Реализация полномочий по защите трудовых прав работников органами государственного надзора и контроля

Размещено на http://www.allbest.ru/

Контрольная работа

Реализация полномочий по защите трудовых прав работников органами государственного надзора и контроля

Содержание

1. Полномочия государственных органов по надзору и контролю, их виды

2. Общие полномочия государственных органов надзора и контроля по соблюдению трудовых прав работников

3. Специальные полномочия государственных органов надзора и контроля за исполнением норм трудового права

4. Некоторые проблемы реализации полномочий, обеспечивающих защиту трудовых прав работников, органами надзора и контроля

Литература

1. Полномочия государственных органов по надзору и контролю, их виды

В теории государства и права под реализацией полномочий государственных органов принято понимать издание этими органами от имени государства юридически обязательных нормативных и индивидуальных актов, осуществление ими надзора и контроля за строгим и неуклонным соблюдением требований, содержащихся в данных актах, обеспечение защиты этих требований от нарушений путем применения установленных законодательством мер, в том числе в необходимых случаях, и мер государственного принуждения. Государственный надзор и контроль является одним из видов проявления государством властных полномочий. Из приведенного определения государственно-властных полномочий можно сделать вывод о том, что они включают в себя совокупность мер, которые может использовать соответствующий государственный орган для выполнения возложенных на него функций.

Государственный надзор и контроль за соблюдением трудовых прав работников является одной из функций государства. В ст. 2 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина провозглашены высшей ценностью; их признание, соблюдение и защита отнесены к обязанностям государства. В ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина названы непосредственно действующими, они должны определять смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти. Сказанное в полной мере относится к правам и свободам человека и гражданина в сфере труда. Органы государственного надзора и контроля осуществляют свою деятельность, реализуя функции исполнительной власти. Поэтому смыслом и содержанием их деятельности является защита прав и свобод человека и гражданина. Применительно к теме исследования сказанное означает защиту трудовых прав и законных интересов физических лиц, вступивших или имеющих намерение вступить в трудовые отношения. Следовательно, деятельность государственных органов по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права должна быть подчинена перечисленным конституционным требованиям, что предполагает защиту прав и свобод человека и гражданина при ее осуществлении. В связи с изложенным, на наш взгляд, полномочия перечисленных государственных органов, осуществляющих надзор и контроль за соблюдением норм трудового права, могут быть определены как совокупность мер, которые эти органы могут использовать для защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере труда. Применение этих мер предполагает соответствующее процессуальное оформление, что позволяет признать государственный надзор и контроль не только способом, но и процессуальной формой защиты трудовых прав работников.

Полномочия государственных органов по надзору и контролю за соблюдением трудовых прав работников перечислены в нормативных правовых актах, регламентирующих их деятельность.

На наш взгляд, перечень полномочий государственных органов по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права, данный в содержании действующего законодательства, не является исчерпывающим. Органы государственного надзора, исходя из приоритета прав и свобод человека и гражданина, могут принимать любые не запрещенные законодательством меры с целью защиты трудовых прав работников. Например, по ходатайству работника, обратившегося в суд, может быть проведена экспертиза органом государственного надзора за соблюдением норм трудового права. Результаты такой экспертизы могут стать доказательством по гражданскому делу.

Заключение государственного органа по надзору и контролю может быть положено в основу судебного решения о восстановлении нарушенных прав работника. Очевидно, что в данном случае государственный орган надзора и контроля выступает в защиту трудовых прав работников, используя полномочия, которые прямо не предусмотрены в нормативных правовых актах, регламентирующих его деятельность. Однако применение этого способа защиты трудовых прав не противоречит законодательству. Следовательно, конституционный смысл и содержание деятельности органов исполнительной власти по защите трудовых прав работников путем осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права, позволяет применять для устранения нарушений трудовых прав работников полномочия, которые прямо не предусмотрены в законодательстве, но не противоречат его содержанию. Сказанное, по нашему мнению, позволяет полномочия государственных органов по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права классифицировать в зависимости от того, имеется ли соответствующее полномочие в содержании действующего законодательства или оно применяется в силу того, что может быть признано необходимым для восстановления нарушенного права работника способом, использование которого не противоречит законодательству. В связи с изложенным могут быть выделены следующие виды полномочий государственных органов по надзору и контролю за соблюдением трудовых прав работников: 1) полномочия, прямо предусмотренные законодательством; 2) полномочия, применение которых не противоречит законодательству. Однако следует заметить, что полномочия второго вида могут быть применены исключительно для достижения конституционно значимых целей, то есть для обеспечения непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина в сфере труда.

Полномочия государственных органов по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права могут быть правотворческими и правоприменительными. Реализация правотворческих полномочий предполагает издание нормативных правовых актов, которые распространяются на неопределенный круг лиц. Правотворческими полномочиями обладают Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, органы государственного санитарно-эпидемиологического надзора, находящиеся в ведении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Министерства здравоохранения и социального развития РФ. Действия по изданию нормативных правовых актов названными органами приводит к возникновению отношений по государственному надзору и контролю за соблюдением трудовых прав работников с участием органов прокуратуры. Хотя надзор и контроль за соблюдением требований этих актов могут осуществлять органы, издавшие данные акты, а также другие государственные органы, обладающие соответствующими полномочиями, в частности, государственная инспекция труда, органы прокуратуры.

