Государственно-частное партнерство в России и за рубежом: административно-правовое исследование

Существующее в отечественной и зарубежной научной литературе, в официальных документах многообразие подходов к формулированию дефиниции понятия «государственно-частное партнерство» и, как результат, достаточно существенная неопределенность содержания этого понятия являются в значительной мере следствием недостаточной унифицированности этого понятия в международных документах и незакрепленности его дефиниции на должном уровне детализации содержания в национальных законодательствах.

Множественность и неоднозначность (существенные контрадикторность и контроверсивность) концептуализации, семантической и структурно-функциональной интерпретации содержания понятия «государственно-частное партнерство» в отечественной и зарубежной научной литературе являются следствием определенной конвенциональности в поверхностности подхода к пониманию и интерпретации правовой природы государственно-частного партнерства.

В качестве исходных авторских исследовательских гипотез выступили гипотезы: 1) сложной природы феномена государственно-частного партнерства и ее комплексной парадигмальной обусловленности; 2) неявности пертинентности государственно-частного партнерства с точки зрения публичных интересов; 3) нелинейности корреляции полноты правовой обеспеченности государственно-частного партнерства в конкретном государстве с уровнем практического развития и масштабами применения государственно-частных партнерств в таком государстве; 4) многообразия существующих в мире моделей государственно-частного партнерства и моделей нормативного правового обеспечения государственно-частного партнерства. Указанные гипотезы подверглись проверке и после их подтверждения были заложены в основу комплекса авторских концепций.

Для отображения, «картирования» («roadmapping») дискурсивного, семантического и контекстного пространства восприятия и осмысления понятия «государственно-частное партнерство» проведено исследование значительного множества существующих подходов к осмыслению и интерпретации содержания указанного понятия. Это, в конечном итоге, помогло автору выявить некоторые ориентиры, семантические доминанты и позволило синтезировать собственный авторский вариант научно-правовой дефиниции исследуемого понятия.

Были исследованы несколько групп научных, нормативных и иных источников: 1) дефиниции понятия «государственно-частное партнерство», разработанные и/или отраженные в научно-монографических или/и научно-статейных исследованиях отечественных авторов; 2) дефиниции понятия «государственно-частное партнерство», разработанные и/или отраженные в научно-монографических или/и научно-статейных исследованиях зарубежных авторов, а также в зарубежных аналитических докладах; 3) дефиниции понятия «государственно-частное партнерство», разработанные и/или отраженные в документах международных (и частных, и публичных) организаций; 4) дефиниции понятия «государственно-частное партнерство», закрепленные в зарубежных нормативных правовых актах; 5) дефиниции понятия «государственно-частное партнерство», закрепленные в законах субъектов Российской Федерации.

При проведении исследования дефиниций понятия «государственно-частное партнерство», закрепленных в зарубежных нормативных правовых актах, были систематизированы выборки положений из зарубежных законов о государственно-частном партнерстве по следующим позициям: 1) дефиниции понятия государственно-частного партнерства, закрепленные в нормативных правовых актах; 2) положения о специализированном органе государственной власти или государственной корпорации в сфере государственно-частных партнерств, либо проектной компании или компании специального назначения; 3) субъекты, управомоченные на заключение контрактов о государственно-частном партнерстве со стороны государства; 4) виды и формы контрактов о государственно-частном партнерстве, требования к таким контрактам; 5) приоритетные направления реализации государственно-частного партнерства; 6) критерии отбора частного партнера. Это позволило более адекватно и точно выявить и уяснить правовую природу государственно-частного партнерства и суть самого этого понятия.

В целом, в процессе проведенного комплексного исследования сути, правовой природы, парадигмальных оснований, структурно-функциональных особенностей государственно-частного партнерства, особенностей его правового обеспечения и опыта реализации в России и за рубежом, особенностей и результатов корреляции недостатков и достоинств государственно-частного партнерства в качестве нормативно-источниковой и эмпирической основы были привлечены (детально исследованы) нормативные правовые акты, другие официальные документы, материалы правоприменительной практики 49 зарубежных государств (суммарно - около 1000 актов и документов). Часть общего объема использованных актов и документов указанных стран была переведена автором настоящего исследования на русский язык (преимущественно с испанского, французского и английского языков) и впервые введена в научный оборот в российской науке.

По сходным позициям был произведен анализ дефиниций понятия «государственно-частное партнерство», закрепленных в законах субъектов Российской Федерации. Это также позволило уточнить авторские подходы к синтезу авторской дефиниции понятия «государственно-частное партнерство».

Сделан вывод о том, что многие исследованные дефиниции в своем семантическом ядре являются парафразийными (пересказанными) по отношению к дефинициям других авторов или к дефинициям, закрепленным в других актах, и обладают другими существенными недостатками, в числе которых считаем обоснованным выделить, прежде всего, следующие: неполнота и поверхностность, дефиниции не отражают искомой глубины сути исследуемого понятия; подмена описания сути явления описанием его целей, его участников, его следствий или сфер приложения, то есть второстепенные признаки выдаются за существенные, что, однако, не позволяет решить задачи выработки необходимой дефиниции.

Суммарно исследованные несколько сотен дефиниций понятия «государственно-частное партнерство», а также значительный нормативно-источниковый и эмпирический материал создали необходимую базу для выработки авторского определения исследуемого понятия.

