Реализация полномочий по защите трудовых прав работников органами государственного надзора и контроля

Очевидно, что решение суда и государственного органа может быть отменено только по жалобе работодателя, не согласившегося с их содержанием. Поэтому решающим для такой отмены является именно волеизъявление работодателя. Сказанное не позволяет признать увольнение работника по п. 11 ст. 83 ТК РФ независящим от волеизъявления работодателя. Более того, указанные решения могут быть отменены по процессуальным нарушениям, например, при ненадлежащем извещении работодателя о проведении судебного заседания, в связи с ненадлежащим предварительным оформлением мероприятий по выявлению нарушений трудовых прав работников. Данные нарушения не могут служить препятствием для повторного восстановления на работе судом или органом государственного надзора и контроля. К тому же поворот исполнения решения допускается законодательством при доказанности перечисленных обстоятельств. Поэтому при отмене решения о восстановлении на работе, вынесение нового решения об отказе в таком восстановлении поводом для увольнения могут стать обстоя тельства, предусмотренные законодательством, а не сама по себе отмена решения суда или государственного органа надзора и контроля за соблюдением норм трудового права.

Принудительное исполнение вступивших в законную силу правоприменительных актов, которые не обжалованыв судебном порядке, должно происходить путем выдачи судебного приказа. Отказ работодателя от обжалования правоприменительного акта органа государственного надзора и контроля, оставление его в силе вышестоящим должностным лицом позволяет признать его вступившим в законную силу, что может быть оформлено судебным приказом, который выдается по бесспорным требованиям, подтвержденным соответствующим документом. В рассматриваемом случае таким документом будет являться вступивший в законную силу правоприменительный акт государственного органа надзора и контроля. Выдача судебного приказа на основании данного акта не противоречит действующему законодательству. Хотя реализация этого предложения на законодательном уровне требует дополнения ст. 122 ГПК РФ абзацем следующего содержания: «заявлено требование о принудительном исполнении правоприменительного акта государственного органа, осуществляющего надзор и контроль за соблюдением трудовых прав работников». Принятие ТПК РФ может позволить более детально регламентировать процесс выдачи судебного приказа по требованиям, вытекающим из трудовых отношений.

Общие полномочия по обеспечению правомерного поведения работодателя в будущем связаны с изданием органами государственного надзора и контроля правоприменительного акта в смешанной форме, то есть для защиты прав конкретных работников, а также с целью недопущения аналогичных правонарушений в отношении других работников, которые состоят или могут вступить в трудовые отношения с работодателем. Для таких правоприменительных актов также применимы рассмотренные правила их вступления в законную силу и принудительное исполнение. Особенностью этих актов является возможность их применения к работникам, которые в них не указаны. Основанием для такого применения может стать выявление органом государственного надзора повторных нарушений трудовых прав, допущенных работодателем по отношению к другим работникам. В этом случае, по нашему мнению, государственный орган надзора и контроля должен оформить только факт повторного нарушения трудовых прав в отношении других работников и указать на необходимость исполнения работодателем ранее выданного правоприменительного акта в части недопустимости аналогичных нарушений, в частности, допущенных им в отношении других работников. В связи с эти может быть выдан судебный приказ о выполнении правоприменительного акта в отношении других работников, что и будет обеспечивать правомерное поведение работодателя в будущем.

Изложенное, на наш взгляд, позволяет сделать вывод о том, что наличие общих полномочий у органов надзора и контроля за соблюдением трудовых прав работников, их успешная реализация не позволяют в полном объеме обеспечить правомерное поведение работодателей. Поэтому должны существовать специальные полномочия, то есть дополнительные по сравнению с общими меры, которые призваны обеспечить восстановление трудовых прав работников.

3. Специальные полномочия государственных органов надзора и контроля за исполнением норм трудового права

Общие полномочия призваны, главным образом, обеспечивать единство в правовом регулировании трудовых отношений. Хотя они могут быть использованы для реализации специального законодательства, отражающего факторы дифференциации в регламентации трудовых отношений. Тогда как специальные полномочия, на наш взгляд, прежде всего должны обеспечивать исполнение норм специального законодательства, обеспечивающего дифференциацию в регулировании трудовых отношений. Конечно, факторы дифференциации не проявляются столь ярко в правоприменительной деятельности, как в содержании норм специального трудового законодательства. Отдельные специальные полномочия могут быть использованы для обеспечения реализации общих правил поведения. Однако, в нашем понимании, специальные полномочия должны дополнять общие с целью обеспечения правомерного поведения работодателей при применении как общих, так и специальных норм трудового законодательства. Поэтому в деятельности органов государственного надзора и контроля используются общие и специальные полномочия, что должно позволить использовать данный вид деятельности в качестве способа и формы защиты трудовых прав работников.

Специальные полномочия государственных органов по надзору и контролю могут быть выделены по перечисленным нами критериям.

