Муниципальные образования города Москвы: особенности правового регулирования

«Третью подгруппу актов, регулирующих наиболее важные правовые отношения, составляет правовые акты о выборах и правовом положении депутатов и выборных лиц местного самоуправления: Закон г. Москвы от 6 июля 2005 г. № 38 «Избирательный кодекс города Москвы» [21] определяет порядок организации и проведения выборов депутатов Московской городской Думы и выборов в органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в г. Москве, а также регулирует иные вопросы проведения выборов в г. Москве, отнесенные федеральным законодательством к ведению г. Москвы; Закон г. Москвы от 25 февраля 2004 г. № 9 «О статусе депутата муниципального собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве» определяет правовое положение депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в г. Москве, устанавливает основные гарантии депутатской деятельности; Закон г. Москвы от 25 февраля 2004 г. № 10 «О статусе выборного должностного лица местного самоуправления в городе Москве» определяет права, обязанности и ответственность выборного должностного лица местного самоуправления, устанавливает основные правовые и социальные гарантии при осуществлении им своих полномочий.»

«В четвертую подгруппу входит законодательство о формах народовластия: Закон г. Москвы от 25 июня 1997 г. № 21 «О консультативном опросе граждан в районе города Москвы» [16] утверждает консультативный опрос граждан в качестве формы привлечения населения к управлению делами района г. Москвы и непосредственно города; Закон г. Москвы от 11 декабря 2002 г. № 64 «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве» устанавливает, что право на реализацию гражданской законодательной инициативы принадлежит жителям г. Москвы - гражданам Российской Федерации, имеющим место жительства в г. Москве независимо от сроков проживания, места рождения и национальности и обладающим избирательным правом; Закон г. Москвы от 4 апреля 2007 г. № 10 «Об обеспечении условий реализации права граждан Российской Федерации на проведение в городе Москве собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований» обеспечивает в пределах ведения г. Москвы условия реализации права граждан Российской Федерации на проведение в г. Москве собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований; Закон г. Москвы от 18 апреля 2007 г. № 11 «О референдумах в городе Москве» определяет порядок организации и проведения референдума г. Москвы и местного референдума в г. Москве. Пятую подгруппу формирует финансовое и бюджетное законодательство: Закон г. Москвы от 10 сентября 2008 г. № 39 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве» устанавливает структуру бюджетной системы, бюджетное устройство и определяет порядок организации бюджетного процесса в г. Москве.»

«Шестую подгруппу составляет законодательство об органах власти: Закон г. Москвы от 20 декабря 2006 г. № 65 «О Правительстве Москвы» [23] определяет порядок деятельности и полномочия Правительства Москвы; Закон г. Москвы от 23 апреля 2003 г. № 23 «О Московской городской избирательной комиссии» устанавливает статус, полномочия, порядок формирования и деятельности Московской городской избирательной комиссии; Закон г. Москвы от 1 ноября 1995 г. № 23-73 «О контрольно-счетной палате Москвы» [15] устанавливает, что контрольно-счетная палата Москвы является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Московской городской Думой в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, и ей подотчетным. Седьмая подгруппа включает законодательство о наименовании, символике и регистрации муниципальных образований: Закон г. Москвы от 15 октября 2003 г. № 59 «О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве» устанавливает наименования и определяет границы внутригородских муниципальных образований в г. Москве; Закон г. Москвы от 11 июня 2003 г. № 40 «О государственной и муниципальной символике в городе Москве» [18] регулирует создание и использование государственной символики г. Москвы, устанавливает основные требования к созданию и использованию муниципальной символики в г. Москве, а также в соответствии с федеральным законодательством обеспечивает порядок использования в г. Москве Государственного флага Российской Федерации; Закон г. Москвы от 11 июня 2003 г. № 39 «О гербе города Москвы» устанавливает герб города Москвы, его описание и порядок использования; Закон г. Москвы от 11 июня 2003 г. № 3 8 «О флаге города Москвы» устанавливает флаг города Москвы, его описание и порядок использования.»

«К восьмой подгруппе можно отнести акты, регулирующие правотворческие отношения, имеющие важное значение для муниципального уровня власти в городах федерального значения: например, Закон г. Москвы от 14 декабря 2001 г. № 70 «О законах города Москвы и Постановлениях Московской городской Думы», который регулирует отношения, связанные с принятием законов г. Москвы и постановлений Московской городской Думы.»

Вместе с тем вышеприведенный перечень муниципальных правовых актов нельзя рассматривать как исчерпывающий ввиду наличия большого количества этих актов в городах федерального значения, предопределяющего невозможность упорядочить по группам все рассматриваемые муниципальные правовые акты.