Реализация правоприменительных полномочий предполагает издание правоприменительных актов об устранении нарушений трудовых прав конкретных работников, а в ряде случаев и правоприменительных актов о недопустимости неправомерного поведения в будущем. Исполнение правоприменительных актов контролируется органами, которые выдали такие акты работодателю.

В связи с изложенным можно выделить полномочия по государственному надзору и контролю за изданием и соблюдением нормативных правовых актов, а также полномочия по контролю исполнения правоприменительных актов. В данном случае критерием классификации выступает вид деятельности государственного органа по надзору и контролю (правотворческая или правоприменительная), а также вид правового акта, которым оформляются результаты данной деятельности (нормативные правовые акты либо правоприменительные акты).

Полномочия органов государственного надзора за соблюдением норм трудового права могут быть классифицированы в зависимости от того, для решения каких задач они могут быть использованы. По этому критерию, по нашему мнению, можно выделить следующие виды полномочий.

Во-первых, полномочия, которые могут быть использованы для выявления нарушений трудовых прав работников. К числу таких полномочий следует отнести право органов государственного надзора и контроля осуществлять проверки работодателей на предмет выявления нарушений трудовых прав работников. Реализация этих полномочий приводит к возникновению отношений по государственному надзору и контролю за соблюдением норм трудового права, то есть они выступают в качестве способа их возникновения. В рамках этих отношений государственные органы могут осуществлять деятельность по выявлению нарушений трудовых прав работников. Если в результате этой деятельности такие нарушения не обнаружены, то государственный орган не может реализовать другие виды полномочий. Однако в том случае, когда при ее осуществлении (например, при проведении плановой проверки) выявлены локальные нормативные правовые акты, противоречащие законодательству, государственный орган должен использовать предусмотренные законодательством меры для устранения выявленных нарушений, то есть использовать полномочия, имеющие другое целевое назначение.

Во-вторых, по рассматриваемому критерию могут быть выделены полномочия, применяемые для устранения выявленных нарушений трудовых прав работников. Реализация этих полномочий происходит путем выдачи обязательного для работодателя правоприменительного акта. Следовательно, такие полномочия требуют надлежащего процессуального оформления. Поэтому использование данных полномочий следует, на наш взгляд, квалифицировать как защиту трудовых прав работников в форме государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права. Отношения по государственному надзору и контролю могут заканчиваться реализацией данного вида полномочий, что предполагает устранение работодателем выявленных государственным органом нарушений трудовых прав работников. Хотя данных полномочий недостаточно для того, чтобы обеспечить правомерное поведение работодателя в будущем. Нами отмечалось, что специальные органы государственного надзора и контроля, применяющие нормы по охране труда и санитарные нормы и правила, в основном осуществляют свою деятельность в смешанной форме. В связи с этим использование данными органами полномочий по устранению конкретных нарушений норм трудового права не позволяет им выполнить возложенные на них законодательством функции, поскольку они должны обеспечить правомерное поведение работодателя в будущем, то есть использовать меры, призванные исключить возможность аналогичных нарушений прав работников. Поэтому возникает необходимость использовать другой вид полномочий.

В-третьих, в зависимости от решаемых задач при применении полномочий государственными органами надзора и контроля могут быть выделены меры, направленные на обеспечение правомерного поведения работодателей в будущем. К числу таких полномочий следует отнести возложение на работодателя обязанностей по соблюдению трудовых прав работников в будущем.

Например, возложение на работодателя обязанности по обеспечению всех работников, выполняющих трудовую функцию под воздействием вредных или опасных факторов, индивидуальными средствами защиты в соответствии с законодательством, призванным нивелировать воздействие указанных факторов на здоровье работников. К полномочиям данного вида, полагаем, могут быть отнесены права органов государственного надзора и контроля по привлечению лиц, виновных в нарушении трудовых прав работников, к установленным законодательством мерам ответственности. Очевидно, что применение мер ответственности призвано не только выполнять карательную функцию по отношению к работодателю, допустившему нарушение, но и обеспечивать правомерное поведение работодателя в будущем, поскольку за аналогичные нарушения он может быть привлечен к более строгим мерам ответственности. Нельзя не заметить, что применение мер ответственности органами государственного надзора и контроля выходит за рамки применения норм трудового права. Государственные органы могут применять к представителям работодателя меры административной ответственности, а органы прокуратуры -- привлекать к уголовной ответственности. В этом случае возникают отношения, которые входят в предмет других отраслей права. Хотя меры административной и уголовной ответственности могут способствовать как устранению нарушений трудовых прав работников, так и правомерному поведению работодателей в будущем. Но при этом органы государственного надзора и контроля -- например, прокуратура, могут требовать привлечения лиц, виновных в нарушении трудовых прав работников к дисциплинарной, а также к материальной ответственности. В подобной ситуации будут возникать отношения, входящие в предмет трудового права, в которых реализуются полномочия, призванные устранить нарушения трудовых прав работников и обеспечить правомерное поведение работодателя в будущем.

