Государственно-частное партнерство в России и за рубежом: административно-правовое исследование

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Государственно-частное партнерство в России и за рубежом: административно-правовое исследование

Сазонов Всеволод Евгеньевич

Специальность: 12.00.14 - административное право;

административный процесс

Москва

2013

Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре правового обеспечения государственной и муниципальной службы факультета «Международный институт государственной службы и управления» ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный консультант: Понкин Игорь Владиславович, доктор юридических наук, профессор кафедры правового обеспечения государственной и муниципальной службы МИГСУ РАНХиГС при Президенте РФ, профессор.

Официальные оппоненты: Берзин Владимир Александрович,

доктор юридических наук, доцент кафедры теории государства и права Московского областного филиала ФГКОУ ВПО «Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации»;

Запольский Сергей Васильевич, доктор юридических наук, заведующий кафедрой финансового права ФГБОУ ВПО «Российская академия правосудия», профессор;

Редкоус Владимир Михайлович, доктор юридических наук, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин института правоведения НОУ ВПО «Международная академия бизнеса и управления», профессор.

Ведущая организация: Федеральное государственное образовательное бюджетное учреждение высшего профессионального образования «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации».

Защита состоится 19 декабря 2013 г. в 14.00 на заседании диссертационного Совета ДК 504.001.04 по юридическим наукам в ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: г. Москва, проспект Вернадского, д. 84, корп. 1, ЗУС.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Автореферат диссертации разослан 19 сентября 2013 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета,

кандидат юридических наук, доцент

О.Н. Доронина

I. Общая характеристика диссертационной работы

Актуальность темы диссертационного исследования Осуществляемая в России административная реформа и реализуемые меры по совершенствованию системы государственного управления Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 19. Ст. 2338. определяют, в том числе, задачи реализации крупных инвестиционных и других проектов на условиях государственно-частного партнерства в целях повышения эффективности государственного управления в ряде областей общественных отношений (оказание государственных услуг, поддержка инновационной научной деятельности, государственное управление в сфере транспортной инфраструктуры, в сфере жилищного строительства, здравоохранения, спорта, образования, жилищно-коммунального хозяйства и т.д.) закреплены сегодня в целом ряде нормативных и программных документов См., например: Постановление Правительства РФ от 05.12.2001 № 848 (ред. от 05.05.2013) «О Федеральной целевой программе “Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)”» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 51. Ст. 4895; Постановление Правительства РФ от 17.12.2010 № 1050 «О федеральной целевой программе “Жилище” на 2011-2015 годы» (в ред. от 30.04.2013) // Собрание законодательства РФ. 2011. № 5. Ст. 739..

В рамках административной реформы и построения новых моделей государственного управления органы государственного и муниципального управления во многих государствах сегодня все чаще выступают в новых для себя ролях, совершенствуя как механизмы собственной деятельности, так и механизмы своего взаимодействия с другими субъектами экономики, а также формы эффективного предоставления публичных услуг в динамично изменяющихся условиях.

Существующие правовые ограничения в использовании государственно-частного партнерства значительно снижают эффективность государственного управления в ряде областей общественных отношений См., например: Стратегия развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 года / Утв. распоряжением Правительства РФ от 07.08.2009 № 1101-р // Собрание законодательства РФ. 2009. № 33. Ст. 4110.. Низкий уровень качества и неэффективность функционирования ЖКХ-инфраструктуры, транспортной, телекоммуникационной и иных инфраструктур, недостатки системы предоставления государственных услуг - всё это является в настоящее время барьером на пути экономического роста нашей страны.

Значение механизмов государственно-частного партнерства во многом обусловлено процессами диверсификации и усложнения инструментов и механизмов государственного управления, а также недостаточным ростом или вообще сокращением финансовых ресурсов и возможностей государства на фоне роста публичных потребностей в сфере инфраструктурных услуг и государственных услуг. Это обстоятельство требует поиска и внедрения новых форм сотрудничества между органами государственного управления и частными хозяйствующими субъектами - механизмов государственно-частного партнерства.

Актуальность исследования особенностей административно-правового обеспечения и реализации государственного управления в сфере государственно-частного партнерства определяется также тем, что 26 апреля 2013 г. в первом чтении Государственной Думой был принят проект федерального закона № 238827-6 «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации». Данный законопроект обоснованно рассматривается как важный шаг к развитию законодательства в этой области, но одновременно обладает целым рядом недостатков, устранение которых требует серьезного аналитического обеспечения. Актуальности добавляет и обсуждение проекта Федерального закона № 268738-6 «О мегарегуляторе финансовых рынков». Исследование государственно-частного партнерства в широком смысле актуализируется и в связи с обсуждаемыми предложениями законодательно закрепить такие новые организационно-правовые формы, как «государственно-общественные объединения» и «общественно-государственные объединения».