«К третьей группе необходимо отнести подзаконные акты субъекта Федерации - столице Российской Федерации. К ним относятся, например: Постановление Правительства Москвы от 27 ноября 2007 г. № 615-ПП «О городской целевой программе государственной поддержки и развития местного самоуправления в городе Москве на 2008-2010 годы»; Постановление Правительства Москвы от 21 января 2003 г. № 18-ПП «Об органах исполнительной власти города Москвы»; Постановление Правительства Москвы от 3 декабря 2002 г. № 981-1111 «Об образовании территориальных органов исполнительной власти города Москвы -- Управ районов», который предписывает образовать на территории районов г. Москвы, включая районы города Зеленограда, территориальные органы исполнительной власти города - управы районов г. Москвы, установив их юридические адреса; Постановление Правительства Москвы от 24 сентября 2002 г. № 792-ПП «О первоочередных мерах по совершенствованию деятельности территориальных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления города Москвы»; Постановление Правительства Москвы от 26 июня 2007 г. № 513-ПП «О стратегии развития города Москвы на период до 2025 года»; Указ Мэра Москвы от 19 июля 2007 г. № 44-УМ «Об органах исполнительной власти города Москвы» утверждает Перечень органов исполнительной власти города Москвы, подведомственных Правительству Москвы, в составе комплексов городского управления, а также не входящих в указанные комплексы.»

«К четвертой группе в иерархии нормативных правовых актов, регулирующих местное самоуправление в столице Российской Федерации, относятся муниципальные правовые акты: уставы муниципальных образований; решения, принятые непосредственно населением (на референдумах, сходах граждан); акты представительного органа муниципального образования, акты главы муниципального образования; постановления и распоряжения руководителя местной администрации, иных органов и должностных лиц местной администрации.»

«Нормативные правовые акты местного самоуправления имеют определенные особенности: 1) содержат узкогрупповые нормы, исходящие от местного сообщества и регламентирующие деятельность этого сообщества; 2) охватывают вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления;3) являются юридически властными волеизъявлениями выборных и других органов местного самоуправления; 4) действуют, как правило, на территории муниципального образования, в пределах которой в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществляется местное самоуправление; 5) являются частью общей системы права.»

До издания Закона 2003 г. система правовых актов местного самоуправления и его органов (включая их виды и наименования, а также порядок принятия и вступления в силу) определялась законами субъектов Федерации и в соответствии с ними уставами муниципальных образований.

«Теперь Закон 2003 г. непосредственно разграничивает виды муниципальных правовых актов, устанавливает, какие органы принимают эти акты, определяет порядок их подготовки, вступления в силу и отмены, закрепляет их соотношение. Тем самым преодолевается неоправданная разрозненность в регулировании региональным законодательством муниципальной правотворческой деятельности, создаются дополнительные гарантии нормативно-правовой самостоятельности местной власти.»

Основным нормативным правовым актом муниципального образования является устав муниципального образования. Часть 1 ст. 44 Закона 2003 г. закрепляет перечень вопросов, которые должны определяться уставом муниципального образования.

«К сожалению, сегодня в большинстве случаев уставы муниципальных образований представляют собой акты, в немалой степени воспроизводящие федеральные и региональные законы, и лишь в части своей первично регулирующие общественные отношения в сфере местного самоуправления. Учитывая вышеизложенное, считаем целесообразным рекомендовать законодателю закрепить за субъектами Федерации обязанность разрабатывать типовые (модельные) уставы муниципальных образований для различных типов муниципальных образований. Для этого предлагается дополнить частью 9 ст. 44 Закона 2003 г., в которой закрепить, что «типовой (модельный) устав муниципального образования разрабатывается субъектами Российской Федерации для каждого типа муниципального образования». Например, в настоящее время по вышерассмотренному пути развивается г. Москва, где типовой устав муниципального образования создан на уровне города (субъекта Федерации).»

«При рассмотрении вопросов правового регулирования осуществления местного самоуправления в столице Российской Федерации невозможно не затронуть вопросы компетенции муниципальных органов публичной власти в столице Российской Федерации, поскольку именно в компетенции заключается уникальность реализуемой в названных городах модели местного самоуправления, которая разграничивает полномочия, направленные на обеспечение жизнедеятельности населения на территориальном уровне, между органами государственной и муниципальной власти.»

2.2 Компетенция муниципальных органов власти в столице Российской Федерации

Общеизвестно, что структура муниципально-правовых отношений состоит из четырех важных составляющих: субъект, объект, право и обязанность [47, c. 499]. Объект правоотношения - это то, на что воздействуют субъекты данного правоотношения.

Объектом их воздействия являются общественные отношения. Общественные отношения, на которые распространяются права и обязанности субъекта правоотношения, выступают предметами его ведения.

Предметы ведения местного самоуправления обозначают те сферы общественных отношений, в пределах которых вправе действовать муниципальное образование, органы и должностные лица местного самоуправления.

Совокупность прав и обязанностей местного самоуправления составляют их полномочия, которые характеризуют пределы возможностей субъекта в той или иной сфере правовых отношений. Предметы ведения, права и обязанности в совокупности представляют собой компетенцию субъекта правоотношения.

