Муниципальные образования города Москвы: особенности правового регулирования

В широком смысле - это понятие охватывает совокупность всех структурныхподразделений местного самоуправления, а также функциональные связи между ними, возникающие в процессе решения вопросов местного значения.

«Рассматривая структуру органов местного самоуправления, необходимо уделить внимание существующим моделям организации системы муниципальной власти, так как муниципальные органы как субъекты, реализующие муниципально-властные полномочия, не могут представлять собой «аморфную» совокупность органов, поскольку реализация властных полномочий требует наличия строго сбалансированной и иерархически соподчиненной системы органов, характеризующейся единством и дифференциацией составных элементов. В научной литературе традиционно выделяются несколько возможных моделей организации системы муниципальной власти. Как правило, речь идет о четырех основных моделях:

Первую модель в общем виде можно охарактеризовать как «сильный глава - слабый представительный орган». Она характеризуется тем, что мэр самостоятельно и единолично осуществляет руководство администрацией, в том числе формирует ее кадровый состав. Мэр избирается всем населением, руководит представительным органом и обладает правом отлагательного вето. «

«Вторую модель можно охарактеризовать как «сильный представительный орган - слабый глава». Согласно этой модели глава избирается из числа депутатов, подконтролен представительному органу и обязан заручаться его согласием на назначение и увольнение должностных лиц. Положительной стороной этой модели является то, что в ее рамках глава муниципального образования вынужден согласовывать решение большинства важных вопросов местной жизни с депутатами муниципального представительного органа, в связи с чем он более подотчетен местному населению в лице его уполномоченных представителей - депутатов названного органа. Между тем при использовании модели, предполагающей выбор главы муниципального образования депутатами местного представительного органа, выбор затрудняется необходимостью согласования позиции депутатов местного представительного органа в целях обеспечения числа голосов, требуемых для избрания главы муниципального образования.»

«Третью модель организации системы муниципальной власти в общем виде можно охарактеризовать как «представительный орган - управляющий». Управляющий назначается на должность решением местного представительного органа из числа кандидатов, предложенных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Глава муниципального образования может избираться как всем населением муниципального образования, так и депутатами из своего состава. Теоретически в рамках третьей модели можно выделить две разновидности, обусловленные тем, что глава муниципального образования может возглавлять работу местного представительного органа, а может выполнять исключительно представительские функции, не руководя местным представительным органом (статьей 35 Закона 2003 г. вторая разновидность не предусмотрена). Четвертую модель можно охарактеризовать как «комиссия» - она основана на выборности должностных лиц местного самоуправления: избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации, все вместе составляющие комиссию, исполняющую роль представительного органа (комиссионная схема в практике муниципального строительства не применялась и не предусмотрена Законом 2003 г.).»

«А. Н. Кокотов и А. С. Соломаткин в своем учебнике приводят несколько иную классификацию, которая, на наш взгляд, более полно отражает функциональную специализацию и способы формирования органов и должностных лиц местного самоуправления применительно к условиям нашей страны. Согласно данной классификации первая модель предусматривает, что глава муниципального образования и представительный орган местного самоуправления избираются непосредственно населением. Глава выступает одновременно и высшим должностным лицом своего муниципального образования, его официальным представителем, и главой местной администрации.»

«Согласно второй модели представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования избираются непосредственно населением, что имеет место быть и в первой модели, однако глава такого образования соединяет в своем статусе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и председателя представительного органа. Функции главы администрации исполняет иное лицо, замещающее свою должность по контракту.»

«Третья модель представляет собой разновидность второй модели с тем отличием, что глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава. В соответствии с четвертой моделью представительный орган избирается непосредственно населением. Глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно является председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации (изложенная модель может иметь место в поселениях с численностью населения менее 1000 человек).»

«Пятая модель принципиально отличается от других моделей тем, что представительный орган муниципального образования в ней отсутствует. Его полномочия осуществляются сходом граждан (данная модель предусмотрена для поселений, в которых численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек).»

На основании шестой модели представительный орган муниципального образования формируется в ходе непрямых выборов (этот вариант предусмотрен для муниципальных районов).

«Закон 2003 г. устанавливает, что представительный орган поселения формируется из депутатов, избираемых на муниципальных выборах (ч. 2 ст. 35). Кроме того, представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, либо избираться на муниципальных выборах (ч. 4 ст. 35 Закона 2003 г.). По мнению некоторых авторов, это нововведение Закона противоречит ст.ст. 130, 131 Конституции Российской Федерации, исходя из содержания которых представительные органы местного самоуправления должны формироваться только на основе прямых выборов, а не путем назначения представителей выборных органов местного самоуправления городских и сельских поселений муниципального района. Следует признать, что данное мнение имеет под собой основания. Представительный орган местного самоуправления - это тот специализированный и законодательно обособленный аппарат, реализующий публично-властные полномочия, на котором основана вся система муниципальной публичной власти, поэтому данный орган местного самоуправления должен избираться непосредственно населением: только так можно будет остаться в правовых рамках демократических принципов, заложенных в Конституции Российской Федерации. Избираться косвенным путем могут другие органы местного самоуправления (например, глава муниципального образования).»

