административной юстиции;

б)конституционные законы, законы и иные нормативные правовые акты государств региона, определяющие организационно- правовые формы осуществления административной юстиции судебными органами (судами общей юрисдикции и экономическими судами) их правовой статус и систему, а также законодательство, регламентирующее порядок образования и организацию деятельности квазисудебных органов (комиссий, агентств, служб и т.п.).

в)Законодательство стран СНГ и Балтии, регулирующее порядок организации и деятельности органов административной юстиции.

г)законопроекты, (изменение и дополнение в действующие законодательства) об административном судопроизводстве, административному процессу, а также направленные на совершенствование административной юстиции, разработанные в республиках Центральной Азии, и внесенные в парламент своих государств для принятия.

д) Нормативны постановления Верховного Суда Республики Казахстан (2007 и 2010гг) "О практике применение норм главы 27 ГПК РК"

Эмпирическую базу исследования составили:

а) практика рассмотрения административных дел судами общей юрисдикции, экономическими судами, специализированными судами, квазисудебными органами, а также органами и должностными лицами уполномоченными рассматривать эти дела. Соискателем использован статистические отчеты судов Республики Таджикистан, материалы обобщений судебной практики, Постановлений Пленумов Верховного Суда и Высшего Экономического Суда РТ. Использованы результаты эмпирических исследовании, проведенных другими учеными, а также личные наблюдение посредством метода "включенного анализа" в процессе работы в качестве судьи;

б) материалы рабочих групп по разработке Концепции и проекта Административно- процессуального кодекса по делам об административных правонарушений Республики Таджикистан;

Научная новизна диссертационного исследования заключается как в самой постановке в рамках науки административного права вопроса о становлении института административной юстиции в странах постсоветской Центральной Азии, так и в разработке целого ряда теоретических проблем, касающихся форм, функций и концептуальной модели административной юстиции, адекватной условиям современного развития стран региона. Диссертация представляет собой первое в юридической науке комплексное монографическое исследование теоретических основ и прикладных аспектов становления административной юстиции в государствах, имеющих сходные с Россией правовые системы и сформированные по аналогии с ней институты. С использованием разработанных методологических положений для анализа сущности, содержания и форм административной юстиции в контексте актуальных проблем формирования её современной системы впервые дается теоретическая интерпретация и оценка оптимальных моделей административной юстиции для стран ЦА. Впервые разработана и предложена Концепция модельного административно- процессуального кодекса для государств ЦА.

Новизна исследования определяется не только выбором направления исследования- центрально- азиатские государства, но и подходом к анализу становления административной юстиции в этих государствах в условиях глобализации и региональной интеграции. Такой подход позволил автору выйти за рамки сугубо центрально- азиатской проблематики, а представить комплексное исследование проблем развития административной юстиции в контексте юридической глобализации.

Несмотря на то, что в российской правовой науке имеется обширный перечень монографий, публикаций в периодических научных изданиях, диссертационных исследований, обозначенная в теме данной диссертации проблематике не рассматривалась в качестве самостоятельного предмета исследования в контексте глобализации и судебно- правовых реформ. В определённой мере данная диссертационная работа восполняет пробел теории административного права о едином подходе к пониманию административной юстиции и административного судопроизводства. На основе анализа широкого круга источников по указанной и смежной с ней проблематике, даётся чёткое разграничение таких дефиниций как: "административная юстиция", "административное судопроизводство", "административная юрисдикция", "административный процесс" и "административные процедуры", раскрывается их соотношение и взаимно- дополнение.

Постановка и научная разработка этих проблем способствует выбору наиболее оптимальной модели административной юстиции как необходимого элемента правового государства, осмыслению понятия современной системы этого организационно- правового феномена, тенденции его развития и эволюции его функции.

Научная новизна исследования находит свое выражение в следующих новых или характеризующихся элементами новизны положениях и выводах, выносимых на защиту:

1.Административная юстиция как институт правового государства представляет собой осуществляемую в рамках особых процессуальных правил деятельность органов административной юрисдикции (судов или квазисудебных органов) по контролю за законностью в сфере публичного управления и разрешению правовых споров между частными лицами и публичной администрацией, которая имеет своей целью защиту субъективных прав, законных интересов и правопорядка посредством признания незаконными действий (бездействия) и решений органов публичной администрации.