Во-первых, в качестве критерия выделения специальных полномочий может быть использован предмет государственного надзора и контроля. Например, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, осуществляет горный надзор, энергонадзор, атомный надзор. Каждый из перечисленных видов надзора имеет самостоятельный предмет, наличие этого предмета предполагает осуществление специальных мероприятий по государственному надзору и контролю за соблюдением трудовых прав работников. Особый предмет имеет государственный санитарно- эпидемиологический надзор, что также приводит к осуществлению органами данного вида надзора специальных полномочий по устранению нарушений санитарных норм и правил. В связи с изложенным, на наш взгляд, можно сделать вывод о том, что особый предмет государственного надзора обуславливает наличие специальных полномочий, позволяющих осуществить отдельные особые меры по защите прав и свобод человека и гражданина в сфере труда.

Во-вторых, критерием для выделения специальных полномочий, полагаем, следует признать наличие особых полномочий у органов государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права. Такие полномочия, как правило, призваны оградить окружающих от воздействия факторов, создающих опасность для их жизни и здоровья. В свою очередь данные факторы призваны обеспечить дифференциацию в правовом регулировании трудовых отношений, в частности, в литературе по трудовому праву производственные условия трудовой деятельности выделяют в качестве фактора дифференциации при регулировании трудовых отношений. Льготы и преимущества работников, выполняющих трудовую функцию под воздействием указанных факторов, реализуются в правоприменительной деятельности. Такая реализация связана с наличием специальных полномочий у органов государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права.

Например, государственные технические инспекторы труда, должностные лица горного надзора, энергонадзора и атомного надзора, санитарно-эпидемиологического надзора могут приостанавливать деятельность с использованием оборудования и средств, создающих опасность для жизни и здоровья окружающих. Данные полномочия следует признать специальными в силу их особого положения в числе полномочий органов государственного надзора и контроля, поскольку их применение связано не только с устранением нарушений трудовых прав конкретных работников, но и с обеспечением безопасности жизни и здоровья окружающих. Достижение этой цели возможно лишь с применением специальных полномочий органов государственного надзора и контроля.

В-третьих, специальные полномочия могут быть выделены в зависимости от того, какой орган осуществляет деятельность по государственному надзору и контролю за соблюдением трудовых прав работников. Например, органы прокуратуры, государственной инспекции труда могут требовать от работодателя отмены локальных нормативных правовых актов, противоречащих законодательству. Реализация данных полномочий может быть осуществлена исключительно в защиту неопределенного круга лиц. Тогда как другие специальные полномочия призваны защищать права конкретных работников, а в ряде случаев наряду с такой защитой обеспечивать правомерное поведение работодателя в будущем.

Конечно, данный перечень критериеввыделения специальных полномочий может быть дополнен в теории и практике трудового права. Однако, на наш взгляд, перечисленные критерии выделения специальных полномочий также позволяют дать им достаточно полную для монографического исследования характеристику.

К числу специальных, в нашем понимании, относятся нормотворческие полномочия органов государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права. К числу таких полномочий, видимо, можно отнести права органов государственного надзора и контроля по изданию нормативных правовых актов, направленных на регулирование трудовых отношений, а также право этих органов требовать от работодателя отмены локальных нормативных правовых актов, ограничивающих права и свободы работников, гарантированные законодательством.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, имеет право издавать нормативные правовые акты, которые направлены на защиту неопределенного круга лиц от воздействия факторов, создающих опасность для их жизни и здоровья. Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека имеют полномочия по разработке и утверждению санитарных норм и правил. Как уже отмечалось, издание нормативных правовых актов само по себе не приводит к возникновению отношений по государственному надзору и контролю за соблюдением норм трудового права. Надзор и контроль за соответствием действий названных органов по изданию нормативных правовых актов законодательству осуществляет прокуратура. В связи с этим можно сделать вывод о том, что эти действия выступают в качестве способа возникновения отношений по государственному надзору и контролю с участием органов прокуратуры, которые обладают специальными полномочиями по устранению нарушений, допущенных указанными органами государственного надзора и контроля при издании нормативных правовых актов. Следовательно, данные полномочия могут быть отнесены к числу специальных в силу того, что они могут быть осуществлены особым органом -- прокуратурой.

В свою очередь, названные органы надзора и контроля, издавшие нормативные правовые акты, могут осуществлять проверку их соблюдения работодателями. Проведение подобных проверок также связано с реализацией этими органами специальных полномочий. Однако данные полномочия могут быть отнесены к числу специальных в связи с тем, что их осуществление призвано оградить окружающих от воздействия факторов, создающих угрозу для их жизни и здоровья.

Право органов прокуратуры, государственной инспекции труда требовать отмены нормативных правовых актов, нарушающих права и свободы человека и гражданина в сфере труда, также направлено на защиту неопределенного круга лиц. Данное право следует отнести к числу специальных полномочий в связи с тем, что оно может быть осуществлено исключительно указанными органами с целью защиты неопределенного круга лиц путем обеспечения соблюдения законодательства в правотворческой деятельности.