«В части 2 ст. 36 Закона 2003 г. закреплено, что глава муниципального образования может избираться либо на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального собрания. На наш взгляд, избрание главы муниципального образования представительным органом имеет ряд важных преимуществ. Во-первых, это дает местному бюджету определенные дополнительные средства, так как в данном случае у местных властей муниципального образования отпадает необходимость финансировать выборы главы муниципального образования. Во-вторых, выборы главы муниципального образования представительным органом позволяют более критично отнестись к кандидатурам на данный пост. Так как в этом случае выбирать будут депутаты представительного органа - люди, имеющие какое-то представление об управленческой деятельности, поэтому теоретически они смогут подобрать более квалифицированного и совместимого с представительным органом управленца. Изложенное выше имеет важное значение в силу того, что проблемы совместимости взглядов на процесс управления между главой муниципального образования и депутатами представительного органа муниципального образования - явления распространенные, нередки случаи конфликтов между двумя этими органами. В-третьих, практика осуществления местного самоуправления показывает, что этот способ избрания главы муниципального образования является удобным и перспективным. Например, в настоящее время в муниципальных образованиях г. Москвы выбран этот способ избрания главы муниципального образования. Вместе с тем следует отметить, что такой способ выбирают далеко не все муниципальные образования в стране. В настоящее время были избраны более 96 % глав муниципальных образований, при этом более 65 % - непосредственно населением, около 30 % - представительными органами местного самоуправления и более 1 % - собранием (сходами) граждан. Представительными органами назначены около 2 % глав муниципальных образований, другими органами и должностными лицами - 1,41 %.»

«Закон 2003 г. устанавливает численный состав представительного органа, который определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 7 человек - при численности населения менее 1000 человек; 10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек; 15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек; 20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек; 25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек; 35 человек- при численности населения свыше 500 000 человек. Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек. Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек. В городе Москве численность населения в муниципальных образованиях варьируется от 40 до 300 000 человек. Следует отметить, что зарубежный опыт свидетельствует о тенденции к формированию местных представительных органов на всех уровнях данного вида публичной власти с достаточно большой численностью их членов. Так, в Финляндии и Норвегии Советы коммун избираются в составе 13-85 человек. В Германии районные советы избираются в составе 20 - 80 членов, а Советы общин - 50 - 80 человек.»

«Во Франции в состав муниципального совета входит от 9 (минимум для коммун, имеющих 100 жителей) до 69 членов (минимум для коммун с населением свыше 300 000 человек). В Австрии численность муниципального совета колеблется от 9 до 45 человек; советы 15 крупнейших муниципалитетов страны насчитывают до 61 члена; совет Вены состоит из 100 человек. В Бельгии численность муниципальных советов колеблется от 5 до 55 членов, в Италии - от 15 до 80, в Голландии - от 7 до 45. В Бразилии число муниципальных советников зависит от численности населения и составляет от 9 до 55 человек. В Англии местные советы, как правило, состоят из 60 -- 100 членов, избираемых на основе всеобщего избирательного права. В Нидерландах в провинциях представительный орган включает от 31 до 83 советников в зависимости от численности населения. Из общей картины выделяются США, в них средняя численность городских советов составляет 5 -- 7 членов. Даже в крупнейших городах, население которых превышает 500 000 жителей, средний состав совета установлен в количестве 13 человек [38, c. 90].»

«Закон 2003 г. устанавливает срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Согласно ч. 2 ст. 40 данный срок устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет. На наш взгляд, рационально было бы закрепить в Законе четко определенный срок полномочий членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления. Это позволило бы избежать ряда проблем. Например, в настоящее время нередко сроки полномочий выборных муниципальных органов берутся устанавливать субъекты Федерации. На это нарушение норм Конституции указывал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (основного закона) Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в устав (основной закон) Курской области».»

«Вопрос о том, какой срок наиболее оптимален для муниципальных советов, является предметом постоянных дискуссий. Короткий срок полномочий депутатов позволяет населению лучше контролировать деятельность своих представителей: депутату приходится работать динамично и старательно, чтобы за короткий срок успеть оправдать надежды избирателей и тем самым получить шанс на переизбрание. Между тем за короткий срок депутат не всегда успевает освоиться во вверенной ему работе, изучить ее особенности. Данный недостаток весьма актуален для местного самоуправления, так как на местном уровне существует острая нехватка квалифицированных и опытных управленцев, которые умеют быстро и эффективно реализовывать поставленные задачи. В этом смысле более продолжительный срок деятельности депутата выглядит предпочтительнее, однако и у него существуют свои недостатки: он менее демократичен, чем короткий срок, поскольку из-за больших промежутков между выборами население реже путем голосования оценивает деятельность депутатов, и у избранников народа появляется возможность работать менее активно.»