2. С организационной и формальной (процессуальной) стороны административная юстиция осуществляется в двух основных формах- в форме административного судопроизводства (судебный административный процесс) и в форме квази- судебного юрисдикционного административного процесса.

3.Каждая из форм административной юстиции характеризуется тремя основными измерениями: материальным, организационным и формальным. В рамках государства конкретно- историческая форма или совокупность форм административной юстиции в единстве всех её измерений образует определенную систему, которая представляет собой организационно-правовой механизм обеспечения господства закона и верховенства прав и свобод частных лиц в сфере публичного управления.

4. На уровне конкретного государства понятие "система административной юстиции" сопоставимо с такими категориями как "система контроля за законностью", "система защиты прав и законных интересов", "система разрешения административных споров". По своему содержанию и функциям это понятие уже, чем другие, поскольку его сущностной характеристикой является юрисдикционная властно- принудительная деятельность с присущими ей принципами и средствами разрешения административных споров, контроля за законностью и защиты прав. Средства и методы, используемые в рамках других сопоставляемых систем, более разнообразны и включают, в частности, процедуры, альтернативные судебному разрешению споров (АРС), т.е. различного рода досудебные и внесудебные процедуры.

5. Система административной юстиции представляет собой определенную совокупность материальных (предметных), организационных и формальных (процессуальных) элементов (органов, учреждений, форм и средств их организации и функционирования), связанных между собой определенным, в том числе иерархическим образом, и предназначенных для устранения конфликтных ситуаций и обеспечения правопорядка в сфере публичного управления посредством восстановления нарушенного права и/или реализации форм административной ответственности.

6.Системообразующим фактором системы административной юстиции является потребность в разрешении административно- правовых конфликтов, которая в конкретно- исторических условиях определяет конфигурацию этой системы, к числу необходимых элементов которой относятся: а) административно- правовой спор (предмет административной юстиции, получающий юридическое выражение через определение компетенции конфликторазрешающих органов); б) административная юрисдикция - выражающаяся через наличие у этих органов прав и полномочий по рассмотрению и властно-принудительному разрешению административных споров; в)специализация суда и судей (специализированные административные суды, специализированные палаты или присутствия в общих судах, квазисудебные органы), обусловленная усложнением споров в сфере публичного управления; г)специализированный юрисдикционный административный процесс, характеризующий динамический аспект административного судопроизводства или квазисудебного производства; д) цель административной юстиции - защита прав и свобод граждан от произвола публичной власти и обеспечение верховенства закона посредством судебного контроля; е) функции административной юстиции- контрольная, правозащитная и наказательная; ё)социальное предназначение-обеспечение справедливости при разрешении конфликтных ситуации в отношениях "власть- подчинение"; ж)последствия юрисдикционной деятельности - признание недействительным неправомерного административного решения, действия (бездействия); з) административный иск- как средство защиты нарушенного права, приводящее в движение всю систему административной юстиции; и) факторы и элементы, определяющие национальную специфику систем административной юстиции.

7.В современных условиях в теоретических представлениях об административной юстиции происходит смена парадигмы: в доктрине развитых государств наблюдается переход от её трактовки только как средства судебного контроля за законностью и защиты объективного права в "процессе над незаконным актом" к её пониманию как полной юрисдикции, такой же как гражданская и уголовная, главной целью которой является защита субъективных публичных прав и законных интересов от неправомерных административных актов в процессе разрешения спора о праве административном. Соответственно, судопроизводство по таким спорам приобретает характер полноценного искового производства, с отдельными исключениями, касающимися оспаривания нормативных правовых актов.

Данная тенденция в большей или меньшей мере находит отражение в новейшем административно- процессуальном законодательстве стран СНГ, и прежде всего в судебном административном праве (КАС) Украины. Этот новый концептуальный подход может служить образцом для рецепции в центрально - азиатских странах, в доктрине которых, как и российской, господствующей остаётся ещё старая парадигма. В функциональном плане переход к новой парадигме административной юстиции как института правового государства означает, что функция защиты прав и функция контроля "объективной" законности должны рассматриваться как взаимообуславливающие и взаимодополняющие, но реализуемые в административном судопроизводстве в рамках различных производств: процедуры "in personam" (производства о защите прав) и процедуры "in rem".(производство о признания административного акта не законным).