«Понятие «компетенция» происходит от латинского «competo» - добиваюсь, соответствую, подхожу. Толковый словарь русского языка определяет «компетенцию» как круг вопросов, в которых кто-нибудь хорошо осведомлен; круг чьих-нибудь полномочий, прав. Энциклопедический словарь рассматривает «компетенцию» как объем полномочий государственного органа или должностного лица, за рамки которого они не могут выходить в своей деятельности. Юридические энциклопедии и словари в основном рассматривают компетенцию, как совокупность установленных нормативными правовыми актами прав и обязанностей (полномочий) организации (органа, должностного лица).»

«Как можно убедиться, понятие «компетенция» не оставлено без внимания различными словарями и справочниками. Тем не менее, многие ученые утверждают, что понятие «компетенция» не имеет в юридической литературе определенного содержания. Одни авторы считают, что компетенция -- это совокупность полномочий или прав. Другие определяют ее как совокупность прав и обязанностей. Третьи утверждают, что компетенция -- это совокупность функций органа, его прав и обязанностей, основных форм и методов работы. Четвертые указывают на то, что на практике и в правовых актах применяются различные понятия в отношении категорий «полномочия органов местного самоуправления», «компетенция органов местного самоуправления», «предметы ведения местного самоуправления», «вопросы местного значения» и др., что порождает разное толкование данных понятий при рассмотрении вопросов регулирования и функционирования механизма муниципальной власти [43, c. 13].»

Однако превалирующей остается точка зрения, что компетенция включает в себя предметы ведения и полномочия субъекта управления.

«Очевидно, что избавить научное сообщество от споров в этой области могло бы включение понятия «компетенция» в законодательство о местном самоуправлении. Некоторыми учеными предлагается даже принять федеральный закон о компетенции местного самоуправления, комплексно регулирующий все ее стороны и учитывающего особенности местного самоуправления как субъекта компетенции. Так или иначе, но в настоящее время в законодательстве о местном самоуправлении отсутствуют такие понятия, как «компетенция местного самоуправления», «полномочия местного самоуправления», «предметы ведения местного самоуправления», что приводит к их неоднозначным трактовкам. Более того, отсутствует необходимая последовательность в законодательных актах разной юридической силы в отношении использования данных понятий.»

«Так, ни Конституция Российской Федерации, ни Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон 2003 г.; Федеральный закон 2003 г.) не раскрывают содержание понятия «компетенция». Одновременно Конституция Российской Федерации не использует термины «полномочия» и «предметы ведения», а лишь закрепляет, что органы местного самоуправления решают вопросы местного значения (ч. 1 ст. 130). Само понятие «вопросы местного значения» дается в Законе 2003 г. - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Получается, что законодатель оставляет открытым вопрос о том, чем отличаются предметы ведения от вопросов местного значения.»

«Федеральный закон 2003 г., не раскрывая понятие «компетенция», тем не менее закрепляет структуру компетенции посредством установления полномочий органов местного самоуправления (ст. 17) и вопросов местного значения (ст.ст. 14, 15, 16). Кроме того, Закон 2003 г. наряду с термином «полномочия» использует термин «права и обязанности» применительно к органам местного самоуправления (п. 2 ч. 6.1 ст. 19).На основе доводов, изложенных выше, видится логичным предложить следующее определение компетенции местного самоуправления -- это установленная правовыми нормами совокупность вопросов местного значения (предметов ведения), направленных на решение жизненно-важных потребностей местного сообщества, и полномочий местного самоуправления по самостоятельному решению вопросов местного значения за счет муниципальных финансов.»

В целях совершенствования понятийного аппарата законодательства о местном самоуправлении предлагается внести в него вышеприведенное понятие, дополнив ч. 2 ст. 2 Закона 2003 г. соответствующим абзацем.

«Конституция Российской Федерации в ст. 12 устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, однако в Конституции Российской Федерации перечислены лишь некоторые полномочия органов местного самоуправления: управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение бюджета; установление местных налогов и сборов; осуществление охраны общественного порядка; а также иные вопросы. Можно предположить, что словосочетание «иные вопросы» является своего рода отсылкой к федеральному законодательству в области местного самоуправления, призванному более подробно регулировать полномочия местного самоуправления. Роль такого законодательства выполняет в первую очередь Закон 2003 г., статья 17 которого перечисляет полномочия органов местного самоуправления.»