Степень научной исследованности темы. Особенности правового регулирования государственно-частного партнерства, его модели и сопряженные риски затрагивались в работах следующих авторов: М.С. Айрапетян, А.А. Алпатов, О.Ш. Аюпов, А.В. Баженов, А.В. Белицкая, В.Г. Варнавский, Е.Ю. Векслер, Е. Виленская, М.В. Вилисов, А.В. Гладов, Е.А. Глумов, С.В. Грицай, И.А. Губанов, М.А. Дерябина, Н.Г. Доронина, Ю.А. Ежов, Н.В. Еремина, В.Ю. Забродин, А.А. Зверев, Ю.В. Зворыкина, А.Е. Зятьков, И.Л. Иванов, А. Иванюк, Н.А. Игнатюк, С.В. Кабанов, В.А. Кабашкин, А.А. Казаков, С.М. Кербер, В.А. Королев, Н.С. Кошарец, В.Н. Лисица, В. Лихачев, Н.В. Львов, В.В. Максимов, М.А. Марков, Т.М. Матаев, Д.Б. Матвеев, Е.А. Махортов, О.Л. Михеев, Д.Г. Муратов, В.В. Патоков, А.А. Пискунов, А.В. Пушкин, А.А. Родин, А.Н. Рыбаков, Х.М. Салихов, А.С. Семченков, С.Н. Сильвестров, Ю.И. Соколов, А.А. Спиридонов, Ф.С. Теселкин, Р.С. Чураков, О.Ф. Шахов, В.Б. Шустов, О.А. Ястребов и др.

Теория административного права и общая теория государственного управления, без основ которых невозможно должным образом исследовать вопросы государственного управления в области государственно-частного партнерства, исследованы в работах А.Б. Агапова, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, А.Ю. Викулина, В.Г. Вишнякова, В.В. Власенкова, Е.Ю. Грачевой, А.С. Дугенца, А.Б. Зеленцова, М.А. Лапиной, А.В. Мелёхина, А.Ф. Ноздрачева, Л.Л. Попова, В.А. Прокошина, Б.В. Россинского, Н.Г. Салищевой, А.Д. Селюкова, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю. Хаманевой, Н.М. Чепурновой, В.Е. Чиркина и др.

Вопросы государственно-частного партнерства в отдельных сферах общественных отношений исследовались следующими отечественными авторами: в сфере транспортной инфраструктуры: С.А. Аристов, Н.Н. Данилин, С.Ю. Елисеев, И.Е. Левитин, В.В. Максимов, С.А. Рожкова, Е.В. Ткаченко; в сфере инфраструктуры аэропортов: А.В. Милая; в сфере судостроения: В.А. Андреев, Е.Н. Вахромов, Е.В. Зуева, Е.А. Орлова; в сфере жилищно-коммунального хозяйства: У.А. Зданевич; А.В. Золотов, А.Л. Кескинов, С.Б. Сиваев, Н.И. Сутягина, В.А. Филатов; в сфере капитального, в том числе жилищного, строительства, в сфере обеспечения жильем: С.О. Бочков, Н.В. Городнова, А.Н. Савруков, А.Л. Садиков, Т.А. Семина; в сфере энергетики: А.С. Зябкин, П.В. Теремецкий, И.Л. Фаустова; в оборонно-промышленном комплексе: В.Г. Калимулин, Н.В. Кандыбко, А.Ю. Рыбаков; в космическом комплексе: М.А. Бендиков, И.А. Косенков, А.А. Панкратов; в сферах сельского хозяйства и развития сельских территорий: А.П. Берестов, А.В. Наумкин, Н.И. Оксанич. Особенности муниципально-частного партнерства рассматривались А. Бурковым, А.Г. Девяткиным, В.Ж. Дубровским.

Вопросы государственно-частного партнерства исследовались следующими зарубежными авторами (подробнее - в работах диссертанта): австралийские: Дафилд Колин Ф., Инглиш Линда М., Шарп Линни, Тинсли Фред, Маккензи Ричард, Ригэн Майкл, Конлон Патрик; австрийские: Шерер Вальтер, Бастин Йохан, Эрлах Петер; американские (США): Истрэйт Эмилиа, Пуэнтес Роберт, Линк Алберт, Акитоби Бернарден, Хемминг Ричард, Шварц Герд, Фаруджиа Кристин, Рейнольдс Тим, Орр Райан Дж.; бельгийские: Бьесман Жан, Жийон Филипп, Де Меестер Жак, Лефевр Марк; британские: Киннок Нил, Геддс Майкл, Делмон Джеффри; Энсинас Хавьер, Клиджн Эрик-Ханс, Тейсман Гирт; германские: Хайнц Вернер, Бюрш М., Функен К., Кюлин Юрген, Теобальд Кристиан; испанские: Медалл Вела Франсеск, Эсташ Антонио, Хуан Эллис, Трухильо Лурдес, Регинато Алессандро, Бермехо Вера Хосе; итальянские: Антеллини Руссо Федерико, Галлия Роберто, Феррари Джузеппе; канадские: Фассел Хизер, Бересфорд Чарли; нидерландские: ван Маркен Питер, Схеенстра Эдуард, ван Хам Ханс; португальские: Розас Катиа, Гонсалвеш Педро Коста; французские: Майбон Шарль, Фредэ Жан, Марти Фредерик, Вуазэн Арно, Троза Сильви, Безансон Ксавье, Годеме Ив, Косалтэ Патрис, Фриле Марк; швейцарские: Больц Урс, Зюфрэй Жан-Батист; японские: Немото Юджи, Юсио Шигеру, Фукуи Йошитака, Теразаки Макото и др.

