Административная юстиция в Центрально-Азиатских государствах: проблемы становления и развития

Таким образом, институт административной юстиции в современном правовом государстве служит основой всего комплекса правообеспечительной функции государства в сфере публичного управления.

При раскрытии сущности и функций административной юстиции в диссертации отмечается, что многие авторы в качестве главной - и нередко единственной- выделяют её контрольную функцию, оставляя в стороне функцию по разрешение споров и защиты нарушенных административными актами прав граждан и организаций. Такой подход акцентирует внимание лишь на том, что административная юстиция - это упорядоченная система внешнего контроля за действиями административных органов и их должностных лиц по отношению к гражданам. Соискатель отстаивает точку зрения, согласно которой административная юстиция как система включает в себя различные институты и процессуальные средства, одни из которых реализуют преимущественно контрольную функцию за деятельностью органов управления, подобную той, что осуществляет конституционная юстиция за законодательной властью.

Другие связаны с реализацией не менее важной юрисдикционной функции, которая направлена на разрешение публично- правовых споров и защите субъективных публичных частных лиц, признавая которые государственная власть в правовом государстве ограничивает себя не только объективным правом, но и субъективными правами частных лиц. В процессе функционирование административной юстиции эти функции дополняют друг друга. Поэтому диссертант считает обоснованным подход (А.Б.Зеленцов, Ю.Н. Старилов и др.), согласно которому административная юстиция это осуществление административно- юрисдикционной деятельности, в рамках которой контролируется законность совершенных административных действий и принятых органами управления административных актов, разрешаются административно- правовые споры, принимаются меры по восстановлению нарушенных неправомерными актами прав и законных интересов и привлекаются к ответственности лица, виновные в нарушении норм объективного права.

В §2 "Концепции отраслевой принадлежности административной юстиции" раскрывается, что она является системным организационно- правовым институтом, представленную системой органов (судебных и/или квази-судебных); материально- правовую, характеризующую виды административных споров, разрешаемых этими органами и процессуальную, которая может в зависимости от той или иной страны определяться как административно- процессуальными, так и гражданско- процессуальными нормами. В зарубежной науке европейских стран административная юстиция однозначно относится к административному праву, ибо регулируется административно - процессуальными нормами. Более того, выделение административного права из полицейского права в литературе довольно часто связывается с появлением административной юстиции.

В диссертации отмечается, что в российской и центрально-азиатской правовой литературе, административную юстицию довольно часто характеризуют как институт гражданского процесса. Анализируется, эти концепции и выявляется, что причиной такого формального подхода являются стереотипы, сложившиеся в советский период, когда в законодательстве длительное время вообще отсутствовало правовое регулирования судопроизводства по делам административно - правового характера, поскольку судебное оспаривание административных актов не допускались.

Лишь в 70-е годы прошлого столетия в ГПК этих стран был включена: весьма ограниченный комплекс норм, регулирующих производство по делам вытекающим из административно - правовых отношений. Этот изживщий себя в условиях глобализации и правового государства подход в этих странах сохраняется и ныне. Между тем на территории бывшего СССР имеются законодательства, которые обособили административные процедуры и административное судопроизводство: в административно- процессуальных кодексах (стран Балтии, Грузии, Азербайджан, Армении) либо кодексе административного судопроизводства (КАС) -Украины.

Развитие законодательства об административной юстиции неизбежно ведет к превращению её в подотрасль административного права и разграничению его предмета на ряд взаимосвязанных областей: 1. управленческое право, регулирующее организацию исполнительной власти и административные процедуры её функционирование; 2.административно- наказательное право, устанавливающее административные санкции и процедуры их применения; 3.право административной юстиции, регулирующее механизм разрешения споров в сфере исполнительной власти и порядок защиты субъективных публичных прав частных лиц.

В свою очередь право административной юстиции (административно - тяжебное), как показывают опыт стран с развитыми системами разрешения административных споров, подразделяется на судебное административное право и судебный административный процесс. Раскрывая эту тенденцию диссертант поддерживает точку зрения О. Бара и Ф. фон Сарвея о том, что правовое государство может стать таковым только тогда, когда публичное право устанавливается законом, а управление подчинено судопроизводству, что "административная юстиция является предпосылкой административного права", а административное право как эффективно функционирующая отрасль не существует без административного судопроизводства.

В диссертации раскрывается, что административная юстиция подотрасль административного права, имеет своим предметом административно-правовые споры - юридические конфликты между частными лицами и публичными органами по поводу неправомерного административного нормотворчества, либо решений действий (бездействия) нарушающих их субъективные публичные права как управляемых субъектов права.

На этой основе диссертант выстраивает функционально- целевой блок административной юстиции, исходя из того, что главной её целью является: защита прав частных лиц и разрешение административно- правовых споров в судебном (квазисудебном) процессе по установленным процессуальным законодательством правилам; результатом рассмотрения этих споров является признание незаконным(недействующим) правового акта, совершенных действий (бездействия), восстановление status guo ante частного лица.

Делается вывод, что административная юстиция как институт правового государства представляет собой осуществляемую в рамках особых процессуальных правил деятельность органов административной юрисдикции (судов или квазисудебных органов) по контролю за законностью в сфере публичного управления и разрешению правовых споров между частными лицами и публичной администрацией, которая имеет своей целью защиту субъективных прав, законных интересов и правопорядка посредством признания незаконными административных актов (действий и решений).