«Возможно, по этим причинам законодатель ограничился установлением нижних и верхних границ сроков деятельности выборных лиц местного самоуправления, предоставив муниципальным образованиям право самим решать, какой срок является для них более предпочтительным. Такой шаг законодателя можно охарактеризовать как некую полумеру - желание посмотреть на практику применения закона, на то, какие сроки выберут для себя муниципальные образования, и в дальнейшем, руководствуясь накопленными сведениями, возможно, внести поправки в закон.»

Между тем, на наш взгляд, следует уже сейчас установить конкретный срок в законе. Наиболее предпочтительным сроком, учитывая специфику нашей страны, является длительный срок деятельности членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, а именно - 4 года, по следующим основаниям.

«Во-первых, не следует забывать, что выборы -- это процедура дорогостоящая, и частое их проведение негативно сказывается на финансовом состоянии муниципального образования, особенно в условиях, когда «формирование прочной финансово-бюджетной базы местного самоуправления не завершено. Остается актуальной проблема обеспечения финансово-бюджетной самодостаточности муниципальных образований».Во-вторых, сегодня практика осуществления местного самоуправления показывает, что большинство муниципальных образований в стране уже выбрали именно длительный срок полномочий членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления. В большинстве уставов муниципальных образований установлен срок, равный четырем годам. Из этого следует, что сегодня в праве выбора срока полномочий муниципальными образованиями нет никакой необходимости, - большинство муниципальных образований решили вопрос в пользу продолжительного срока, следовательно, подготовлена почва для проведения унификации сроков полномочий органов местного самоуправления всех муниципальных образований страны. В пользу вышеприведенного утверждения о преимуществе и более длительного срока полномочий членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления косвенно может свидетельствовать недавнее увеличение срока полномочий Мэра Москвы и депутатов Московской городской Думы с 4 до 5 лет.В-третьих, в случае установления срока полномочий, равного четырем годам появляется реальная возможность совместить выборы на местном уровне с федеральными выборами. Такая универсализация позволит значительно сократить затраты на реализацию рассматриваемого института народовластия и повысить его значимость. Следует отметить, что в некоторых субъектах Российской Федерации практика совмещения выборов уже существует, например, 2 марта 2008 г. в муниципальных образованиях г. Москвы выборы в муниципальные Советы прошли одновременно с выборами Президента Российской Федерации. Другим примером служит Закон Санкт-Петербурга от 16 октября 2008 г. № 576-99 «О продлении и сокращении сроков полномочий муниципальных советов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга третьего созыва в целях совмещения дня голосования на выборах депутатов муниципальных советов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга четвертого созыва», который установил перечень внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, для которых срок полномочий сократился до 1 марта 2009 г., и перечень внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, для которых срок полномочий продлился до 1 марта 2009 г. Кроме того, в пользу вышеизложенного свидетельствует и прошедший в России 1 марта 2009 г. единый день голосования, в который состоялось более трех тысяч выборов различного уровня, в том числе, например, муниципальные выборы в г. Санкт-Петербурге с учетом вышеприведенных правовых актов. В-четвертых, в поисках наиболее оптимальных сроков полномочий представительных органов муниципальной власти не лишним будет учесть и зарубежный опыт. Так, в Германии в земле Рейнланд-Пфальц органом местной власти является совет, избираемый ее гражданами сроком на 5 лет. В коммунах Шлезвиг-Гольштейн и Гессен высшим органом власти коммуны является коммунальный совет, который избирается жителями общины сроком на 5 лет. Глава исполнительной власти - директор коммуны избирается советом на штатную должность сроком на 8 лет. Бургомистр -- почетный председатель совета общины - избирается советом сроком на 5 лет. В Баден-Вюртенберге и Баварии представительным органом является общинный совет, главой исполнительного аппарата и одновременно председателем совета -- бургомистр или обер-бургомистр, избираемый непосредственно населением на 6-8 лет. В землях Северной Рейн-Вестфалии основным органом является представительство общины (совет), который избирается гражданами сроком на 5 лет.»