Опубликованные по теме государственно-частного партнерства работы рассматривают лишь отдельные аспекты этого комплексного института, не позволяя обеспечить необходимые глубину и масштабность научного осмысления указанного феномена. При этом в отечественной и зарубежной науке отсутствуют комплексные научные административно-правовые исследования основ, форм и механизмов государственно-частного партнерства, включающие сравнительно-правовой анализ опыта правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в нескольких государствах (при достаточном количестве объектов сравнения), чтобы обеспечить необходимые полноту, объективность и точность результатов научного исследования. Отсутствуют оценки качества административно-правового обеспечения государственного управления в России в указанной области. Недостатки, достоинства и риски применения государственно-частного партнерства с точки зрения административно-правовой науки также не были до сих пор предметом глубокого научного исследования. Стремлением устранить эти пробелы определяется настоящее исследование.

Объектом диссертационного исследования выступили общественные отношения, складывающиеся в сфере административно-правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства, административно-правовые основы, природа, формы, механизмы и структурно-функциональные особенности реализации государственно-частного партнерства, содержание государственного управления и государственной политики в этой сфере.

Предмет диссертационного исследования составили законодательство Российской Федерации и других государств, международные правовые акты и документы, регулирующие или доктринально определяющие отношения в сфере административно-правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства, содержание, формы и методы государственного управления и государственной политики в указанной сфере.

Цель диссертационной работы - проведение системного административно-правового исследования, направленного на выработку авторской административно-правовой концепции государственно-частного партнерства как существенного элемента современного государственного управления и основанных на этой концепции авторских научно обоснованных решений комплекса научно-теоретических и научно-практических проблем построения и совершенствования административно-правового обеспечения и реализации государственного управления в сфере государственно-частного партнерства в интересах развития страны.

Цель диссертационного исследования предопределила постановку нижеследующих задач:

- административно-правовой анализ в контексте целей государственного управления и реализации задач административной реформы содержания понятия «государственно-частное партнерство», анализ имеющихся научных подходов к интерпретации указанного понятия; выявление, исследование и описание существенных признаков государственно-частного партнерства; уточнение дефиниций ряда других основных понятий по теме диссертационного исследования;

- разработка и обоснование административно-правовой концепции правовой природы и структурно-функционального содержания государственно-частного партнерства;

- сравнительно-правовое исследование генезиса, современного состояния и перспектив развития административно-правового обеспечения и реализации государственного управления в сфере государственно-частного партнерства в зарубежных государствах, прежде всего - исследование особенностей и административно-правовых механизмов государственной политики в сфере государственно-частного партнерства; сравнительно-правовое исследование положений административно-правового регулирования вопросов государственно-частного партнерства за рубежом;

- анализ российской и зарубежной судебной практики, касающейся административно-правовых и других существенных вопросов государственно-частного партнерства, в том числе как одного из инструментов государственного управления в рамках новых моделей государственного управления;

- исследование, классификация и сравнительное сопоставление существующих в мире моделей государственно-частного партнерства и моделей нормативного правового обеспечения государственно-частного партнерства и государственного управления в этой сфере;

- исследование проблем соотношения государственного управления и других видов управления в сфере государственно-частного партнерства, анализ содержания и особенностей правовых статусов и практики деятельности специальных государственных (административных) и государственно-общественных органов управления в сфере государственно-частного партнерства в зарубежных государствах;

- анализ прикладных проблем реализации органами государственного управления государственно-частного партнерства; выявление и системное исследование наиболее существенных недостатков и достоинств государственно-частного партнерства;

- оценка качества и перспектив развития административно-правового регулирования вопросов государственно-частного партнерства в Российской Федерации, выработка соответствующих рекомендаций о его совершенствованию.

Источниковедческая, эмпирическая и нормативная основа диссертационного исследования

Источниковедческую, эмпирическую и нормативную основу диссертационного исследования составили:

1) нормативные правовые акты и документы Российской Федерации, в том числе субъектов Российской Федерации, в сфере государственно-частного партнерства и в сфере административной реформы;

2) нормативные правовые акты, другие официальные документы, материалы правоприменительной практики 49 зарубежных государств: Австралии, Австрии, Азербайджана, Аргентины, Беларуси, Бельгии, Бразилии, Великобритании, Гватемалы, Германии, Гондураса, Греции, Дании, Египта, Замбии, Ирландии, Испании, Италии, Казахстана, Канады, Кении, Китая, Колумбии, Кыргызстана, Латвии, Маврикия, Мальты, Мексики, Нидерландов, Новой Зеландии, Пакистана, Перу, Польши, Португалии, Румынии, Сербии, Словении, США, Танзании, Украины, Уругвая, Франции, Хорватии, Чехии, Чили, Швейцарии, ЮАР, Южной Кореи, Японии (суммарно - около 1 000 актов и документов, преимущественно - на англ., испан. и нем. языках, но с учетом актуальных версий на языках оригиналов). Часть общего объема использованных актов и документов указанных стран была переведена диссертантом полностью или в извлечениях на русский язык (преимущественно, с испанского, французского и английского языков) и впервые введена в научный оборот в российской науке;