Специальные полномочия могут быть предусмотрены не только в нормативных правовых актах, но и реализованы в силу того, что их использование в защиту трудовых прав работников не противоречит законодательству. Например, в соответствии со ст. 79

ГПК РФ при возникновении в гражданском процессе при разрешении трудового спора вопросов, требующих специальных познаний, например, в области охраны труда, применения санитарных норм и правил, может быть назначена экспертиза, проведение которой будет поручено соответствующему органу государственного надзора и контроля. Данный орган в пределах имеющихся у него специальных полномочий по применению норм трудового права может дать соответствующее экспертное заключение, которое используется в качестве одного из доказательств по делу. Использование этого заключе ния означает, что государственный надзор и контроль становится способом защиты трудовых прав работников, использование которого с применением специальных полномочий соответствующего государственного органа надзора и контроля позволило подготовить экспертное заключение, имеющее правовое значение для правильного рассмотрения и разрешения трудового спора по существу.

Реализация специальных полномочий по выявлению нарушений трудовых прав работников не требует предварительного процессуального оформления. Как уже отмечалось, общие полномочия по выявлению нарушений норм трудового права должны быть оформлены на основании Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (далее по тексту Федерального закона). Тогда как специальные полномочия по выявлению нарушений могут быть использованы без применения правил, установленных этим Федеральным законом. В п/п. 13 ст. 1 Федерального закона из сферы его применения исключен прокурорский надзор. Следовательно, органы прокуратуры могут использовать полномочия по выявлению нарушений норм трудового права самостоятельно без предварительного оформления мероприятий по проверке соблюдения работодателями норм трудового права. В данном случае особое правовое положение органов прокуратуры, осуществляющих надзор и контроль за соблюдением законодательства, обуславливает наличие у них специальных полномочий по выявлению нарушений трудовых прав. Самостоятельное выявление нарушений норм трудового права органами прокуратуры позволяет их устранять самостоятельно, то есть в отношениях по государственному надзору и контролю за соблюдением трудовых прав работников органы прокуратуры могут непосредственно требовать от работодателя устранения допущенных им нарушений. Для возникновения этих отношений не требуется дополнительных помимо действия органов прокуратуры оснований, а также их предварительного процессуального оформления.

В п/п. 11 ст. 1 Федерального закона сказано о том, что он не распространяется на санитарно-карантинный, карантинный фитосанитарный и ветеринарный контроль в пунктах перехода государственной границы РФ. Из чего следует, что органы, осуществляющие санитарно-эпидемиологический надзор, также могут принимать меры по выявлению нарушений санитарных норм и правил без их предварительного процессуального оформления с соблюдением требований названного Федерального закона. Специальные полномочия по выявлению нарушений могут быть оформлены указанными органами одновременно с выдачей правоприменительного акта об их устранении.

Из п. 10 ст. 1 Федерального закона следует, что он не распространяется на контроль за безопасностью использования атомной энергии. В связи с этим органы, осуществляющие атомный надзор, также имеют специальные полномочия по выявлению нарушений при использовании атомной энергии без их предварительного процессуального оформления, что позволяет им выявлять и устранять данные нарушения одновременно.

Перечисленные специальные полномочия по выявлению нарушений норм трудового права призваны обеспечить безопасность окружающих от воздействия факторов, создающих опасность для их жизни и здоровья.

Особенностью реализации специальных полномочий по выявлению нарушений норм трудового права является возможность их реализации одновременно с полномочиями об устранении выявленных нарушений. Самостоятельные действия органов государственного надзора и контроля как основание возникновения отношений по осуществлению этого контроля оказывают влияние на содержание данных отношений, в рамках которых полномочные органы самостоятельно могут устранять нарушения трудовых прав работников. Сказанное, на наш взгляд, позволяет сделать вывод о том, что специальные полномочия по выявлению нарушений норм трудового права порождают использование специальных полномочий по устранению таких нарушений. При этом специальные полномочия по устранению нарушений норм трудового права могут быть выделены по тем же критериям, что и полномочия по выявлению нарушений трудовых прав.

Обратим еще раз внимание на то, что общие полномочия по выявлению нарушений норм трудового права, их предварительное процессуальное оформление в соответствии с требованиями Федерального закона зачастую являются препятствием для устранения нарушений трудовых прав работников. Отсутствие надлежащим образом оформленных оснований для возникновения отношений по государственному надзору и контролю не позволяет использовать полномочия по устранению допущенных работодателем нарушений трудовых прав работников. Поэтому, специальные полномочия по выявлению нарушений норм трудового прав позволяют оперативно восстановить трудовые права работников. Однако сфера применения специальных полномочий по выявлению нарушений норм трудового права ограничена. Такие полномочия могут применять только органы прокуратуры и специализированные органы государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права, деятельность которых направлена на обеспечение безопасности от воздействия факторов, создающих угрозу для жизни и здоровья людей. Отсутствие специальных полномочий по устранению других нарушений норм трудового права не позволяет государственным органам надзора и контроля выполнять функцию по обеспечению непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина в сфере труда, что провозглашено в ст. 2, 18 Конституции РФ. Кроме того, лишение специальных полномочий по выявлению нарушений трудовых прав работников государственной инспекцией труда вступает в противоречие с международными обязательствами Российской Федерацией. В ст. 12 Конвенции МОТ № 81 об инспекции труда в промышленности и торговле государственному инспектору труда при наличии документов, подтверждающих его полномочия, предоставлено право беспрепятственного прохода без предварительного уведомления в течение суток в любую организацию, охватываемую контролем инспекции, он может осуществлять любые проверки, контроль и расследование, которые сочтет необходимым, чтобы удостовериться в эффективном соблюдении законодательства. Следовательно, международные акты не требуют предварительного процессуального оформления для осуществления перечисленных полномочий. Их реализация поставлена в зависимость исключительно от усмотрения государственного инспектора труда, самостоятельно обеспечивающего устранение нарушений норм трудового права. Поэтому на основании ст. 15 Конституции РФ, Конвенции МОТ № 81 об инспекции труда в промышленности и торговле государственный инспектор труда должен иметь как общие, так и специальныеполномочия по выявлению нарушений норм трудового права, а также по их устранению. В связи с этим нормы указанного Федерального закона не должны распространяться на деятельность государственной инспекции труда, должностные лица которой самостоятельно могут осуществлять полномочия по выявлению и устранению нарушений трудовых прав работников.