8. Существующая в центрально-азиатских государствах схема правового регулирования порядка разрешения дел, возникающих из административных правоотношений, сложилась в советский период и базировалась на идее бесконфликтного развития социалистического общества. В соответствий с этой схемой производство по жалобам на административные действия и решения, включённое в ГПК, является не более, чем придатком гражданского судопроизводства и трактуется в соответствии со стереотипами советского процессуального права как неисковое в силу якобы принципиальной невозможности в этих делах спора о праве. При этом административное судопроизводство неоправданно сводится к производству по делам об административных правонарушениях и за его пределами остаются дела по административным спорам, разбирательство которых в силу конкретно- исторических причин было в советское время включено в сферу регулирования ГПК. Данные стереотипы продолжают оказывать влияние на правосознание учёных и государственных деятелей как в России и Таджикистане, так и в других государствах ЦА. Этим, обусловливается противоречия в правовом регулировании административного судопроизводства и несовершенство целого ряда процессуальных институтов (отсутствия чёткого определения процессуального статуса сторон; отсутствие института административного иска и др.).

9.Различия в существующих в мире моделях административной юстиции обусловлены историческими процессами, национальными традициями, правосознанием, менталитетом народа и др. В силу этих факторов при выборе модели административной юстиции страны ЦА отдают преференцию, как специализированным административным судам, так и судами общей юрисдикции. Многие из этих факторов оказали влияние на правовое регулирование административного процесса в других постсоветских государствах в плане выбора процессуальных форм, определения видов и структуры процессуальных актов. В Прибалтийских государствах, где прошла первая волна законодательного утверждения административного судопроизводства на постсоветском пространстве, административный процесс регламентируется в различных законодательных формах (закон - Литва, Латвия и кодекс- Эстония). Вторая волна законодательного обеспечения административной юстиции в странах постсоветского пространства пошла по пути кодифицированного регулирования в форме кодексов административного судопроизводства (КАС Украина) и административно- процессуальных кодексов (Армения, Грузия и Азербайджан). Процессуальные акты второй волны сильно отличаются от первых: в них содержится институты административного иска, четко регламентированные права и обязанности сторон и т.д., что отсутствует в первых.

Вместе с тем, как в России, так и в странах Центральной Азии административное судопроизводство регулируется целой группой процессуальных кодексов (ГПК, АПК, КАП, КоАП), между которыми существует множество нестыковок и противоречий. Таким образом, законодательное регулирование административного судопроизводства как самостоятельной формы судебной власти (за исключением Таджикистана) отсутствует, что оказывает сильное влияние на формирование полноценной системы административной юстиции.

10.При формировании современной системы административной юстиции в Республике Таджикистан необходимо учитывать, что административная юстиция в историческом плане имела свои институциональные предпосылки, каковыми на всей территории исторической Центральной Азии- Мовароунахре являлись: создание "дивана мазалим", наделение административной юрисдикцией мухтасиба, формирование специальных военных судов "сипохдовар" и др.

В период Российской империи, существовавшие в ней элементы административной юстиции в виде смешанных губернских присутствий на территории Центральной Азии, царским правительством не использовались за исключением северных губерний Казахстана (Уральской, Актюбинской и Семипалатинской).

11. Основы современного правового регулирования судебного контроля за законностью как функции административной юстиции в Центрально - Азиатских странах составляют ГПК, ХПК, АПК, структуры которых, практически воспроизводят структуру ГПК советского периода, не признающую искового производства по административным делам и не отвечающую сегодняшним реалиям. Наличие в них норм, не отвечающим в полной мере современным требованиям международных стандартов, порождают известные проблемы и противоречия, а именно: непризнание за судопроизводством по делам, возникающим из административных правоотношений, характера административного судопроизводства; непризнание административного иска как средства защиты права, нарушенного неправомерными актами; отрицание принципов состязательности и диспозитивности в административном процессе, запрет на отказ от иска и заключение мирового соглашения и т.д.