В §3 "Понятие административной юстиции в категориальном ряду теории административного процесса" раскрывается категориально -понятийный аппарат теории этого института. Он включает такие базовые категории, как-то: а)административная юстиция; б) административная юрисдикция; в)административный процесс; г)административное судопроизводство (судебный административный процесс); д)квазисудебное производство; е)административно-спорный процесс; ж)административно- наказательный процесс; з)административное производство по разрешению отдельных категории дел.

В этом категориальном ряду административная юстиция - исходная категория, а административная юрисдикция- базовая, поскольку она олицетворяет собой власть, выражающуюся через принудительно-властную деятельность по реализации полномочий, которые представлены для разрешения конфликтных ситуаций. Административная юстиция есть способ (форма) осуществления этой власти. В зависимости от субъекта -носителя юрисдикционных полномочий выделяются две формы административной юстиции: и административное судопроизводство как наиболее развитая форма административной юстиции в организационном и процессуальном отношениях и квазисудебное производство, осуществляемое органами административной юрисдикции, действующими в системе исполнительной власти. Выявляется, что в зависимости от предмета административной юрисдикции административная юстиция- административное судопроизводство и квазисудебное производство- могут быть подразделены, на административно- спорную и административно- наказательную.

Установлено, что в большинстве зарубежных странах( Франция, Испания, Италия, Португалия, страны Латинской Америки, Египет административная юстиция являет собой административно- спорную юрисдикцию, поскольку законодательные акты типа КоАП у них отсутствуют и предусмотренные ими составы отнесены к праву наказаний (уголовному праву). Отдельные административные санкции реализуются в порядке административно- наказательной юрисдикции и к административной юстиции, как административно- спорной юрисдикции эта процедура не относится. При правовом регулировании в центрально - азиатских странах необходимо решить вопрос о том, следует ли включать административно- наказательную юрисдикцию в смысле, проистекающем из КоАП, в административную юстицию, или трактовать её только как административно- спорную юрисдикцию.

По мнению диссертанта, и в России, и в странах Центральной Азии в понятие административной юстиции следует включать как административно - спорную юрисдикцию, так и административно- наказательную, поскольку в правовых системах этих стран действуют законодательные акты типа КоАП, вводящие категорию административных проступков. Однако непременным условием такого подхода должно быть введение в административное судопроизводство административно - наказательного иска и категории спора об административной ответственности.

Отмечается, что по своему объёму понятие "административная юстиция" с субъектной стороны шире понятия "административное судопроизводство", так как судопроизводство - это рассмотрение спора только судом, а органами административной юстиции могут быть и суды, и квазисудебные юрисдикционные учреждения. По предмету "административная юстиция" в её традиционном понимании уже чем "административное судопроизводство" в России и странах Центральной Азии, поскольку охватывает только административно - спорную юрисдикцию, а административное судопроизводство: административно-спорную и административно - наказательную. Административная юстиция- это модус бытия и механизм реализации административной юрисдикции как вида государственной власти, которая выражается в определённой организационной форме.

Административная юстиция в высшей форме своего развития - это административное судопроизводство, осуществляемое административными и общими судами по правилам установленным административно-процессуальным законодательством, имеющее своим предметом административно - спорные дела и административно- наказательные дела при условии рассмотрения наказательных дел как споров об административной ответственности.

Вторая глава "Системы административной юстиции в современном мире" посвящена построению современной системы административной юстиции как её теоретической модели, определению критериев классификации реально существующих систем административной юстиции в современного мире, анализу преимуществ и недостатков классических систем административной юстиции.

В §1 "Система административной юстиции: понятие и теоретическая модель" диссертант исходит из того, что для построения идеальной (теоретической) модели административной юстиции необходимо чёткое определение её характерных, сущностных признаков и системообразующего фактора, присутствующих во всех реальных моделях, но вместе с тем, в зависимости от их организационных и процессуальных параметров и конфигурации образуют конкретные разновидности этих моделей.

В диссертации система административной юстиции рассматривается как определённая совокупность материальных (предметных), организационных и формальных (процессуальных) элементов (органов, учреждений, форм и средств их организации и функционирования), связанных между собой определённым, в том числе иерархическим образом, и предназначенных для устранения конфликтных ситуаций и обеспечения правопорядка в сфере публичного управления посредством восстановления нарушенного права и/или реализации форм административной ответственности.

§2-й "Критерии классификации систем административной юстиции в современном мире" посвящено выявлению оснований для типологии существующих систем административной юстиции.

К числу наиболее распространённых оснований относится критерий вида суда, т.е. каким судом (специализированным административным или общим), квазисудебным органом осуществляется контроль и/или рассматривается спор. Классификация может осуществляться по критерию принадлежности органов к той или иной ветви власти, по форме осуществления контроля, по регионам или группы стран имеющие однородные системы и т.д. В зависимости от принадлежности к той или иной правовой семье, система административной юстиции классифицируется на три основные модели: континентальная, англо- американская (англо-саксонская) и смешанная. По органам, осуществляющим контроль, выделяют следующие её виды: административный (управленческий); квазисудебный; судами общей юрисдикции; административно - судебный (специализированный). По признаку специализации выделяют специализированные системы и не специализированные системы административной юстиции. К специализированным относятся система, включающая специальные административные палаты в общих судах либо специализированные административные суды, либо специализированные административные трибуналы. Неспециализированные системы - это с материально - правовой точки зрения слабоструктурированные или неструктурированные в организационном и процессуальном плане системы т.е. слабо развитые с точки зрения административно- юрисдикционной специализации (Россия, Центрально-Азиатские страны). Процессуальная сторона административной юстиции регламентирована гражданско- процессуальными кодексами, отсутствует какой либо административно- процессуальный кодекс или закон об административных процедурах, за исключением Таджикистана.