«В большинстве графств Англии, лондонских бороу и около 2/3 городских округов советников выбирают в полном составе каждые 4 года. В Уэльсе выборы в советы также проводят каждые 4 года. Во Франции все коммуны имеют в качестве представительных органов советы, срок полномочий которых составляет 6 лет. Муниципальный совет избирает из своего состава главу исполнительной власти также сроком на 6 лет. Департаментский представительный орган - генеральный совет - избирается всеобщим прямым голосованием сроком - также на 6 лет. В США действуют различные модели местного управления, которые население избирает обычно на 4 года. В Италии члены местного Совета избираются на 5 лет.»

«Срок полномочий президентов провинций и мэров коммун - также 5 лет. В Швейцарии срок полномочий местного исполнительного органа -- 4 года. В Бразилии муниципальные советники избираются прямыми выборами на 4 года. В бельгийских провинциях избирается совет в соответствии с системой пропорционального представительства сроком на 4 года. В Болгарии органом местного самоуправления в общине является общинный совет, который избирается населением сроком на 4 года. Органом исполнительной власти в общине является кмет, который выбирается населением или общинным советом сроком также на 4 года. В Нидерландах на уровне провинций действуют органы местного самоуправления - провинциальные штаты (представительные органы), избираемые населением на 4 года.»

В Люксембурге члены муниципального совета избираются сроком на 6 лет. В Дании совет коммуны избирается сроком на 4 года.

В Норвегии члены представительных органов избираются сроком на 4 года. В Японии депутаты собраний избираются также на 4 года.

Кроме этого, губернаторы, мэры и старосты, являющиеся главами исполнительной власти, избираются сроком на 4 года всеми жителями в ходе прямых выборов [42, c. 100].

Зарубежная практика показывает, что в современных условиях во многих странах на местном уровне установлены продолжительные сроки деятельности членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления.

«Что касается национального законодательства в отношении рассматриваемого вопроса, то в настоящее время Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [5] (далее - Закон № 67-ФЗ) предусматривает возможность совмещения выборов в органы местного самоуправления с выборами депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации очередного созыва. Такое совмещение возможно в случае, если срок полномочий органа местного самоуправления истекает в год проведения выборов депутатов Государственной Думы (ч. 3 ст. 81.1).»

«Кроме того, Закон № 67-ФЗ допускает не более чем на один год продление или сокращение сроков полномочий органов местного самоуправления в целях совмещения дня голосования:

1) на выборах в органы местного самоуправления с днем голосования на выборах в органы местного самоуправления муниципальных образований, вновь образованных в соответствии с Законом 2003 г.;

2) на выборах в органы местного самоуправления муниципальных образований в субъекте Российской Федерации;

3) на выборах в органы местного самоуправления одного и того же муниципального образования;

4) на выборах в органы местного самоуправления с днем голосования на выборах в органы государственной власти субъекта Российской Федерации.»

Отдельно следует отметить, что усматривается рациональное зерно в возможности проведения выборов в представительные органы местного самоуправления во всех муниципальных образованиях одновременно по всей стране.

«Можно предположить, что такой вариант повысил бы статус выборов в представительные органы местного самоуправления и популяризировал бы их. Появилась бы возможность освещать эти выборы на центральном телевидении, в центральных СМИ, иными способами в общегосударственном масштабе информировать население. При таком подходе вопросы назначения даты проведения муниципальных выборов, руководства их организацией, совмещения муниципальных выборов с общефедеральными взяла бы на себя Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. При этом Центральная избирательная комиссия самостоятельно решала бы вопрос, с какими общефедеральными выборами совмещать муниципальные выборы: с выборами Президента Российской Федерации или с выборами Государственной Думы Российской Федерации.»

Наиболее логичным видится совмещение выборов в муниципальные представительные органы с выборами Государственной Думы Российской Федерации, так как оба этих органа власти являются представительными.

Закон 2003 г. относит к числу обязательных органов местного самоуправления местную администрацию.

«Согласно ч. 1 ст. 37 Закона 2003 г. местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.»

«Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования (ч. 2 ст. 37 Закона 2003 г.).»

«В основном главы исполнительно-распорядительных органов избирались населением непосредственно. Вместе с тем в конце 90-х годов прошлого столетия примерно в 1/3 субъектов Российской Федерации главы администраций всех либо большей части муниципальных образований были избраны из числа депутатов представительными органамиместногосамоуправления.»

В городе Москве, например, все главы местных администраций назначаются на эту должность по контракту по результатам специального конкурсного отбора на замещение вакантной должности на период полномочий муниципалитета или на четыре года.

«Между тем в настоящее время прорабатывается вопрос об увеличении срока полномочий депутатов представительных органов муниципальных образований, а соответственно будет увеличен срок полномочий муниципалитетов их руководителей, поскольку в Уставах муниципальных образований г. Москвы, в том или ином виде, закрепляется одинаковый срок полномочий депутатского корпуса с исполнительно-распорядительными органами муниципального образования.»