Показана многоаспектность понятия «государственно-частное партнерство, выявлены и описаны существенные признаки публично-частного (государственно-частного, частно-государственного, муниципально-частного, частно-муниципального) партнерства, позволяющие отграничить эту форму сотрудничества государства с частным сектором от всех иных форм такого сотрудничества (в том числе от государственных закупок, от государственного участия в имуществе коммерческой организации и других форм).

Существенными признаками публично-частного партнерства, позволяющими отграничить эту форму сотрудничества государства с частным сектором от всех иных форм такого сотрудничества (в том числе от государственных закупок, от государственного участия в имуществе коммерческой организации и других форм), являются нижеследующие:

- юридически оформленное (закрепляемое только контрактом или же реализуемое через создаваемое на основе контракта совместное предприятие) обоюдовыгодное сотрудничество органа публичной власти (органа государственной власти или органа местного самоуправления - государственного/муниципального партнера) с частным (негосударственным, немуниципальным) хозяйствующим субъектом (частным партнером/группой частных партнеров) По законодательству ряда государств, публичным партнером в контракте публично-частного партнерства может выступать коммерческая организация с государственным участием, а также некоммерческая организация. , но при условии обеспечения приоритета публичных интересов и с изначальным разграничением между публичным и частным партнерами проектируемых затрат и доходов;

- предмет публично-частного партнерства - характеризующийся повышенной общественной значимостью долгосрочный проект (комплекс проектов) по созданию, реновации/модернизации (в том числе на основе качественно-стоимостной оптимизации), обслуживанию, технической и/или экономической эксплуатации публичных сервисно-инфраструктурных объектов или систем либо по предоставлению публичных услуг, традиционно относимых к ведению публичной власти, для реализации которого необходимы значительные затраты финансовых средств;

- специфические интересы государственного партнера к проекту государственно-частного партнерства, детально описанные в диссертации;

- специфические интересы частного партнера к проекту публично-частного партнерства, детально описанные в диссертации;

- долгосрочность сотрудничества (от 15-20 лет и свыше; может доходить до 50-70 лет). При этом контрактом государственно-частного партнерства может быть предусмотрено право публичного партнера по окончании определенных этим контрактом промежуточных этапов прекратить отношения с частным партнером (при наличии существенных обстоятельств, предусмотренных контрактом либо по обоюдному согласию сторон) и продолжить реализацию проекта с другим частным партнером либо оставить в проекте изначального частного партнера;

- специфические формы разграничения между публичным и частным партнерами ответственностей по проекту в целом и по элементам проекта - сложноструктурная функционально-целевая (конкордантно-целевая и корреально-функциональная) консолидация финансовых, имущественных, организационно-управленческих, образовательно-компетентностных, научно-инновационных и других материальных и нематериальных ресурсов органа публичной власти и частного партнера, обеспечивающая достижение кооперационного, синергетическо-системного и мультипликативного социально-экономических эффектов;

- разграничение между публичным и частным партнерами рисков и ответственностей по управлению рисками. По общему правилу, ответственность за те или иные риски, сопряженные с реализацией проекта государственно-частного партнерства, возлагается на того из партнеров, который в состоянии наиболее эффективно ими управлять;

- соответственно сказанному, форма контракта публично-частного партнерства может быть различной - в зависимости от содержания отношений в рамках этого контракта. Это может быть как договор концессии, так и сложный комплексный договор, предусматривающий множество видов и форм договорных отношений.

Представлено развернутое авторское определение понятия «публично-частное партнерство».

Учитывая, что просто предложить новую дефиницию столь сложному и многозначному феномену недостаточно и такая дефиниция должна быть убедительно обоснована соответствующей концепцией правовой природы государственно-частного партнерства, что позволит (вместе с дефиницией) существенно разъяснить суть государственно-частного партнерства, а также позволит разъяснить семантику некоторых специальных терминов, использованных при синтезе авторской дефиниции, автор обращается к исследованию правовой природы государственно-частного партнертства, предваряя это исследованием такой составляющей государственно-частного партнерства, как распределение рисков.

Оптимальное распределение рисков - главнейший принцип любой схемы государственно-частного партнерства. Оптимальность распределения рисков означает, что те риски, которые более экономически эффективно управляются и «поглощаются» (демпфируются, элиминируются) субъектами государственного сектора, относятся на счет государственного партнера, а иные риски, более эффективно управляемые и «поглощаемые» субъектами частного сектора, относятся на счет частного партнера (вплоть до полного возложения всех рисков на частный сектор).

Показаны риски, которые несет частный партнер и которые связаны с проектированием, строительством и обслуживанием объекта инфраструктуры, являющегося предметом контракта государственно-частного партнерства. Показаны риски, которые несет государственный партнер в рамках государственно-частного партнерства. Показано место государственно-частного партнерства, включая различные формы его реализации, в сравнении с приватизацией в диапазоне рисков для бизнеса.

Сделан вывод о том, что правовая природа государственно-частного партнерства является многогранной и многоаспектной. Исследованы особенности правовой природы государственно-частного партнерства на разных уровнях ее интерпретации. Представлена авторская концепция интерпретации правовой природы государственно-частного партнерства.

