Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

ФЕДЕРАЛЬНОЕ Государственное БЮДЖЕТНОЕ

образовательное учреждение высшего образования

«ОРЕНБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

Факультет МРЦПК и ППС

Кафедра теории государства и права и конституционного права

ВЫПУСКНАЯКВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

Направление подготовки 40.03.01 - Юриспруденция

Муниципальные образования г. Москвы: особенности правового регулирования

ОГУ 40.03.01. 1017. 471 ОО

Заведующий кафедрой

канд. юрид. наук, доцент И.А. Воронина

Руководитель

канд. юрид. наук, доцент Е.В. Савощикова

Студент И.Ф. Гребенюк

Оренбург 2017

Задание

на выполнение выпускной квалификационной работы

студенту Гребенюку Ивану Федоровичу

по направлению подготовки 40.03.01 - Юриспруденция

1 Тема ВКР: «Муниципальные образования г. Москвы: особенности правового регулирования»

2 Срок сдачи студентом ВКР «___»___________2017 г.

3 Цель и задачи ВКР: Целью исследования является разработка теоретических основ сочетания в столице РФ двух форм публичной власти - государственной и муниципальной для выявления достоинств и недостатков такой системы управления с последующей выработкой наиболее эффективных методов управления городским хозяйством. Основными задачами исследования являются: выявление особенностей организации местной власти в столице РФ; выявление механизмов взаимодействия муниципальных органов власти с органами государственной власти в процессе осуществления функций местного самоуправления в столице РФ; определение роли органов государственной власти в обеспечении правовых, финансовых и иных условий для функционирования местного самоуправления в столице РФ; изучение государственной политики, направленной на совершенствование функционирования местного самоуправления, в том числе столице РФ; изучение и анализ федерального и иного нормативно-правового регулирования управления и самоуправления на муниципальном уровне; проведение анализа положений федер. закона от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ и выявление проблем и перспектив развития местного самоуправления в столице РФ на его основе; выработка предложений по совершенствованию законодательства, связанные с осуществлением местного самоуправления в РФ.

4 Исходные данные к ВКР: статьи и монографии по теме исследования; нормативный материал: Конституция РФ (принята на всенародном голосовании 12 дек. 1993 г.), федеральное законодательство по рассматриваемым вопросам: федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», федеральный закон от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом территориальном образовании» и др.

5 Перечень вопросов, подлежащих разработке: правовое регулирование вопросов: деятельность муниципальных органов власти в столице РФ; компетенция муниципальных органов власти в столице РФ; взаимодействие муниципальных и государственных органов власти в г. Москве.

Дата выдачи и получения задания

Руководитель ВКР«___»_________ 201__ г.Е.В. Савощикова

Студент «___»_________ 201__ г. И.Ф. Гребенюк

Аннотация

Выпускная квалификационная работа посвящена вопросам правового регулирования муниципальных образований г. Москвы.

В работе исследуются муниципальные органы власти в системе местного самоуправления в Российской Федерации.

Большое место в работе уделено особенностям функционирования муниципальных органов в столице Российской Федерации.

Работа содержит 61 лист текста.

Содержание

Введение

1. Муниципальные органы власти в системе местного самоуправления в Российской Федерации

1.1 Конституционно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации

1.2 Территориальные основы местного самоуправления в Российской Федерации

1.3 Осуществление местного самоуправления через муниципальные органы власти

2. Особенности функционирования муниципальных органов власти в столице Российской Федерации

2.1 Правовое регулирование деятельности муниципальных органов власти в столице Российской Федерации

2.2 Компетенциямуниципальныхорганов властивстолицеРоссийской Федерации

2.3 Взаимодействиемуниципальных игосударственныхорганов власти в столице Российской Федерации

Заключение

Список использованных источников

Введение

Проблематика обусловлена продолжающимися в настоящее время процессами развития предопределенных Конституцией Российской Федерации основ местного самоуправления, в частности, в городах федерального значения, принципов его самостоятельности и организационной обособленности от государственной власти (ст. 12).

Местное самоуправление как полноценная ветвь публичной власти представляет собой сегодня возможно наиболее эффективный способ решения повседневных, насущных вопросов жизнедеятельности граждан, развивающих в них инициативу, политическую самостоятельность и ответственность.

«Согласно Конституции Российской Федерации местное самоуправление в нашей стране является одной из основ конституционного строя и формой народовластия. При этом одной из главных целей настоящего времени в области местного самоуправления представляется оптимизация сосуществования и взаимодействия муниципальной и государственной власти как двух равноправных ветвей публичной власти. В частности, задачей современного законодательства является разработка и установление таких норм и правил, при которых взаимодействие данных уровней власти будет осуществляться на принципах координации, согласованности, и одновременно будет лишено субординационных начал.»