Учитывая изложенное, можно сделать вывод о том, что на прокурорский надзор, надзор и контроль, осуществляемый государственной инспекцией труда, а также на мероприятия органов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по осуществлению горного надзора, энергонадзора, атомного надзора и на деятельность органов санитарно-эпидемиологического надзора за соблюдением санитарных норм и правил требования по предварительному процессуальному оформлению полномочий по выявлению нарушений трудовых прав работников не должны распространяться. В указанный Федеральный закон следует внести изменения о том, что его требования не распространяются на государственный надзор и контроль за соблюдением норм трудового права. Наличие таких изменений позволяет органам государственного надзора и контроля одновременно оформлять выявление и устранение нарушений трудовых прав работников.

Специальное оформление выявленных нарушений, на наш взгляд, требуется только для их устранения на основании ранее выданного работодателю правоприменительного акта. Например, правоприменительным актом работодатель может быть обязан устранить нарушения трудовых прав конкретных работников и не допускать аналогичных нарушений в отношении других работников. В том случае, если работодатель допустил такие нарушения в отношении других работников, факт их совершения может быть оформлен соответствующим актом, что повлечет возникновение у работодателя обязанности по выполнению требований ранее выданного правоприменительного акта по отношению к другим работникам. Следовательно, специальные полномочия по выявлению нарушений норм трудового права, на наш взгляд, должны иметь вторичный характер по отношению к общим. Использование специальных полномочий по выявлению и оформлению нарушений трудовых прав работников необходимо только для выполнения требований выданных работодателю правоприменительных актов, то есть для устранения нарушений, имеющих рецидивный характер. В этом случае критерием для выделения и использования специальных полномочий становится повторность допускаемых работодателем нарушений трудовых прав работников.

Специальные полномочия по устранению нарушений норм трудового права используются наряду с полномочиями по их выявлению. Поэтому данные полномочия могут быть включены в число специальных по одним и тем же критериям. Особенностью реализации специальных полномочий по устранению нарушений трудовых прав работников, по нашему мнению, следует признать необходимость их немедленной реализации.

К примеру, устранение нарушений, создающих угрозу жизни и здоровью окружающих, должно быть произведено незамедлительно. В связи с чем правоприменительные акты об устранении указанных нарушений должны немедленно исполняться. По этой причине их исполнение не должно зависеть от вступления в законную силу. Сказанное, полагаем, позволяет сделать вывод о том, что специальными полномочиями необходимо признавать права органов государственного надзора и контроля, немедленная реализация которых призвана обеспечить безопасность от воздействия факторов, создающих опасность для жизни и здоровья окружающих. В силу чего правоприменительные акты, посредством которых реализуются такие полномочия, подлежат немедленному исполнению. К числу специальных полномочий по устранению нарушений норм трудового права, видимо, следует отнести: 1) приостановку полномочными лицами работ, создающих угрозу для жизни и здоровья окружающих; 2) отстранение от работы работников, выполняющих работу, продолжение которой создает угрозу жизни и здоровью этих работников и (или) окружающих. Правоприменительные акты, в содержании которых имеются данные требования, должны подлежать немедленному исполнению. Поэтому судебный приказ на основании данных актов должен выдаваться до их вступления в законную силу. Кроме того, отказ от их исполнения должен влечь привлечение виновных лиц к установленной законодательством ответственности. Вступление правоприменительных актов по реализации специальных полномочий в законную силу также должно быть подчинено рассмотренным процессуальным требованиям. Однако их исполнение не связано со вступлением в законную силу, так как они подлежат немедленному исполнению. Хотя при возобновлении работ, создающих угрозу для жизни и здоровья окружающих, вступивший в законную силу правоприменительный акт по реализации специальных полномочий с целью устранения аналогичных нарушений может быть использован для повторного приостановления опасной для окружающих деятельности. В этом случае процессуального оформления требует факт совершения работодателем аналогичных нарушений, послуживших поводом для издания вступившего в законную силу правоприменительного акта. Следовательно, вступление такого правоприменительного акта в законную силу должно служить обеспечению правомерного поведения работодателя в будущем.