Важнейшим существенным признаком государственно-частного партнерства выступают специфические формы разграничения между публичным и частным партнерами ответственностей по проекту в целом и по элементам проекта - сложноструктурная функционально-целевая (конкордантно-целевая и корреально-функциональная) консолидация финансовых, имущественных, организационно-управленческих, образовательно-компетентностных, научно-инновационных и других материальных и нематериальных ресурсов органа публичной власти и частного партнера, обеспечивающая достижение кооперационного, синергетическо-системного и мультипликативного социально-экономических эффектов.

Конкордантно-целевое (взаимодействие) - качество, отражающее консорциумную согласованность действий и целей партнеров в рамках проекта, но отнюдь не полное совпадение целей партнеров, поскольку цели государственного партнера в рамках проекта отличаются от целей частного партнера, во всяком случае, существенно не совпадают, сближаясь лишь в части необходимости достижения объективного результата выполнения проекта по организации (строительству, модернизации и т.д.) сервисно-инфраструктурной системы (или объекта).

Корреально-функциональная (консолидация) означает, что консолидируемые для реализации конкретного проекта (группы проектов) ресурсы публичного партнера и частного партнера не просто соединяются, складываются с простейшим распределением их по направлениям реализации и ответственности, а образуют новое системное качество путем сложноструктурного солидарного (по совместному решению, при совместной корректировке) функционально детерминированного оптимального распределения (делегирования) по каждому из партнеров тех или иных связанных с конкретным проектом: вещных прав, финансовых расходных, гарантийных и иных обязательств, ответственности за выполнение тех или иных действий или за достижение тех или иных результатов, ответственности за управление теми или иными финансово-экономическими, организационно-политическими и иными рисками, ответственности за те или иные возможные, в том числе прогнозируемые, деликты, доходов - таким образом, что стороны солидарно отвечают в целом за проект, субсидиарно отвечая за те или иные аспекты его реализации.

Ключевая идея государственно-частного партнерства заключается в привлечении государством частных партнеров к решению вопросов общенационального значения или, по крайней мере, вопросов публичного характера, имеющих особую социальную важность, обеспечиваются при этом положительные социально-экономические результаты выполнения проекта, соответствующие публичным интересам, а также получение дохода частными партнерами. При этом не ставится цель либерализации экономики и уменьшения влияния государства на экономические отношения. Поэтому сделан вывод о том, что императивом государственно-частного партнерства выступают сложноструктурное распределение (разграничение) прав и обязанностей партнеров, а также правил их взаимодействия, включая выработку взаимосогласованных решений. Отношения между партнерами влекут за собой некоторый взаимовыгодный обмен обязательствами, ответственностями, компетенциями и рисками, каждая сторона привносит что-то ценное другим для обмена или инвестирования.

Интересами публичного партнера к проекту государственно-частного партнерства могут выступать:

- фактические возможности реализации конкретных публичных интересов, которые вне реализации проекта государственно-частного партнерства остались бы не реализованными вообще, в нужном объеме или в необходимые сроки: факт запуска и успешной и эффективной реализации проекта по созданию, реновации/модернизации (в том числе на основе качественно-стоимостной оптимизации), обслуживанию, технической и/или экономической эксплуатации конкретного публичного сервисно-инфраструктурного объекта (или системы объектов); факт успешного, устойчивого и эффективного функционирования системы реализации делегированных публичным партнером частному партнеру прав на оказание публичных услуг, традиционно относимых к ведению публичной власти; экономическое развитие региона (субъекта Российской Федерации) или иной территориальной единицы или ее части; создание рабочих мест;

- финансовая прибыль от проекта, часть которой по некоторым контрактам государственно-частного партнерства может идти в бюджет государства;

- доступ к эксклюзивно контролируемым частным партнером технологиям; привнесение частным партнером в проект государственно-частного партнерства своих организационно-управленческих, образовательно-компетентностных, научно-инновационных и других материальных и нематериальных ресурсов, включая ноу-хау и патенты, поскольку без этих ресурсов, имея в виду только лишь финансовые инвестиции частного партнера, государству существенно дешевле было бы взять банковский кредит на реализацию проекта государственно-частного партнерства;

- взятие частным партнером на себя целого ряда значительных рисков, сопряженных с проектом.

То есть частный партнер привносит в проект со своей стороны (в большинстве случаев) не только свои финансовые ресурсы, но и иные свои ресурсы и возможности (организационные возможности, деловые технологии, патенты и т.д.). В противном случае для государства было бы существенно дешевле получить банковское кредитование этого проекта.

Основная мотивация использования государственно-частного партнерства органами публичной власти заключается в том, что проекты государственно-частного партнерства (при условиях их соответствия целям обеспечения инфраструктуры и применимости) потенциально могут принести гораздо большие экономические выгоды, в том числе больший доход при лучшем соотношении цены и качества или иные экономические показатели, чем другие альтернативные варианты. Но необоснованно сводить рассмотрение преимуществ и недостатков государственно-частного партнерства исключительно только к анализу в контексте экономических относительно краткосрочных показателей и достоинств, таких как предоставление больших финансовых возможностей для реализации тех или иных крупных проектов. Напротив, следует рассматривать институт государственно-частного партнерства системно, с учетом всех затрат и упущенных возможностей (если таковые были или могли быть) для публичного сектора - в контексте публичных интересов на протяжении всего периода реализации проекта и его долговременных последствий.