Государственные органы по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права используют совокупность рассмотренных полномочий с целью защиты трудовых прав работников.

Полномочия могут быть классифицированы в зависимости от того, какой орган использует их для устранения нарушений трудовых прав. По этому критерию можно выделить следующие виды полномочий государственных органов по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права.

Во-первых, полномочия органов прокуратуры. К полномочиям органов прокуроры по выявлению нарушений трудовых прав работников могут быть отнесены следующие меры, которые используются для восстановления прав работников. Право прокурора при осуществлении возложенных на него функций по предъявлению служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещения любых органов и организаций в соответствии со своей компетенцией, запрашивать документы и материалы, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона, требовать от руководителей и других должностных лиц предоставления необходимых документов, материалов статистических и иных сведений, проводить проверки по поступившим в органы прокуратуры материалам и сообщениям, ревизии деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций. Прокурор может вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. Если перечисленные меры привели к выявлению нарушений трудовых прав работников, органы прокуратуры могут использовать полномочия по устранению выявленных ими нарушений.

С целью устранения нарушений трудовых прав работников органы прокуратуры могут использовать следующие полномочия. Прокурор может опротестовать противоречащие закону нормативные правовые акты.

С требованием о признании таких актов недействующими прокурор может обратиться в суд или в арбитражный суд. Прокурор или его заместитель также вправе принести протест на противоречащий закону нормативный правовой акт в орган или должностному лицу, издавшим этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу.

Прокурор может вносить представление об устранении нарушений закона при издании работодателями правоприменительных актов. Такие нарушения могут быть устранены путем выдачи работодателю представления об устранении допущенных им нарушений. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, и о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. Нельзя не заметить, что действующее законодательство не регламентирует порядок вступления в законную силу представлений прокурора, а также их принудительного исполнения. На наш взгляд, этот пробел в законодательстве должен быть восполнен.

С целью обеспечения правомерного поведения работодателя в будущем прокурор может реализовать следующие полномочия. Прокурор вправе возбудить уголовное дело или производство об административном правонарушении, а также требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной, установленной законом ответственности, в частности к дисциплинарной и (или) материальной ответственности. Принятие перечисленных мер призвано не только выступать в качестве наказания за допущенные нарушения трудовых прав работников, но и призвано гарантировать правомерное поведение работодателя в будущем, так как за аналогичное правонарушение он может быть подвергнут более строгим мерам ответственности. Для обеспечения правомерного поведения работодателя прокурор может вынести предостережение о недопустимости нарушения трудовых прав работников. Невыполнение этого предостережения также может стать основанием для привлечения к установленным законодательством мерам ответственности с учетом того, что правонарушение носит умышленный характер, поскольку не исполнено предостережение прокурора.

Во-вторых, по рассматриваемому критерию могут быть выделены полномочия государственной инспекции труда.

К полномочиям государственной инспекции труда по выявлению нарушений трудовых прав работников могут быть отнесены следующие меры. Государственный инспектор труда имеет право беспрепятственно, в любое время суток при наличии удостоверения установленного образца, посещать в целях проведения инспекции организации любой организационно-правовой формы, осуществлять в установленном порядке проверки и расследование причин нарушений законодательства о труде и охране труда, запрашивать и безвозмездно получать от руководителей и иных должностных лиц организаций, органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, работодателей (их представителей) документы, объяснения, информацию, необходимые для осуществления своих полномочий. Государственные инспекторы по охране труда наряду с перечисленными полномочиями могут изымать для анализа образцы используемых или обрабатываемых материалов и веществ при условии уведомления об этом работодателя. Выявление нарушений трудовых прав работников с использованием перечисленных полномочий позволяет государственным инспекторам труда принимать соответствующие меры для их устранения.

С целью устранения нарушений трудовых прав работников государственная инспекция труда может использовать следующие полномочия. Государственный инспектор труда может предъявлять работодателям (их представителям) обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений законодательства о труде и охране труда, о восстановлении нарушенных прав граждан. Неисполнение таких предписаний позволяет государственному инспектору внести предложения о привлечении лиц, виновных в умышленных нарушениях, к дисциплинарной ответственности или об отстранении их в установленном порядке от должности. В этом случае предписание выступает в качестве доказательства умышленного нарушения трудовых прав работников. При выявлении нарушений требований охраны труда, которые создают угрозу жизни и здоровью работников, до устранения этих нарушений инспектор по охране труда может приостанавливать работу отдельных производственных подразделений и оборудования, а также организаций. На наш взгляд, следует в очередной раз отметить, что в действующем законодательстве отсутствуют правила, регламентирующие вступление в законную силу и принудительное исполнение правоприменительных актов государственной инспекции труда. Данный пробел также, полагаем, должен быть восполнен.

С целью обеспечения правомерного поведения работодателя в будущем государственный инспектор труда может реализовать свои полномочия в виде привлечения к административной ответственности лиц, виновных в нарушении законодательства о труде и охране труда. Также государственный инспектор труда по результатам проверок может передавать материалы по фактам нарушений законодательства о труде и охране труда в органы, имеющие полномочия по привлечению виновных лиц к уголовной ответственности, а также возбуждать в судебном порядке административное производство по привлечению лиц, допустивших неоднократное нарушение трудовых прав работников, к административной ответственности в виде дисквалификации.