Реализация специальных полномочий по обеспечению правомерного поведения работодателя в будущем также имеет свои особенности. В частности, признание локального нормативного акта не соответствующим законодательству не позволяет работодателю после выполнения правоприменительного акта об его признании недействующим повторно издать аналогичный локальный акт. Издание такого локального акта должно рассматриваться как нарушение законодательства, установленное вступившим в законную силу правоприменительным актом. В связи с этим не требуется нового оформления для устранения этого нарушения. Достаточно подтвердить факт такого нарушения, что также влечет возникновение у работодателя обязанности по выполнению вступившего в законную силу правоприменительного акта.

Реализация специальных полномочий по обеспечению правомерного поведения работодателя в будущем связана с привлечением работодателей к установленным законодательством мерам ответственности. За наиболее грубое нарушение лица, представляющие работодателя, могут быть привлечены к уголовной ответственности органами прокуратуры. Сообщения о совершении этими лицами уголовно наказуемых деяний могут быть сделаны в прокуратуру другими органами надзора и контроля, выявившими такие нарушения. В подобной ситуации обеспечение правомерного поведения работодателя производится органами прокуратуры совместно с другими органами государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права. Однако отношения по привлечению к уголовной ответственности в предмет трудового права не входят, хотя они призваны обеспечивать правомерное поведение работодателя в будущем под угрозой применения более строгого наказания.

К числу специальных полномочий по обеспечению правомерного поведения работодателя в будущем следует отнести право органов надзора и контроля на привлечение лиц, виновных в нарушении трудовых прав работников к административной ответственности. Следует отметить, что за аналогичное административное правонарушение лица, подвергнутые административному взысканию за нарушение норм трудового права, могут быть привлечены к административной ответственности в виде дисквалификации на срок от одного года до трех лет (ст. 5, 27, 23.1 КоАП РФ). Привлечение к данному виду ответственности осуществляют судьи. Тогда как выявить повторное нарушение могут только перечисленные органы государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права. Очевидно, что они же могли бы в пределах имеющихся у них полномочий повторно привлекать к административной ответственности за аналогичное нарушение в сфере труда. В этом случае специальное оформление повторного нарушения норм трудового права будет служить основанием для издания постановления о привлечении к административной ответственности.

Данное постановление может быть обжаловано заинтересованными лицами в суде. Признание его законным и обоснованным решением суда позволяет осуществлять принудительное исполнение постановления о дисквалификации на основании судебного решения. Отказ от судебного обжалования позволяет реализовать данное постановление после его вступления в законную силу на основании судебного приказа. Таким образом, по нашему мнению, может быть обеспечен судебный контроль за реализацией постановлений о дисквалификации лиц, представляющих работодателя. В свою очередь органы государственного надзора и контроля получают дополнительные специальные полномочия по обеспечению правомерного поведения работодателя в будущем.

К числу специальных полномочий следует отнести право органов прокуратуры выдать предостережение о недопустимости нарушения норм трудового права (ст. 22 ФЗ «О Прокуратуре Российской Федерации»). Нарушение данного предостережения может стать основанием привлечения виновных лиц не только к рассмотренным видам ответственности, но и к дисциплинарной и (или) материальной ответственности на основании норм трудового права.

Таким образом, реализация специальных полномочий признана обеспечить более быстрое выявление и устранение нарушений трудовых прав работников, а также способствовать обеспечению правомерного поведения работодателей в будущем.

4. Некоторые проблемы реализации полномочий, обеспечивающих защиту трудовых прав работников, органами надзора и контроля

Отдельные препятствия в реализации полномочий государственных органов, осуществляющих надзори контроль за соблюдением норм трудового права, нами рассмотрены в предыдущих разделах работы. Вступление правоприменительных актов, посредством которых реализуются данные полномочия, в законную силу, их принудительное исполнение ввиду отсутствия правового регулирования создают трудности в защите трудовых прав работников. Поэтому нами предложены варианты правовой регламентации вступления в законную силу правоприменительных актов органов государственного надзора и контроля, а также их принудительного исполнения. Наличие подобной регламентации, полагаем, может позволить более эффективно использовать государственный надзор и контроль в качестве способа и формы защиты трудовых прав работников. Однако само по себе существование органов государственного надзора и контроля за соблюдением трудовых прав работников, наличие у них соответствующих полномочий не может рассматриваться в качестве единственной гарантии защиты трудовых прав работников. Должны существовать иные способы и формы защиты трудовых прав работников. Деятельность по защите указанных прав должна быть координирована с тем, чтобы использование государственных полномочий не только способствовало эффективному восстановлению нарушенных прав работников, но и обеспечивало бы правомерное поведение работодателей под угрозой вмешательства государственных органов, обеспечивающих соблюдение трудовых прав работников. Поэтому деятельность государственных органов надзора и контроля за соблюдением норм трудового права должна протекать во взаимодействии с другими органами и организациями. В частности, государственные органы по надзору за соблюдением норм трудового права должны взаимодействовать с общественными организациями, представляющими интересы работников и работодателей. Данное взаимодействие может позволить более быстро выявлять и устранять нарушения трудовых прав работников. Следует заметить, что правовая регламентация такого взаимодействия находится в зачаточном состоянии. Отсутствие данной регламентации служит не только препятствием для выявления и устранения нарушений норм трудового права, но и увеличивает недоверие между государственными органами, органами местного самоуправления и общественными организациями. Хотя государственные органы,органы местного самоуправления, общественные организации, представляющие работников и работодателей, декларируют одним из основных направлений своей деятельности соблюдение норм трудового права. Декларативность таких установок приводит к правовому нигилизму, что является одной из главных проблем обеспечения правомерного поведения участников трудовых отношений. Взаимодействие государственных органов надзора и контроля с общественными организациями, органами социального партнерства может позволить избежать многих проблем, связанных с защитой трудовых прав работников. Поэтому, на наш взгляд, должны быть созданы правовые основы для взаимодействия органов государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права с общественными организациями, органами социального партнерства, что является необходимым условием защиты трудовых прав работников. По отношению к госслужащим такое взаимодействие может происходить в рамках комиссии по соблюдению требований к служебному поведению, которые создаются на основании Указа Президента от 3 марта 2007 г № 269. В данные комиссии должны входить представители общественности наряду с предствителями власти.

