1.1 Законодательный процесс: понятие и стадии

В любых общественных процессах возможность реализации прав зависит от их нормативного закрепления и установленных механизмов воплощения в объективную действительность. Но начинается все с определения исходных понятий.

Законодательный процесс (процесс создания актов) является видом правотворческого процесса, а шире - юридического процесса, который осуществляется в Российской Федерации на двух уровнях: федеральном и уровне субъектов Федерации. Таким образом, возможно выявление родовых, качественных начал, особенностей, присущих исключительно законодательному процессу.

В науке конституционного права нашей страны сформировались два основных подхода к определению понятия законодательного процесса: широкий и узкий. Г.П. Ивлиев и Г.А. Гаджимагомедов, понимая законодательный процесс в широком смысле, определяют его содержание как регламентированную деятельность компетентных органов государственной власти и должностных лиц по разработке, внесению и рассмотрению законопроектов, а также принятию, одобрению, подписанию, обнародованию (официальному опубликованию) и реализации законов 1.

Понимание законодательного процесса в узком значении понимается как конституционно установленный ряд последовательно сменяющих друг друга этапов 2. Через данный подход рассматривает законодательный процесс Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 22 апреля 1996 г. №10-п по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ 3, где четко выделяется "стадийный" подход к законодательному процессу, с позиции которого он представляет совокупность стадий. Каждая из которых имеет свою специфику, связанную с задачами, которые решаются в ходе её реализации.

Законодательный процесс понимается также как определенный законодательством порядок осуществления законодательной деятельности, постоянно и последовательно повторяющийся во взаимной связи его элементов 4.

Для обозначения процесса создания закона наряду с термином "законодательный процесс" часто используют термин "законотворческий процесс" по аналогии с правотворческим. Данные термины могут использоваться и используются как тождественные. В то же время они несут в себе разные смысловые акценты. Если в термине "законодательный процесс" на первый план выходит технология (процедура) производства законов, то в термине "законотворческий процесс" проявляется познавательное начало анализируемой деятельности. Процесс законотворчества не сводится к регламентам и процедурным правилам, это, скорее всего познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования 5.

Представляется также небесспорной отмечающаяся в научной литературе констатация, что наиболее широким понятием, включающим в себя деятельность всех возможных участников как законотворческого, так и законодательного процессов, осуществляемую в особой процессуальной форме, направленную на достижение определенного результата - вступления в силу нового законодательного акта, является понятие "законодательная деятельность"6.

А.И. Абрамова определяет стадию законодательного процесса как некую совокупность процессуальных действий, способствующих достижению определенного правового результата. В зависимости от характера этих действий и получаемого результата одна стадия отграничивается от другой. Стадии выполняются в установленной процессуальными нормами последовательности, сменяя друг друга. Тем самым обеспечивается логическое развитие процесса, создаются условия для постепенного поэтапного решения стоящих перед ним задач. Каждая отдельно взятая стадия, осуществляемая в определенных временных границах, представляет собой законченный этап законодательной деятельности и характеризуется относительной самостоятельностью и специфической целенаправленностью 7.

Исходную точку законодательный процесс получает с осуществлением права законодательной инициативы, которая является первостепенным звеном законодательного процесса, важнейшей составной частью всего процесса правообразования, в связи с тем, что "рождение" закона всегда связано с проявлением творческой инициативы.

Следует отметить, что в отечественной доктрине при значительном количестве исследований, посвящённых проблемам реализации права законодательной инициативы 8, нет единства взглядов на данный институт права. Однако все без исключения ученые-правоведы сводятся в одном: законодательная инициатива трактуется ими как право (в отдельных случаях обязанность) на совершение каких-либо действий.

С учетом анализа выраженных в научной литературе точек зрения можно сделать следующие выводы.

Во-первых, законодательная инициатива - это право (в некоторых случаях обязанность) специально управомоченных субъектов на совершение каких-либо действий. До тех пор пока названные субъекты не воспользуются своим правом, т. е. не внесут законопроект (законодательное предложение) на рассмотрение органа законодательной власти, у последнего не может возникнуть вопрос о принятие какого либо закона.

Во-вторых, реализация права законодательной инициатив возможна в форме внесения, как готового законопроекта, так и законодательного предложения, поскольку при этом между управомоченным субъектом и органом законодательной власти возникает правоотношение, а значит, имеет место стадия реализации законодательной инициативы.