При реализации государственно-частного партнерства иногда возможен эффект так называемой «отложенной оплаты», когда финансовый вклад государства на начальных этапах минимальный, но если считать интегрированно за весь период осуществления проекта и расчетный срок эксплуатации проекта, то получится, что затраты государства и потребителей оказались существенно выше, чем могли быть при других вариантах строительства объекта. С чисто финансово-экономической точки зрения, игнорируя все иные публичные интересы, помимо финансовых, можно сказать, что государство, воздержавшись в конкретном проекте от применения механизма государственно-частного партнерства, избежит эффекта так называемой «отложенной оплаты». Но для конечного потребителя сервисно-инфраструктурных и иных публичных услуг, по большому счету, не столь важен финансовый аспект решения проблемы, при котором применяется или обсуждается применение государственно-частного партнерства, сколько само это решение. И если вопрос ставится так: или сервисно-инфраструктурный объект вообще не будет построен, или будет построен с «отложенной оплатой» посредством механизма государственно-частного партнерства, то для публичных интересов предпочтительнее второй вариант, если социальная значимость такого проекта достаточно велика. То есть необходима экономическая соотносимость, соразмерность проектируемых затрат на проект, что возможно обеспечить посредством оптимизации в системе координат «польза для публичных интересов - эффективность достижения/реализации публичных интересов - затраты».

Задача эффективного обеспечения публичных интересов в проектах государственно-частного партнерства требует поиска наиболее адекватного и эффективного правового обеспечения и наиболее эффективных форм и схем реализации государственно-частного партнерства по конкретному проекту (комплексу проектов). А для этого требуется законодательное создание соответствующих условий и возможностей.

Интересами частного партнера к проекту государственно-частного партнерства могут выступать:

- финансовая прибыль, в том числе обусловленная возможностями, обеспечиваемыми за счет привносимых в проект государственно-частного партнерства публичным партнером имущественных активов;

- долгосрочность проекта государственно-частного партнерства вкупе с расширенными правомочиями в рамках проекта, что обеспечивает уверенность в завтрашнем дне и позволяет вести себя по отношению к такому проекту по-хозяйски рачительно и ответственно, запуская и реализуя сопряженные бизнес-проекты, обеспечивающие снижение общих издержек по этому проекту государственно-частного партнерства и повышение уровня прибыли частного партнера;

- комплекс репутационных благ и возможностей;

- доступ к эксклюзивно контролируемым государством технологиям;

- налоговые льготы;

- государственные гарантии по банковским кредитам;

- расширение рынков сбыта товаров и поставки услуг;

- возможности пережить кризисные периоды в экономике.

Содержание авторской концепции правовой природы государственно-частного партнерства раскрывается через выявление и описание находящихся в системном единстве следующих принципов: 1) эффективности расходования бюджетных средств; 2) приоритета публичных интересов (как выражение принципа народовластия, лежащего в основе деятельности демократического государства); 3) императива социальной пертинентности (полезности, социоцентричности) экономической политики государства; 4) социальной ответственности бизнеса; 5) государственно-общественного характера управления в ряде сфер общественных отношений (в сфере образования, культуры, спорта и т.д.); 6) информационной открытости; 7) обеспечения государственного контроля, в том числе парламентского, и общественного контроля.

Проведенный анализ свыше 100 судебных решений зарубежных судебных инстанций (США, Ирландии, Великобритании и др.) позволил уточнить и верифицировать авторскую концепцию правовой природы и парадигмальных основ государственно-частного партнерства.

Для уточнения авторских подходов в исследовании правовой природы, существенных признаков, многообразия моделей государственно-частного партнерства и особенностей государственного управления в этой сфере далее в диссертации представлен ретроспективный анализ, посвященный выявлению особенностей генезиса форм сотрудничества, в современном понимании относимых к государственно-частному партнерству. Показано, что, несмотря на представление этого феномена как некоего изобретения 1980-х годов и как настоящей инновации на международном и на национальном уровнях (прежде всего, как инструмента для развития инфраструктуры), в действительности сотрудничество между публичным и частным секторами для создания, обеспечения и управления инфраструктурой, особенно транспортной, имеет давние традиции во многих странах мира. Показана история ГЧП в России, Австрии, Бельгии, Бразилии, Германии, Испании, Италии, Мексике, Франции, Швейцарии, Японии.

Проведенный анализ истории развития государственно-частного партнерства позволил предложить следующую периодизацию ее этапов:

I этап (XIII век (по крайней мере, 1256 год - дата предоставления первой известной концессии в Испании) - до 1761 года) - этап казуального и неинституализированного применения государственно-частного партнерства (в форме концессии), не обеспеченного специальными законодательными актами;

II этап (1761 год (дата принятия в Испании профильного Королевского Декрета, хотя в других государствах Европы отсчет следует вести с начала XIX века) - 1960-е годы XX века) - этап законодательно обеспеченного фрагментарного применения государственно-частного партнерства (преимущественно в форме концессии, но также и в форме общественных работ);

III этап (1960-е - 1990-е годы) - этап интенсивного роста интереса к механизмам и конкретным проектам государственно-частного партнерства в Европе и в других регионах мира, массового принятия законов о государственно-частном партнерстве

IV этап (начало 2000-х годов - наше время) - этап значительной структурно-функциональной полиформизации моделей и усложнения отношения государственно-частного партнерства.