«Между тем важно обратить внимание на то, что в данной статье говорится о полномочиях поселений, муниципальных районов и городских округов, и ни слова не сказано о внутригородских территориях столицы Российской Федерации, поэтому возникает соответствующий вопрос о правомерности отнесения перечисленных полномочий к данному муниципальному образованию. Федеральный закон 2003 г. лишь устанавливает, что предусмотренные федеральными законами полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородского муниципального образования столицы Российской Федерации Москвы в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами субъекта Российской Федерации - столицы Российской Федерации Москвы (ч. 3 ст. 79). В этой связи некоторые ученые предлагают принять законы в столице Российской Федерации «О перечне вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований и полномочиях органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения», однако в настоящее время для г. Москвы полномочия органов местного самоуправления закреплены в Законе г. Москвы об общих принципах организации местного самоуправления. Из изложенного можно сделать вывод, что необходимости в принятии отдельных законов в столице Российской Федерации о полномочиях органов местного самоуправления не имеется, поскольку, наряду со статьями, посвященными вопросам местного значения (ст. 8 Закона г. Москвы об организации местного самоуправления) и полномочиям муниципальных органов по их решению (ст. 8.1Закона г. Москвы об организации местного самоуправления), приведенные законы столицы Российской Федерации (либо часть из них) содержат статьи, имеющие предметом регулирования полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления (ст. 4 Закона г. Москвы об организации местного самоуправления), а также взаимодействие органов государственной власти города и органов местного самоуправления (ст. 5 Закона г. Москвы об организации местного самоуправления), поэтому разнесение перечисленных полномочий по разным правовым актам, по нашему мнению, приведет к необоснованному рассредоточению правовых норм, имеющих схожий предмет регулирования в названном субъекте Российской Федерации.»

«Закон 2003 г. закрепляет только основные полномочия органов местного самоуправления. Другие полномочия содержатся в федеральных и региональных законах, а также в уставах муниципальных образований. При этом уставы муниципальных образований призваны конкретизировать перечисленные полномочия и зачастую устанавливать порядок осуществления этих полномочий (распределять их между муниципальными органами и т.д.). Закон 2003 г. оставляет открытым перечень полномочий органов местного самоуправления. Следует отметить, что этим фактом выражается «гибкость» Закона, которая присуща законам о местном самоуправлении многих стран (например, большинству стран СНГ).»

«Учитывая особенности задач, осуществляемых на местном уровне, полномочия органов местного самоуправления могут быть разделены на собственные полномочия местного самоуправления (относятся к исключительной компетенции местного самоуправления) и отдельные государственные полномочия, которыми согласно закону могут наделяться органы местного самоуправления. В свою очередь, собственные полномочия местного самоуправления могут быть разделены на полномочия по решению вопросов организации местного самоуправления (формирование органов местного самоуправления, территориальная организация и др.) и полномочия по решению вопросов местного значения. Собственные полномочия характеризуются тем, что решаются местной властью самостоятельно (за счет местных бюджетов).»

«Конституция Российской Федерации устанавливает, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. Данная группа полномочий обладает своими особенностями: во-первых, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации; во-вторых, такие полномочия можно передавать только лишь муниципальным районам и городским округам; в-третьих, необходимо наличие обязательного финансирования органами государственной власти реализации данных полномочий; в-четвертых, органы государственной власти, которые передали соответствующие полномочия, должны осуществлять контроль над исполнением таких полномочий органами местного самоуправления.»

«В столице Российской Федерации вопросы местного значения муниципального образования установлены в ст. 8 Закона г. Москвы от 6 ноября 2002 г. № 47 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» (далее - Закон г. Москвы об организации местного самоуправления). Кроме того, вопросы местного значения закрепляются в уставе муниципального образования столицы Российской Федерации, однако, как показывает практика, устав зачастую заимствует положения рассмотренных выше законов. Лишь иногда в уставах муниципальных образований можно встретить несущественные добавления к указанным положениям. Так, например, п. 19 ч. 2 ст. 5 Устава внутригородского муниципального образования Северное Измайлово в городе Москве добавляет к типовым вопросам местного значения «организацию досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства». Кроме того, в данном Уставе, а также, например, в Уставах внутригородских муниципальных образований Тропарево Никулино и Дорогомилово [14] присутствует ч. 3 ст. 5, в которой устанавливается, что «муниципальное Собрание и муниципалитет вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами города Москвы, при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств».»

«Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения муниципального образования устанавливаются в ст. 8.1 Закона г. Москвы об организации местного самоуправления [22]. Данный факт, помимо прочего, свидетельствует о схожести понятий «полномочия местного самоуправления» и «вопросы местного значения», в связи с чем введение статьи 8.1 в упомянутый закон г. Москвы представляется неоправданным шагом законодателя; более правильным видится объединение указанной статьи со статьей 8 Закона г. Москвы об организации местного самоуправления, посвященной вопросам местного значения.»

«Как показывает проведенный анализ устава муниципального образования столицы Российской Федерации, в отношении полномочий органов местного самоуправления устав муниципального образования также по большей части воспроизводит положения приведенных выше законов о местном самоуправлении. При этом остается загадочной цель, которую преследует муниципальный законодатель. Возможно, такой подход вызван нехваткой квалифицированных кадров на местном уровне и, как следствие, нерешительностью местного законодателя в области синтезирования собственных полномочий, но копирования полномочий, установленных более компетентными разработчиками. Возможно также, это вызвано тем, что местное самоуправления находится лишь в начале своего современного существования в России, и еще не наступило то время, когда муниципальные власти будут способны полностью самостоятельно разрабатывать местное законодательство. Пока что правовое регулирование на местном уровне базируется на основе шаблонов, доставляемых «свыше».»