В-третьих, последствием законодательной инициативы является обязанность органа законодательной власти рассмотреть внесенный законопроект (законодательное предложение) в установленном конституцией (уставом) порядке и принять по нему конкретное решение.

В-четвертых, внесение законопроектов (законодательных предложений) субъектами права законодательной инициативы следует отличать от предложений, которые вносятся не субъектами этого права. Если законодательная инициатива проявлена управомоченным субъектом, то она обязательна для органа законодательной власти. В случае, когда она исходит от органов или лиц, не имеющих специальных полномочий, она не влечет для органа законодательной власти обязанности по рассмотрению.

В-пятых, началом реализации законодательной инициативы считается регистрация внесенного законопроекта (законодательного предложения) в органе законодательной власти, окончанием - включение законопроекта (законодательного предложения) в повестку дня очередного заседания законодательной власти.

Законодательную инициативу, как первую стадию, отличает главным образом то, что ею приводится в действие механизм законотворческой деятельности парламента. С началом реализации законодательной инициативы, выражающейся в возбуждении вопроса о принятии закона, связано возникновение, условно говоря, "первого правоотношения", сочетающего в себе комплекс взаимных прав и обязанностей субъекта законодательной инициативы и законодательного органа. На субъекта законодательной инициативы возлагается обязанность представления законопроекта в строгом соответствии с установленными правилами. При этом законодательным орган вправе соблюдения данного условия, а при его несоблюдении - возвратить законопроект инициатору. Основная обязанность законодательного органа состоит в том, чтобы принять законопроект к рассмотрению, включив его в повестку своего дня заседания. Ей соответствуют правомочия инициатора: требовать постановки вопроса о рассмотрении внесенного им законопроекта на голосование сессии законодательного органа, отстаивать положения законопроекта при его предварительном рассмотрении комитетом, отозвать законопроект до начала

В юридической науке возникли разногласия по поводу продолжительности исследуемой стадии законодательного процесса. Высказывается суждение, что стадия законодательной инициативы заканчивается принятием решения о направлении законопроекта на предварительное рассмотрение вспомогательными подразделениями законодательного органа 9. Некоторые авторы относят предварительное рассмотрение законопроекта к самостоятельной стадии законодательного процесса, которая необходимо следует за официальным внесением законопроекта в законодательный орган. Думается, что в указанных случаях неоправданно сужаются рамки законодательной инициативы. С нашей точки зрения, логическим завершением данной стадии следует считать включение законопроекта в повестку дня очередной сессии законодательного органа. Что же касается его предварительного рассмотрения, то, поскольку указанная процедура только предваряет решение вопроса о включении законопроекта в повестку дня, она находится в пределах стадии законодательной инициативы. В ходе ее подтверждается необходимость принятия законопроекта в качестве закона, дается реальная взвешенная оценка тех общественных отношений, которые предлагается урегулировать. Одновременно рассматриваются возникшие по проекту разногласия, устанавливается соответствие проекта действующему законодательству, экономическим и правовым требованиям. Неточность, допускаемая авторами критикуемого взгляда, заключается в том, что ими затушевывается различие между предварительным рассмотрением законопроекта и последующим, когда законопроект передается в ответственный комитет для подготовки его к пленарному заседанию. Это различие следует признать существенным, так как предварительное рассмотрение касается тех законопроектов, которые не включены в повестку дня, а подготовка - уже включенных и рассматриваемых по существу.

Сам факт утверждения вопроса о рассмотрении законопроекта в повестке дня заседания законодательного органа служит процессуальным основанием перехода от стадии законодательной инициативы к стадии обсуждения законопроекта. Стадию обсуждения законопроект проходит перед утверждением его в качестве закона. Обсуждение в данном случае осуществляется непосредственно самим законодательным органом. В ходе обсуждения проект подвергается всестороннему исследованию, глубокому и детальному анализу: изучаются различные точки зрения, вырабатываются компромиссные варианты решений, во многом определяющие судьбу принимаемого закона, его практическое применение.