«Закон 2003 г. устанавливает, что местная администрация обладает правами юридического лица (ч. 7 ст. 37). Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации (ч. 8 ст. 37 Закона 2003 г.). В число органов местного самоуправления входят также контрольный орган муниципального образования и избирательная комиссия муниципального образования.»

«Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности (ч. 2 ст. 38 Закона 2003 г.).»

«Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования (ч. 2 ст. 38 Закона 2003 г.). Второй вариант формирования представляется более рациональным, так как он является выгоднее с финансовой точки зрения и оперативнее с точки зрения времени, затраченного на формирование данного органа.»

Закон 2003 г. не рассматривает контрольный орган муниципального образования в качестве структурного подразделения (органа) представительного органа муниципального образования, признавая за ним (как и за избирательной комиссией муниципального образования) статус самостоятельного органа муниципального образования в структуре органов местного самоуправления.

Согласно ч. 2 ст. 34 Закона 2003 г. контрольный орган не является обязательным, вместе с тем целесообразность его создания, особенно в крупном муниципальном образовании, не вызывает сомнений, поэтому в настоящее время контрольные органы во многих муниципальных образованиях уже созданы (по состоянию на 1 ноября 2007 г. контрольный орган сформирован в 6511 муниципальном образовании (27.2 % муниципальных образовании).

В муниципальных образованиях г. Москвы действуют контрольно-ревизионные комиссии из депутатов представительных органов, в состав которых в среднем входит от 3 до 5 человек, -- в зависимости от количества депутатского корпуса в конкретном муниципальном образовании.

«Избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ч. 1 ст. 39 Закона 2003 г.).»

Порядок формирования и полномочия избирательной комиссии муниципального образования регулируются Законом № 67-ФЗ.

Закон 2003 г. закрепляет, что Уставом муниципального образования, нормативным правовым актом органа местного самоуправления избирательной комиссии муниципального образования может быть придан статус юридического лица (ч. 3 ст. 24 Закона № 67-ФЗ).

«Срок полномочий избирательной комиссии муниципального образования составляет четыре года (ч. 5 ст. 24 Закона № 67-ФЗ). Избирательная комиссия муниципального образования формируется в количестве пяти - одиннадцати членов с правом решающего голоса (ч. 6 ст. 24). Закон устанавливает, что избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 24). По мнению некоторых авторов (Н. Л. Пешин) наличие такого указания представляется не вполне корректным, и статус избирательной комиссии муниципального образования требует уточнения.»

«Так, Н. Л. Пешин отмечает, что избирательная комиссия муниципального образования формируется представительным органом местного самоуправления и действует только на уровне муниципального образования [45, c. 92].»

«Сама логика построения системы избирательных комиссий, вытекающая из норм Закона № 67-ФЗ приводит к выводу о том, что избирательная комиссия муниципального образования должна являться органом местного самоуправления, но в таком случае федеральному законодателю пришлось бы включить в систему государственных органов органы местного самоуправления, что прямо противоречило бы ст.12 Конституции Российской Федерации.»

«В то же время В. И. Васильев указывает, что в Законе № 67-ФЗ остаются правила, не соответствующие статусу избирательной комиссии муниципального образования как органа местного самоуправления, такие, как обязанность представительного органа местного самоуправления назначить не менее двух членов избирательной комиссии муниципального образования на основе поступивших предложений избирательной комиссии субъекта Федерации, которая является государственным органом (п. 9 ст. 24); председатель избирательной комиссии муниципального образования избирается из числа членов этой комиссии по предложению избирательной комиссии субъекта Федерации; решения или действия избирательной комиссии муниципального образования могут быть обжалованы в избирательную комиссию субъекта Федерации (п. 7 ст. 75), которая может принять решение об отмене обжалуемого решения и принять решение по существу (п. 6 ст. 75); полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут по решению избирательной комиссии субъекта Федерации возлагаться на территориальную избирательную комиссию (п. 4 ст. 24) и наоборот (п. 4 ст. 26).»

«Данные обстоятельства свидетельствуют о том, что статус избирательной комиссии муниципального образования требует уточнения в законодательстве. Практика функционирования избирательных комиссий в городах федерального значения показывает на существование ряда проблем в этой области. Так, например, большинство жителей не знают территории своего муниципального образования, что часто создает путаницу и неразбериху, в том числе на выборах, поскольку жители одного двора могут быть приписаны к разным муниципальным округам.»

«В городах федерального значения затруднен полноценный доступ населения к осуществлению местного самоуправления в связи с большим количеством населения на территории каждого муниципального образования (для сравнения -- в муниципальном образовании г. Москвы Перово численность населения составляет 133 000 человек; в Мурманской обл. средняя численность населения в муниципальном образовании: 30-40 000 человек; есть муниципальные образования численностью меньше 10 000 человек), что делает актуальной задачу об укрупнении муниципальных образований.»