3) международные документы, документы и материалы международных организаций по тематике настоящего исследования (директивы Европейского Парламента и Совета, документы Европейского банка реконструкции и развития, Всемирного банка и др.);

4) акты органов судебной власти Российской Федерации по предметно-объектной области настоящего исследования, а также свыше 100 судебных решений зарубежных судебных инстанций (Великобритании, Ирландии, США и др.) по предметно-объектной области настоящего исследования;

5) результаты проведенных в 2010 и 2012 годах опросов специалистов в сфере государственно-частного партнерства;

6) широкий круг отечественной и зарубежной (из нескольких десятков стран мира) научно-монографической и научно-статейной литературы в первоисточниках по тематике исследования и сопряженным с нею вопросам.

Научно-методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучные методы познания и исследования комплекса явлений, процессов, общественных отношений и проблем, образующих предмет и объект настоящего исследования (анализ, синтез, метод индуктивных обобщений, абдуктивный метод, дедукция, формализация, системный анализ, конкретно-исторический подход, метод экспликации, метод экспертных оценок, метод наблюдения), а также частнонаучные методы познания из арсенала административно-правовой науки (сравнительно-правовой, формально-правовой, метод правового моделирования, юридико-прогностический и др. методы).

Метод экспертных оценок был задействован посредством организации и обработки результатов проведенного диссертантом в 2010 году опроса ряда специалистов в сфере государственно-частного партнерства для формирования первичного проблемного исследовательского поля и обеспечения репрезентативности заложенной в основу исследования эмпирической базы. В качестве основного исследовательского метода в настоящей работе применялся научный метод анализа, в основном именно его применение обеспечило достижение поставленной цели диссертации и решение определенных ею исследовательских задач. Метод анализа использовался в главе, посвященной выявлению, исследованию и описанию достоинств и недостатков государственно-частного партнерства, их корреляций. Метод синтеза и метод экспликации применялись при выработке и формулировании авторских дефиниций основных понятий по теме исследования и при разработке комплексной авторской концепции системного описания природы и структурно-функционального содержания феномена государственно-частного партнерства. Применение метода экспликации также позволило концептуализировать сферу знаний о государственно-частном партнерстве, сформировав из них целостную систему административно-правовых знаний, структурированную согласно авторской концепции. Метод индукции многократно применялся в диссертации, прежде всего - в главе о достоинствах и недостатках государственно-частного партнерства, а также при формулировании авторских классификаций. Метод анализа в комплексе с методом абдукции, методом индукции и методом дедукции использовались при выявлении и описании правовой природы и парадигмальных детерминаций государственно-частного партнерства. Системный подход (включая системный анализ) позволил максимально возможно полно осмыслить, исследовать и описать содержание и особенности правовых режимов государственно-частного партнерства в России и за рубежом, позволил выявить корреляции наиболее существенных недостатков и ключевых достоинств государственно-частного партнерства. Конкретно-исторический подход применялся для обобщения данных о генезисе государственно-частного партнерства в ряде конкретных государств мира. Комплексно использованы номотетический и идиографический подходы. Были задействованы и частнонаучные методы исследования. Так, сравнительно-правовой метод (совместно с методом системного анализа и формально-правовым методом) позволил обобщить опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в 50 государствах мира, сформулировать авторские классификации моделей правовых режимов государственно-частного партнерства. Метод правового моделирования позволил уточнить распределение и содержание моделей государственно-частного партнерства, а также, наряду с юридико-прогностическим методом, позволил выработать ряд прогностических оценок и рекомендаций в части совершенствования российского законодательства. Формально-юридический метод применялся для уяснения и интерпретации содержания нормативных правовых актов и документов по исследуемой тематике.

Научная новизна и основные научные результаты диссертационного исследования. Научная новизна диссертационного исследования определяется следующими достигнутыми научными результатами - новыми научными концепциями и идеями, обогащающими науку административного права в части обобщения и концептуализации знаний о природе, административно-правовых основах, формах, механизмах и структурно-функциональных особенностях реализации государственно-частного партнерства, особенностях государственного управления и государственной политики в этой сфере:

- представлена интегральная административно-правовая концепция государственно-частного партнерства как существенного элемента современного государственного управления, основанная на авторских концепциях интерпретации понятия и существенных признаков публично-частного (государственно-частного, муниципально-частного) партнерства, позволяющих отграничить эту форму сотрудничества государства с частным сектором от всех иных форм такого сотрудничества, описания административно-правовой природы государственно-частного партнерства как механизма взаимодействия государственного управления и других видов управления;

- оценено значение и концептуализирована структура административно-правового регулирования государственно-частного партнерства, показано его место в общей структуре правового регулирования государственно-частного партнерства;

- выявлены и обобщены интересы публичного и частного партнеров в проектах государственно-частного партнерств, наиболее существенные преимущества и недостатки этих проектов для публичного сектора и для частного сектора, а также инструментальные риски для каждого из партнеров;

- обобщены цели и принципы государственного управления в сфере государственно-частного партнерства, показаны императивы приоритета публичных интересов над частными при реализации проектов государственно-частного партнерства;