Деятельность государственных органов по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права должна иметь независимый характер. Поэтому ее осуществлением могут заниматься только лица, которым гарантирована реальная независимость от других государственных органов. Указанные лица, не могут нести неблагоприятные последствия за выполнение своих функций по защите трудовых прав граждан. В настоящее время только органы прокуратуры формально независимы в своей деятельности от исполнительной власти. Другие органы государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права находятся в ведении органов исполнительной власти. В силу чего их независимость от воздействия руководителей и иных должностных лиц органов исполнительной власти не может быть реально обеспечена. По этой причине должностные лица органов государственного надзора и контроля вынуждены в первую очередь подчиняться нормативным правовым актам органов исполнительной власти, в подчинении которых они находятся. Наличие такого подчинения позволяет полномочным представителям органов исполнительной власти применять установленные законодательством меры ответственности, в частности, дисциплинарной, в отношении лиц, осуществляющих государственный надзор и контроль, за неисполнение правовых актов исполнительной власти. Хотя указанные акты могут противоречить вышестоящему по юридической силе законодательству. Данные противоречия в правоприменительной деятельности должны получать разрешение в пользу применения акта, обладающего высшей юридической силой. Однако нахождение государственных органов по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права в подчинении исполнительной власти не способствует применению этими органами именно актов, имеющих высшую юридическую силу, в том числе по отношению к нормативным правовым актам органов исполнительной власти.

Независимость должностных лиц государственных органов по надзору и контролю, на наш взгляд, должна обеспечиваться за счет их взаимодействия с общественными организациями, органами социального партнерства, деятельность которых может выступать в качестве дополнительной гарантии независимости лиц, осуществляющих государственный надзор и контроль за соблюдением трудовых прав граждан.

Сфера деятельности органов государственного надзора и контроля ограничена применением норм трудового права в отношении работников, которые состоят в трудовых отношениях.

Поэтому наличие трудовых отношений выступает в качестве необходимого условия использования государственного надзора и контроля в качестве способа и формы защиты трудовых прав работников. Однако далеко не со всеми работниками заключаются трудовые договоры, других доказательств возникновения трудовых отношений зачастую также не имеется. В соответствии со ст. 11 ТК РФ факт возникновения трудовых отношений может быть установлен в судебном порядке. Тогда как отсутствие трудовых отношений, как уже отмечено, не позволяет государственным органам надзора и контроля использовать имеющиеся полномочия по защите трудовых прав работников. Сфера деятельности органов государственного надзора ограничивается и в связи с их нахождением в ведении органов исполнительной власти. Органы государственного надзора и контроля, в частности, государственная инспекция труда, в силу подчинения органам исполнительной власти не могут полноценно выполнять свои обязанности в отношении руководителей исполнительной власти, осуществляющих функции работодателя.

В связи с изложенным, по нашему мнению, могут быть выделены следующие проблемы, решение которых может позволить более эффективно защищать трудовые права работников в рамках отношений по государственному надзору и контро лю за соблюдением норм трудового права.

Во-первых, расширение сферы государственного надзора и контроля.

Во-вторых, обеспечение независимости должностных лиц органов государственного надзора и контроля за счет взаимодействия с общественными организациями и органами социального партнерства на различных уровнях регламентации трудовых отношений.

Решение первой проблемы, полагаем, связано с возможностью осуществления деятельности по государственному надзору и контролю за соблюдением прав граждан, выполняющих порученную другими лицами работу личным трудом.

Возникновение трудовых отношений, на наш взгляд, не может быть непременным условием использования государственного надзора и контроля в качестве способа и формы защиты трудовых прав. Очевидно, что нормы по охране труда, санитарные нормы и правила должны быть соблюдены независимо от того, на основании какого договора гражданско-правового или трудового выполняется работа. В связи с этим сфера государственного надзора и контроля не может быть ограничена трудовыми отношениями, в нее должны входить и другие виды работ, при выполнении которых следует соблюдать минимальные правовые стандарты, установленные трудовым законодательством.