«Затрудняет территориальную самоидентификацию и то, что муниципальные округа различаются, как правило, только номерами. Кроме того, анализ составов избирательных комиссий, по крайней мере в г. Москве, выявляет четкую зависимость структуры состава комиссии от административно-территориальной принадлежности комиссии. Составы избирательных комиссий фактически определены тем, в каком административном округе или районе города Москвы эти комиссии формируются.»

«Вместе с тем в рамках рассматриваемой темы значительный интерес представляют муниципальные образования, создаваемые в столице РФ, а в особенности - порядок осуществления своих полномочий органами местного самоуправления указанных муниципальных образований, начинать рассмотрения которого видится правильным с правового регулирования деятельности упомянутых органов публичной власти.»

2. Особенности функционирования муниципальных органов власти в столице Российской Федерации

2.1 Правовое регулирование деятельности муниципальных органов власти в столице Российской Федерации

«Регулирование муниципальных общественных отношений осуществляется посредством различных правовых актов. Проистекающие на территории муниципального образования общественные отношения не всегда удается четко «связать» с конкретным видом нормативного правового акта, поэтому важное значение в повышении эффективности регулирования местных общественных отношений отводится классификации нормативных правовых актов, которая позволяет определить их соотношение друг с другом. В целях унификации банков данных правовой информации, а также обеспечения автоматизированного обмена правовой информацией между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами Прокуратуры Российской Федерации и органами местного самоуправления Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов» одобрен классификатор правовых актов.»

В столице Российской Федерации существует такая проблема, как отсутствие четкой и ясной иерархии правовых актов (на эту проблему указывают, например, Д. Б. Горохов и М. Е. Глазкова) [32, c. 42].

«Правовые нормы, регулирующие организацию и деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, по юридической силе можно разделить на нормы, зафиксированные в Конституции Российской Федерации, в федеральном законодательстве и в подзаконных актах. Отдельной строкой необходимо выделить международно-правовые акты, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации являются частью правовой системы России. Основным международно-правовым источником является Европейская хартия местного самоуправления.»

«К федеральному законодательству, регулирующему функционирование муниципальной власти, помимо Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон 2003 г.; Федеральный закон 2003 г.) относится еще группа законов, которые являются источниками муниципального права и в той или иной мере регулируют деятельность муниципальных органов власти. В их число входят: Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» [4], который содержит правовые нормы, обеспечивающие реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» [9] и др.»

«Деятельность муниципальных органов власти регулируют издаваемые в соответствии с федеральными законами указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Это, например, Указ Президента Российской Федерации от 2 ноября 2007 г. № 1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления»; Постановление Правительства Российской Федерации от 15 декабря 1999 г. № 1394 «О федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления», целью которой является формирование условий для устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований и эффективная реализация конституционных полномочий местного самоуправления и др.»

«Отдельно необходимо выделить акты Конституционного Суда Российской Федерации, вопрос о положении которых в российском праве остается дискуссионным. Между тем представляется правильным согласиться сА. А. Белкиным, который, относя судебную практику в «специфической национальной форме» к источникам российского права, полагает (как уже отмечалось ранее), что наиболее правильным является признание постановлений Конституционного Суда Российской Федерации в качестве нового нетрадиционного для России источника права.»

«По территории действия нормативные правовые акты подразделяются на общефедеральные, акты субъектов Российской Федерации и муниципальные акты. Нормативные правовые акты субъектов Федерации, Конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов являются частью правовой основы организации местного самоуправления. При этом называются эти нормативные правовые акты по-разному. Так, в субъектах Российской Федерации встречаются законы: 1) о местном самоуправлении (по этому пути идет большинство субъектов Федерации); 2) об организации местного самоуправления; 3) об основах местного самоуправления; 4) об общих принципах организации местного самоуправления.»

«Федеральный закон 2003 г. устанавливает, что в столице Российской Федерации в соответствии с уставами указанных субъектов Российской Федерации местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях (ч. 1 ст. 79). Устав - это основной правовой акт столице Российской Федерации. Другие акты и решения не должны ему противоречить. В Уставе городов федерального значения закрепляются: правовая основа городского самоуправления; полномочия по осуществлению городского самоуправления; территориальные основы городского самоуправления; экономическая и финансовая основы местного самоуправления; органы городского самоуправления и их структура; организационные основы местного самоуправления; формы и гарантии непосредственной демократии; и др.»