- представлена авторская периодизация этапов истории государственно-частного партнерства и его административно-правового обеспечения;

- на основе сравнительно-правового анализа опыта административно-правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства за рубежом разработаны классификации моделей административно-правовых режимов государственно-частного партнерства и классификации моделей государственно-частного партнерства, выявлены и описаны генезис, современное состояние и перспективы развития административно-правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в зарубежных государствах, особенности административно-правовых механизмов государственной политики в сфере государственно-частного партнерства за рубежом, тенденции развития института государственно-частного партнерства в современном мире;

- предложена для Российской Федерации институциональная административно-правовая модель государственного управления в сфере государственно-частного партнерства;

- дана научная оценка качества состояния и перспектив развития административно-правового регулирования вопросов государственно-частного партнерства в Российской Федерации, выявлены недостатки административно-правового регулирования отношений в сфере государственно-частного партнерства на федеральном и региональном уровнях в Российской Федерации, предложены направления совершенствования российского законодательства.

Основными научными результатами диссертационного исследования явились следующие авторские выводы и концепции, заявляемые как обладающие научной новизной и выносимые на защиту:

1. Государственно-частное партнерство является одним из ключевых механизмов современного публичного управления особенно актуальных в рамках административной реформы, а административно-правовое регулирование образует ядро нормативного правового регулирования отношений в сфере государственно-частного партнерства в Российской Федерации, дополняемое гражданско-правовым и финансово-правовым регулированием, поскольку к существенным признакам указанного партнерства относятся:

- наличие публичного партнера в качестве одного из участников проекта государственно-частного партнерства, следовательно, органы исполнительной власти объективно и непосредственно выступают субъектами управления в данной сфере;

- предметом такого проекта выступает характеризующийся повышенной общественной значимостью долгосрочный проект по созданию, реновации/модернизации, обслуживанию, технической и/или экономической эксплуатации публичных сервисно-инфраструктурных объектов или систем либо по предоставлению публичных услуг, традиционно относимых к ведению публичной власти, следовательно, данная сфера общественных отношений относится (в существенной своей части) к объектной области регулирования административного права и объектной области непосредственной реализации государственного управления органами исполнительной власти.

2. Административно-правовое регулирование отношений в сфере государственно-частного партнерства включает следующие партикулярные административно-правовые режимы:

- определения компетентного публичного партнера и наделения его референтными полномочиями по проектированию, реализации, обеспечению и контролю проектов государственно-частного партнерства; установления и разграничения полномочий органов исполнительной власти различной ведомственной принадлежности и различного уровня, а также органов муниципального управления в сфере государственно-частного партнерства;

- установления требований и ограничений относительно предметов соглашений государственно-частного партнерства, моделей такого партнерства, требований к форме, содержанию и порядку заключения и изменения таких соглашений;

- закрепления основ, условий и механизмов распределения рисков по проектам государственно-частного партнерства между публичным и частным партнерами в рамках такого проекта и фиксации результатов несения таких рисков;

- регулирования организации и проведения конкурсных процедур соглашения о государственно-частном партнерстве, установления гарантий объективного, транспарентного и обоснованного отбора частных партнеров для проектов государственно-частного партнерства, установления требований к частным претендентам на участие в проектах государственно-частного партнерства;

- закрепления механизмов государственного надзора и контроля осуществления проектов государственно-частного партнерства, в особенности в части проведения соответствующих конкурсов и контроля качества выполнения работ, в части расходования выделяемых бюджетных средств и иных государственных ресурсов в рамках соглашений о государственно-частных партнерствах, а также гарантий и механизмов общественного контроля таких проектов;

- установления административной ответственности за нарушения в сфере государственно-частного партнерства;

- введения и обеспечения процедур разрешения споров (прежде всего - в части административного судопроизводства).

3. С точки зрения государственного управления, применение государственно-частного партнерства предоставляет существенные положительные возможности получения публичной властью интегральных и партикулярных определенных преимуществ, вытекающих из сотрудничества с частным сектором и из использования финансовых, организационно-управленческих, инновационно-технологических и интеллектуальных возможностей частного сектора при условии высокого уровня организации государственного участия, проработанности проектов, в особенности с точки зрения их соответствия публичным интересам, и эффективного государственного контроля их реализации. Такие преимущества государственно-частного партнерства, выявленные и детально описанные в ходе диссертационного исследования, являются более выраженными при осуществлении крупных сервисно-инфраструктурных проектов повышенной сложности и значительной финансовой ёмкости.

Административно-правовой анализ соотношения существенных достоинств и недостатков государственно-частного партнерства (с позиций интересов и целей государственного управления) позволяет сделать вывод о том, что институт государственно-частного партнерства обладает определенной амбивалентностью - наличием одних и тех же качеств, выступающих одновременно и существенными достоинствами, и существенными же недостатками, которые при этом обладают разным детерминирующим влиянием на интегральные параметры и результаты государственно-частного партнерства в зависимости от разных конкретных условий. Для государственного управления в сфере государственно-частного партнерства важно, что применению института государственно-частного партнерства присущ риск превалирования частных интересов перед публичными (вплоть до элиминирования учета последних) в экономическом содержании проектов и приносимых сторонам выгодах при реализации проектов. В целом же, средневзвешенные социально-экономические пертинентность и релевантность государственно-частного партнерства, включая преимущества, подтвержденные многолетней практикой в разных странах, при условии действия эффективных гарантий соблюдения публичных интересов, достаточным образом соответствуют цели обеспечения публичных интересов и в достаточной мере перевешивают недостатки, присущие государственно-частному партнерству или сопряженные с ним.