С целью обеспечения правомерного поведения работодателя в будущем инспектор по охране труда имеет право выдавать разрешения на строительство, реконструкцию, техническое переоснащение производственных объектов, производство и внедрение новой техники, внедрение новых технологий; при проведении предупредительного надзора с целью предотвращения отступлений от проектов, ухудшающих условия труда, снижающих его безопасность, выдавать заключения о возможности принятия в эксплуатацию новых или реконструируемых производственных объектов. Выявление несоответствия средств индивидуальной и коллективной защиты, которые не имеют сертификата соответствия, позволяет инспектору по охране труда запретить производство и использование таких средств.

В-третьих, по рассматриваемому критерию могут быть выделены полномочия Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, которая осуществляет деятельность по горному надзору, энергонадзору и атомному надзору.

К полномочиям органов горного надзора по выявлению нарушений трудовых прав работников, отнесены следующие меры по восстановлению нарушенных прав. С этой целью органы горного надзора имеют право запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к их компетенции, проводить необходимые проверки, расследования, организовывать проведение экспертиз, исследований, испытаний, анализов.

Для устранения нарушений трудовых прав работников органы горного надзора могут использовать следующие полномочия. Выдавать обязательные для исполнения указания (предписания) по устранению выявленных нарушений, правил и норм по безопасному ведению работ, хранению и использованию взрывчатых материалов. Привлекать специалистов для проведения независимых экспертиз и разработок, связанных с безопасностью производств, объектов и работ, рациональным использованием и охраной недр.

С целью возложения на работодателя обязанностей по соблюдению трудовых прав работников в будущем, органы горного надзора могут использовать следующие полномочия. Органы горного надзора вправе выдавать обязательные для исполнения предписания о приостановке работ, которые ведутся с нарушениями правил и норм безопасности и охраны недр. Инспектор имеет право привлекать в установленном законодательством порядке должностных лиц к административной ответственности за нарушение правил охраны труда. Также в случае необходимости органы горного надзора могут передавать материалы в следственные органы для решения вопроса о привлечении виновных лиц к уголовной ответственности.

К полномочиям органов, осуществляющих энергонадзор по выявлению нарушений трудовых прав, можно отнести следующие меры. Должностные лица, осуществляющие государственный энергетический надзор, имеют полномочия принимать участие в расследовании обстоятельств и причин несчастных случаев, связанных с эксплуатацией электрических и теплоиспользующих установок. Беспрепятственно входить в любое время суток в помещения электрических и теплоиспользующих установок по предъявлении служебного удостоверения, проводить проверки соблюдения правил охраны труда в пределах имеющейся у них компетенции.

С целью устранения нарушений трудовых прав работников органы энергонадзора могут использовать следующие полномочия. Выдавать обязательные для всех организаций предписания о ликвидации нарушений правил устройства электрических установок, технической эксплуатации электрических и теплоиспользующих установок, техники безопасности при их эксплуатации, а также правил пользования электрической и тепловой энергии. Давать организациям обязательные для исполнения предписания об установке приборов учета, систем контроля и регулирования расхода электрической и тепловой энергии. Также они могут проверять соответствие проектов новых и реконструируемых электрических и теплоиспользующих установок действующим правилам техники безопасности при эксплуатации этих установок, требованиям рационального использования энергии и выдавать должностным лицам предписания об устранении выявленных нарушений.

Органы энергонадзора имеют полномочия, направленные на обеспечение правомерного поведения работодателя в будущем. К числу таких полномочий следует отнести прежде всего требования от руководителей организаций немедленного отключения электрических и теплоиспользующих установок в связи с обнаружением нарушений, которые могут привести к аварии, пожару или представляют опасность для жизни и здоровья людей.

Органы атомного надзора также осуществляют полномочия по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права.

К числу полномочий по выявлению нарушений трудовых прав работников можно отнести проведение инспекций на поднадзорных объектах. С целью выявления нарушений трудовых прав органы атомного надзора могут получать необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам, относящимся к предмету государственного надзора. Также они вправе получать от руководителей и других должностных лиц государственных органов исполнительной власти, организаций, воинских частей необходимые документы по состоянию безопасности, учета и контроля ядерных материалов на поднадзорных объектах и иные материалы. Названные органы могут заслушивать должностных лиц государственных органов исполнительной власти по вопросам соблюдения ими соответствующих требований законодательства, правил и норм по ядерной и радиационной безопасности. надзор контроль трудовой право

С целью устранения нарушений трудовых прав работников органы атомного надзора могут выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений, условий действия разрешений (лицензий), требований правил и норм по ядерной и радиационной безопасности, а также причин и условий, приводящих к таким нарушениям. Они также вправе контролировать соблюдение условий выданных разрешений (лицензий) и исполнение предписаний.

С целью обеспечения правомерного поведения работодателя в будущем органы атомного надзора могут использовать следующие полномочия. Органы атомного надзора могут приостанавливать или прекращать действие выданных разрешений (лицензий) на право ведения разрешенной деятельности в случае выявления нарушений законодательства, относящегося к использованию атомной энергии, ядерных материалов и радиоактивных веществ. Также они могут запретить применение изделий и технологий, не обеспечивающих ядерную и радиационную безопасность персонала, населения и окружающей среды.