Глава вторая - «Особенности правового обеспечения и реализации государственного управления в сфере государственно-частного партнерства за рубежом» - посвящена исследованию зарубежного опыта правового обеспечения и реализации государственного управления в сфере государственно-частного партнерства (§ 2.1), исследованию и классификации моделей правовых режимов государственно-частного партнерства и моделей государственно-частного партнерства за рубежом (§ 2.2); исследованию особенностей правового статуса органов государственного и государственно-общественного управления в сфере государственно-частного партнерства за рубежом (§ 2.3).

В контексте обсуждения направлений развития правового обеспечения государственно-частного партнерства в России особое значение приобретают исследования успешного опыта зарубежных государств в этой сфере.

В рамках диссертационного исследования был детально изучен (на основе нормативных правовых актов, официальных докладов и научной литературы - практически полностью на оригинальных языках) опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в зарубежных государствах.

Непосредственно в диссертации детально описывается опыт правового обеспечения и реализации государственного управления в сфере государственно-частного партнерства в Австралии, Австрии, Бразилии, Великобритании, Германии, Ирландии, Италии, Канаде.

Произведенный в рамках диссертационного исследования анализ опыта правового обеспечения и реализации государственного управления в сфере государственно-частного партнерства в Азербайджане, Аргентине, Бельгии, Дании, Испании, Китае, Мексике, Нидерландах, Новой Зеландии, Перу, Португалии, США, Франции, Чили, Швейцарии, ЮАР, Японии отражен в монографиях автора и, в силу ограниченности объема диссертации, не включен в ее текст. Результаты такого исследования, сопоставлявшиеся при сравнительно-правовом исследовании, отражены в параграфах 2.2 и 2.3 диссертации, но в первую очередь - в выводах второй главы диссертации.

Показаны существующие подходы к классификации моделей государственно-частного партнерства.

Проведенный многоуровневый сравнительно-правовой анализ опыта 50 государств (включая Россию) - Австралии, Австрии, Азербайджана, Аргентины, Беларуси, Бельгии, Бразилии, Великобритании, Гватемалы, Германии, Гондураса, Греции, Дании, Египта, Замбии, Ирландии, Испании, Италии, Казахстана, Канады, Кении, Китая, Колумбии, Кыргызстана, Латвии, Маврикия, Мальты, Мексики, Нидерландов, Новой Зеландии, Пакистана, Перу, Польши, Португалии, России, Румынии, Сербии, Словении, США, Танзании, Украины, Уругвая, Франции, Хорватии, Чехии, Чили, Швейцарии, ЮАР, Южной Кореи, Японии - в сфере правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства дал необходимые и достаточные основания для вывода о полиморфности (многообразии) форм, моделей и механизмов государственно-частного партнерства и моделей нормативного правового обеспечения государственно-частного партнерства, а также для формулирования авторской классификации моделей правовых режимов государственно-частного партнерства по критерию структуры правового обеспечения государственно-частного партнерства:

- модель, характеризуемая отсутствием профильных комплексных нормативных правовых актов в области государственно-частного партнерства; проекты в этой области регулируются общим законодательством, в том числе актами о государственных закупках (Австрия, Казахстан, Мальта, Нидерланды, Швейцария);

- модель минимального сбалансированного правового регулирования отдельных аспектов государственно-частного партнерства (в том числе - концессий) посредством совокупности отраслевых нормативных правовых актов при отсутствии специального комплексного профильного нормативного правового акта в области государственно-частного партнерства (модель специального законодательства, дифференцированно регулирующего отношения государственно-частного партнерства в некоторых отдельных сферах экономики) (Азербайджан, Беларусь, Великобритания, Германия, Дания, Испания, Италия, Китай, Новая Зеландия, Чехия, Чили, ЮАР); государственный частный партнерство правовой

- модель, характеризуемая наличием специального комплексного профильного нормативного правового акта (актов) в области государственно-частного партнерства (модель унифицированного специального законодательства, регулирующего отношения государственно-частного партнерства во всех сферах экономики), при этом степень полноты и детализации правового регулирования в таком акте различается в разных государствах (Австралия, Аргентина, Бельгия, Бразилия (отнесем одновременно к двум моделям - третьей и четвертой), Гватемала, Гондурас, Греция, Египет, Замбия, Ирландия, Канада, Кения, Колумбия, Кыргызстан, Латвия, Маврикий, Мексика, Пакистан, Перу, Польша, Португалия, Россия, Румыния, Сербия, Словения, США, Танзания, Украина, Уругвай, Франция, Хорватия, Южная Корея, Япония). Эта модель имеет разновидности:

* модель, предусматривающая наличие только на центральном (федеральном, если в государстве федеративное устройство) уровне специального профильного нормативного правового акта в области государственно-частного партнерства и обеспечивающих актов (Гватемала, Греция, Египет, Замбия, Ирландия, Кения, Колумбия, Кыргызстан, Латвия, Маврикий, Перу, Польша, Португалия, Румыния, Сербия, Словения, Танзания, Украина, Уругвай, Франция, Хорватия, Южная Корея, Япония);

* модель, предусматривающая наличие одновременно на центральном (федеральном) и на региональном уровнях специальных профильных нормативных правовых актов в области государственно-частного партнерства и обеспечивающих актов (Аргентина, Бразилия, Канада, Мексика, Пакистан, США);

* модель, предусматривающая наличие только на региональном уровне специальных профильных нормативных правовых актов в области государственно-частного партнерства (Австралия, Бельгия, Россия);

- модель, характеризуемая определенной редундантностью (избыточной множественностью, перенасыщенностью) законодательных актов в области государственно-частного партнерства. Примером является Бразилия, где многочисленные акты о государственно-частном партнерстве на уровне регионов дублируют федеральное законодательство, не привнося по большей части чего-то существенно нового, при этом действуют свои нормативные правовые акты о государственно-частном партнерстве еще и на муниципальном уровне, а в совокупности все они не обеспечивают ожидаемой от такого объема норм эффективности.