На стадии обсуждения законопроекта с наибольшей полнотой получают отражение такие характерные для процесса принципы, как: демократизм, гласность, профессионализм, коллегиальность в рассмотрении вопросов, творческий характер рассмотрения. Демократизм проявляется в привлечении к обсуждению законопроекта широкого круга общественности, включая, прежде всего ученых, представителей органов исполнительной власти, органов местного самоуправления. Тем самым создаются условия для выявления и концентрации общественного мнения, его отражения в принимаемых законодательных решениях. Гласность заключается в открытости обсуждения. Внедрению этого принципа в законодательный процесс способствует главным образом пресса. Представителям прессы предоставляется возможность присутствовать на заседаниях законодательного органа. И так как сами заседания не являются публичными, необходимая гласность обеспечивается сообщениями об их проведении в печати. Профессионализм выражается в требовании того, чтобы каждый из участников, задействованных в работе над законопроектом, владел приемами этой работы и выполнял ее на достаточно высоком уровне. Реализация указанного принципа предполагает также обязательное привлечение к участию в обсуждении законопроекта специалистов, способных квалифицированно оценить законопроект и оказать содействие в его усовершенствовании. Коллегиальность означает коллективность обсуждения. Применение этого принципа позволяет противостоять формализму и келейности при обсуждении законопроекта, обеспечивает тщательную проработку всех рассматриваемых в ходе обсуждения вопросов. Творческий характер обсуждения выражает инициативу и активность его участников. В соответствии с этим принципом всем участвующим в обсуждении законопроекта лицам предоставляется такой комплекс правовых средств, который помогает им отстаивать в дискуссиях по тому или иному вопросу свою позицию, приводя различные доводы, соображения. Активное обсуждение, споры позволяют выявить мнение каждого участвующего в процессе лица, способствуют установлению "законодательной истины".

Стадия обсуждения состоит из нескольких промежуточных этапов - чтений законопроекта. Общая процедура рассмотрения законопроекта схожа с федеральным законодательным процессом. Особенности заключаются в разном количестве чтений в субъектах, необходимом (квалифицированном) большинстве голосов депутатов при принятии конституционных (уставных) региональных законов, согласительных процедурах между участниками законодательного процесса при возможных разногласиях.

Так, например, проект закона субъекта Федерации рассматривается законодательным органом субъекта Федерации не мене чем в двух чтениях (Красноярский край, республики Дагестан, Бурятия, Калмыкия, Адыгея, области - Ярославская, Саратовская, Самарская, Нижегородская, Волгоградская). Рассмотрение в трех чтениях предусмотрено законодательными органами следующих субъектов Федерации: Татарстан, Карачаево-Черкесская Республика, Костромская, Ленинградская, Смоленская, Тамбовская, Тюменская области.

Каждое чтение законопроекта наполнено определенным функциональным содержанием. При первом чтении внимание концентрируется на обсуждении основных положений законопроекта, его концепции, рассматривается вопрос об актуальности проекта, практической значимости, дается общая оценка концепции законопроекта.

Суть второго чтения заключается в доработке законопроекта путем включения в него поступивших поправок и принятие закона в целом.

Прохождение законопроекта через ряд чтений дает возможность более основательно организовать его рассмотрение в законодательном органе. Неоднократное голосование по проекту на разных заседаниях создает условия для его детального изучения и максимально полного учета высказанных по нему замечаний, предложений. Важным представляется введение нормативно установленных сроков, определяющих временной интервал между чтениями законопроекта. Период, который должен приниматься во внимание при определении продолжительности таких сроков, следует устанавливать с учетом времени, необходимого для совершения всех процедурных действий по подготовке законопроекта к очередному чтению.

Процедура чтений, как правило, предваряется рассмотрением законопроекта в комитетах региональных парламентов. Наблюдается тенденция значительного расширения их полномочий на стадии обсуждения законопроекта. Комитеты, рассматривая законопроект до обсуждения на заседании регионального парламента, освобождают его от необходимости его детального изучения и тем самым ускоряют движение законопроекта в законодательном органе. Деятельность комитетов, призванных осуществлять подготовку законопроекта к чтению на заседании, включает в себя сбор и оформление материалов по обсуждаемому проекту; изучение и обобщение всех поступающих в ходе его рассмотрения замечаний, предложений; уточнение, редактирование текста законопроекта; организацию проведения его экспертизы.

Целесообразным следует признать устранение дублирования в проработке одних и тех же вопросов парламентскими комитетами и всем составом парламента. Наибольший эффект работа с законопроектом будет иметь лишь при полной согласованности их действий. Выводы комитета призваны служить ориентиром в осуществлении парламентом тех или иных процедурных действий, предупреждать возникновение споров, излишние дебаты во время заседаний. В своей основе рекомендации комитетов должны носить если не решающий, то хотя бы определяющий характер. Этот общий принцип, принятый в виде правил парламентской деятельности в большинстве зарубежных стран, получает сегодня распространение и в нашей законотворческой практике.