Кроме того, перечисленные государственные органы могут применять меры административной ответственности, а также передавать материалы о выявленных нарушениях в органы прокуратуры для привлечения виновных лиц к уголовной ответственности.

В-четвертых, по рассматриваемому критерию могут быть выделены полномочия органов санитарно-эпидемиологического надзора. В пределах своей компетенции органы санитарно-эпидемиологического надзора могут беспрепятственно посещать территории и помещения объектов, подлежащих государственному санитарно-эпидемиологическому надзору, в целях проверки соблюдения индивидуальными предпринимателями, должностными лицами и работниками санитарного законодательства и выполнения на указанных объектах санитарно-эпидемиологических (профилактических) мероприятий, получать от государственных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц документированную информацию по вопросам обеспечения санитарно- эпидемиологического благополучия населения, проводить отбор для исследований проб и образцов продукции, в том числе продовольственного сырья и пищевых продуктов. Перечисленные меры позволяют этим органам выявить нарушения санитарных норм и правил.

С целью устранения нарушений трудовых прав органы санитарно- эпидемиологического надзора осуществляют следующие полномочия. Должностные лица этих органов могут выдавать обязательные для исполнения предписания при выявлении нарушений санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых инфекционных заболеваний (отравлений). Также они могут составлять протоколы о нарушениях санитарного законодательства.

С целью обеспечения правомерного поведения работодателя в будущем органы санитарно-эпидемиологического надзора могут привлекать лиц, виновных в нарушении санитарных норм и правил, к административной ответственности; они также могут требовать привлечения этих лиц к дисциплинарной и (или) материальной ответственности. При выявлении признаков уголовно наказуемых деяний органы санитарно-эпидемиологического надзора могут обратиться в прокуратуру для решения вопроса об их привлечении к уголовной ответственности.

Полномочия государственных органов по надзору за соблюдением норм трудового права могут быть классифицированы и по другим критериям. На наш взгляд, целесообразно выделять общие и специальные полномочия органов, осуществляющих государственный надзор за соблюдением трудовых прав работников.

Общими полномочиями, полагаем, могут быть названы такие из них, которые не имеют каких-либо особенностей при реализации для защиты трудовых прав работников. Общие полномочия могут быть признаны таковыми в силу того, что они имеют общий характер при осуществлении деятельности по надзору и контролю за соблюдением трудовых прав работников.

В свою очередь специальные полномочия имеют особенности при их использовании для защиты трудовых прав работников. По нашему мнению, можно выделить следующие критерии для определения специальных полномочий: 1) наличие специального объекта государственного надзора и контроля; 2) наличие специальных полномочий для устранения нарушений трудовых прав работников; 3) наличие органов, обладающих специальными полномочиями. Каждый из перечисленных критериев может быть использован для признания полномочий государственных органов специальными. Тогда как отсутствие указанных критериев позволяет признать полномочия общими.

Следовательно, специальные полномочия отличаются от общих по перечисленным критериям, которые, на наш взгляд, имеют правовое значение.

2. Общие полномочия государственных органов надзора и контроля по соблюдению трудовых прав работников

Общие полномочия характеризуются тем, что они могут быть использованы органами государственного надзора для устранения любых нарушений трудовых прав работников, они не имеют особенностей при реализации, которые позволяли бы отнести их к специальным полномочиям. Деление полномочий на общие и специальные отражает самостоятельность трудового права как отрасли. Одной из главных особенностей данной отрасли права называют единство и дифференциацию в регулировании отношений, входящих в ее предмет. Единство и дифференциация проявляется не только при создании норм трудового права, но и при их реализации.

Государственные органы по надзору и контролю обеспечивают реализацию норм трудового права. Поэтому деятельность этой системы органов также имеет непосредственную связь с единством и дифференциацией правового регулирования трудовых отношений. Очевидно, что правовое регулирование включает в себя правоприменительную деятельность.

Органы государственного надзора призваны не только применять нормы трудового права, но и обеспечивать их соблюдение работодателями. В связи с этим деятельность по государственному контролю и надзору призвана обеспечить реализацию единства и дифференциации при правоприменении. Итак, единство и дифференциация проявляется в правоприменительной деятельности органов государственного надзора и контроля за соблюдением трудовых прав работников. Применение единства и дифференциации в правоприменительной деятельности предполагает наличие соответствующих полномочий, которые должны обеспечивать единство, то есть общее правовое регулирование, а также дифференциацию, то есть специальное правовое регулирование. Сказанное, на наш взгляд, позволяет сделать вывод о том, что деление полномочий органов государственного надзора и контроля на общие и специальные имеет в своем основании единство и дифференциацию в правовом регулировании трудовых отношений. Общие полномочия в этом случае призваны в первую очередь обеспечивать единство в правовом регулировании. Тогда как специальные полномочия могут быть использованы для обеспечения дифференциации в правовом регулировании трудовых отношений. Конечно, общие полномочия могут быть использованы при реализации прав, которые отражают дифференциацию в правовом регулировании труда. Однако таких полномочий зачастую бывает недостаточно для обеспечения их реализации. По этой причине наряду с общими используются специальные полномочия для реализации трудовых прав работников, отражающих дифференциацию в правовом регулировании труда. Следовательно, общие полномочия призваны обеспечивать как единство, так и дифференциацию в правовом регулировании трудовых отношений. В свою очередь специальные полномочия применяются для защиты трудовых прав работников, которые отражают дифференциацию в правовом регулировании труда. Например, работа во вредных и опасных условиях требует дополнительных полномочий у органов государственного надзора для устранения нарушений, создающих угрозу жизни и здоровью работников. К числу таких полномочий относится возможность приостановки работ, создающих угрозу для жизни и здоровья окружающих.