12.Предпринятые в Республике Таджикистан попытки преодолеть несовершенство правового регулирования современной системы судебного контроля, принятием Кодекса РТ "Об административных процедурах" (КАП РТ) и включением в него главы об административном судопроизводстве, оказались недостаточными. В ряде случаев они вошли в противоречие с другими процессуальными кодексами, что требует принятие нового самостоятельного административно- процессуального кодекса и исключения дел, возникающих из административных отношений из сферы регулирования ГПК и КоЭС. В КАП РТ предусмотрен институт административного иска, однако в законодательном регулировании административного судопроизводства Таджикистану, как и другим, центрально - азиатским государствам, ещё предстоит осуществить полный переход от понимания административной юстиции как "юрисдикции по контролю за законностью" "процесс над актом" к утверждению её статуса как "юрисдикции по защите субъективных публичных прав".

13.Фундаментальной юридической основой для развития современного законодательства об административной юстиции в странах ЦА являются новые конституции, в которых нашло отражение положение о правовом государстве, неотъемлемым атрибутом которого является административная юстиция.

14. Созданные в 2010г. в соответствии с Программой судебно- правовой реформы РТ на 2007-2012гг. судебные коллегии по административным делам в областных судах и в Верховном Суде РТ специализированными судебно- административными присутствиями не являются и занимаются рассмотрением не свойственных их назначению дел: в основном члены коллегий рассматривают гражданские и уголовные дела. Что же касается административных дел, то деятельность коллегий главным образом сводится к обобщению судебной практики по рассмотрению дел об административных правонарушениях, что свидетельствует о сведении административного судопроизводства к судопроизводству по применению мер административной ответственности. Об этом же свидетельствует проект Административно - процессуального кодекса по делам об административных правонарушений, разрабатываемый в рамках реализации Программы судебно -правовой реформы РТ на 2011-2013гг. Вместе с тем, Концепция прогнозирования законодательного развития РТ (2011г) предусматривает проведение комплекса законодательных мероприятий и обособлению административного судопроизводства. В решении этой задачи необходимо опираться на современную трактовку предмета административного судопроизводства и разработать Кодекс административного судопроизводства (КАС) РТ, в сфере регулирования которого будет рассмотрение административных споров, а не только дел об административных правонарушениях.

15. Вопрос о структуре проекта Административно- процессуального кодекса РТ требует взвешенного решения, может иметь два варианта: 1. Вариант, избранный Прибалтийскими государствами, Украиной, Грузией, и состоящий в том, чтобы ограничить предмет административного судопроизводства лишь административными спорами, а дела об административных правонарушениях отнести к специальному наказательному или административно - деликтному законодательству; 2-вариант последовательной структуризации видов производства в рамках административного судопроизводства и выделение в качестве особого искового производства- производства по делам об административных правонарушениях. В этом случае теоретический и практический основой может послужить концепция административно- наказательного иска, которая используется в странах французской системы административной юстиции (иск о применении репрессии) и получила определённое развитие в российском АПК (Ст.202) и в КАС Армении (ст.151-153).

16. При принятии нового Административно- процессуального кодекса необходимо чётко разграничивать формальное и материальное понимание административного судопроизводства, определить понятие административного дела и два основных вида дел- административно-спорных и административно-наказательных. Это позволит выделить такие виды производств как производство по спорам о праве субъективном (по искам о восстановлении нарушенного права) и производство о праве объективном (по искам о законности нормативно- правовых актов), а также особое производство по делам об административных правонарушениях (по административно - наказательным искам).

17. Необходимость придания административному судопроизводству искового характера проистекает из сущности конституционной модели правового государства, устанавливающего приоритет прав и свобод человека.

Сравнительно- правовой анализ нормативных положений проекта АПК Казахстана 2009г., КАП РТ, КАС Украины и АПК Азербайджана показывает неоднозначное решение вопроса об административном иске. По степени правовой регламентации вопросов, касающихся административного иска АПК Азербайджана является более обстоятельным и всеохватывающим и может быть признан в этом плане лучшим на постсоветском пространстве. Тем не менее, Кодекс не лишён недостатков, к числу которых можно отнести: отсутствие чётких дефиниций административного иска и административного дела, а также развёрнутого определения статуса истца и ответчика как сторон административного процесса.

18. Административно- наказательный иск- это процессуальное средство привлечения к административной ответственности в состязательном процессе за посягательство на нормы объективного административного права, за неисполнение позитивных административных обязанностей и несоблюдение запретов, охраняющих объективный правопорядок под угрозой применения административного наказания. Данная дефиниция наказательного административного иска даёт возможность его реального применения в АПК РТ и например, в КоАП РТ, путём принятия норм, регламентирующих права и обязанности органа (должностного лица), уполномоченного составлять протокол об административных правонарушениях. Это предполагает включение данного лица в состав участников судопроизводства в качестве стороны и предоставление ему права предъявлять в суд иск о привлечении совершившего правонарушение лица к административной ответственности, выступать в роли истца со всемы вытекающими из этого статуса юридическими последствиями. Это позволит обеспечить реализацию принципа состязательности в административно- наказательном судопроизводстве.