Обсуждение законопроекта в законодательном органе завершается принятием по нему официального решения. Законопроект получает одобрение большинства депутатов парламента и превращается в обязательный для исполнения законодательный акт. Данный этап законодательного процесса обычно именуется стадией принятия закона.

В целом можно сказать, что созданы благоприятные условия, позволяющие максимально полно раскрыть потенциал региональных парламентов, и, если они не всегда в достаточной степени срабатывают, о чем свидетельствует практика, то это объясняется не дефектами законодательных процедур, а ошибками, злоупотреблениями, которые еще нередки в законотворческой деятельности региональных парламентов.

Принятый региональным парламентом закон направляется главе региона для подписания и обнародования. Подписывая закон, глава региона удостоверяет, что закон принят и подлежит опубликованию. Вместе с тем он имеет право выразить свое несогласие с законом или его отдельными положениями и с соответствующей мотивировкой вернуть закон в парламент. Об этом более подробно будет раскрыто в соответствующем разделе 2.4 главы 2 ("Вето губернатора как факультативная стадия").

В отечественной юридической науке процедуру подписания закона главой региона рассматривают как отдельную стадию регионального законодательного процесса, получившую в конституционном праве и доктрине наименование промульгации. Подписанный губернатором закон направляется для официального опубликования, о чем оформляется соответствующее решение главы региона в форме указа (постановления).

В строгом конституционно-правовом смысле понятия "обнародование закона" и "промульгация" не тождественны. Например, в России промульгация не рассматривается в качестве обязательного условия обнародования законов субъектов Федерации и федеральных законов.

Следуемое непосредственно за подписанием обнародование принятого законодательного акта имеет целью официальное доведение до всеобщего сведения его содержания. Обнародование закона означает его вступление в законную силу 11.

Акт обнародуется от имени органа, издавшего и подписавшего его, чаще всего в виде опубликования, которое состоит в воспроизведении текста законодательного акта в специально предусмотренных для этого официальных изданиях. Качественным отличием официального опубликования является его обязательность. Во многих странах действует правило, согласно которому не опубликованный в установленном порядке акт не влечет за собой правовых последствий и не может служить законным основанием для регулирования соответствующих общественных отношений. Так, согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, федеральные законы, как и любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Введение норм, предписывающих необходимость опубликования актов как условие их дальнейшего действия, решает проблему открытости, доступности актов, обеспечивая тем самым возможность ознакомления с ними всех заинтересованных субъектов. Важное значение имеет установление конкретной даты официального опубликования акта, которая одновременно служит отправной точкой для исчисления срока вступления его в силу 12.

В правовой теории утвердился взгляд на опубликование как на стадию, завершающую законодательный процесс. Вместе с тем он разделяется не всеми учеными. Некоторые авторы связывают опубликование с процедурой подписания закона главой государства, утверждая, что опубликование может выступать в качестве стадии законодательного процесса только в случае, если главе государства предоставлено право самому принимать решение относительно того, опубликовать либо не опубликовать санкционированный им закон. Там, где глава государства не обладает таким правом, опубликование не является стадией законодательного процесса, поскольку автоматически следует за санкционированием или промульгацией закона главой государства 13.

По мнению других авторов, опубликование не входит в число стадий официального прохождения законопроекта в законодательном органе. Образуя, как они утверждают, наряду с предварительной подготовкой законопроекта самостоятельную часть законодательной деятельности, не связанную с официальной деятельностью законодательного органа, опубликование представляет собой в этом качестве особую стадию законодательного процесса. Данное мнение обосновывается, исходя из широкого понимания законодательного процесса, когда в него помимо официальной деятельности самого законодательного органа включается также деятельность по созданию закона, в которой наряду с законодательным органом участвуют иные государственные органы, общественность 14. Существует точка зрения, сторонники которой полностью исключают опубликование из сферы законотворчества, считая его началом реализации принятого законодательного акта. В качестве основного аргумента, призванного доказать основательность отнесения опубликования к правоприменительной деятельности, указывается, что опубликование - это, прежде всего, одно из условий доведения текста принятого акта до сведения его непосредственных исполнителей 15.