В §3"Цели и направление изменений в классических моделях административной юстиции и многообразие её современных систем". анализируется модели её организации во Франции, Германии и Великобритании.

Отмечается, что организация административной юстиции в этих странах даёт три классических образца её построения, основанных на различных интерпретациях принципа разделения властей. Один из них (Франция) характеризует генезис административной юстиции в системе исполнительной власти, который исторически эволюционировал от модели "администратора судьи" к модели "административного судьи" т.е. от квази- судебных органов типа " советов и префектур" к судам публичного права, обособившимся от органов "активной" публичной администрации.

Другой классический образец (Германия) характеризует генезис административной юстиции в системе судебной власти и представляет собой модель её организации посредством специализации административной юрисдикции внутри судебной власти в целом и внешней по отношению к общим судам. В этом случае административная юстиция образует самостоятельную "ветвь" судебной власти во главе со своим Высшим судом, действующую вне общих судов.

Англо- саксонский образец административной юстиции исторически в литературе континентальных стран Европы связывался с деятельностью общих судов по контролю за публичной администрацией. Отмечается, что в самой Великобритании под административной юстицией понимается административная юрисдикция в квазисудебных органов (административных трибуналов), возникших в начале XX в. и действующих в системе исполнительной власти. Исходя из анализа реформ конца ХХ в.- начала ХХI в. диссертантом делается вывод, что система административной юстиции в этой стране эволюционирует в сторону смешанной системы, о чем свидетельствует строгое упорядочение организации административных трибуналов и создание Административного суда в составе Отделения королевской скамьи Высокого суда.

В диссертации анализируется также специфика рецепции отдельных из этих моделей в ряде современных государств. Особое внимание уделяется "смешанным" системам и среди них- модели, получающей в соременных условиях все большее распространение и в "новых демократиях" и характеризующихся выделением органов административной юстиции в системе общих судов, как это имеет место в Испании.

Исходя из анализа, действующих моделей в качестве современной системы диссертант предлагает считать такую, которая при всем многообразии национальных особенностей характеризуется: а) легальным признанием административного спора как самостоятельного атрибута права, явления и предмета административной юрисдикции; б)специализацией юрисдикционных органов( судебных или квазисудебных); в)наличием самостоятельной административно- процессуальной формы, регламентированной Кодексом административного судопроизводства либо Административно- процессуальным кодексом и предусматривающей административные иски (исковой порядок разрешения административных споров).

В §1 "Исторические судьбы административной юстиции в СССР: эволюция идеологических и теоретических подходов" исследуется метаморфозы этого института и отношения к нему в условиях советской модели государственной организации общества.

Обращение к этой проблематике вызвано тем, что правовые системы центрально - азиатских республик, как и России, и других стран СНГ, своими корнями уходят в советское право, отрицание которого стало отправной точкой преобразований в сфере административной юстиции. В диссертации анализируется проекты построения административной юстиции в первые годы советской власти и попытки их реализации, а также идеологические причины отказа от судебной формы административной юстиции и стремление подменить её различными квазисудебными органами типа административных комиссий.

Выявляются идеологические и теоретические корны целого ряда стереотипов процессуальной доктрины, которые сложились в советский период, но продолжают оказывать сильное влияние на современные теоретические подходы к правовому регулированию в сфере административной юстиции. В частности, выявляются причины непринятия в советский период конструкций административно- правового спора, административного иска, процессуальных фигур административного истца и ответчика, мирового соглашения по административным спорам и т.д.

Обращается внимание на то, что во многих государствах СНГ эти стереотипы в новом административно- процессуальном законодательстве были успешно преодолены. Однако они продолжают действовать в России и центрально- азиатских государствах, влияя на качество административно- процессуального регулирование в контексте мировых стандартов. В диссертации анализируется также вопросы, связанные с возвращением в советское время к судебной форме контроля в сфере исполнительной власти и причины включения производства по административным спорам в сфере регулирования ГПК. Выявляется ограниченность и слабость такой схемы как несоответствующей в полной мере требованиям правового государства.

В §2 "Проблемы поиска оптимальной модели административной юстиции в правовой доктрине России и центрально-азиатских государств" раскрываются вопросы, связанные с необходимостью формирования полноценного института административной юстиции и определением подходов к выбору его адекватной организации.

В настоящее время вопрос о выборе оптимальной модели административной юстиции, как для России, так и для государств постсоветской Центральной Азии, является одним из самых актуальных. В России разработаны научно обоснованные концепции, имеются различные доктринальные подходы к проблеме выбора модели. В странах Центральной Азии, на правительственных уровнях имеются принятые Концепции и Программы, однако на доктринальном уровне научно- обоснованные подходы к выбору оптимальной модели административной юстиции отсутствуют. Имеющиеся научные исследования, в виде отдельных статьей в периодических республиканских изданиях, являются явно недостаточными для создания целостной концепции оптимальной модели.