Проведенный сравнительно-правовой анализ зарубежного законодательства в корреспонденции со сравнительным анализом практики реализации государственно-частных партнерств в вышеуказанных государствах, полученные результаты такой эмпирической проверки дали необходимые и достаточные основания для вывода о том, что мера (полнота) правовой обеспеченности административно-правового регулирования отношений государственно-частного партнерства в конкретном государстве нелинейно коррелирует с уровнем практического развития, масштабами применения и объемами финансирования государственно-частных партнерств в таком государстве. Отсутствие специального комплексного профильного нормативного правового акта в области государственно-частного партнерства, как свидетельствует практика, не является существенным фактором, однозначно и безусловно негативно влияющим на реализацию и развитие государственно-частного партнерства. При этом в большинстве государств мира наиболее развитым в структуре законодательства о государственно-частном партнерстве является сегмент правового регулирования концессии.

Модель унифицированного специального законодательства, регулирующего отношения государственно-частного партнерства во всех сферах экономики, имеет как достоинства, так и недостатки - по сравнению с моделью законодательства, дифференцированно регулирующего отношения государственно-частного партнерства в некоторых отдельных сферах экономики. Так, преимуществом является, несомненно, универсальность норм такого законодательства (для первой из этих двух моделей), поскольку правовая природа данного рода взаимоотношений в целом одинакова и некоторые существенные вопросы, например, правила заключения договоров о государственно-частных партнерствах, применительно ко всем сферам, схожи. Однако все же применение государственно-частных партнерств в разных сферах имеет свои особенности, которые нельзя не учитывать. Например, к отношениям, которые достаточно проблематично эффективно урегулировать принятием универсального законодательства, можно отнести отношения, связанные с различными техническими стандартами и стандартами безопасности в отдельных сферах. Основным недостатком такой модели унифицированного правового регулирования отношений государственно-частного партнерства является неизбежное в этом случае отсутствие необходимой гибкости законодательства, которое особенно остро чувствуется при применении общих правовых норм к отношениям по реализации конкретных проектов государственно-частного партнерства органами публичной власти на разных уровнях и в разных сферах общественных отношений.

Преимуществом модели законодательства, дифференцированно регулирующего отношения государственно-частного партнерства в некоторых отдельных сферах экономики, является его потенциально более высокое стимулирующее воздействие, способствующее созданию конкурентных рынков. А также эта модель позволяет создать потенциально более эффективные гарантии обеспечения публичных интересов и механизмы государственного контроля за надлежащей реализацией проектов.

Компромиссом в данном случае является оптимальное сочетание указанных двух моделей правового регулирования.

Тенденция использования модели общего законодательства, регулирующего реализацию института государственно-частных партнерств в целом, наблюдается в тех государствах, где относительно недавно начали применять государственно-частное партнерство, и где законодательство на этот счет принято недавно и находится на стадии становления. Напротив, страны, в которых уже устоялась практика реализации государственно-частного партнерства (Австралия, Великобритания, США, ЮАР), все реже принимают универсальное законодательство в сфере государственно-частного партнерства.

По основаниям наличия и статуса специального органа управления в сфере государственно-частного партнерства модели правовых режимов государственно-частного партнерства могут быть классифицированы следующим образом:

- модель одного специального органа управления в сфере государственно-частного партнерства - характеризуется наличием на центральном уровне власти специального профильного органа государственного или государственно-общественного управления (в частности, специального фонда) в сфере государственно-частного партнерства (статус таких органов различен; в ряде случаев дополнительно к этому могут быть аналогичные органы на региональном уровне) (Австралия, Аргентина, Бельгия, Бразилия, Великобритания, Германия, Италия, Казахстан, Канада, Латвия, Мальта, Новая Зеландия, Пакистан, Перу, Португалия, Уругвай, Франция, Хорватия, Чили, Япония);

- модель, характеризуемая наличием на уровне центральной власти сразу нескольких специальных органов государственного или государственно-общественного управления в сфере государственно-частного партнерства (Дания, Ирландия, Китай, Мексика, Нидерланды, Россия, США, Швейцария);

- модель, характеризуемая отсутствием специального профильного органа государственного или государственно-общественного управления в сфере государственно-частного партнерства (Австрия, Испания и др.).

Представлена классификация укрупненных моделей по основанию степени полноты системной организации государственно-частного партнерства (степени полноты сотрудничества).

На основе идей фирмы «Deloitte & Touche LPP» выделена классификация моделей по основанию степени инновационности организации государственно-частного партнерства.

Отмечено, что распространенность той или иной модели - по всем трем выше представленным классификациям - в различных странах зависит от уровня их экономического развития, от современных политико-экономических условий, от длительности истории привлечения частного сектора к реализации функций государства, имеющих особое социальное значение, в соответствии с публичными интересами (например, в Японии, Бразилии, Франции, Мексике или Испании эта история насчитывает по нескольку веков) и от удачности опыта такого привлечения.