«Наиболее остро проблема взаимодействия, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления наблюдается в столице Российской Федерации, которая является крупнейшим мегаполисом с многомиллионным населением, деловыми, культурными, научными и образовательными центрами России, кладовыми шедевров мировых и национальных произведений искусства; располагает разнообразием театров, музеев, спортивных комплексов, художественных галерей, памятников и архитектурных шедевров. В этом автор видит уникальность данного города, и вызванную этим необходимость учета его специфики при осуществлении местного самоуправления органами муниципальной власти, а также отражения особенностей этого города в принимаемых нормативных актах на всех уровнях власти данных субъектов Российской Федерации.»

«Сегодня организация местного самоуправления в столице Российской Федерации является прерогативой законодательного регулирования соответствующих субъектов Российской Федерации. Следствием этого явилось установление в столице Российской Федерации сдвоенной системы местного управления, при которой власть на местах осуществляется как органами муниципальной, так и государственной власти; происходит «смешение» двух ветвей публичной власти с искусственным и порой иррациональным разделением полномочий между ними.»

«В силу вышеизложенного необходимость исследования вопросов сочетания в столице Российской Федерации двух форм публичной власти - государственной и муниципальной - остается актуальной. При этом главная задача подобного исследования заключается в выявлении достоинств и недостатков сложившейся системы управления, и, как следствие, в ее оптимизации и совершенствовании.»

Сравнительно-правовой анализ проблематики конституционных основ местного самоуправления, его становления и развития, показал, что данные вопросы затрагивают в своих трудах многие ученые, среди которых: А. С. Авакьян, А. А. Акмалова, Г. В. Барабашев, В. А. Баранчиков, А. А. Безуглов, А. А. Белкин, Е. В. Белоусова, Н. С. Бондарь, А. С. Бурмистров, Т. М. Бялкина, В. И. Васильев, B. C. Вильямский, И. В. Выдрин, Ю. А. Дмитриев, А. А. Замотаев, В. Б. Зотов, Н. А. Игнатюк, А. Н. Кокотов, Е. И. Колюшин, В. В. Комарова, М. А. Краснов, О. Е. Кутафин, B. C. Мокрый, И. И. Овчинников, Н. Л. Пешин, Н. В. Постовой, А. А. Сергеев, А. С. Соломаткин, Н. С. Тимофеев, А. А. Уваров, В. И. Фадеев, Т. Я. Хабриева, С. Е. Чанов, Г. Н. Чеботарев, В. Е. Чиркин, К. Ф. Шеремет, А. Н. Широков, Е. С. Шугрина и другие. Особое внимание уделено исследованиям, затрагивающим проблематику осуществления местного самоуправления в столице Российской Федерации, в их числе необходимо отметить работы Ю. М. Алпатова, С. И. Зверева, А. А. Ливеровского, С. А. Соловьева, В. В. Таболина и других.

Большое значение имеют сравнительные исследования, отражающие иностранный опыт осуществления местного самоуправления, среди которых выделяются труды таких ученых, как В. И. Бутова, В. В. Еремяна, В. Г. Игнатова, А. С. Прудникова, А. И. Черкасова, В. Ю. Щербакова и других. Значительный интерес сохраняют труды дореволюционных российских ученых, например, В. П. Безобразова, А. Д. Градовского, Н. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, Б. Н. Чичерина и других.

Объект исследования составляют общественные отношения, складывающиеся в сфере осуществления местного самоуправления органами муниципальной власти в столице Российской Федерации. Предметом исследования являются правовые нормы, регламентирующие осуществление местного самоуправления в столице Российской Федерации, а также способы и средства их реализации.

Целью исследования является разработка теоретических основ сочетания в столице Российской Федерации двух форм публичной власти - государственной и муниципальной для выявления достоинств и недостатков такой системы управления с последующей выработкой наиболее эффективных методов управления городским хозяйством.

Основными задачами исследования являются:

выявление особенностей организации местной власти в столице Российской Федерации;

выявление механизмов взаимодействия муниципальных органов власти с органами государственной власти в процессе осуществления функций местного самоуправления в столице Российской Федерации;

определение роли органов государственной власти в обеспечении правовых, финансовых и иных условий для функционирования местного самоуправления в столице Российской Федерации;

изучение государственной политики, направленной на совершенствование функционирования местного самоуправления, в том числе столице Российской Федерации;

изучение и анализ федерального и иного нормативно-правового регулирования управления и самоуправления на муниципальном уровне;

проведение анализа положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и выявление проблем и перспектив развития местного самоуправления в столице Российской Федерации на его основе;

выработка предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего вопросы, связанные с осуществлением местного самоуправления в Российской Федерации.