Многочисленные исследования теории и практики административной юстиции в зарубежных странах, как правило, включают обобщения и выводы, содержащие, во- первых, оценочные суждения относительно организации и эффективности той или иной формы этого института, а во- вторых, теоретические концепции и практические рекомендации по его организации. В контексте таких исследований, автор считает, крайне важным для стран Центральной Азии разработать собственные научные концепции, обосновывающие выбор адекватной модели административной юстиции и отвечающие на вопрос: какая модель, наиболее приемлема: специализированная административная юстиция во главе с Высшим административным судом или административная юстиция, осуществляемые судами общей юрисдикции отдельными квазисудебными органами, как это имеет место в настоящее время.

Пытаясь аргументировано обосновать ответ на этот и другие вопросы, автор обращается изучению опыта зарубежных стран, особенно стран постсоветской Балтии, Молдовы, Украины, Армении, Грузии и Азербайджана.

Опыт формирования и развития административной юстиции в постсоветских государствах в работе исследуется поэтапно в сравнительном аспекте, начиная с республик Балтии, Молдовы, Украины и завершается странами кавказского региона. Отмечается, что в странах Балтии наряду с рецепцией континентальной модели, близкой к немецкому варианту, присутствуют национально- традиционные институты судебной системы, существовавшей до вхождения в СССР. Выявляется, что в Молдове административная юстиция строилась на основе рецепции основных параметров этого института в том виде, как он сложился в Румынии. Её построение осуществлялось посредством специализации судей в судебных инстанциях общей юрисдикции - в судах и апелляционных палатах. Особое внимание уделяется опыту Украины, где с принятием Кодекса административного судопроизводства 2005г. (КАС), был сделан окончательный выбор в пользу специализированной судебной модели административной юстиции.

Кроме апелляционного, кассационного и Высшего административного суда, в системе административных судов были образованы местные административные суды на уровне областей. Подчеркивается, что КАСУ дает четкое легальное определение административного суда и административного судопроизводства и устанавливает общий принцип: юрисдикция административных судов распространяется на все публично- правовые споры.

Рассматриваются особенности организации административной юстиции в Грузии, где правосудие осуществляется исключительно общими судами. Согласно действующей системы, на низовом уровне судебной системы, действуют магистратные судьи, которые рассматривают административные дела, даже выезжая в отдаленные населенные пункты. Примечательно, что несмотря на существовании административно- процессуального кодекса (АПК) 1999г., и проведенную внутреннюю административно- судебную специализацию законодатель допускает также возможность применения в административном судопроизводстве в субсидиарном порядке положений ГПК, в случае пробельности в правовом регулировании

В Армении сформирована смешанная модель административной юстиции, осуществляемой как специализированными административными судами, так и квазисудебными органами. В соответствии со ст. 3 Судебного кодекса, Административный суд является судом первой инстанции по административным делам. Высшей судебной инстанцией по отношению к Административному суду является Кассационный Суд. Кроме судов, административные споры рассматриваются квазисудами, функционирующими на основе Административно- процессуального кодекса. Несмотря на существование этих двух специализированных подсистем административной юстиции публично- правовые споры также рассматриваются общими судами.

Выявляется, что система административной юстиции в Азербайджане была построена на базе системы экономических судов и соединена с ними как в организационном, так и функциональном плане. В результате основой этой системы стали суды по делам об административным и экономическим спорам. Высшей (кассационной) инстанцией в этой системе является Верховный Суд, в котором создана судебная коллегия по делам об административных и экономических спорах. Отмечается, что административный процесс в органах административной юстиции в этой стране регулируется двумя самостоятельными актами: Законом "Об административном производстве" и Административно- процессуальным кодексом.

Исходя из анализа систем административной юстиции в постсоветских государствах диссертант делает вывод, что для стран Центральной Азии как в теоретическом, так и в практическом плане, на современном этапе более подходящей является ориентация на смешанную модель административной юстиции, которое предполагает осуществление административного правосудия судами общей юрисдикции с проведением внутренней специализации (специализированные составы, присутствия, коллегии в общих судах) и квазисудебными органами. При этом в качестве перспективной и оптимальной модели рассматривается создание специализированной ветви административного правосудия во главе с Высшим Административным судом, по аналогии системой экономических судов РТ, возглавляемый Высшим экономическим судом.

Второй раздел "Законодательные и организационно-правовые проблемы формирования административной юстиции в Центрально-Азиатских государствах" посвящено изучению историка- правовых предпосылок, конституционных основ и организационно-правовых проблем становления и модернизации этого института в странах региона.