Общие полномочия государственных органов по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права, на наш взгляд, могут быть охарактеризованы следующими признаками. Во-первых, они имеют правоприменительный, а не правотворческий характер. То есть они реализуются в форме издания правоприменительных актов. Данные полномочия призваны защищать частноправовые интересы. Они не могут быть использованы для защиты публично-правовых интересов. Хотя использование общих полномочий может происходить в смешанной форме, что предполагает при издании правоприменительного акта не только защиту прав конкретных работников, но и возложение на работодателя обязанности по правомерному поведению в будущем с целью недопущения нарушений, указанных в правоприменительном акте.

Во-вторых, общие полномочия предусмотрены действующим законодательством, они могут быть использованы различными органами системы государственного надзора и контроля за соблюдением трудовых прав работников. Данные полномочия не могут быть использованы на том основании, что их применение не запрещено действующим законодательством.

В-третьих, общие полномочия не имеют перечисленных признаков специальных полномочий, их реализация не отражает дифференциации в правовом регулировании трудовых отношений. Органы государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права используют общие полномочия для выявления нарушений законодательства. Порядок использования общих полномочий с целью выявления данных нарушений регламентируется не только нормами ТК РФ, но и ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 14.07.2001 г., с последующими изменениями и дополнениями. Таким образом, общие полномочия по выявлению нарушений трудовых прав работников могут быть реализованы только с соблюдением норм названного Федерального закона. В соответствии со ст. 7 данного Федерального закона (далее по тексту -- Федерального закона), мероприятия по проверке соблюдения работодателем трудовых прав работников могут быть проведены только на основании распоряжения (приказа) государственного органа, осуществляющего надзор и контроль за соблюдением норм трудового права. Данное распоряжение должно быть издано полномочным представителем соответствующего государственного органа, как правило, его руководителем. В нем должны быть указаны следующие сведения:

1) номер, дата распоряжения (приказа) о проведении мероприятия по контролю; 2) наименование органа государственного надзора (контроля); 3) фамилия, имя, отчество и должность лица (лиц), уполномоченного (уполномоченных) на проведение мероприятий по контролю; 4) наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, в отношении которых проводится мероприятие по контролю; 5) цель, задача и предмет проводимого мероприятия по контролю; 6) правовое основание проведения мероприятий по контролю, в том числе нормативные правовые акты, обязательные требования которых подлежат проверке; 7) дата начала и окончания мероприятия по контролю.

Основания для издания распоряжения государственным органом по надзору и контролю также определены в ст. 7 Федерального закона.

Во-первых, таким основанием могут быть плановые мероприятия по проверке работодателя. Очевидно, что использование данного основания предполагает наличие плана работы государственного органа по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права, в котором работодатель фигурирует как объект плановой проверки. Естественно, в приказе о проведении мероприятий по проверке работодателя с использованием данного основания должна быть сделана ссылка на утвержденный полномочным лицом план работы государственного органа по надзору и контролю.

Во-вторых, для издания приказа о проведении проверки работодателя могут быть использованы основания, которые позволяют провести внеплановую проверку деятельности работодателя по соблюдению трудовых прав работников. В соответствии с п. 5 ст. 7 Федерального закона внеплановые мероприятия по проверке работодателей могут быть проведены в следующих случаях: 1) при выявлении в ходе проведения планового мероприятия нарушений предпринимателем требований законодательства; 2) получение информации от юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти о возникновении аварийных ситуаций, об изменениях или нарушениях технологических процессов, а также о выходе из строя сооружений, оборудования, которые могут непосредственно причинить вред жизни, здоровью людей, окружающей среде и имуществу граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; 3) возникновение угрозы здоровью и жизни граждан, загрязнение окружающей среды, повреждение имущества, в том числе при использовании другими предпринимателями однородных товаров (работ, услуг); 4) обращение граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием), связанными с невыполнением требований законодательства, а также получения информации, подтверждаемой документами и иными доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков перечисленных нарушений.