С авторскими обобщениями описана международная классификация моделей государственно-частного партнерства по критерию содержания и объема передаваемых частному партнеру правомочий собственности, инвестиционных обязательств сторон, принципов разделения рисков между партнерами, ответственности за проведение различных видов работ.

Представлена авторская классификация моделей правовых режимов государственно-частного партнерства по основаниям наличия и статуса специального органа управления в сфере государственно-частного партнерства.

С точки зрения организационного устройства, органы государственного или государственно-общественного управления в сфере государственно-частного партнерства реализуют способ передачи (трансдукции, делегирования) определенных объемов полномочий в отношении предоставления инфраструктурных и иных публичных услуг. Представлена классификация органов государственного или государственно-общественного управления в сфере государственно-частного партнерства (или конкретных органов из числа таковых, если их несколько) в зависимости от модели такой передачи полномочий.

Показано, что институциональная структура органа государственного или государственно-общественного управления в сфере государственно-частного партнерства в конкретном государстве отражает приоритеты этого государства в вышеозначенной сфере.

При низком уровне децентрализации органы государственного или государственно-общественного управления в сфере государственно-частного партнерства, как правило, находятся в подчинении соответствующего государственного органа исполнительной власти.

При достаточно высоком уровне децентрализации органы государственного или государственно-общественного управления в сфере государственно-частного партнерства все чаще институируются в виде частных или государственно-частных корпораций. В этом случае нередко создается и действует орган государственно-общественного управления в сфере государственно-частного партнерства (в том числе как центр аккумулирования информации об опыте реализации проектов государственно-частного партнерства), слабо вписывающийся в традиционную устоявшуюся структуру органов государственного управления.

В случае если в государстве действует несколько органов государственного или государственно-общественного управления в сфере государственно-частного партнерства, то, как правило, имеется центральный орган, который осуществляет координационные функции, координирует деятельность субъектов, участвующих в процессе осуществления государственно-частных партнерств на различных направлениях деятельности и на различных уровнях публично-властных отношений, а также вырабатывает основные принципы, механизмы, приоритеты государственной политики в указанной сфере (например, Центральный отдел по вопросам государственно-частных партнерств в Ирландии, возглавляющий межведомственную группу по государственно-частным партнерствам).

Глава третья - «Проблемы и перспективы государственно-частного партнерства: административно-правовое исследование» - посвящена исследованию потенциальных преимуществ государственно-частного партнерства для реализации государственного управления (§ 3.1); исследованию недостатков и неопределенностей государственно-частного партнерства (§ 3.2).

Проведенный в диссертации анализ опыта выстраивания и некоторых результатов реализации проектов государственно-частного партнерства в нескольких десятках зарубежных государств, с учетом подходов, отраженных в отечественных и зарубежных научных исследованиях по указанному кругу вопросов, позволил выделить и сформулировать следующий комплекс ключевых потенциальных преимуществ государственно-частного партнерства. Важное примечание: речь идет именно о потенциальных преимуществах, поскольку их объективирование в действительности возможно только при обеспечении комплекса определенных условий. В числе таких условий особое значение имеет предотвращение доминирования частных интересов перед публичными при разработке концепции проекта государственно-частного партнерства, проведении надлежащей финансово-экономической экспертизы вариантов проекта, подготовке окончательного проекта государственно-частного партнерства и в процессе его реализации. Все это требует обязательного применения эффективных экспертных и антикоррупционных методик и решений. Если такие условия не будут обеспечены, то достаточно высокой является вероятность использования механизма государственно-частного партнерства в целях преимущественно частного обогащения за счет публичных ресурсов (бюджета и др.). Таких примеров достаточно много, даже учитывая высокую латентность коррупции как явления.

Выделены следующие преимущества ГЧП: 1) потенциальные финансовые преимущества: 1.1) существенное увеличение финансового и иного ресурсного обеспечения инфраструктурных проектов при сокращении публичных (бюджетных и внебюджетных) расходов на эти цели; 1.2) потенциальная возможность снижения расходов на реализацию инфраструктурного проекта; 1.3) возможность реализации проекта без его финансирования за счет годового бюджета государства либо муниципального образования на текущий или следующий бюджетный год; 1.4) повышение эффективности использования государственных ресурсов на инфраструктурные проекты; 1.5) придание или повышение коммерческой ценности государственным активам; 1.6) возможности индуцирования частным партнером дополнительных доходов от реализуемого проекта государственно-частного партнерства для еще большего снижения финансовой нагрузки на государство; 2) преимущества, связанные с оптимизацией управления рисками; 3) преимущества, связанные с эффективностью, качеством, полнотой и непрерывностью предоставления услуг: 3.1) повышение качества предоставляемых инфраструктурных и иных возможностей и услуг, обеспечение оптимального соотношения цены и качества; 3.2) повышение эффективности и интенсификация реализации инфраструктурных и иных проектов; 3.3) обеспечение непрерывности реализации инфраструктурных проектов и предоставления услуг; 4) организационно-ресурсные преимущества: 4.1) преимущества, обеспечивающие стабилизацию и интенсификацию государственного управления; 4.2) обеспечение большей организационно-управленческой и технологической инновационности проектов за счет использования организационно-управленческих, инновационно-технологических и интеллектуальных возможностей частного сектора; 4.3) повышенная гибкость проектирования.