4. Публично-частное (государственно-частное / муниципально-частное) партнерство - комплексный административно-правовой механизм сотрудничества органа публичной власти (органа государственной власти или органа местного самоуправления - государственного/муниципального партнера) с частным (негосударственным, немуниципальным) хозяйствующим субъектом (частным партнером/группой частных партнеров) в публичных интересах, характеризующийся разграничением между партнерами ответственности, в том числе по управлению рисками, проектируемых затрат и доходов, долгосрочной сложноструктурной функционально-целевой (корреально-функциональной и конкордантно-целевой) консолидацией финансовых, имущественных, организационно-управленческих, образовательно-компетентностных, научно-инновационных и других материальных и нематериальных ресурсов органа публичной власти и частного партнера, обеспечивающими достижение кооперационного, синергетическо-системного и мультипликативного социально-экономических эффектов, в целях совместной реализации проекта (комплекса проектов) по созданию, реновации/модернизации (в том числе на основе качественно-стоимостной оптимизации) или эксплуатации финансово-ёмких публичных сервисно-инфраструктурных объектов или систем либо предоставления публичных услуг, традиционно относящихся к ведению публичной власти.

При этом административно-правовая природа государственно-частного партнерства как механизма взаимодействия государственного управления и других видов управления определяется через «концепцию двух ключей», выступающую в роли жестких правовых рамок (vinculum juris) и парадигмальной основы государственно-частного партнерства и предполагающую, что орган публичной власти и частный хозяйствующий субъект реализуют функционально-целевую - корреально-функциональную и конкордантно-целевую - консолидацию своих ресурсов для совместной реализации конкретного проекта (группы проектов) при условии обеспечения приоритета публичных интересов. То есть концепция двух ключей заключается в том, что только при взаимном сотрудничестве и ответственности обоих партнеров (или всех партнеров, если их в проекте более двух) проект будет реализован (чтобы «запустить», «следует повернуть одновременно оба ключа»), и напротив - реализация проекта остановится, если хотя бы один из партнеров будет бездействовать или ненадлежащим образом исполнять свои обязанности по контракту государственно-частного партнерства. Речь идет об установлении и поддержании для обоих партнеров (всех партнеров) баланса (балансов) функциональной системы (систем) «интересы - действия (включая затраты) - ответственность - получаемые на выходе блага».

5. Проведенный многоуровневый сравнительно-правовой анализ опыта 50 государств (включая Россию) в сфере правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства дал необходимые и достаточные основания для вывода о полиморфности форм, моделей и механизмов государственно-частного партнерства и моделей нормативного правового обеспечения государственно-частного партнерства.

Сформулирована авторская классификация моделей административно-правовых режимов государственно-частного партнерства по критерию структуры административно-правового обеспечения государственно-частного партнерства:

- модель, характеризуемая отсутствием профильных комплексных нормативных правовых актов в области государственно-частного партнерства; проекты в этой области регулируются общим законодательством, в том числе актами о государственных закупках;

- модель минимального сбалансированного правового регулирования отдельных аспектов государственно-частного партнерства (в том числе - концессий) посредством совокупности отраслевых нормативных правовых актов при отсутствии специального комплексного профильного нормативного правового акта в области государственно-частного партнерства (модель специального законодательства, дифференцированно регулирующего отношения государственно-частного партнерства в некоторых сферах экономики);

- модель, характеризуемая наличием специального комплексного профильного нормативного правового акта (актов) в области государственно-частного партнерства (модель унифицированного специального законодательства, регулирующего отношения государственно-частного партнерства во всех сферах экономики), при этом степень полноты и детализации правового регулирования в таком акте различается в разных государствах;

- модель, характеризуемая определенной редундантностью (избыточной множественностью, перенасыщенностью) законодательных актов в области государственно-частного партнерства.

6. По субъектному основанию модели государственно-частного партнерства в различных государствах могут быть классифицированы следующим образом:

- модель одного специального органа управления в сфере государственно-частного партнерства - характеризуется наличием на центральном уровне власти специального профильного органа государственного или государственно-общественного управления (в частности, специального фонда) в сфере государственно-частного партнерства (статус таких органов различен; в ряде случаев дополнительно к этому могут быть аналогичные органы на региональном уровне);

- модель, характеризуемая наличием на уровне центральной власти сразу нескольких специальных органов государственного или государственно-общественного управления в сфере государственно-частного партнерства;

- модель, характеризуемая отсутствием специального профильного органа государственного или государственно-общественного управления в сфере государственно-частного партнерства.