«Проведенный анализ законодательства об исключительных полномочиях органов местного самоуправления муниципальных образований и территориальных органов исполнительной власти города Москвы позволяет говорить о недостаточно качественной проработке закрепляемых в нормативных правовых актах исключительных полномочий данных органов. В первую очередь это выражается в расплывчатости некоторых предписаний. Так, закрепленные в п. 2.2 приложения 2 к постановлению Правительства Москвы об управах районов полномочия Управы района (Администрации района) содержат такие категории, как: «участвует в реализации...», «участвует в работе...», «участвует в разработке...», «участвует в организации...», «участвует в координации...», «содействует развитию...», «содействует органу...», «оказывает содействие по созданию условий...», «принимает меры...», «обеспечивает осуществление...», «организует работу...», «взаимодействует с органами местного самоуправления по вопросам...» и др.»

«На практике подобная «размытость» положений приводит к созданию предпосылок для появления конфликтов полномочий органов местного самоуправления и территориальных органов исполнительной власти столицы Российской Федерации. Это выражается в том, что полномочия, которые приписаны одному органу, на самом деле выполняются другим, или в том, что один орган неоправданно сильно «оказывает содействие» или «создает условия» другому органу, тем самым, вмешиваясь в его компетенцию.»

Между тем, как правильно отмечается Е. С. Шугриной, осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти вступает в противоречие с Конституцией Российской Федерации.

Кроме того, на практике получается, что многие полномочия указанных органов попросту дублируются. Например, согласно п. 2.2.8.4 приложения 2 к постановлению Правительства Москвы об управах районов управа района организует и осуществляет деятельность по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.

В то же время уставы муниципальных образований устанавливают, что муниципалитет участвует в организации работы общественных пунктов охраны порядка и их советов. Логичным представляется отдать полномочия по решению вопросов, связанных с общественным порядком одному органу.

В соответствии с п. 2.2.9.3 приложения 2 к постановлению Правительства Москвы об управах районов Управа района содействует организации и проведению местных праздников. В то же время п. 8 ст. 8 Закона города Москвы об организации местного самоуправления относит установление местных праздников и организацию местных праздничных и иных зрелищных мероприятий к вопросам местного значения. В уставах муниципальных образований вопрос установления местных праздников отнесен к полномочиям муниципального Совета, а вопрос организации и проведения праздничных мероприятий - к муниципалитетам. В реальности проведением праздников и подобных мероприятий ведают и Управы районов г. Москвы и органы местного самоуправления муниципального образования.

«Приведенные выше факты и доводы в отношении недостаточно качественной регуляции полномочий органов местного самоуправления и их разграничения как между собой, так и с органами государственной власти могут являться основой для выдвижения предложения проводить планомерную работу по конкретизации закрепляемых в законодательстве полномочий территориальных органов исполнительной власти г. Москвы. В настоящее время полномочия данных органов, закрепленные в п. 2.2 приложения 2 к постановлению Правительства Москвы об управах районов, являются недопустимо расплывчатыми и обтекаемыми, что приводит к «пересечению» полномочий данных органов с органами местного самоуправления. Вместе с тем автор принимает во внимание, что подобную конкретизацию провести за короткий срок в настоящее время не представляется возможным по причине продолжающегося формирования модели местного самоуправления в столице Российской Федерации, при котором идет разграничение полномочий между государственными и местными органами власти на территориальном уровне с поиском наиболее оптимальных сочетаний как с правовой, так и с организационной точек зрения.В силу сложившихся особенностей осуществления местного самоуправления в столице Российской Федерации при рассмотрении вопросов компетенции муниципальных органов публичной власти особо важное значения имеет взаимодействие названных органов с территориальными органами государственной власти, организовывать которое представляется сложной задачей по причине существования двух особенностей: с одной стороны необходимостью сохранения единства городского хозяйства, а с другой - соблюдения положений Конституции Российской Федерации и гарантированности самостоятельности местного самоуправления.»

2.3 Взаимодействие муниципальных и государственных органов власти в столице Российской Федерации

Вся история развития местного самоуправления в России сводится к отношениям между государственной властью и местным самоуправлением, степени централизации и децентрализации в этих отношениях. Формирование и развитие местного самоуправления, независимо от времени и региона, традиционно испытывает на себе воздействие государства, которое в силу своей сущности стимулирует определенную унификацию правовых институтов.

Новейшая история в данном случае не является исключением. Поэтому процессы становления новой модели взаимодействия государства и местного самоуправления требуют уделения повышенного внимания. При этом отталкиваться следует от того, что власть государственная и власть муниципальная являются формами осуществления единой публичной власти.