«Например, в ст. 7 Закона г. Москвы от 28 июня 1995 г. «Устав города Москвы» (далее - Устав г. Москвы) закреплены основные принципы организации и осуществления государственной власти и местного самоуправления в г. Москве: 1) государственная власть и местное самоуправление осуществляются на основе закона; 2) органы государственной власти города Москвы и органы местного самоуправления, их должностные лица действуют на основе разграничения предметов ведения, функций и полномочий; 3) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти города Москвы; 4) органы государственной власти города Москвы и органы местного самоуправления обеспечиваются необходимыми для осуществления их полномочий материальными и финансовыми ресурсами; 5) в пределах своих полномочий органы государственной власти города Москвы и органы местного самоуправления самостоятельно принимают решения и несут за них ответственность; 6) осуществление местного самоуправления не должно нарушать единство городского хозяйства и целостность развития города Москвы.»

«Установленные в Федеральном законе 2003 г. и в Уставе г. Москвы особенности организации местного самоуправления в г. Москве позволяют сформулировать ряд принципов, учитывающих специфику организации городского хозяйства и жизнедеятельности населения в таком крупном мегаполисе, как г. Москва.»

«Это следующие принципы: 1) сохранение единства городского хозяйства; 2) субсидиарная ответственность органов государственной власти и местного самоуправления перед населением города; 3) унифицированный подход к структуре и организации деятельности органов местного самоуправления; 4) сохранение единства бюджетной системы города; 5)реализация интересов жителей муниципального образования с учетом интересов жителей других территории.»

Принцип сохранения единства городского хозяйства означает, что обеспечение предоставления населению ряда важных для жизнедеятельности услуг (таких, как тепло-, водо-, газо-, электроснабжение и др.) должно происходить на городском, а не на муниципальном уровне.

«К недостаткам Федерального закона 2003 г. можно отнести то, что названный закон не дает определение «городское хозяйство», следовательно, неясны правовые, организационные, финансовые и иные принципы обеспечения «единства городского хозяйства»; отсутствуют критерии, по которым можно оценить, едино ли городское хозяйство или нет; не определены юридические последствия недостижения цели сохранения единства городского хозяйства. Некоторые ученые отмечают, что понятия «городское хозяйство», «единство городского хозяйства» относятся к числу юридически неопределенных и являются предметом жарких дискуссий в литературе. Данные понятия наполняются реальным содержанием самими городами федерального значения путем установления сфер жизнеобеспечения, за комплексное развитие которых несет ответственность общегородская власть - власть города как субъекта Федерации, включающего в свои границы и сам город в его административных границах, и прилегающие города и поселки [39, c. 12].»

На наш взгляд, трудно согласиться с тем, что понятие «городское хозяйство» отсутствует в литературе. Это понятие дано, например, в Большой советской энциклопедии, где под городским хозяйством понимается комплекс служб, предприятий, инженерных сооружений и сетей, призванных удовлетворять повседневные коммунальные, бытовые и социально-культурные нужды жителей городов и посёлков городского типа. Кроме того, в юридических и экономических словарях можно встретить такое понятие, как «коммунальное хозяйство», которое, по сути, является синонимом городского хозяйства.

«Например, Современный экономический словарь дает следующее определение коммунального хозяйства - это совокупность служб, организаций, технических средств по обслуживанию населения (водоснабжение, энергоснабжение, теплоснабжение, канализация, городской транспорт, химчистка, бани, дорожное хозяйство, уборка улиц, дворов и др.). Большой юридический словарь определяет коммунальное хозяйство как совокупность предприятий, служб и хозяйств по обслуживанию населения городов, поселков и сел. Коммунальное хозяйство включает санитарно-технические предприятия (водопровод и др.), жилищно-коммунальное хозяйство, городской транспорт, энергетические предприятия, сооружения внешнего благоустройства (дороги и др.), гостиницы и др. [33, c. 30].»

«Однако с тем обстоятельством, что понятие «городское хозяйство» не закреплено в законодательстве поспорить нельзя, -- это действительно так. Принимая за основу данные выше определения городского хозяйства и коммунального хозяйства, исходя из содержания современного российского законодательства о местном самоуправлении, представляется возможным сформулировать следующее определение единства городского хозяйства - это деятельность компетентных органов государственной власти по управлению комплексом специализированных организаций с целью предоставления населению услуг, имеющих важное значение для вопросов жизнедеятельности.»

Указанное определение предлагается закрепить в законодательстве, изложив ч. 3 ст. 79 Закона 2003 г. в следующей редакции: «перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства, под которым понимается сосредоточение управления комплексом служб, предприятий, организаций, хозяйств, технических средств и сооружений по обслуживанию населения города в рамках одного управляющего субъекта.

Установленные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Предусмотренные федеральными законами полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований столицы Российской Федерации в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами субъекта Российской Федерации -- столице Российской Федерации.