По каждой из указанных выше позиций в диссертации показаны их суть, а также содержание ведущихся в России и за рубежом дискуссий на этот счет, приведены авторские обоснования и оценки.

Прогнозирование, определение и расчет основных и косвенных преимуществ, возможных магистральных, проходящих через весь проект, проблем и недостатков, а также вероятных спонтанных точечных проблем и недостатков конкретного проекта государственно-частного партнерства, связанных с ними рисков являются обязательными элементами предварительного проектирования при реализации всех проектов государственно-частного партнерства.

Отмечено, что государственно-частное партнерство обеспечивает дополнительность в смысле предоставления доступа к новым источникам финансирования и преодоления структурных проблем, чтобы обеспечить более высокий уровень инвестиций в дополнение к государственным активам в определенных проектах.

Сделан вывод о том, что применение государственно-частного партнерства предоставляет существенные положительные возможности получения публичной властью определенных преимуществ, вытекающих из сотрудничества с частным сектором и из использования финансовых, организационно-управленческих, инновационно-технологических и интеллектуальных возможностей частного сектора при условии высокого уровня организации государственного участия, проработанности проектов, в особенности с точки зрения их соответствия публичным интересам, и эффективного государственного контроля за их реализацией. Указанные преимущества государственно-частного партнерства являются более выраженными при осуществлении крупных сервисно-инфраструктурных проектов повышенной сложности и большой финансовой ёмкости.

Феномен государственно-частного партнерства не однозначен, и в зарубежных научных исследованиях систематически появляются достаточно скептические оценки этого большого конгломерата механизмов и моделей сотрудничества, составляющих институт государственно-частного партнерства. Практические примеры свидетельствуют как о существенных недостатках, проявившихся при реализации многих конкретных проектов, так и о том, что пропагандистские заявления о применении государственно-частного партнерства как средства, обладающего чуть ли не бесконечными возможностями по реализации сервисно-инфраструктурных объектов с минимальным участием государства и значительной экономией его средств, оказались в немалой части не соответствующими действительности.

Несмотря на значительное количество потенциальных преимуществ государственно-частного партнерства, способствующих развитию публичной инфраструктуры и в целом экономики и социальной сферы, в области такого сотрудничества существует ряд проблем, весьма значимых для научного осмысления темы государственно-частного партнерства.

Количество успешных примеров реализации государственно-частных партнерств в разных сферах общественных отношений очень велико, чтобы не находить достаточной и убедительной лишенную аргументации критику этой формы экономических отношений в целом в отдельных публикациях. Однако же если приводятся весомые аргументы в поддержку критической позиции, то их следует рассмотреть.

В критических оценках идеи государственно-частного партнерства и форм ее реализации имеется и рациональная составляющая, поскольку государственно-частное партнерство сопряжено с особыми рисками, актуальность рассмотрения которых очевидна в условиях нахождения России сегодня на перепутье выбора модели развития правового обеспечения государственно-частного партнерства и в условиях, когда коррупция в России стала системным явлением и одним из главных препятствий развитию страны.

Потенциальные преимущества государственно-частного партнерства (в сравнении с другими формами реализации сервисно-инфраструктурных проектов) противопоставляются выявляемым наиболее существенным недостаткам государственно-частного партнерства, к числу которых в диссертации отнесены следующие: 1) конфликт между частно-финансовой и социальной целями проекта, между частными и публичными интересами в рамках государственно-частного партнерства; 2) «дискуссионность», затруднительность точного и достоверного определения выгоды для государства от контрактов государственно-частного партнерства; 3) затруднительность верификации (подтверждения достоверности) заявляемой эффективности и результативности проектов; 4) существенно бульшая стоимость, сложность и меньшая эффективность проведения конкурсов и согласования контрактов государственно-частного партнерства, чем для устоявшихся процедур государственных закупок; усложненный порядок отбора и утверждения частного партнера; 5) слабая «гибкость» контрактов ГЧП в целом; 6) затруднительность достижения надежных гарантий добросовестного поведения и отношения партнеров; 7) изначальная невозможность добиться точности в прогнозировании рисков, связанных с проектом государственно-частного партнерства, высокая сложность реализации оптимального распределения рисков между участниками соглашения о государственно-частном партнерстве; 8) высокая потенциальная коррупциогенность проектов в сфере государственно-частного партнерства; 9) злоупотребление использованием контрактов государственно-частного партнерства в ущерб выполнению органами государственного управления и органами муниципального управления своих публичных функций, как следствие - сужение контрольных и некоторых иных полномочий публичной власти; 10) компетентностная асимметричность возможностей государственного и частного партнеров.

В диссертации показаны суть каждой из указанных выше позиций, а также содержание ведущихся в России и за рубежом дискуссий на этот счет, приведены авторские обоснования и оценки.

Сделаны выводы об определенной амбивалентности института государственно-частного партнерства, а также о том, что средневзвешенные социально-экономические пертинентность и релевантность государственно-частного партнерства, при условии действия эффективных гарантий соблюдения публичных интересов, достаточным образом соответствуют цели обеспечения публичных интересов и в достаточной мере перевешивают недостатки, присущие государственно-частному партнерству или сопряженные с ним.

Отмечена важность оценки конкретных преимуществ проектов государственно-частного партнерства в сравнении с другими способами создания соответствующего сервисно-инфраструктурного объекта или оказания публичных услуг.