Методологической основой исследования послужил комплекс теоретических принципов и логических приемов, а также общенаучный диалектический метод познания и частно-научные методы, такие как: системно-структурный, формально-логический, сравнительно-правовой, системного анализа, конкретно-исторический, технико-юридический и иные методы познания правовых, социальных и политических явлений и процессов.

В процессе анализа нормативных правовых актов федерального и других уровней публичной власти и их соотношения с нормами Конституции Российской Федерации, судебной практики, иных документов, формирования понятий, предложений и выводов в диссертационном исследовании применялись нормативно-правовой, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие методы исследования. Структура исследования обусловлена поставленной целью и вытекающими из нее задачами. Она состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы и нормативно-правовых актов.

1. Муниципальные органы власти в системе местного самоуправления в Российской Федерации

1.1 Конституционно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации

«При рассмотрении проблем муниципальной власти, многие авторы в своих трудах признают необходимым в первую очередь определиться с конституционно-правовыми основами местного самоуправления, и, прежде всего, с понятием «местное самоуправление», особое значение в котором отводится его элементу -- «местный».»

«В обиходном смысле термин «местный» трактуется как «к какому-либо месту относящийся». «Не общий, касающийся только части какого-нибудь целого, ... свойственный, присущий только определенной местности, области». «Относящийся только к определенной местности, не общий» [44, c. 280].»

«Что касается научного значения термина «местное самоуправление» [30, c. 471] как социально-политического института, то оно предполагает, прежде всего, понимание публично-правовой природы соответствующего явления. Указанный термин не имеет вполне точного и единого научного значения и разными авторами понимается неодинаково. Высказываемые суждения о сущности местного самоуправления, его политико-правовой природе противоречивы и во многом дискуссионны. Объясняется это сложным характером рассматриваемого социального института, существующими уже столетия различными, порой диаметрально противоположными, теориями местного самоуправления (управления), многообразием практических реальных форм участия граждан в решении местных проблем.»

«По мнению некоторых зарубежных ученых, термин «местное самоуправление» впервые стал употребляться в связи с событиями Великой французской революции 1789 г., и был связан с фактом самостоятельности общины по отношению к государству. Примерно в это время идеи общинного управления получили развитие в Великобритании, Бельгии, Германии и других странах. При этом стало осознаваться, что между местными интересами и государством существует определенное противоречие и что местное сообщество -- это основная ячейка свободного гражданского общества. Тогда же стали появляться первые теории самоуправления и первое законодательство, регулирующее муниципальную деятельность (в Англии, Франции, Пруссии и других странах). Законодательное закрепление прав местного самоуправления нашло наиболее полное отражение в бельгийской конституции 1831 г., сыгравшей значительную роль в распространении идей местного самоуправления в европейских странах.»

«В России термин «местное самоуправление» был введен в оборот муниципальной реформой XIX в. Русские правоведы относили к местному самоуправлению земское и городское самоуправление. В этот разряд также попадало самоуправление национальных окраин. С содержательной стороны местным самоуправлением признавалась коллективистская деятельность общины по решению вопросов локального значения; заведование всеми местными нуждами самим обществом; управление через лиц, избранных населением, система, возлагающая на местных обывателей все трудности управления с соответствующими правами.»

«Сама реформа состояла из двух принятых положений: Положения от 1 января 1864 г. «О губернских и земских учреждениях» и Городового положения от 16 июня 1870 г. Согласно Положению от 1 января 1864 г. упразднялись учреждения, ведавшие до этого времени делами о земских повинностях, общественном призрении, народном продовольствии. Взамен них создавалась система земских учреждений: земские избирательные съезды, земские собрания, земские управы. Городовым положением от 16 июня 1870 г. в 509 городах России вводились новые всесословные органы городского самоуправления - городские думы, избиравшиеся на 4 года, и городские управы как органы исполнительные. В это время в России еще была популярна (хотя уже и отходила на второй план) общественная теория самоуправления (у которой были две основные разновидности: теория свободной (естественной) общины и хозяйственная теория). В ее основе лежали взгляды сторонников «естественно-правовой школы» (английского философа Дж. Локка и др.), согласно которым государство создано с целью гарантирования естественных прав и свобод, оно не вправе посягать на эти свободы и должно осуществлять лишь охранительные функции.»