Согласно ч. 2 ст. 70 Конституции Российской Федерации г. Москва является столицей Российской Федерации. Более детально статус города Москвы как столицы Российской Федерации закреплен в Федеральном законе от. 15 апреля 1993 г. № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации».

В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. В Конституции Российской Федерации отсутствуют какие-либо положения, позволяющие не распространять эту правовую норму на столицу Российской Федерации.

Важно обратить внимание на то, что совмещение статусов субъекта федерации и муниципального образования для мегаполиса - явление не редкое. Мировой опыт осуществления городского самоуправления имеет ряд подобных прецедентов. К примеру, г. Берлин является одновременно субъектом федерации (землей) и городом (коммуной). Город состоит из 12 районов. Районы не имеют выборных органов, не обладают правом принятия нормативных актов и финансовым суверенитетом, а только самостоятельно нанимают персонал и определяют структуру своих органов управления. Кроме этого, районы не имеют своих бюджетов, осуществляя свою деятельность за счет отчислений из городского бюджета. Город Вена, как и г. Берлин, обладает двойным статусом, являясь одновременно землей и муниципалитетом.

На общегородском уровне функции власти осуществляет муниципальный совет и избираемый им бургомистр, который одновременно руководит исполнительным органом города - магистратом. Город состоит из 23 районов, в которых осуществляется местное самоуправление. В районах функционируют районные советы, районный судья, районные руководители и районные ведомства магистрата. В г. Вене, как и в г. Берлине, формально бюджета у городского района нет, - финансовые средства выделяются по смете из городского бюджета. Город Париж также наделен двойным статусом - коммуны (муниципального образования нижнего уровня) и департамента (территории). Город имеет только один законодательный орган - Совет Парижа и одну исполнительную власть - мэр Парижа. Город разделен на 20 округов (коммун). Нормативные правовые акты городов федерального значения можно разделить на четыре группы.

К первой группе относятся основополагающие правовые акты, устанавливающие правовую основу местного самоуправления. В их число входят: Устав г. Москвы - является основным законом г. Москвы; Закон г. Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» [17] (далее - Закон г. Москвы об организации местного самоуправления), который устанавливает принципы и порядок организации местного самоуправления в г. Москве, его правовые, территориальные и финансово-экономические основы, государственные гарантии его реализации. Ко второй группе относятся законы столицы Российской Федерации, регулирующие наиболее важные правовые отношения. Данные законы логично разделить на подгруппы по сферам регулирования.

«Первую подгруппу формирует законодательство о государственной и муниципальной службе. Так, Закон г. Москвы от 24 марта 2004 г. № 50 «О муниципальной службе в городе Москве» [19] регулирует организацию муниципальной службы в г. Москве, условия и порядок ее прохождения, правовое положение муниципального служащего; Закон г. Москвы от 26 января 2005 г. № 3 «О государственной гражданской службе города Москвы» регулирует вопросы организации государственной гражданской службы в г. Москве и отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу г. Москвы, ее прохождением и прекращением; Закон г. Москвы от 15 июля 2005 г. № 43 «О государственных должностях города Москвы» устанавливает основы правового статуса лица, замещающего государственную должность г. Москвы, определяет виды и объем предоставляемых ему государственных гарантий, регулирует иные вопросы обеспечения его деятельности; Закон г. Москвы от 20 декабря 2000 г. № 45 «О порядке согласования назначения кандидатур на должность и освобождения от должности отдельных должностных лиц в городе Москве» [20] регулирует порядок согласования Московской городской Думой и (или) Мэром Москвы назначения кандидатур на должность и освобождения от должности должностных лиц в г. Москве, для которых требуется согласование в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральнымизаконами,УставомгородаМосквы и законами города Москвы.»

«Вторую подгруппу актов, регулирующих наиболее важные правовые отношения, составляет законодательство о полномочиях: Закон г. Москвы от 14 июля 2004 г. № 50 «О порядке наделения органов местного самоуправления муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочия-ми города Москвы (государственными полномочиями)» устанавливает порядок наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в г. Москве отдельными полномочиями г. Москвы (государственными полномочиями), порядок их реализации, осуществления государственного контроля за их реализацией, а также порядок отзыва указанных полномочий у органов местного самоуправления; Закон г. Москвы от 28 сентября 2005 г. № 47 «О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве полномочиями города Москвы по образованию и организации деятельности районных комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав» наделяет органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в г. Москве полномочиями г. Москвы (государственными полномочиями) по образованию и организации деятельности районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав; Закон г. Москвы от 25 октября 2006 г. № 53 «О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства» наделяет органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в г. Москве отдельными полномочиями г. Москвы в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства; Закон г. Москвы от 26 декабря 2007 г. № 51 «О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере опеки и попечительства» наделяет органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в г. Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере опеки и попечительства.»