В §1 "Становление самобытных элементов института административной юстиции в государствах Мовареунахра: «Междуречье"- территория Центральной Азии» концентрируется внимание на исследовании истории и подтвержденных самобытных элементах административной юстиции на исторической территории нынешней ЦА. Отмечается, что в тот период, в данных государствах шёл поиск механизма легального разрешения конфликтов с правителями, поскольку главный исторический фигурант осуществления правосудия мусульманского общества - "казый"- в силу объективных и субъективных причин не мог разрешать все споры. Сильное влияние местной знати и чиновников эмира доводили до того, что "казый" отказывался рассматривать такие споры. Это стало основной причиной возникновения суда "мазалим". Диссертант анализирует правовое положение суда "мазалима" и приходит к выводу, что его можно рассматривать как древне- исторический прототип административной юстиции. Уникальность суда "мазалим" как органа административного правосудия, заключалось в том, что он имел полномочия, как общего, так и специального суда, суда первой и апелляционной инстанции и даже надзорного органа, поскольку в качестве судьи в мазалиме выступали либо сам глава государства, его везири (министры) или авторитетные факихи - знатоки шариата, которым не могли угрожать или заставить принять угодное кому-то решение в силу их чрезмерно высокого авторитета. По мнению автора, выявленные в диссертации характеристики суда "мазалима" дают основание рассматривать его не как институт одного судьи или просто судебный орган, а как (диван мазалима) ведомство по осуществлению правосудия. В его составе, кроме судьи, имеются исполнительный и надзорный аппарат, специалисты в области военного дела и знатоки шариата (факихи).

Отмечается, что самобытные элементы института административной юстиции в историческом плане в ЦА проявлялись не только в суде мазалим. В период исламской цивилизации судебные полномочия были разделены между тремя видами судов: казыем, мазалимом и мухтасибом, (своего рода Счетной палатой). Каждый из них по составу, принципам назначения, формам осуществления судопроизводства и порядком правоприменения существенно отличались друг от друга. Но статус суда мазалим был выше, чем два других институтах правосудия.

В §2 "Административная юстиция в центрально-азиатских государствах в период Российской империи" рассматриваются особенности становления элементов этого института в конце XIX- начале ХХ в.в. Диссертант отмечает, что на территории дореволюционного Центральной Азии, устойчивый интерес к институту административной юстиции, возник во второй половине XIX века. В то время административно-правовые споры рассматривались специально создаваемыми органами, сначала "кази" (судья), на основе норм мусульманского права, а затем, в период колониального владычества России - смешанными губернскими присутствиями. Второй инстанцией для них служил департамент Правительствующего Сената, который в "Положении об управлении Туркестанского края (1886г.)" определялся как высшая апелляционная инстанция. Наряду с этим, пробивала себе дорогу идея, согласно которой определённые категории административных споров должны были быть переданы участковым (в уезде) мировым судьям, что соответствовало тогдашней правовой системе Российской империи.

Соотношение имперских и местных органов правосудия в тот период определялось, в частности, Положением об управлении Сырдарьинской и Семиреченской областями (1867г.). Оно предусматривало, что судебная власть на территории Туркестанского края принадлежит военно-судной комиссии, казийским, бийским, уездным и областным управлениям и Правительствующему Сенату. Однако Правительствующий Сенат, первый департамент которого осуществлял функции административной юстиции, рассматривал дела только подданных Российской империи, а дела с участием туркестанцев в его компетенцию не входили. Такая ситуация фактически оставалась без изменения и после введения Положения в действие и объявления должности судьи выборной. Вместе с тем Положение предусматривало и развитие судебной системы края. Так, были упразднены должность Кози калона (Верховного судьи - вернее Главного судьи- И.С), казый аскара- военного судьи и раисов. Последние обладали полномочиями квазисудебного органа и могли рассматривать споры между гражданами и чиновниками ниже своего ранга. Опираясь на исторические источники, автор утверждает, что отношение имперских властей к органам административной юстиции не было равнозначным на всей территории Туркестанского края и в областях, расположенных ближе к Центральной России и Сибири судебная практика отличалась от другой части края. В диссертации выявляются факты существования практики рассмотрения публичных споров вторым департаментом Правительствующего сената в городе Верный (ныне Алма-Ата), Семиреченской области.

Положения об управлении Туркестанским краем (1895г.) наделял юрисдикционными полномочиями чиновников русской службы. Им наряду с правами и полномочиями, предусмотренными в общеимперском законодательстве, было дано право наложения дисциплинарных и административных наказаний. Отмечается, что по мере введения русскими властями выборности поста судьи и правил утверждения их постановлений и решений администрацией, по существу, был нарушен принцип невмешательства администрации в дела правосудия, составляющий отличительное свойство мусульманских судов со дня основания этих органов. Соотношение института имперского и мусульманского суда на территории исторической Центральной Азии, по мнению автора показывает, что Россия в период создания Туркестанского генерал-губернаторства сама находилось в процессе судебных реформ (60- е годы Х1Х в.). В силу этого она не смогла внести более глубокие изменения в судебную систему края и Бухарского эмирата. Не полностью введённая административная юстиция и подчинение института местного суда чиновникам царской администрации, в особенности военным, фактически означало недоверие судебной власти. Возможно, это было связано с опасением, что предоставление права судебной жалобы на действия администрации подтолкнёт народ к революционным движениям.

Современное состояние и тенденции развития законодательства об административной юстиции в Центрально-Азиатских государствах включает три параграфа. В §1" Конституционно-правовые основы административной юстиции в Центрально-Азиатских государствах" исследуются конституционные и правовые основы административной юстиции в странах ЦА, степень втянутости этих стран в глобализационных процесс, положительные и отрицательные стороны участия в них, масштабы и направленность заимствования институтов публичного права.

Отмечается, что во всех конституциях ЦАГ содержатся нормы, устанавливающие, что государство является правовым. Эти конституции закрепляют заимствованные модели правового государства и следовательно, по мнению автора необходима рецепция институтов правового государства, обеспечивающих его реальность, в частности, института административной юстиция и его соответствующее правовое регулирование. Делается вывод, что нынешнее стремление государств ЦА к созданию правового государства является результатом мировых глобализационных процессов. Создаётся новая по существу законодательная база, происходит рецепция, тех или иных моделей, систем и институтов.