На наш взгляд, опубликование представляет собой самостоятельный этап юридической деятельности, отличный по своему характеру как от предшествовавших ему стадий законодательного процесса (внесение законопроекта, его обсуждение, принятие, промульгация), так и от последующих стадий правоприменения. Обладая специфической целью, опубликование осуществляется в определенных временных границах. В правовом смысле оно имеет место лишь после принятия закона законодательным органом, его подписания компетентными должностными лицами и соответствующего оформления, т. е. тогда, когда процедура по созданию закона полностью завершена. Возможность исполнения такого закона наступает не ранее обусловленного срока его вступления в силу. Таким образом, не опубликование, а вступление закона в силу знаменует начало правоприменительной деятельности. Временной разрыв между опубликованием закона и началом его реализации устанавливается в законодательном порядке. Он необходим для того, чтобы с новым законом, прежде, чем последний начнет применяться, были ознакомлены все слои населения и, в первую очередь, лица, к которым закон обращен непосредственно. Это позволяет указанным субъектам до введения закона в действие изучить его и сообразовать с ним свое поведение.

В зависимости от того, кому в субъекте Федерации принадлежит право на издание законодательного акта, заключительной стадией законодательного процесса, по нашему мнению, может быть либо принятие закона парламентом, либо санкционирование закона главой региона. Если законодательный процесс заканчивается утверждением закона в парламенте, опубликование осуществляется от имени или по прямому нормативно закрепленному поручению данного органа, как это имеет место в Российской Федерации. Если же утверждение закона проводится посредством санкционирования его главой региона, за последним обычно и закрепляется право на опубликование санкционированного им закона. Ни в том, ни в другом случае опубликование не связано непосредственно с завершением законодательного процесса, им лишь удостоверяется тот факт, что закон принят и утвержден, но еще не начал действовать.

Исходя из изложенного следует, что в науке еще не выработаны общепринятые понятия законотворческого процесса и законодательного процесса. Они довольно часто подменяются одно другим. В результате одним термином обозначаются разные правовые явления и в то же время, наоборот, одно и то же правовое явление обозначается разными терминами.

В этой связи, на наш взгляд, необходимо четко определиться с содержанием указанных терминов, при этом различать понятия "законодательный процесс" и "законотворческий процесс". Законотворческий процесс в нашем представлении охватывает всю работу, предваряющую принятие закона, начиная с правового мониторинга, анализа существующего состояния регулирования общественных отношений и выявления проблем, подлежащих разрешению законодательными средствами, и заканчивая тем же правовым мониторингом. Соответственно, в нашем представлении законотворческий процесс не заканчивается с принятием либо вступлением в силу закона. Вообще говорить о начальном и о конечном этапе законотворческого процесса можно лишь с очень большой долей условности.

Как и всякий творческий процесс, он непрерывен и, по сути, бесконечен; скорее речь можно вести о переходе из одного качественного состояния в другое.

Что касается законодательного процесса, представляется целесообразным определять его как нормативно урегулированную деятельность по реализации права законодательной инициативы, рассмотрению, принятию, промульгации и вступлению в силу закона.

Законотворческий процесс - разновидность правотворческого процесса, представляющая собой мыслительную деятельность, направленную на законодательное урегулирование затрагиваемых вопросов. Законодательный же процесс - особая разновидность правоподготовительной деятельности, представляющая собой систему (совокупность) последовательных юридически значимых действий, направленных на принятие и вступление в силу соответствующего закона.

Отличия понятий "законотворческий процесс" и "законодательный процесс", в том числе особенности законотворческого процесса, наглядно проявляются при исследовании содержания последнего. Оно может быть охарактеризовано, в частности, посредством следующих имеющихся признаков.

Во-первых, законотворческий процесс заключается в интеллектуальной, мыслительной деятельности. Это исключительно творческий и не формализованный, в отличие от законодательного, процесс.

Во-вторых, законотворческий процесс имеет, как правило, строго научную основу и служит отчасти формой выражения научной деятельности и закрепления результатов науки, в том числе правовой.

В-третьих, он характеризуется сочетанием конкретного представления о результате законотворческого процесса - законодательном продукте, как правило, с неконкретным (абстрактным) представлением конечной редакции закона, тогда как для законодательного процесса характерно конкретное представление о конечной редакции закона.

В-четвертых, законотворческий процесс начинается с анализа состояния вопроса (регулируемых общественных отношений); начальным же этапом законодательного процесса является внесение законопроекта.