7. По мере все более активного и масштабного применения механизмов государственно-частного партнерства для реализации сервисно-инфраструктурных и связанных с ними публичных (прежде всего - административно-правовых) целей в различных странах все чаще учреждаются соответствующие государственные или государственно-общественные органы управления в сфере государственно-частного партнерства для обеспечения централизованного процесса разработки, согласования, утверждения, реализации, обеспечения проектов государственно-частного партнерства, а также для накопления, систематизации и обобщения информации, отражающей опыт применения государственно-частного партнерства. К настоящему времени ни одно государство, создавшее государственный или государственно-общественный орган управления в сфере государственно-частного партнерства, не инициировало обратный процесс, то есть не отказалось от осуществления государственного (или государственно-общественного) управления в сфере государственно-частного партнерства. При этом развитие государственной политики в этой сфере в части регулирования деятельности указанных государственных или государственно-общественных органов идет по пути совершенствования работы («тонкой настройки»), трансформации государственных органов, осуществлявших госзакупки, в органы, вырабатывающие правила «игры» и осуществляющие сложноструктурное, преимущественно - аксиальное (точечное), управление процессами с минимизацией собственного практического и финансового участия в осуществлении проекта. Такие органы отличаются от органов государственной власти, осуществляющих управленческую деятельность в сфере обычных государственных закупок, прежде всего, методами своей деятельности.

8. Недостатки административно-правового регулирования на федеральном уровне отношений в сфере государственно-частного партнерства, в том числе, отсутствие профильного федерального закона при наличии выявленных и обобщенных значительных недостатков законодательства субъектов Российской Федерации в рассматриваемой области существенно снижают эффективность и возможности государственного управления в этой сфере, предопределяет незащищенность публичных интересов при реализации государственно-частного партнерства, прямо способствует превалированию частных корпоративных интересов, нередко существенно противоречащих публичным интересам, в тех областях общественных отношений, где применяются проекты такого сотрудничества.

Принятый 26 апреля 2013 г. в первом чтении Государственной Думой проект федерального закона № 238827-6 «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» обладает множеством недостатков, не позволяющих достичь заявленных в отношении этого законопроекта целей. Для устранения этих недостатков требуется внесение следующих наиболее важных поправок (полный перечень указан в диссертации и во второй части автореферата):

- существенная переработка всего понятийно-категориального аппарата, прежде всего закрепление новых развернутых определений понятий «государственно-частное партнерство» и «соглашения о государственно-частном партнерстве», адекватно отражающих существенные признаки этих понятий и позволяющих отграничить их от смежных понятий, а также закрепление определений понятий «риск по проекту государственно-частного партнерства», «контракт жизненного цикла», «инфраструктурный проект», «сервисный проект», «недобросовестный партнер»;

- согласование законодательства Российской Федерации о государственно-частном партнерстве с законодательством о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, с законодательством о концессиях, бюджетным и налоговым законодательством; детальное урегулирование групп видов и конкретных видов рисков по проектам государственно-частного партнерства, условий и механизмов распределения таких рисков между публичным и частным партнерами в рамках такого проекта и фиксации результатов несения таких рисков; установление гарантий прав и законных интересов публичных партнеров, соблюдения публичных интересов в проектах государственно-частного партнерства;

- закрепление максимально возможно полного перечень обобщенных указаний сфер отношений, в которых могут заключаться такие соглашения, и предметов таких соглашений; закрепление максимально развернутого перечня форм соглашений государственно-частном партнерстве (концессионное соглашение, контракт жизненного цикла, соглашение о ординарном (простом) государственно-частном партнерстве, соглашение о поэтапном государственно-частном партнерстве, соглашение о конкурентном государственно-частном партнерстве, соглашение о государственно-частном партнерстве со сниженными рисками, соглашение об интегративном государственно-частном партнерстве) - с описанием требований к таким формам соглашений; закрепление развернутых описаний моделей государственно-частного партнерства и условий их реализации (концессия, контракт жизненного цикла, ординарное государственно-частное партнерство (с правовым описанием существенных признаков и условий подвидов этой модели согласно устоявшейся международной классификации: BOT, BOOT, обратный BOOT, BBO, BOO, BLOT, DBFO, DBFT, DBF, DBO, DBOOT и т.д.), поэтапное государственно-частное партнерство, конкурентное государственно-частное партнерство, государственно-частное партнерство со сниженными рисками, интегративное государственно-частное партнерство);

- закрепление целей и принципов государственного управления и государственной политики в сфере государственно-частного партнерства, а также приоритетных направлений государственной политики в этой сфере; закрепление эффективных правовых и организационных механизмов государственного надзора и контроля осуществления проектов государственно-частного партнерства, в особенности в части проведения соответствующих конкурсов и контроля качества выполнения работ, в части расходования выделяемых бюджетных средств в рамках соглашений о государственно-частных партнерствах, установление детального регулирования организации и проведения конкурсных процедур соглашения о государственно-частном партнерстве, установление гарантий объективного, транспарентного и обоснованного отбора частных партнеров для проектов государственно-частного партнерства, установление требований к частным претендентам на участие в проектах государственно-частного партнерства; закрепление норм о правовом статусе федерального органа исполнительной власти в сфере государственно-частного партнерства, его функциях и полномочиях.