«Необходимо отметить, что до сих пор отсутствует законодательство Российской Федерации и ее субъектов, специально регулирующее вышеуказанные процессы. Общие принципы организации местного самоуправления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и в ряде федеральных законов, лишь частично в самом общем виде регулируют взаимоотношения и взаимодействие между муниципальными образованиями и органами государственной власти и государственного управления, что недостаточно для практической деятельности [25, c. 29]. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон 2003 г.; Федеральный закон 2003 г.) устанавливает, что к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся: определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых настоящим Федеральным законом; правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.»

В сравнении со своим предшественником Закон 2003 г. наделяет органы государственной власти более обширными возможностями по регулированию вопросов местного значения. Стоит согласиться с исследователями, указывающими на то, что в Законе 2003 г. прослеживается тенденция усиления зависимости местного самоуправления от государства.

«Взаимоотношение государственной власти и органов местного самоуправления в столице Российской Федерации основано на следующих принципах.

Органы государственной власти столицы Российской Федерации осуществляют правовое регулирование местного самоуправления. Основным правоустанавливающим актом г. Москвы является Закон г. Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» (далее -- Закон г. Москвы об организации местного самоуправления). Необходимо добавить, что в самой идее о правовом регулировании местного самоуправления законами субъектов федерации нет ничего противоречащего федеративному устройству государства. Известно, что в некоторых романо-германских странах с федеративным политико-территориальным устройством регулирование организации местного самоуправления и местного управления составляет компетенцию субъектов федерации. Так, п. 1 ст. 70 Основного закона Федеративной Республики Германии 1949 г. регламентирует, что земли имеют право законодательства в той мере, в какой настоящим Основным законом законодательные полномочия не предоставлены Федерации.

Органы государственной власти осуществляют поддержку местного самоуправления: в г. Москве постановлением Правительства Москвы от 21 ноября 2007 г. № 1028-ПП принята Целевая программа государственной поддержки и развития местного самоуправления в городе Москве на 2008-2010 гг.

3 Органы государственной власти столицы Российской Федерации осуществляют государственную регистрацию уставов муниципальных образований. А в отдельных случаях органы местного самоуправления предоставляют для информации в органы государственной власти субъекта Федерации муниципально-правовые акты - уставы муниципальных образований, собственные акты и акты собраний (сходов), конференций местных жителей, решения, принятые на местном референдуме, муниципальные договоры (соглашения), а также иные муниципальные акты и договоры (соглашения), в случае если это предусмотрено законодательством или по запросу [52, c. 332].

4 Органы государственной власти столицы Российской Федерации осуществляют координацию деятельности органов местного самоуправления.

5 Органы государственной власти столицы Российской Федерации осуществляют контроль над деятельностью органов местного самоуправления.»

Он осуществляется федеральными и региональными органами государственнойвластии по объекту контроля может быть подразделен на два вида:

«1)контроль над соблюдением законов, который включает:

а) контроль над соблюдением законов о местном самоуправлении и,

как следствие, установление порядка судебной защиты прав местного самоуправления;

б) контроль над соблюдением законности в деятельности органов и

должностных лиц местного самоуправления (а также прокурорский надзор в

этой сфере);

2) контроль над осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.»

Практика осуществления местного самоуправления на территории Российской Федерации показывает, что основными формами взаимоотношений органов государственной власти столицы Российской Федерации и органов местного самоуправления являются следующие.

«1 Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, которое проявляется в следующем: а) предоставление субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, отчетность органов местного самоуправления об использовании субвенций (в случае оказания финансовой помощи местным бюджетам органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют полномочия по осуществлению контроля за использованием органами местного самоуправления выделенных из бюджета субъекта Российской Федерации денежных средств; б) контроль органов государственной власти за осуществлением органом местного самоуправления переданных ему государственных полномочий, для этого орган местного самоуправления предоставляет органам государственной власти документы, связанные с осуществлением государственных полномочий (отчетность). Органы государственной власти субъектов Федерации содействуют осуществлению органами местного самоуправления муниципальных образований государственных полномочий путем: координации деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований и государственных органов по вопросам осуществления государственных полномочий; изучения, обобщения, распространения опыта работы органов местного самоуправления муниципальных образований; методического обеспечения деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований и осуществления мер по подготовке кадров и повышению их квалификации; учета предложений органов и должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований по вопросам реализации ими государственных полномочий; оказания организационной помощи органам местного самоуправления муниципальных образований; предоставления органам местного самоуправления по их запросам необходимых материалов и документов по вопросам, связанным с исполнением переданных полномочий; осуществления иных действий, направленных на содействие органам местного самоуправления в реализации ими государственных полномочий. Стоит добавить, что, по справедливому замечанию А. А. Уварова, наличие прямых связей, возникающих между государственными и муниципальными органами при делегировании государственных полномочий, может при определенных обстоятельствах быть расценено как вмешательство в компетенцию местного самоуправления.»

«2 Заключение договоров и соглашений.