В диссертации раскрывается, что в настоящее время в постсоветских государствах наблюдается двоякий подход к правовому регулированию административной юстиции: Выделяются во-первых, страны, в законодательстве, которых закрепляется старый подход выражающийся в том, что норма, регулирующие публично-правовые спорные отношения частного лица с органами государственной власти включены не в специальные административно- процессуальные акты, а по сути дела в цивилистические кодексы (ГПК, АПК в России, ГПК, КоЭС, ХПК в ЦАГ); во- вторых, страны, законодательства которых закрепляют новые подходы к правовому регулированию порядка разрешения споров в сфере публичного управления. Разработка новых административно- процессуальных актов осуществляется под воздействием глобализационных процессов в сфере публичного права и с участием европейских экспертов.

Делается вывод, что система построения процессуальных кодексов (ГПК), в рамках которых в странах ЦА реализуется судебный контроль за администрацией практически воспроизводит схему советских ГПК, принятых более сорока лет назад, в том числе, и по содержанию базовых норм регламентирующих судебный контроль. В ГПК, ХПК, КоАП до принятия Кодекса РТ об административных процедурах (2007г), под административным судопроизводством понималась исключительно рассмотрение судом дел об административных правонарушениях.

В диссертации подробно анализируются нормы ГПК и ХПК стран ЦА, которые законодатель приспосабливает для регулирования зачатков административной юстиции. Выявляются существующие в них недостатки и несовершенства. По мнению диссертанта, они являются следствием старых советских стереотипов в сфере процессуального законотворчества, влияющих на способы и формы правового регулирования процессуальной стороны административной юстиции. Между тем в странах, где административная юстиция регулируется специальными административно- процессуальными законодательными актами, защита прав и свобод граждан осуществляется более эффективно и демократично по сравнению с теми, которые не имеют обособленную в процессуальном плане систему административной юстиции. В этом контексте диссертант особо обращает внимание на КАСУ, где чётко урегулированы вопросы обращения граждан в административный суд, подачи административного иска, виды исков, права истца, ответчика, обязанность суда по принятию и подготовке иска, оказание истцу помощь в собирании необходимых документов и т.п., которые делает суд доступным, а процесс рассмотрения спора реальным и состязательным.

В противоположность этому в праве стран ЦА, доминирует трактовка судебно- административного процесса как неискового, нормы об административной юстиции разбросаны в разных кодексах и законах, они в основном носят декларативный характер. Этим объясняется, например, отсутствие стабильной судебной практики в Таджикистане, Кыргызстане и Туркменистане. В диссертации делается вывод о том, что в дополнение к непоследовательному и противоречивому правовому регулированию степень реализации законодательных актов государств Центральной Азии об административной юстиции на практике подтверждает, что они пока ещё малоэффективны и не стали тем механизмом, которому гражданин полностью мог бы доверится, поскольку не видит в нем реально гарантированную судебную защиту его субъективных публичных прав.

В §2 "Особенности действующего законодательства Центрально-Азиатских государств об административной юстиции" анализируются законодательство этих стран и выявляется, что правовое регулирование отношений в сфере судебной защиты субъективных публичных прав граждан имеют различные по форме конституционные и законодательные основы. Диссертант отмечает, что в конституциях этих стран, отсутствуют прямые указания на конституционный статус административной юстиции, как это сделано, например, в ряде новых Конституций европейских, африканских и латиноамериканских государств. Лишь в новой Конституции Кыргызстана 2010г. в ст. 93 содержится указание на административное судопроизводство как одну из форм реализации судебной власти, а в Конституции Узбекистана эта форма судопроизводства признается косвенным образом посредством указания на то, что Верховный Суд РУз является высшим органом в сфере административного судопроизводства. В Таджикистане эта конституционная "лакуна" восполняется в Конституционном законе "О судах РТ" 2001г., выделяющем пять форм осуществление судебной власти, и среди них, административное судопроизводство.

В диссертации анализируются конституционные положения, касающиеся отдельных элементов административной юстиции, в частности, таких как право на судебную защиту от неправомерных актов органов государственной власти. Отмечается, что это право прямо закреплено лишь в конституциях Туркменистана и Узбекистана, а в конституциях Казахстана и Таджикистана отсутствуют. Однако, по мнению диссертанта, такое право может быть выведено из других конституционных норм, провозглашающих, в частности, право петиций, право на возмещение ущерба, причинённого неправомерными действиями государственных органов (ст.31 и 32 Конституция РТ). В диссертации подчёркивается, что лишь Конституция Кыргызстана предоставляет под воздействием глобализационных процессов, не только право на судебную защиту нарушенных государственными органами прав, в том числе, предусмотренных международными договорами, но и возможность обращаться за их защитой в международные органы по правам человека.