Дифференциация в правовом регулировании труда служит расширению сферы применения норм трудового права. Расширение сферы применения норм трудового права неминуемо влечет за собой увеличение параметров деятельности органов государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права. Однако расширение сферы государственного надзора и контроля также должно приводить к расширению области применения норм трудового права, устанавливающих минимальные стандарты защиты трудовых прав работников привыполнении ими порученной другими лицами работы. Хотя при этом следует определить минимальные стандарты применения норм трудового права независимо от того, какие возникли отношения при выполнении работ личным трудом гражданско-правовые или трудовые. К числу таких стандартов, полагаем, должны быть отнесены нормы по охране труда, санитарные нормы и правила, продолжительность ежедневной работы, минимальная оплата за один час личного труда при его использовании другими лицами.

Независимость должностных лиц органов государственного надзора и контроля при осуществлении ими своих функций по защите трудовых прав работников, по нашему мнению, может быть обеспечена за счет их взаимодействия с общественными организациями, органами социального партнерства. Данное взаимодействие должно происходить с соблюдением норм действующего законодательства.

В соответствии со ст. 6 Конвенции МОТ № 81 об инспекции в промышленности и торговле государственная инспекция труда должна состоять из государственных служащих, статус и условия работы которых обеспечивают стабильность занятия ими должности и делают их независимыми от любых изменений в правительстве или любого недолжного внешнего влияния. Принцип независимости государственной инспекции труда провозглашен в ч. 1 ст. 355 ТК РФ. Другие органы государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права также должны обладать независимостью при осуществлении защиты прав граждан (ст. 366-369 ТК РФ, ст. 5 ФЗ «О Прокуратуре Российской Федерации»). Однако наличие реальной независимости должностных лиц государственной инспекции и других органов надзора и контроля при осуществлении деятельности за соблюдением трудового законодательства в настоящее время не обеспечено. Такое положение обусловлено тем, что государственная инспекция труда в результате проводимой административной реформы оказалась в недрах Федеральной службы по труду и занятости, которая в свою очередь находится в ведении Министерства здравоохранения и социального развития РФ, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору находится в непосредственном ведении Правительства РФ, государственный санитарно-эпидемиологический надзор осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, также состоящая в ведении Министерства здравоохранения и социального развития РФ. Следовательно, над государственной инспекцией труда и другими органами государственного надзора и контроля, находятся две структуры исполнительной власти, руководители которых имеют возможность оказывать внешнее влияние на деятельность их персонала. Более того, органы исполнительной власти зачастую выступают в качестве работодателей.

Контроль за их деятельностью также должны осуществлять должностные лица государственной инспекции труда и других органов государственного надзора и контроля. Но в силу подчиненного положения в системе органов исполнительной власти они не могут выполнять обязанности по реализации трудовых прав работников. Государственный инспектор труда, будучи государственным служащим, не может абстрагироваться в своей деятельности от своего места в системе государственной службы. Данная проблема обостряется в свете современных изменений положения лиц, находящихся на государственной службе. Указанные проблемы не являются предметом настоящей работы, но они очевидны. В частности, налицо стремление ограничить применение к государственным служащим норм трудового законодательства, а вместе с этим исключить надзор за соблюдением их прав со стороны государственной инспекции труда. Отсутствие такого контроля неминуемо приведет к ограничению трудовых прав лиц, находящихся на государственной службе. Таким образом, нахождение государственной инспекциитруда в недрах органов исполнительной власти является одним из препятствий на пути независимой деятельности ее должностных лиц за соблюдением трудового законодательства.

В ч. 1 ст. 1 ТК РФ целями трудового законодательства названы установление государственных гарантий трудовых прав и свобод граждан, создание благоприятных условий труда, защиты прав и интересов работников и работодателей. Деятельность государственной инспекции труда и других органов государственного надзора и контроля должна быть подчинена реализации этих целей. Должностные лица этих государственных органов должны обеспечивать соблюдение минимальных государственных стандартов в сфере труда, в том числе и по отношению к лицам, состоящим в трудовых отношениях с органами исполнительной власти. Выполнение этой функции становится затруднительным в силу нахождения государственной инспекции труда и других органов государственного надзора и контроля в системе органов исполнительной власти на весьма незавидном положении. Поэтому, на наш взгляд, назрела необходимость разработать систему мер по обеспечению реальной независимости должностных лиц государственной инспекции труда и других органов государственного надзора и контроля. Изменения, призванные создать условия для независимой деятельности по контролю (надзору) за соблюдением трудового законодательства, могут быть предложены по различным направлениям.

Во-первых, могут быть предложены организационные изменения в деятельности государственной инспекции труда и других органов государственного надзора и контроля. Организационные изменения, на наш взгляд, должны служить независимости должностных лиц государственных органов при выполнении обязанностей по контролю за соблюдением трудового законодательства от органов исполнительной власти, а также выполнению возложенных на них задач, в частности по обеспечению трудовых прав работников. В связи с этим следует ограничить организационное влияние должностных лиц исполнительной власти на деятельность государственных органов надзора и контроля. Выполнению этой задачи может служить реализация следующих предложений по изменению организации деятельности государственной инспекции труда и других органов государственного надзора и контроля.

Как известно, в настоящее время на федеральном уровне и нижестоящих уровнях (региональном, местном) действуют комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.