«Общественная теория самоуправления была ответом прогрессивных общественных деятелей и ученых на требования времени, когда абсолютизм центральной власти сдерживал и не давал развиваться экономической инициативе. Между тем, хотя общественную теорию самоуправления можно считать первой целостной теорией самоуправления, оформленной после длительных дискуссий о территориальной общине, тем не менее, российская практика полностью не приняла всех теоретических идей общественной теории самоуправления ни в проводившейся земской реформе 1864 г., ни в Городовом положении 1870 г., которое к тому же было принято не полностью. Поэтому во второй половине XIX в. общественная теория постепенно стала терять свои позиции, уступая место набиравшей обороты государственной теории самоуправления.»

«Государственная теория местного самоуправления, пик популярности которой в России пришелся на вторую половину XIX столетия, в основе своей была сформулирована немецкими юристами Лоренцом фон Штейном (Lorenz von Stein, 1815-1890 гг.) и Рудольфом Гнейстом (Rudolf Gneist, 1816-1895 гг.). Более подробно положения этой теории были развиты такими выдающимися дореволюционными юристами России, как А. Д. Градовский, В.П. Безобразов, Н. И. Лазаревский, Н. М. Коркунов. В России данная теория имела истоки в российской школе историографии, считавшей государство и его деятельность основной движущей силой (основателями данной школы были Б. Н. Чичерин, К. Д. Кавелин, С. М. Соловьев, П. Н. Милюков и др.). Сущность государственной теории самоуправления заключалась в том, что органы местного самоуправления отождествлялись с органами государственной власти; они виделись лишь продолжением государственной власти на местах, а не самобытными, организационно и финансово обособленными носителями публичной власти, какими их представляли сторонники общественной теории самоуправления. Следует также добавить, что распространение государственной теории было вызвано изменившимися реалиями второй половины XIX - начала XX вв. По мере развития процессов урбанизации и индустриализации стала ощутимо снижаться степень изолированности и самодостаточности отдельных территорий. Значительно повысился уровень социальной мобильности населения, и уменьшилось функциональное и психологическое значение таких первичных человеческих ассоциаций, основанных на родстве, вере, общности чувств и идей, как семья, церковь, локальное сообщество.»

«По нашему мнению, помимо общественной и государственной теорий самоуправления, необходимо обратить внимание на то, что некоторые авторы, исследуя канву теорий местного самоуправления, уделяют внимание и менее популярным, но все же занявшим свое место в истории, теориям названной ветви публичной власти. К их числу относится дуалистическая теория, которая представляется синтезом государственной и общественной теорий самоуправления, ее сторонники стараются взять все лучшее от этих двух, наиболее фундаментальных теорий. При дуалистической модели местная власть контролируется государством в той степени, в которой она участвует в решении государственных задач, вне этой сферы местное самоуправление является самостоятельным. Кроме того, выделяются юридическая теория, которая относит органы местного самоуправления к юридическим лицам, и политическая теория самоуправления. Сторонники последней противопоставляли царским чиновникам - профессионалам и бюрократам - выборных чиновников местного самоуправления. О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев рассматривают также теорию социального обслуживания, согласно которой основная задача муниципалитетов - предложение услуг жителям, организация обслуживания населения [37, c. 133]. В свое время П. Стучка и М. Рейснер выделяли социально-классовую теорию самоуправления. Многообразие теорий самоуправления и их разнонаправленность в его понимании приводят нас к выводу о том, что сущность местного самоуправления различными исследователями видится по-разному, и, как следствие, трактуется в разных аспектах, что влечет за собой научные, а иногда и правовые коллизии.»

«В настоящее время тенденции неоднородного понимания местного самоуправления сохраняются: современные ученые продолжают трактовать местное самоуправление с позиций его государственного или общественного явления, а также с позиций более оригинальных идей. Это в свою очередь ведет к несходному смыслу определений местного самоуправления, отделяющих его от государственной власти, или, наоборот, объединяющих с ней. Так, например, в том или ином виде позиции существования государственного начала в местном самоуправлении придерживаются Г. В. Барабашев, называющий местное самоуправление государственной властью особого рода; А. А. Безуглов, представляющий власть на местах составными элементами единой государственной власти; М. А. Краснов, считающий, что разграничивая в теории сферу государственной власти и местного самоуправления, надо иметь в виду не иную природу органов местного самоуправления, а специфику их функций; Н. В. Постовой, полагающий, что только государственная теория местного самоуправления исключает коллизии между обществом и государством [46, c. 89]; Е. И. Колюшин, именующий модель местного самоуправления, заложенную в российской Конституции, суперреволюционной, а поэтому утопичной; К. Ф. Шеремет, понимающий под местным самоуправлением государственное управление; А. А. Уваров, считающий что власть органов местного самоуправления производна от государственной власти; Т. М. Бялкина, представляющая местное самоуправление как организацию публичной власти, которая базируется на государственных установлениях; и др. Следует лишь добавить, что отдельные авторы усматривают в самостоятельности и автономности местного самоуправления опасные тенденции, связанные с ослаблением государственной власти в России и подрывом фундамента государственного управления.»