3 Создание совместных консультативных и совещательных органов, а также согласительных комиссий для урегулирования возникающих споров и разногласий.

4 Реализация органами местного самоуправления законодательной инициативы в представительном органе государственной власти столице Российской Федерации. Согласно п. 1 ст. 6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также представительным органам местного самоуправления.»

«Закон 2003 г. под вопросами местного значения понимает вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Между тем следует согласиться с С. А. Авакьяном, по мнению которого, есть единые вопросы общегосударственной политики и просто территориальные уровни их разрешения - федеральный, региональный и местный. Все, что сейчас записано в Законе 2003 г. как вопросы местного значения, это фактически вопросы, единые для всей страны. В. В. Пылин отмечает, что вопросы местного значения в основном имеют ту же природу, что и государственные вопросы [47, c. 668].»

«Аналогичная точка зрения отражена в Пояснительном докладе Совета Европы к Европейской Хартии местного самоуправления, где отмечается, что однозначно определить, какими именно вопросами должны заниматься местные власти, практически невозможно. Ведь, в действительности, большинство решаемых ими проблем имеет как местное, так и общенациональное звучание. Как справедливо отмечают некоторые авторы, на данный момент организационно-экономический механизм, позволяющий муниципальным образованиям столицы Российской Федерации контролировать состояние газо-, электро- и водоснабжения, содержание дорог, организовывать вывоз мусора и т.д., практически отсутствует [49, c. 49].»

«И хотя, по мнению других исследователей, влияние органов местного самоуправления на развитие территорий только усиливается -- без подписи муниципалитета не утверждается ни один проект, не издается ни одно постановление Правительства Москвы по строительству. Тем не менее, стоит согласиться с учеными, рассматривающими местное самоуправление в столице Российской Федерации в большей степени в качестве формального (декларированного) института.»

«Существует такая проблема, как необходимость согласования решений определенных вопросов между органами государственной власти столицы Российской Федерации и органами местного самоуправления. Например, в настоящее время в городе Москве Управы районов при решении вопросов о предоставлении земельных участков под автотранспорт вынуждены согласовывать данный вопрос с органами местного самоуправления, что приводит к необоснованному затягиванию реализации данной задачи. В то же время, при определении схем размещения нестационарных объектов мелкорозничной сети необходимо проводить согласование по данному вопросу между Управой района и органом местного самоуправления, после чего отправлять предложения в Префектуру соответствующего округа. Такой порядок определенно ведет, в частности, к затягиванию выполнения указанной задачи, а в целом - к понижению качества управления на местном уровне. Более разумным видится передать данный вопрос муниципальным органам.»

Таким образом, на основе изложенного выше можно прийти к выводам о том, что местное самоуправление в столице Российской Федерации в определенной степени носит формальный характер, а круг вопросов, закрепляемых за внутригородскими муниципальными образованиями г. Москвы, свидетельствует об их малосущественном значении. Кроме того, необходимость согласования решений определенных вопросов между органами государственной власти столицы Российской Федерации и органами местного самоуправления также служит подтверждением того, что сегодня сохраняется определенная декларированность института местного самоуправления в столице Российской Федерации, поэтому необходимо продолжать работу по облечению данного института публичной власти в действительную форму, реально функционирующую и подлинно обеспечивающую решение вопросов местного значения.

Заключение

«Оптимизация и развитие местного самоуправления как полноценной ветви публичной власти в целом, наравне с моделью местного самоуправления, реализуемой в столице Российской Федерации, включая один из главных элементов этой модели, касающийся взаимодействия муниципальный органов власти с органами власти государственной, являются, возможно, наиболее актуальными вопросами организации местного самоуправления, тесно связанными с его укреплением и дальнейшим конструктивным развитием.»

Федеральное законодательство, регулирующее вопросы деятельности местного самоуправления на территории всей Российской Федерации и, в том числе в столице Российской Федерации, за последнее время претерпело значительные изменения и продолжается систематически изменяться и дополняться новыми правовыми нормами.

С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сделан еще один значимый шаг к созданию в нашей стране четкой системы нормативно-правового регулирования муниципальной власти, регламентирующей статус органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

«Изучение вопросов публичной власти в Российской Федерации указывает на существование системных проблем в организации и осуществлении местного самоуправления, которые требуют проведения детального анализа существующей практики организации муниципальной власти с вытекающей из этого разработкой и принятием необходимых мер по изменению ситуации в сторону создания эффективно действующей модели местного самоуправления с одновременным его осуществлением в рамках заложенной Конституцией Российской Федерации правовой модели.»