Практическая значимость диссертационного исследования определяется созданием условий для развития государственного управления в сфере государственно-частного партнерства в Российской Федерации, авторскими предложениями о направлениях совершенствования российского законодательства в указанной сфере.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в практической деятельности органов государственного управления, а также в преподавании курсов административного права и административного процесса, общей теории государственного и муниципального управления. Практическая значимость исследования определяется также введением автором в научных оборот значительного количества зарубежных источников по исследуемой теме, прежде всего нормативных, в том числе в авторских переводах - полностью или в извлечениях.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные результаты диссертационного исследования прошли должную апробацию в опубликованных автором научных монографиях, а также в целом ряде научных статей диссертанта в ведущих рецензируемых научных журналах (в т.ч. зарубежных), в иных изданиях.

Результаты диссертационного исследования были апробированы в рамках экспертной деятельности соискателя в Экспертном совете Комитета Государственной Думы по вопросам собственности, а также в процессе преподавательской деятельности на факультете «Международный институт государственной службы и управления» ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ» - в рамках преподавания (по авторским программам) административно-правовых дисциплин и дисциплин общей теории государственного и муниципального управления.

Основные научные результаты диссертации были апробированы и продолжают проходить апробацию в ходе выступлений автора на научно-практических конференциях, симпозиумах и семинарах (общим числом в несколько десятков), в том числе: X Межд. науч.-практ. семинар «Проблемы трансформации современной российской экономики: теория и практика организации и обеспечения управления» (26-28.02.2012, Москва, МЭСИ); Жидковские чтения: Всерос. науч. конф. (30.03.2012, Москва, РУДН); кр. стол «Земельный ресурс российской экономики» (15.10.2012, Москва, РИА «Новости»); конф. «Корпоративное управление и социальная ответственность бизнеса» (30.10.2012, Москва, МГИМО); конф. «Рынок движимого и недвижимого имущества - новые задачи нотариата» (31.10.2012, Москва); семинар «Государственно-частное партнерство в СНГ: лучшие практики» (11-12.12.2012, Москва, Финанс. универс. при Правит. РФ); V Межд. дистанц. науч.-практ. конф. «Политика и право в социально-экономической системе общества» (25-26.12.2012, Москва, НИИЦ «Институт стратегич. исслед.»); IХ Межд. науч.-практ. дистанц. конф. «Проблемы и перспективы социально-экономического реформирования современного государства и общества» (28.12.2012, Москва); Парлам. слуш. «Законодательное обеспечение развития государственно-частного партнерства в РФ: основные вопросы, подлежащие урегулированию в базовом федеральном законе» (04.06.2013, Москва, Гос.Дума РФ) и др.

Авторская концепция административно-правовой природы и содержания государственно-частного партнерства успешно прошла верификацию (как одну из форм научной апробации) посредством проведения анкетирования в 2010 и 2012 гг. отечественных специалистов в области государственно-частного партнерства, что позволило уточнить и скорректировать методологические подходы и концепции автора по исследуемой предметно-объектной области.

Структура и содержание диссертации определяются заявленными целью и задачами. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, списка использованных источников и научной литературы.

II. Основное содержание диссертационной работы

Во введении диссертации представлены обоснования теоретической и практической актуальности избранной темы, степень ее научной разработанности, обозначены объект и предмет, цель и задачи диссертации, ее исследовательская методологическая платформа, нормативная, источниковедческая и эмпирическая основы, отражена научная новизна диссертации, сформулированы образующие научные результаты диссертации и выносимые на защиту положения, обозначена их значимость, показаны результаты апробации научных результатов диссертационного исследования.

Глава первая - «Государственное управление в сфере государственно-частного партнерства: административно-правовые теоретические основы» - посвящена исследованию существующих в научной литературе и отраженных в законодательствах России и зарубежных государств подходов к определению понятия «государственно-частное партнерство» и синтезу авторской дефиниции указанного понятия, а также описанию существенных признаков государственно-частного партнерства (§ 1.1); анализу понятия и распределения рисков в государственно-частном партнерстве, а также исследованию правовой природы государственно-частного партнерства (§ 1.2); исследованию истории государственного управления в сфере государственно-частного партнерства (§ 1.3).

Анализ отечественной и зарубежной научной литературы, официальных докладов органов государственной власти, рассматривающих государственно-частное партнерство в целом как универсальный феномен и его отдельные, в том числе правовые, аспекты, позволяет обоснованно констатировать существование чрезмерно большого количества контрадикторных и контроверсивных концепций правовой и экономической природы государственно-частного партнерства, взглядов на значение и суть этого понятия, а также относительно форм, пределов и других особенностей организации и реализации таких партнерств. И это препятствует построению стройной, внутренне непротиворечивой теоретической концепции сути, содержания, природы и других особенностей государственно-частного партнерства.

Нередко встречается подход, основанный на упрощении сути исследуемого феномена, когда государственно-частное партнерство рассматривается всего лишь в качестве спорадически применяемого механизма достижения надлежащего качества объектов или услуг по приемлемой цене. При этом теряется или намеренно игнорируется наиболее важная, сущностная цель государственно-частного партнерства, заключающаяся в разрешении гораздо более глубоких и существенных проблем. Обосновывается, что понятие и правовая сущность государственно-частного партнерства являются недостаточно исследованными.