Особо обращается внимание на то, что только в Конституции РУз прямо, в контексте модели правового государства, устанавливаются взаимные права и обязанности государства и гражданина. В диссертации делается вывод, что в той или иной мере конституционная основа для развития института административной юстиции в этих странах региона присутствует. При этом обращается внимание на то, что даже в тех странах ЦА, конституции которых прямо не закрепляют положения об административном судопроизводстве, идёт работа по нормативно- правовой регламентации и развитию этого института. В Казахстане подготовлен и обсуждается проект АПК. В Таджикистане принят КАП РТ (2007г.), легально закрепляющий институт административного иска. Раскрывая его особенности в регулировании административно-юстиционных отношений, диссертант указывает, что этот кодекс предусматривает разрешение споров в публичном управлении не только судами в исковом производстве, но и квазисудебными органами. Он устанавливает, что разбирательство в связи с административной жалобой на нормативный административно-правовой акт осуществляется также административной комиссией при Правительстве РТ. Обращается внимание на то, что введение в действие КАП РТ не повлекло исключение либо корректировку положений ГПК РТ по рассмотрению дел, возникающих из административных правоотношений, что породило противоречия между ними.

Делается вывод, что регулирование вопросов административной юстиции в странах ЦА в рамках ГПК не отвечает современным вызовам их развития в условиях глобализации и требует внесения соответствующих изменений в Конституции, действующие законодательные акты и принятие новых административно - процессуальных кодексов.

§3 "Концептуальные и Организационно-правовые проблемы развития административной юстиции в Центрально-Азиатских государствах", рассматриваются вопросы, связанные с реформированием судебных систем в странах ЦА в постсоветский период. Автор указывает, что движущим мотивом государственно- правовых реформ стран ЦА является создание правового государства. В этом контексте рассматривается в качестве особо актуальной задачи формирование адекватных систем административной юстиции. Во всех программных документах о проведении судебно-правовых реформ, принятых странами ЦА, предусмотрено совершенствование судебных систем, в том числе, создание административной юстиции. В целях реформирования судебной системы в Таджикистане было принято две программы проведения судебно- правовых реформ (2007-2012гг. и 2011-2013гг.). Обе эти программы и планы их реализации предусматривают: во - первых, создание судебных коллегий по административным делам в составе областных судов и Верховном Суде республики т.е. фактически создают судебно-административные присутствия в общих судах; во- вторых, создание судебных присутствий по административным делам в районных и городских судах, судах первой инстанции, в лице судьи по административным делам. Однако, по замыслу реформы, последним отводится всего лишь роль суда по рассмотрению дел только об административных правонарушениях, что явно не согласуется с классическим пониманием предмета административной юстиции.

В диссертации выделяются два этап судебно-правовых реформ в странах ЦА с момента приобретения ими независимости. Автор отмечает, что второй этап реформ в ЦАГ, начавшийся с 2010г., характерен тем, что во всех странах, без исключения, считается, что на первом этапе, реформа судебной системы завершена или почти завершена. Такой вывод, делается на основе того, что новые Концепции государств ЦА, касающиеся долгосрочной правовой политики, не затрагивают вопросы совершенствование судебной власти за исключением Республики Таджикистан. Между тем в этих странах, по мнению автора, судебное - правовые реформы вряд ли можно считать завершенными, системы общих судов остаются практически такими же, какими они сформировались в советские годы (за исключением Узбекистана). Не получил полного завершения процесс формирования административной юстиции, поскольку не создана её чётко структурированная и завершённая система, не сложилась её полноценная организационная и процессуальная основа.

Одной из причин этого является отсутствие научно обоснованной и конструктивной концепции организации административной юстиции практически приемлемой для стран ЦА. По мнению диссертанта, в условиях "вхождения" стран ЦА в глобализационные процессы такие предлоги как "недостаток денег" в бюджете государства, либо "неприемлемость административной юстиции к нашим условиям" не должны быть тормозом проведения судебно-правовых реформ в направлении её дальнейшего развития. В подавляющем большинстве стран бывшего социалистического лагеря проведено реформирование судебных систем в плане учреждения специализированной судебно-административной юрисдикции, что свидетельствует о дальнейшей демократизации их судебных систем.

В таком контексте, автор считает целесообразным, выстроить интеграционно - правовые позиции центрально- азиатских государств в деле создания административной юстиции, их сближение по форме и структурированию законодательного регулирования, по принципам и правилам административного судопроизводства и т.п. Возможность такого подхода в настоящее время обусловлена тем, что исходные предпосылки - правовые, культурные, исторические для формирования развитого института административной юстиции в государствах Центральной Азии являются схожими. Это не исключает отдельных особенностей в правовом регулировании административного судопроизводства. Так, в Казахстане публично-правовые споры частных лиц с органами власти разрешаются в соответствии со специальными предписаниями ГПК в рамках "особого искового производства", а в Таджикистане в соответствии с главами 6-7 КАП РТ и ГПК РТ

В диссертации даётся сравнительно - правовой анализ законодательства всех пяти государств ЦА, регулирующего разбирательство дел, возникающих из административно- правовых отношений, а также с соответствующим российским законодательством и положениями КАС Украины. Выявляется, что в этом процессуальном законодательстве стран региона, имеются некоторые общие нормы, реципированные ГПК и АПК РФ, и нормы, присущие национальному праву только того или иного центрально-азиатского государства. Исходя из этого автор полагает возможным сблизить законодательное регулирование административной юстиции в странах ЦА, разработав некоторые общие "модельные" нормы, принципы, юридические конструкции, что будет отвечать потребностям интеграционных процессов и способствовать им. Отмечаются и отдельные негативные тенденции, неадекватно влияющие на интеграционные процессы, и связанные в частности, с проблемой лидерства в ЦА. Однако, по мнению автора, интеграционные процессы в рамках таких авторитетных организаций как ОДКБ, ШОС, ЕврАЗЕС будут способствовать преодолению временных кризисных ситуаций в отношениях. В плане сближения подходов стран ЦА в правовой сфере точкой соприкосновения является, в частности, вопрос формировании административной юстиции. Озвученная автором идея создания модельного кодекса административной юстиции для стран ЦА нашла свою поддержку на одном из представительных форумов по административной юстиции. III-я международная научно-практическая конференция по административному праву. Региональный семинар в рамках «Инициативы верховенства права для Центральной Азии» Европейского союза. «Вопросы теории и практики применения административной юстиции в европейских странах и странах Центральной Азии» г.Астана 2-3 ноября, 2012года.