«Необходимо отметить, что Конституция Российской Федерации не содержит понятия «местное самоуправление», а только лишь формирует общую характеристику этого института публичной власти (ч. 1 ст. 130; гл. 8). Между тем следует согласиться с утверждением, что содержание статей Конституции Российской Федерации, посвященных местному самоуправлению, позволяет сделать вывод о том, что в ней не сформулирована цель муниципальных образований и понятия местного самоуправления как одного из направлений человеческой деятельности. Данное обстоятельство, на наш взгляд, является весьма серьезным недостатком Основного Закона Российской Федерации, который можно охарактеризовать как лакуну в юридической технике. В данном аспекте уместным будет привести мнение А. А. Белкина, который полагает, что одно из требований, которые должны применяться к Основному Закону государства -- это требование полноты конституционных основ. Конституционные основы, -- пишет автор, - должны быть не просто некоторым набором норм, связанных общностью объекта регулирования, но такой их совокупностью, которая обладает необходимой для конституционного уровня полнотой охвата сторон соответствующего объекта [29, c. 27]. Далее автор приходит к выводу о том, что «недостающие» элементы конституционного регулирования могут, конечно, выявляться аналитически, но это опять-таки возможно лишь при наличии известного уровня полноты Основного Закона. Кроме того, Конституция может прямо указывать на регламентацию каких-либо «пограничных» вопросов в текущем законодательстве, но в данном случае появляется опасность неоправданного «делегирования» другим нормативным актам тех функций, которые принадлежат самой Конституции Российской Федерации.»

«В настоящее время мы можем наблюдать подобную картину «делегирования» функций. Выражено это в том, что раскрытие содержания таких понятий как «местное самоуправление», «вопросы местного значения» отдано федеральному законодательству, то есть Закону 2003 г., который, в свою очередь, стал эволюционным продолжением Федерального закона 1995 г. Думается, что вышеуказанные понятия являются базовыми, фундаментальными кирпичиками осмысленного постижения основ местного самоуправления и заслуживают закрепления в Конституции Российской Федерации [1].»

«Между тем Конституция Российской Федерации дает лишь некие намеки на то, чем по своей сути является местное самоуправление. Так, изучая статьи Основного Закона России, посвященные местному самоуправлению, мы находим, что оно (местное самоуправление) входит в основы конституционного строя Российской Федерации; его источник - народ; оно признается, гарантируется и обособляется от органов государственной власти. Также оно обеспечивает решение населением вопросов местного значения. Но данные указания не могут быть восприняты, как некая дефиниция рассматриваемого явления, так как они не объясняют главного - что собой представляет местное самоуправление? Кроме этого, представление о местном само управлении, которое дается в Конституции Российской Федерации, не раскрывает всех существенных признаков названного объекта, а, следовательно, мы не можем провести качественную (полную) логическую операцию по установлению типичных и специфических признаков местного самоуправления (другими словами - определить его), поэтому, согласно законам логики, данная в Конституции Российской Федерации дефиниция местного самоуправления не может являться таковой в научном значении этого слова. В рассматриваемом аспекте представляет интерес мнение Н. Л. Пешина, который приходит к выводу о том, что данное в Конституции Российской Федерации определение местного самоуправления нельзя признать полным, поскольку оно не указывает на функциональную сущность местного самоуправления.»

«Отдельно следует уделить внимание тому обстоятельству, что развитие местного самоуправления возможно только при активном участии в нем населения. Можно долго дискутировать о государственной или общественной природе местного самоуправления, выявляя достоинства и недостатки правового закрепления данного уровня публичной власти, но эти дискуссии не будут иметь должного результата, пока не будет обратной связи непосредственно с теми, ради кого местное самоуправление было задумано, -- с жителями каждого муниципального образования. Нашей стране необходим практический опыт местного самоуправления и так называемая инициатива «снизу», когда местное сообщество будет активно вовлечено в процесс местного самоуправления, начнет его рационально реализовывать, а следовательно, активнее накапливать эмпирическую базу его осуществления, тогда намного проще и быстрее можно будет выявлять особенности, нужды и перспективы развития данного института власти, и, как следствие, качественнее выявлять огрехи законодательства.»