«Для скорейшего изменения сложившихся реалий в сфере местного самоуправления необходимо провести объединение усилий всех ветвей публичной власти и направить совместные усилия на исправление нерешенных политических и социально-экономических вопросов; одновременно предстоит решать еще одну немаловажную проблему: отсутствия у местного населения должного уровня доверия как к органам муниципальной власти, так и к органам власти государственной, что связаны с несколькими объективными причинами (сформировавшимся в течение длительного времени менталитетам русского народа, противопоставляющего себя власти и относящемуся к ней больше как к врагу, а не помощнику; новизной такого института публичной власти как местное самоуправление; отсутствием заметных улучшений в жизни местного сообщества, которые могли возродить веру людей в способность власти результативно выполнять свои функции и др.).»

«Реализуемые в столице Российской Федерации модели местного самоуправления в основных своих моментах похожи друг на друга и отличаются от других в связи с тем, что преследуют своей целью сохранения важного принципа - обеспечение единства городского хозяйства, который предполагает, что обеспечение предоставления населению ряда важных для жизнедеятельности услуг (таких, как тепло-, водо-, газо-, электроснабжение и др.) должно происходить на уровне города, а не на муниципальном уровне. Однако как федеральное законодательство, так и законодательство субъекта Российской Федерации - столицы Российской Федерации не содержит понятия «единство городского хозяйства», поэтому автором предлагается дополнить Федеральный закон 2003 г. определением термина «единство городского хозяйства».»

В Федеральном законе особенности организации местного самоуправления в субъекте Российской Федерации -- столице Российской Федерации - урегулированы недостаточно полно: под них отведена только одна статья названного закона (ст. 79).

Законодателем предполагается, что развивать положения указанной статьи будут непосредственно законы столицы Российской Федерации, регламентирующие осуществление местного самоуправления. Такие законы приняты: это Закон г. Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве».

«В работе проведен анализ данных нормативных правовых актов, на основе которого в исследовании изложена концепция общей правовой модели организации местного самоуправления в столице Российской Федерации. Кроме того, в столице Российской Федерации принят Закон г. Москвы от 22 октября 2008 г. № 48 «О внесении поправок в Устав города Москвы», который предусматривает дальнейшее развитие местного самоуправления, одновременно закрепляя гарантии реализации законных прав населения города на осуществление местного самоуправления.»

Необходимо отметить, что без учета особенностей организации местного самоуправления в столице Российской Федерации невозможно обеспечить качественное функционирование системы управления в данном городе. Такое управление основано на рациональном распределении полномочий по решению жизненно-важных потребностей населения города между органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществляющих свою деятельность во внутригородских муниципальных образованиях столицы Российской Федерации.

«Главной проблемой при таком взаимодействии становится необходимость одновременно обеспечить сохранения единства городского хозяйства и в то же время остаться в рамках правовых предписаний Конституции Российской Федерации. В настоящее время эта задача решается не лучшим образом, противоречие сложившейся системы управления в столице Российской Федерации требованиям закона является постоянным предметом критики ученых, занятых в области местного самоуправления.»

«Вместе с тем, следует учитывать, что не все вопросы местного значения в столице Российской Федерации могут быть отнесены к ведению органов муниципальной власти. Связано это с тем, что в таких больших мегаполисах как Москва существуют задачи, решить которые можно только на уровне города. В первую очередь, это вопросы, связанные с обеспечением населения теплоснабжением, отоплением, канализацией, водопроводом, светом, газом, и т.д. Перечисленные полномочия объективно не могут быть реализованы на уровне внутригородских муниципальных образований. В соответствии с положениями Федерального закона 2003 г. организация местного самоуправления в субъекте Российской Федерации - столице Российской Федерации Москве установлена и осуществляется с учетом следующих особенностей:

1) местное самоуправление осуществляется в столице Российской Федерации во внутригородских муниципальных образованиях;

2) установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляются законами столицы Российской Федерации с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий;

перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований определяются законами столицы Российской Федерации исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства;

источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами столицы Российской Федерации к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты столицы;

состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований определяется законами столицы Российской Федерации в соответствии с общими требованиями к объектам муниципального имущества и перечнем вопросов местного значения, установленным для этих муниципальных образований законами столицы Российской Федерации.»

«Совершенствование моделей местного самоуправление в столице Российской Федерации неразрывно связано с развитием этой формы народовластия в масштабах всей страны, которое в современных условиях сдерживается такими объективными факторами, как: ограниченность финансовых ресурсов, отсутствие навыков и достаточного опыта осуществления местного самоуправления, правовая и политическая неразвитость общества, посредственный уровень квалификации членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, и др.»

Из этого следует, что дальнейшее развитие рассматриваемого института будет проходить с весьма ограниченной динамикой в силу его прямой зависимости от других, вышеперечисленных факторов, что, тем не менее, не свидетельствует о его нерациональности и неэффективности как способа решения вопросов жизнедеятельности населения на нижнем территориальном уровне, поскольку имеющийся незначительный опыт осуществления местного самоуправления показывает на существование потенциала данной формы народовластия в условиях Российской Федерации и на возможность его развития в достаточно удобную для местного сообщества модель взаимодействия с органами публичной власти с целью наиболее эффективного решения насущных вопросов указанного сообщества.