В Разделе III. "Административный процесс в учреждениях административной юстиции" исследуется теоретические и практические вопросы, связанные с формальной стороной осуществления административной юрисдикции в судебных и квазисудебных органах.

Глава 1. "Административный процесс и административное судопроизводство" состоит из трёх параграфов. В §1 "Формальное и материальное понимание административного судопроизводства" выявляются теоретические взгляды на его сущность, содержание и формы правовой регламентации и раскрываются две подхода к интерпретации его юридической природы: формальный и материальный При формальном подходе административное судопроизводство - это судопроизводство в административных судах по разрешению административных, дел в официально установленной административно процессуальной форме, законом ( Франция, Германия, Украина, Азербайджан и др.), а в соответствии с материальным- это судопроизводство по разрешению дел, возникающих из административных правоотношений, (административных споров) независимо от того, в каких судах и в какой процессуальной форме оно осуществляется.

Главное в этом подходе- наличие предмета административного судопроизводства- административно- правового спора: если законодатель допускает судебное разрешение споров из отношений "власть-подчинение", то судопроизводство в любом суде является административным, независимо от того в какой форме- гражданско-процессуальной или административно-процессуальной - оно осуществляется. В свою очередь административный спор как предмет судопроизводства также может трактоваться законодателем в материальном и формальном смыслах, что ведёт к нестыковкам и противоречиям. Так, с формальной точки зрения по законодательству стран ЦА административного судопроизводства в общих судах не существует, поскольку ГПК этих стран производство по делам, возникающим, из административных правоотношений, называют гражданскими. В частности, ст.24 ГПК РТ эти дела называет гражданскими, в то время как ст.28 КоЭС РТ такого же рода по своему предмету производство называет административным. Вместе с тем, с позиции материального подхода, по мнению автора, производство по делам из административных правоотношений в общих судах можно рассматривать как административное, коль скоро его предметом является административный спор.

С учётом практики правового регулирования, доставшийся странам ЦА от советских времён и наличия КоАП в диссертации обосновывается необходимость рассмотрения предмета административного судопроизводства как сложно - составного: административный спор + административное правонарушение. Исходя из этого необходимо выделять два вида административного судопроизводства: административно - спорное и административно - наказательное. В результате автор приходит к выводу, что при принятии новых процессуальных актов АПК или КАС необходимо чётко разграничивать формальное и материальное понимание административного судопроизводства, понятие административного дела и два основных вида дел - административно - спорные и административно- наказательные. Это позволит выделить такие виды производств как производство по спорам о праве субъективном, производство по спорам о праве объективном (оспаривание нормативно-правовых актов), а также производство по делам об административных правонарушениях.

В §2. "Рассмотрение публично-правовых споров судами общей юрисдикции в странах СНГ, в контексте современной модели административной юстиции: противоречия и проблемы правового регулирования" в сравнительно-правовом плане исследуются проблемы, противоречие и пробелы, характерные для его правового регулирования.

В диссертации выявляются исторические обстоятельства, обуславливающие в советский период включение производства по административным спорам в сферу правового регулирования республиканских ГПК. Отмечается, что эта схема соответствовала, конкретно - историческим условием того времени, но в настоящее время не отвечает в полной мере требованиям правового государства и полноценной защите права человека, поскольку в её рамках производство по административным спорам строится в соответствии со старой парадигмой как "процесс над актом", выдвигая на первый план функцию контроля, а не защиты прав частных лиц.

Сравнительно-правовой анализ норм ГПК центрально-азиатских государств, регулирующих производство по административным спорам, с нормами КАС Украины, который, по мнению соискателя, является одним из самых прогрессивных в СНГ в этой сфере показывает, что: а) до сих пор ГПК этих стран административные дела называют гражданскими, административное судопроизводство- гражданским судопроизводством; б) в ГПК отсутствует, за исключением Казахстана, чёткое определение характера производства по этим делам - исковое или не исковое; в)в ГПК отсутствует чёткое обозначение сторон в административном судопроизводстве и категории административный истец и административный ответчик; г)в ГПК чётко не определён, их правовой статус. Отмечается, что однозначно и чётко нарушен вопрос о принципах этого судопроизводства и, прежде всего, таких принципах диспозитивность, состязательность и равенство сторон. По мнению автора, эти противоречивость и пробельность в правовом регулировании вызывает необходимость дальнейшей специализации порядка рассмотрения административных дел, законодательного оформления специализированной процессуальной формы административного судопроизводства, её обособление от гражданско- процессуальной, приспособленной для рассмотрения гражданско- правовых споров.