19. Использование концепции административно - наказательного иска позволит объединить в рамках одного АПК как споры о законности, о субъективных публичных правах и обязанностях, так и рассмотрение дел об административных правонарушениях, которые могут быть представлены как споры об административной ответственности, т.е. споры об обязанности понести административную ответственность и выделением в отдельное производство, как это сделано, например, в КАС Армении (ст.151).

20.На данном этапе судебно- правовой реформы необходимо в РТ решать не только вопрос о завершении специализации по административным спорам в судах общей юрисдикции, но и о создании судебных присутствий в составе экономических судов республики, поскольку фактически экономические суды рассматривают значительное количество дел, возникающих из административно- правовых отношений.

21. В перспективе целесообразным является создание обособленной ветви административных судов и формирование системы судов административной справедливости - САС. Основой для разработки их модели может послужить Диван административных судов Ирана (Девони адолати идори), однако, без проявлений исламского религиозного радикализма, что присутствует в Иранской системе САС и не согласуется с принципами правового, демократического и светского государства Таджикистана. В этом контексте вполне целесообразным представляется обсуждение вопроса о возрождении исторического аналога административных судов досоветского Таджикистана в виде модели "Дивана мазалима". При этом следует предусмотреть трёхзвенную специализированную судебную систему "судов мазалим" во главе с Высшим административным судом Республики Таджикистан, придав ему статус Дивана, т.е. обособленности, самостоятельности и собственного управления.

22. Формирование полноценного института административной юстиции в странах Центральной Азии предполагает не только развитие его судебно-административной формы, но и совершенствование деятельности квазисудебных юрисдикционных органов. Они должны не заменять, а дополнять деятельность судов по административным делам. Совершенствование квази-судебной формы административной юстиции предполагает необходимость принятия Закона о квазисудебных органах в республиках ЦА. В качестве основы для разработки концептуального модуля такого закона могут послужить Закон Республики Молдовы об административных комиссиях или Закон Латвийской республики о земельных комиссиях.

Теоретические значимость исследования состоит в том, что разработанные соискателем концептуальные положения обогащают теорию административной юстиции, находящуюся в процессе становление в центрально- азиатских государствах. В своей совокупности полученные автором результаты вносят существенный вклад в сравнительно- правовое исследование проблем административной юстиции. Работа являет собой теоретическую и методологическую базу, открывающую перспективы дальнейших новых исследований в области становления и развития административной юстиции в центрально - азиатских государствах.

Практическая значимость проведённого исследования заключается в том, что сформулированные в нем выводы и обобщения могут быть использованы для совершенствования законодательства стран ЦА, регулирующего организацию и функционирование института административной юстиции, а именно, при разработке Административно- процессуального кодекса либо Кодекса административного судопроизводства и Кодекса об административных проступках, при совершенствование законодательства о государственной службе, о полиции, об органах юстиции и др. Они могут быть использованы в законотворческой деятельности по совершенствованию судебной системы.

Основные материалы, положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы при подготовке лекционных курсов, таких как курс "Административная юстиция в постсоветских государствах Центральной Азии", при чтении лекции по курсу "Административное право и административный процесс". Они будут полезны для обучения в юридических вузах стран ЦА, для подготовки будущих судей, переподготовки судей специализирующихся по административному судопроизводству. Материалы диссертации могут быть использованы в образовательном процессе в Институте повышения квалификации государственных служащих при Правительстве РТ.