В связи с изложенным можно сделать вывод о том, что общие полномочия по выявлению нарушений трудовых прав работников могут быть реализованы только при наличии рассмотренных нами оснований. Данные основания должны быть отражены в приказе о проверке работодателя на предмет соблюдения им норм трудового права. Заверенная копия этого приказа должна быть вручена работодателю. Следовательно, использование общих полномочий по выявлению нарушений трудовых прав работников возможно исключительно путем надлежащего правового оформления. Данное оформление предполагает издание соответствующего законодательству приказа о проверке работодателя. Отсутствие такого приказа не позволяет не только выявить нарушения норм трудового права, но и устранить очевидное нарушение трудовых прав человека и гражданина. Например, при размещении работодателем в средствах массовой информации объявлений о приеме на работу, которые имеют в своем содержании признаки дискриминации, в частности указания на пол, национальность, возраст, место жительства. Устранение подобных очевидных нарушений норм трудового права также связано с проведением оформления мероприятия по государственному надзору и контролю за соблюдением работодателем норм трудового права. Допущенные им нарушения, о которых стало известно органам государственного надзора и контроля, могут стать основанием для оформления проверки деятельности работодателя.

В связи с этим увеличиваются сроки устранения нарушений трудовых прав органами государственного надзора и контроля.

Кроме того, возложение на государственных инспекторов труда обязанности по получению соответствующего приказа руководителя органа государственного надзора и контроля, на основании которого могут быть проведены мероприятия по выявлению нарушений трудовых прав, лишает его возможности самостоятельно устранить допущенное работодателем нарушение. По нашему мнению, установленный Федеральным законом порядок оформления реализации общих полномочий по выявлению нарушений трудовых прав работников снижает эффективность государственного надзора и контроля за применением норм трудового права. Ненадлежащее оформление мероприятий по проверке работодателя в дальнейшем может стать основанием для отмены правоприменительного акта об устранении выявленных нарушений норм трудового права, поскольку выявление этих нарушений произошло без соблюдения установленного Федеральным законом порядка. Следовательно, ненадлежащее оформление реализации общих полномочий по выявлению нарушений трудовых прав работников может привести к тому, что использование органов надзора и контроля для восстановления нарушенных прав станет невозможным. Данное положение, по нашему мнению, вступает в противоречие с конституционными требованиями, провозглашающими обязанность государства обеспечивать непосредственное действие прав и свобод человека и гражданина, в том числе в трудовых отношениях. Перечисленные формальные препятствия для выявления нарушений трудовых прав работников, полагаем, не могут рассматриваться как конституционно допустимое основание для ограничения возможностей восстановления нарушенных прав работников путем использования общих полномочий органами государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права.

Из ст. 7 Федерального закона следует, что оформление реализации полномочий по выявлению нарушений имеет предварительный характер. Поэтому выявленные до надлежащего оформления нарушения не могут быть устранены с соблюдением действующего законодательства. Сказанное также снижает эффективность государственного надзора за соблюдением трудовых прав граждан, которые провозглашены высшей ценностью в действующей правовой системе. Фактически надлежащее оформление полномочий по выявлению нарушений норм трудового права является использованием надзора и контроля в качестве способа защиты трудовых прав, поскольку такое оформление выступает в качестве законного основания по реализации общих полномочий по выявлению нарушений норм трудового права. Тогда как только в рамках этих отношений может быть устранено нарушение норм трудового права, то есть может быть использован надзор и контроль в виде формы восстановления нарушенного права. Следовательно, отсутствие законных оснований для возникновения отношений по государственному надзору и контролю не позволяет использовать его как форму восстановления нарушенного права. Хотя очевидно, что основания возникновения не должны оказывать решающего влияния на содержание отношений по государственному надзору и контролю за соблюдением трудовых прав работников и позволять по формальным признакам признавать использование данной формы незаконной в виду ненадлежащего оформления мероприятий по проверке деятельности работодателя. В связи с этим механизм реализации общих полномочий по выявлению нарушений норм трудового права органами, осуществляющими надзор за их соблюдением, нуждается в изменении. По нашему мнению, следует использовать существующие специальные механизмы реализации полномочий по выявлению нарушений норм трудового права. По этой причине рассмотрение данного вопроса будет продолжено в следующем разделе работы, который посвящен реализации специальных полномочий органов государственного надзора и контроля.

Реализация общих полномочий по устранению нарушений трудовых прав работников связана с изданием правоприменительного акта, который призван защитить права конкретных работников от нарушений, допущенных работодателем. Как уже отмечалось, устранение нарушений норм трудового права может состояться только после исполнения работодателем изданного государственным органом правоприменительного акта.