«В данном контексте уместным будет сказать, что авторы в своих научных трудах отмечают, что одним из главных условий, необходимых для стабильного и качественно высокого развития гражданского общества и правового государства в России является активное участие граждан в общественно-политической жизни, в том числе на местном (муниципальном) уровне. Как разновидность публичной власти местное самоуправление должно опираться на инициативу и политическую активность граждан в решении насущных проблем, возникающих на территории проживания этих граждан. Следует согласиться с А. В. Малько и В. А. Затонским [35, c. 6], которые в своей статье рассматривают местное самоуправление как школу гражданского общества, один из важнейших непосредственных каналов связи граждан с государством. Можно только добавить, что повышение эффективности работы этого канала напрямую связано с пониманием конституционно-правовых основ местного самоуправления, одними из которых являются территориальные основы местного самоуправления, поскольку без территории действия любая публичная власть становится абстрактной.»

1.2 Территориальные основы местного самоуправления в Российской Федерации

Территорией осуществления местного самоуправления является вся Российская Федерация, при этом местное самоуправление осуществляется в границах муниципальных образований. Поскольку государственная и муниципальная власть действуют в пределах одного территориального пространства - Российской Федерации, для разграничения компетенции этих видов публичной власти необходимо определить территориальные основы их организации.

«Под территориальной организацией местного самоуправления понимается территория местного самоуправления и границы местного самоуправления, а также все, что связано с их организацией: создание, преобразование и упразднение муниципального образования, формирование и изменение состава территории муниципального образования, установление и изменение границ муниципального образования.»

«Некоторые исследователи отмечают, что правовые принципы территориальной организации местного самоуправления изучены недостаточно. Нет четких методологических подходов к уяснению основных понятий, охватываемых категорией «территориальная организация местного самоуправления», их системной связи с категориями других отраслей права. Местное самоуправление реализуется в границах муниципальных образований, что указывает на предметный территориальный характер муниципальной деятельности. Наличие территории местного самоуправления является обязательной составляющей статуса муниципального образования. Территория муниципального образования подразумевает наличие границ, в пределах которых будет осуществляться местное самоуправления в конкретном муниципальном образовании. Согласно ст. 131 Конституции Российской Федерации территориями, на которых осуществляется местное самоуправление являются городские и сельские поселения, а также иные территории. Местное самоуправление на данных территориях должно осуществляться с учетом исторических и иных местных традиций.»

«Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [7] (далее - Закон 2003 г.; Федеральный закон 2003 г.) дает определение муниципального образования, которым является городское, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения (ч. 1 ст. 2), однако такое определение нельзя назвать исчерпывающим, поскольку оно не раскрывает сущность муниципального образования, а лишь перечисляет его составляющие элементы. Более детальное определение муниципального образования было дано в Федеральном законе от 12 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон 1995 г.). Согласно ч. 1 ст. 1 данного закона муниципальное образование - это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Между тем Федеральный закон 1995 г. утратил силу с 1 января 2009 г., после чего ссылаться на него стало невозможным, а соответственно, и данное определение перестало быть официально-правовым. В общем смысле под муниципальным образованием следует понимать населенную территорию, на которой осуществляется местное самоуправление, однако, как отмечает Н. С. Тимофеев, понятие «муниципальное образование» требует определенности, отсутствие достаточной теоретической разработанности этого понятия создает серьезные трудности в системе отношений муниципального образования и его органов, между органами местного самоуправления, между органами муниципального образования и физическими и юридическими лицами [50, c. 46].»

«Поселения и другие территории, на которых осуществляется местное самоуправление, должны обладать статусом муниципального образования (от лат. municipium), то есть согласно Федеральному закону 2003 г. поселения и другие территории должны являться городским или сельским поселением, муниципальным районом, городским округом или внутригородской территорией города федерального значения.В соответствии с Законом 2003 г. сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов. В состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения -- менее 3000 человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения. В соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек (по данным Министерства регионального развития Российской Федерации, на 1 июля 2005 г. в Российской Федерации образовано 20 106 сельских поселений).»

Городское поселение -- город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

«Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межсе-ленных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.»

«Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом 2003 г. вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.»

«Внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Из смысла ч. 1 ст. 2 Федерального закона 2003 г. следует, что настоящий закон устанавливает закрытый перечень видов муниципальных образований, закрепляя двухуровневую территориальную организацию местного самоуправления, согласно которой субъекты Федерации обязаны создавать на своей территории поселенческий и районный уровни местного самоуправления. Городские и сельские поселения входят в состав муниципального района, однако это не означает, что городские и сельские поселения подчинены муниципальным районам - отношения между муниципальными образованиями различных уровней строятся только на принципах сотрудничества. Исключениями из двухуровневой схемы являются городской округ (входит непосредственно в состав субъекта Федерации) и внутригородская территория города федерального значения (является частью территории городов федерального значения). Еще одно исключение касается малонаселенных территорий (в России их много): на территориях с низкой плотностью населения допускается разграничение между поселениями не всех земель и передача непосредственно в состав муниципальных районов межселенных территорий. Перечень таких территорий утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 мая 2004 г. № 707-р [13].»

«Многие ученые, исследующие проблемы местного самоуправления, склоняются к тому, что сегодня двухуровневая модель организации местного самоуправления позволяет наиболее эффективно решать вопросы местного значения. Связано это, прежде всего, с тем, что основная материальная база, необходимая для осуществления местного самоуправления, сосредоточена на районном уровне. Данный факт является следствием той модели местного самоуправления, которая существовала в советский период, и стала предтечей современной модели муниципального самоуправления в России. Например, М. В. Тарханов отмечает, что с начала падения Советского государства статус районов республик, краев, областей и других субъектов Федерации претерпел существенные изменения. Долгое время районы являлись единицами административно-территориального деления и сравнительно недавно обрели муниципально-правовой статус.»

«Следует отметить, что недостатком Федерального закона 2003 г. является то обстоятельство, что в нем при установлении видов территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, используется императивный подход. Статья 13 Федерального закона 2003 г. определяет порядок преобразования муниципальных образований. Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Законом установлены следующие основные принципы преобразования муниципальных образований:

преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Федерации с инициативой о преобразовании муниципальных образований могут выступить: а) население; б) органы местного самоуправления; в) органы государственной власти субъектов Федерации; г) федеральные органы государственной власти. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.»

«Преобразование муниципальных образований осуществляется с согласия населения или с учетом мнения населения. Согласие населения требуется в следующих случаях:

а) объединение двух и более поселений, не влекущее изменение границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования либо на сходах граждан;

б) разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 Федерального закона 2003 г., либо на сходах граждан;

в) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляютсяпутем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

г) разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.»

Вместе с тем, наравне с территориальными основами местного самоуправления, одним из наиболее важных составляющих элементов данной ветви власти являются органы местного самоуправления, призванные от имени населения каждого муниципального образования осуществлять обеспечение повседневных бытовых и других нужд населения с целью обеспечения их жизнедеятельности.

1.3 Осуществление местного самоуправления через муниципальные органы власти

«Статья 130 Конституции Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Общеизвестно, что большинство вопросов местного значения решаются органами местного самоуправления, а посредством прямого волеизъявления граждан решается весьма ограниченный круг вопросов. Данный факт не вызывает возражений, так как невозможно представить, чтобы население самостоятельно заведовало тем огромным перечнем дел местного значения, который закреплен законодательством за муниципальным уровнем публичной власти. В современных условиях осуществление местного самоуправления связано с большими финансовыми и ресурсными затратами, что накладывает огромную ответственность на тех лиц, которые его осуществляют, поэтому, вполне логично, что осуществлять местное самоуправление должны квалифицированные кадры -- лица, получившие профессиональное образование, а также имеющие необходимый опыт управленческой деятельности.»

«Как справедливо указываетИ. В. Бабичев [26, c. 20], важно, чтобы формы участия населения в осуществлении местного самоуправления были системно ориентированы на выявление и усвоение общих целей социальных групп и публичного коллектива в целом.»

«Представляется, что осуществление местного самоуправления опосредованно через органы местного самоуправления позволяет быстрее достигать целей населения конкретного муниципального образования. Органы местного самоуправления способны решать вопросы местного значения в экономически эффективных формах, с учетом конкретных условий каждого отдельно взятого муниципального образования. Е. С. Шугрина отмечает, что именно в связи с фактическим ростом числа жителей поселений и невозможностью осуществлять процесс принятия решений непосредственно жителями возникла потребность во введении представительства, и соответственно появилось понятие представительного органа, которому в системе органов местного самоуправления отводится особенная роль: именно этот орган призван решать наиболее значимые вопросы жизнедеятельности муниципального образования.»