Существуют соответствующие отраслевые комиссии. Такие комиссии призваны обеспечить регулирование трудовых отношений, в их состав входят полномочные представители работников, работодателей, органов государственной власти и местного самоуправления. Видимо, ограничение воздействия на государственные органы при осуществлении надзора и контроля со стороны исполнительной власти может быть связано с контролем за их деятельностью со стороны соответствующей комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. В частности, целесообразно предусмотреть, чтобы назначение на должность и освобождение от должности по причинам, не зависящим от волеизъявления государственного инспектора труда и других лиц, осуществляющих государственный надзор и контроль в сфере труда, может происходить лишь при получении предварительного согласия соответствующей комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.

Комиссии по регулированию социально-трудовых отношений должны иметь возможность поручить государственной инспекции труда и другим органам государственного надзора и контроля проверить соблюдение трудового законодательства, соглашений, коллективных договоров работодателями. По результатам такой проверки государственная инспекция труда и другие органы государственного надзора и контроля должны составлять документы о выявленных нарушениях с целью принятия мер, в том числе комиссией по регулированию социально-трудовых отношений, по их устранению. На заседаниях комиссий с установленной периодичностью, например, не реже одного раза в год государственная инспекция труда и другие органы государственного надзора и контроля должны представлять доклад о соблюдении трудового законодательства за отчетный период на территории их юрисдикции. По результатам этой работы комиссия может принимать решения, обязательные для исполнения, к примеру, об изменении кадрового состава государственной инспекции труда и других органов государственного надзора и контроля, не обеспечивающих надлежащую деятельность за соблюдением трудового законодательства.

Принятие данных предложений позволяет ограничить организационное влияние исполнительной власти на деятельность государственных органов надзора и контроля по защите трудовых прав граждан.

Во-вторых, могут быть предложены экономические изменения в деятельности государственной инспекции труда и других органов государственного надзора и контроля.

Деятельность государственных органов надзора и контроля финансируется за счет бюджетных средств. Однако введение контроля за исполнением функциональных обязанностей должностными лицами государственных органов со стороны соответствующей комиссии по регулированию социально-трудовых отношений может позволить создать дополнительные экономические условия по защите трудовых прав граждан.

Например, комиссия за счет имеющихся средств может ввести дополнительные должности государственных инспекторов труда и других органов государственного надзора и контроля, деятельность которых будет финансироваться за счет работников и (или) работодателей, признавших недостаточной численность этих органов. Финансирование лиц, проходящих государственную службу, за счет средств работников и работодателей, являющихся налогоплательщиками, действующим законодательством не запрещено. Ведь финансирование государственной службы происходит за счет средств налогоплательщиков. Важно, чтобы такое финансирование не приводило к зависимости лиц, осуществляющих контроль за соблюдением трудового законодательства. В связи с этим решение о введении новых должностей государственных органов надзора и контроля может принимать соответствующая комиссия по регулированию социально-трудовых отношений при наличии у нее средств, необходимых для создания новых рабочих мест с целью обеспечения надлежащего контроля за соблюдением трудового законодательства. Указанные средства на счет комиссии будут вносить объединения работников и (или) работодателей, заинтересованные в соблюдении норм трудового законодательства и условий заключаемых с их участием соглашений и коллективных договоров. Опосредованное финансирование деятельности по государственному контролю за соблюдением трудового законодательства объединениями работников и работодателей позволяет избежать зависимости государственных инспекторов труда и других должностных лиц органов государственного надзора и контроля, а также создать экономические предпосылки для их независимой деятельности при осуществлении контроля за соблюдением трудовых прав граждан.

В-третьих, могут быть предложены правовые изменения деятельности государственной инспекции труда и других органов государственного надзора и контроля.

Осуществление деятельности по надзору за соблюдением трудовых прав граждан под контролем комиссий по регулированию социально-трудовых отношений позволяет создать новые правовые условия независимости лиц, состоящих на государственной службе в органах государственного контроля. В частности, они могут без обращений полномочных представителей работников, работодателей, органов исполнительной власти самостоятельно осуществлять деятельность по соблюдению условий соглашений, коллективных договоров. То есть, органы государственного надзора за соблюдением трудового законодательства могут защищать права неопределенного круга лиц по собственной инициативе. В этом случае они будут действовать как контролирующий орган соответствующей комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, что позволяет избежать многих конфликтов между представителями работников и работодателей на почве невыполнения условий коллективных договоров и соглашений. В настоящее время органы государственно го надзора осуществлять такую деятельность без обращения работников и работодателей не имеют права.

Комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, а также судебные органы могут поручить государственной инспекции труда и другим органам государственного надзора и контроля провести проверку соблюдения законодательства в конкретной организации. По результатам такой проверки государственная инспекция труда и другие органы государственного надзора и контроля вправе составить заключение, являющееся доказательством при разрешении конфликта. Проведение такой проверки позволяет непосредственно в организации исследовать документы, объяснения работников для дачи заключения по разрешению возникшей конфликтной ситуации. Причем государственный инспектор труда и должностные лица органов государственного надзора и контроля вправе не указывать данные о работниках, объяснения которых положены в основу их заключения. Поэтому работники не будут вовлечены в конфликт с работодателем, который может их уволить.