Поэтому само по себе издание такого акта не гарантирует устранение нарушений трудовых прав работников. В настоящее время в законодательстве отсутствуют правила принудительной реализации актов органов государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права. В этой части законодательство нуждается в совершенствовании. Реализация правоприменительных актов требует регламентации их вступления в законную силу, а также принудительного исполнения указанных актов. Действующее процессуальное законодательство, в частности,ст. 209 ГПК РФ предусматривает два варианта вступления решения суда в законную силу: 1) истечение установленного законодательством срока на обжалование в вышестоящий суд; 2) оставление в силе вышестоящим судом. Полагаем, целесообразно и вступление в законную силу правоприменительных актов органов государственного надзора за соблюдением норм трудового права связывать с аналогичными вариантами. Данное предложение может быть признано обоснованным и в связи с тем, что нормы трудового права в настоящее время реализуются по правилам гражданского процессуального законодательства. Следовательно, вступление правоприменительного акта органа государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права, на наш взгляд, следует связывать с его обжалованием вышестоящему должностному лицу. Для такого обжалования может быть установлен срок в десять дней, который должен исчисляться с момента получения работодателем данного акта. Отсутствие такой жалобы, а также оставление в силе правоприменительного акта вышестоящим должностным лицом, будет означать вступление правоприменительного акта в законную силу. Таким образом, на наш взгляд, правоприменительный акт органов государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права, должен вступать в законную силу в связи с наличием процедуры его обжалования вышестоящему должностному лицу. Поэтому вступление этого акта в законную силу также будет связано с двумя вариантами: 1) истечением срока на подачу жалобы вышестоящему должностному лицу; 2) оставлением силе данного акта вышестоящим должностным лицом. Соответствующие изменения могут быть внесены в ст. 353 ТК РФ, тогда они будут касаться всех правоприменительных актов государственных органов надзора и контроля за соблюдением норм трудового права. Конечно, предлагаемые изменения могут быть внесены в нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность каждого органа государственного надзора за соблюдением трудовых прав работников. Однако регламентация процесса реализации норм трудового права, то есть гражданское процессуальное право, в ст. 71 Конституции РФ отнесена к компетенции Российской Федерации, что предполагает издание соответствующего федерального закона. В настоящее время таким Законом является ТК РФ. Поэтому именно в него, полагаем, следует вносить соответствующие изменения. В перспективе может быть издан специальный нормативный правовой акт, регламентирующий процесс реализации норм трудового права, который будет призван регулировать и деятельность органов государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права, включая вопросы вступления в законную силу правоприменительных актов указанных органов. В связи с этим может быть поддержано предложение о создании Трудового процессуального кодекса РФ. Правоприменительный акт органов государственного надзора и контроля может быть обжалован в порядке, установленном ст. 254-258 ГПК РФ, в суд. Однако вступление данного акта в законную силу, по нашему мнению, не следует связывать с его обжалованием в судебные органы, так как в суд могут быть обжалованы как решения лиц, издавших правоприменительный акт, так и вышестоящих должностных лиц, отказавших в удовлетворении жалобы об его отмене. Поэтому правоприменительный акт, в нашем понимании, должен вступать в законную силу в зависимости от использования рассмотренных вариантов, предполагающих либо истечение срока на его обжалование вышестоящему должностному лицу, либо оставление его в силе данным лицом.

Хотя законодательство не исключает возможности одновременного обжалования правоприменительных актов органов государственного надзора и контроля вышестоящему должностному лицу и в суд. Судебное обжалование, полагаем, должно влиять на порядок принудительного исполнения правоприменительных актов. Признание судом правоприменительного акта законным и обоснованным, по нашему мнению, должно влечь выдачу исполнительного листа об устранении нарушений трудовых прав, которые работодатель обязан был восстановить на основании правоприменительного акта органа государственного надзора и контроля, но обжаловал этот акт в суде. При рассмотрении жалобы суд должен не только проверить законность и обоснованность правоприменительного акта, но и обеспечить правосудием права и свободы человека и гражданина, что провозглашено в ст. 18 Конституции РФ. В рассматриваемом случае суд должен не только признать законным и обоснованным правоприменительный акт органа государственного надзора и контроля, но и возложить на работодателя обязанность по его реализации. Данная обязанность может быть возложена на работодателя путем выдачи исполнительного листа на основании судебного решения о признании правоприменительного акта органа государственного надзора и контроля законным и обоснованным и об обязательности исполнения содержащихся в нем требований.

Таким образом, в случае судебного обжалования правоприменительного акта органа государственного надзора и контроля его принудительное исполнение должно быть осуществлено на основании судебного решения, которым установлена законность и обоснованность содержащихся в нем требований, подлежащих принудительной реализации.

Признание незаконным и (или) необоснованным правоприменительного акта органа государственного надзора и контроля исключает возможность его исполнения. Однако если его требования реализованы, то поворот его исполнения может быть произведен лишь по основаниям, предусмотренным в законодательстве.В ст. 443 ГПК РФ перечислены обстоятельства, доказанность которых позволяет осуществить поворот исполнения решения суда. К их числу относятся: 1) отмена исполненного судебного решения; 2) вынесение нового решения об отказе в удовлетворении требований, которые были реализованы по отмененному решению. При этом поворот исполнения вступившего в законную силу решения суда, вынесенного по трудовым спорам, допускается, если оно было основано на сообщенных истцом ложных сведениях или представленных им подложных документах (ст. 445 ГПК РФ). Данные правила применимы и в отношении правоприменительных актов органов государственного надзора и контроля. В настоящее время они могут применяться по принципу процессуальной аналогии (ч. 4 ст. 1 ГПК РФ). Внесение соответствующих изменений в ТК РФ, принятие ТПК РФ позволяет данные правила закрепить и в нормах других федеральных законов. В связи с изложенным вызывает недоумение дополнение ст. 83 ТК РФ, регламентирующей увольнение работников по обстоятельствам, не зависящим от волеизъявления сторон трудового договора, п. 11, в котором в качестве основания такого увольнения указана отмена решения суда или решения государственной инспекции труда о восстановлении работника на работе.