«Европейская Хартия местного самоуправления относит представительный орган местного самоуправления к числу обязательных органов. Хартия, являющаяся по сути международной «конституцией» местного самоуправления, возлагает право регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения на советы или собрания, состоящие из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.»

«Понятие представительного органа местного самоуправления дается в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон 1995 г.). Согласно ч. 1 ст. 1 Закона 1995 г. представительный орган местного самоуправления -- это выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующий на территории муниципального образования.»

«Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон 2003 г.; Федеральный закон 2003 г.) не дает определения представительного органа, вместо этого названный закон перечисляет некоторые отличительные признаки представительного органа местного самоуправления. Так, в Законе говорится, что представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах (ч. 2 ст. 35). Представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений и из депутатов представительных органов тех поселений, которые входят в состав муниципального района, а может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ч. 4 ст. 35). Представительный орган обладает также исключительной компетенцией (ч. 10 ст. 35).»

«Что касается городов федерального значения, что, учитывая территориальные, экономические и демографические масштабы данных городов, внутри них создаются органы местного самоуправления. Структура органов публичной власти в городе Москве построена таким образом, что федеральные органы власти, органы государственной власти субъекта и органы местного самоуправления размещаются на одной территории, но обладают разными полномочиями. На территории Санкт-Петербурга размещаются только органы государственной власти субъекта и местного самоуправления.»

«В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; принятие планов и программ развития муниципального образования; утверждение отчетов об их исполнении; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Вместе с тем в Законе 2003 г. отсутствует такой важный отличительный признак представительного органа местного самоуправления как коллегиальность, который закреплен в Законе 1995 г.: согласно ч. 5 ст. 15 Закона 1995 г. представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке. Наряду с отмеченным представительный орган имеет общие признаки с исполнительными органами муниципальной власти: представительные и исполнительные органы муниципальной власти не входят в систему органов государственной власти; действуют на территории конкретного муниципального образования; имеют собственные полномочия; обладают внутренней организационной структурой; осуществляют свои функции на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федерального и регионального законодательства, уставов муниципальных образований; их наименование устанавливается уставами муниципальных образований в соответствии с действующим законодательством и с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.»

«На основании приведенных признаков можно дать следующее определение представительного органа муниципальной власти - это выборный коллегиальный орган муниципальной власти, состоящий из депутатов, избираемых местным населением на муниципальных выборах, и представляющий его интересы, обладающий исключительной компетенцией по решению вопросов местного значения, образующий исполнительные органы муниципальной власти.»

Конституция Российской Федерации не дает прямого ответа, какие органы местного самоуправления могут осуществлять функции местного самоуправления. Она устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131).

«Конкретный перечень органов местного самоуправления устанавливается федеральным законодательством, в частности, Законом 2003 г., в соответствии с ч. 1 ст. 34 которого структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом является обязательным наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) (ч. 2 ст. 34 Закона 2003 г.).»

«Отсюда можно сделать вывод, что норма Закона 2003 г. противоречит Конституции Российской Федерации, так как устанавливает обязательное наличие определенных органов местного самоуправления в структуре этих органов. Конституция же, как было упомянуто выше, прямо указывает, что определение структуры органов местного самоуправления является прерогативой населения муниципального образования. Важно отметить, что на данную правовую коллизию указывают многие авторы [48, c. 61; 53, c. 13; 51, c. 17].» самоуправление муниципальный власть правовой

«Кроме того, указанный факт подтверждает позиция Конституционного Суда Российской Федерации, в соответствии с которой суд определил, что местное сообщество может вообще не предусматривать в своем уставе должность главы муниципального образования -- выборного должностного лица, так как из Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 130) вытекает обязательность наличия лишь выборных органов местного самоуправления муниципальныхобразований.Иные органы и должностные лица местного самоуправления образуются в соответствии с уставами муниципальных образований [56].»

«Закон 2003 г. устанавливает структуру органов местного самоуправления, однако не содержит понятия структуры. Представляется, что под структурой органов местного самоуправления следует понимать систему имеющих самостоятельный статус органов, осуществляющих на территории муниципального образования функции и полномочия местного самоуправления. Виды таких органов устанавливаются федеральным законодательством.»

«Конституционные нормы и федеральное законодательство о местной организации власти дают необходимые основания для определения структуры местного самоуправления в узком и широком смысле слова [28, c. 122]. В узком смысле -- это система органов, через которую осуществляется местное самоуправление на данной территории.»