В-пятых, субъект законотворческого процесса не всегда совпадает с субъектом законодательного процесса. Субъектом законотворческого процесса всегда является непосредственный автор идеи (концепта) будущего закона. Это может быть научное учреждение, группа экспертов и специалистов в соответствующей сфере знаний, специализированный центр законотворчества. Часто законопроекты разрабатываются в недрах отраслевых министерств и других исполнительных органах государственной власти. Круг участников законодательного процесса, их прав, обязанностей и способов выражения своего мнения, а также порядок обязательного учета этих мнений нормативно определен 16. Законотворческий же процесс может осуществляться неограниченным кругом лиц (в том числе субъектами права законодательной инициативы, различными элементами гражданского общества, отдельными гражданами и пр.) и охватывает "деятельность различных органов и лиц в ходе подготовительных работ, а также в дальнейшем - на различных стадиях законодательного процесса".

Вопросам регионального законодательного процесса сегодня уделяется большое внимание. Изучению этого феномена посвящено множество различных исследований. Достаточно сказать, что за последние годы на эту тему защищено несколько кандидатских и докторских диссертаций. Такой повышенный интерес к данной проблеме объясняется той важной ролью, которую призван играть законодательный процесс в процессе демократизации всех сторон жизнедеятельности Российского государства и его регионов. В подтверждение вышесказанному можно привести мнение С.В. Полениной, которая считает, что проблема закона для современной России имеет не только большое теоретическое (в т.ч. методологическое), но и существенное практическое значение 18.

Действительно, в 21 веке происходят сложные и глубокие преобразования и коренные изменения общественной жизни. Быстро меняются отношения, приводится в соответствие с поставленными временем задачами структура органов государственной власти. Так, например, сфера регулирования законодательного процесса осуществляется как на федеральном, так и региональном уровне.

Говоря о регулировании регионального законодательного процесса (законодательного процесса субъектов Федерации), можно сказать, что он обладает как общими чертами, свойственными законодательному процессу федерального уровня, так и некоторыми отличительными особенностями.

В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации"19, право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта, представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) ряда субъектов Федерации этот перечень расширен. Так, в Красноярском крае право законодательной инициативы имеет группа депутатов Законодательного Собрания, Правительство Красноярского края, граждане в порядке народной инициативы, Федерации профсоюзов Красноярского края - по социально-трудовым вопросам, краевой комиссии по почетным наградам и званиям - по вопросам ведения комиссии, Избирательные комиссии края - по вопросам организации и проведения краевых и местных выборов и референдумов 20. В Республике Калмыкия 21, Иркутской 22, Новосибирской областях 23 оно предоставлено комитетам и комиссиям законодательно (представительного) органа. Право законодательной инициативы прокурору предоставлено 72 субъектам Федерации 24, а 11 - ставят вопрос о наделении их таким правом. Наделение прокурора правом законодательной инициативы повышает эффективность законотворческого процесса, сокращает сроки приведения законодательной базы субъекта Федерации в соответствие с изменениями федерального законодательства. В то же время позиция о необходимости наделения прокуроров таким правом не всегда находит понимание и поддержку у некоторых представителей органов государственной власти субъектов Федерации.

По мнению Ю.А. Нисневича, расширение круга субъектов, наделяемых правом законодательной инициативы, не всегда оправданно 25. Вызывает, например, сомнение позиция Республики Калмыкия, Тамбовской и Липецкой областей, посчитавших необходимым включить в него председателя законодательного (представительно) органа. Выделение председателя как самостоятельного субъекта права законодательной инициативы не дает ему реально дополнительных правомочий, но может породить путаницу при применении исследуемой регламентной нормы на практике. В то же время, учитывая природу парламента как коллегиального представительного органа, необходимо исходить из принципа равенства всех депутатов в законодательном процессе, что означает наделением их одинаковыми возможностями в осуществлении своей деятельности.

В Иркутской 26 и Орловской областях 27 к субъектам законодательной инициативы отнесены фракции. Это также трудно признать обоснованным, поскольку фракции выражают конкретные политические взгляды, следовательно, подчас невольно стремятся к тому, чтобы отразить их в будущем законе, что не всегда совпадает с общими интересами. Наличие указанного обстоятельства, с одной стороны, и желание фракций провести свой законопроект через парламент - с другой, могут создать конфликтную ситуацию, при которой выработка единого решения становится весьма затруднительной 28. Едва ли правомерным можно считать и предоставление субъектам Федерации права законодательной инициативы федеральным государственным органам (Кемеровская 29 и Курская области 30) - Управлению Министерства юстиции РФ по субъекту Федерации; Волгоградская область - Управлению Министерства РФ по налогам и сборам по субъекту РФ 31; Пензенская область - главному федеральному инспектору по субъекту РФ производится расширение полномочий указанных органов, тогда как решение этих вопросов находится в ведении Российской Федерации 32.