Апробация результатов исследования. Научные идеи, получившие отражение в диссертации, апробированы в публикациях автора 1985-2012 гг. В их числе монографии, учебники, учебные пособия, статьи, в том числе на иностранных языках, тезисы докладов. Основные теоретические положения и выводы докладывались на девяти международных и пяти республиканских научных и практических конференциях, в том числе на международных:

1. Национальные правовые системы стран СНГ в условиях глобализации и региональной интеграции. Таджикистан, г. Душанбе, 19-20 ноября 2007 г.;

2. Конституция Республики Таджикистан и проблемы формирования правовой экономики. Таджикистан, г. Душанбе, ТГУК 25-26 сентября 2009г.;

3.Актуальные проблемы современной юридической науки. Россия г.Новосибирск,18 дек. 2010г.;

4. Защита прав человека, гражданина, рецепция и преподавание римского права. Первый Евразийский международный семинар по римскому праву. Душанбе. 14-15 октября 2011г.;

5. Вопросы теории и практики применения административной юстиции в европейских странах и странах Центральной Азии. III-й международный научно- практическая конференция по административному праву. Астана 2-3 ноября 2012г.;

6. Правовая политика: вызовы современности» -XIII-я ежегодная международная научно- практическая конференция юридического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова и IV Международная научно- практическая конференция "Кутафинские чтение" МГЮА им. О.Е. Кутафина.27- 30 ноября 2012г. и др.

На республиканских:

1. Инновационные подходы в сфере образования XXI в. Республиканская конференция Душанбе 25 сентября 2007г.;

2. Язык и качество законотворчества. Республиканская конференция ММК, Душанбе 22-июня 2010г.;

3.Президент Республики Таджикистан гарант Конституции и законов. Республиканская конференция ТГУК. Душанбе 25-ноября 2010г

4. Государственные символы Республики Таджикистан. Материалы республиканской научно- практической конференции посвящённое 20-летию XVI-сессии Верховного Совета РТ. Худжанд 13-ноября 2012г.;

5. Глобализация и публичное право. Всероссийская научно- практическая конференция. РУДН. 26-ноября 2012г.и др.

Результаты диссертации апробировались в ходе работы диссертанта в составе рабочей группы по подготовки КоАП РТ, Закона РТ(2008г.) "Об ответственности родителей за проступки несовершеннолетних детей"(2010г), Закона РТ "О милиции" (2011г) и др. Отдельные положение диссертации были использовании на практической работе в качестве судьи городских и областных судов, судьи Верховного Суда РТ (1985-2005гг).

Апробация научных идей автора имела место при разработке программ переподготовки судей в учебном центре переподготовки судей РТ, учебных курсов, читаемых в вузах Таджикистана, а также при проведении занятий по курсу "Административная юстиция" в РУДН.

Структура диссертационной работы обусловлена содержанием темы и включает, помимо введения, три раздела, 9 глав, 25 параграфов, заключение и список используемых источников.

Основное содержание работы

Во- введении обосновывается актуальность темы диссертационной работы, оценивается степень её разработанности в научной литературе, определяются цели, задачи и предмет исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, раскрывается научная новизна и практическая значимость проделанной работы.

Первый раздел "Теоретические проблемы административной юстиции как института правового государства" состоит из трех глав.

Глава 1. "Концептуальные подходы к пониманию административной юстиции в современном правоведении", посвящено рассмотрению теоретических вопросов, касающихся самого понятия, сущности и предназначения административной юстиции как элемента правового государства.

В §1 "Понятие, сущность и предназначение административной юстиции как элемента правового государства" выявляется, что под влиянием мировых глобализационных процессов, в частности глобализации в публичном праве, происходит институциональное сближение правовых систем, создающее условия для рецепции юридических конструкций, институтов, моделей и, прежде всего, модели правового государства, задающей параметры государства современного типа. Страны Центрально-Азиатского региона, определив правовое государство в качестве своей конституционной модели последнее время все более обращаются к такому его институту как административная юстиция, усматривая в его развитии одно из приоритетных направлений реформирования своих судебно- правовых систем.

Эта тенденция является вполне оправданной, поскольку создание полноценного института административной юстиции снимает сразу несколько вопросов, связанных с созданием современного механизма обеспечения законности: в сфере государственного управления, создаются гарантии эффективности контроля за административными актами (нормативными и ненормативными), а защита прав граждан осуществляется в процессе разрешения спора о праве административном, вызванным несогласием частного лица (физического и юридического) с незаконным административным правоприменением или нормотворчеством, нарушающим его права и законные интересы. Соответственно, при рассмотрении административного спора происходит как восстановление нарушенных прав лица, инициировавшего административный спор (защита частного интереса), так и восстановление объективного правопорядка в сфере реализации исполнительной власти (защита публичного интереса).