Право законодательной инициативы, как правило, реализуется в форме внесения в законодательный (представительный) орган субъекта Федерации законопроектов и поправок к ним. Уставами (конституциями) ряда субъектов Федерации закреплена возможность осуществления права законодательной инициативы в форме внесения предложений о разработке законопроектов. Практика некоторых субъектов идет по пути закрепления права реализации законодательной инициативы в форме законодательного предложения лишь за определенным кругом субъектов, связывая такое право чаще всего с инициативой депутатов (Республика Адыгея 33, Курская область 34). При этом регламенты законодательных органов субъектов Федерации содержат процедуры внесения и рассмотрения предложений депутатов, разработки на их основе проектов законов при помощи специально создаваемых рабочих групп 35.

В отдельных субъектах Федерации право реализации законодательной инициативы в форме законодательного предложения имеют граждане. Таким правом, в частности, обладают жители Астраханской области 36. В Удмуртской Республике форма законодательного предложения может использоваться гражданами для внесения изменений в Конституцию Республики 37. За гражданами Магаданской области признается право на обращение в законодательный орган 38. Нормативное закрепление законодательного предложения в качестве единственно возможной формы осуществления народной законодательной инициативы соответствует мировой парламентской практике. Например, согласно Закону Австрии от 10 июля 1963 г. о народной инициативе, проект закона, подготовленный гражданами, должен содержать "только одно предложение, выдвигаемое в порядке народной инициативы"39.

При внесении в законодательный орган законопроекта предписывается необходимость соблюдения определенных требований. В качестве таковых называются: обоснование необходимости принятия закона; финансово- экономической обоснование - в случае внесения проекта закона, реализация которого требует дополнительных финансовых затрат; перечень актов законодательства субъекта Федерации, подлежащих принятию, изменению или отмене в связи с принятием данного закона, и др. В некоторых субъектах Федерации сложилась практика, согласно которой в представляемых вместе с вносимым законопроектом документах указывается, какие государственные органы, общественные объединения, учреждения, организации, а также лица принимали участие в подготовке законопроекта. Например, в Республике Бурятия к вносимому в Народный Хурал законопроекту требуется прилагать сведения как о субъектах законодательной инициативы, внесших законопроект, так и об органах и лицах, участвовавших в его разработке 40. Сведения о субъектах законодательной инициативы размещаются в правом верхнем углу первой страницы текста законопроекта, а сведения о лицах и органах, готовивших законопроект, - в конце текста.

Многими субъектами Федерации выделено в виде отдельной позиции на конституционном уровне специальное требование к внесению в законодательный орган финансовых законопроектов - о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о применении финансовых обязательств субъекта Федерации, других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Федерации. Такие законопроекты должны приниматься к рассмотрению законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации только при наличии заключения высшего должностного лица субъекта либо по его представлению. Данное заключение направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации в срок, который устанавливается конституцией (уставом) субъекта Федерации и не может быть менее 14 дней.

По законопроекту, отвечающему всем предъявляемым к его оформлению требованиям, назначается комитет, ответственный за подготовку законопроекта к рассмотрению на пленарном заседании. Регламентами законодательных (представительных) органов ряда субъектов Федерации решается вопрос о сроках рассмотрения законопроектов. При этом устанавливаются не только сроки рассмотрения законопроекта ответственным комитетом (Республика Татарстан 41), но и общие сроки его рассмотрения в парламенте (Алтайский край).

Для работы над законопроектом комитетом создается рабочая группа, в состав которой могут входить депутаты, не являющиеся членами комитета, представители соответствующего субъекта законодательной инициативы, а также представители органов государственной власти, других организаций, эксперты и специалисты. По решению комитета возможно направление законопроекта в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы. На основании проведенной предварительной работы комитет готовит заключение, содержащее мотивированную оценку законопроекта и рекомендацию по его принятию или отклонению. Законопроект, подготовленный к рассмотрению парламентом, и материалы к нему направляются ответственным комитетом для внесения в повестку дня очередного заседания парламента.

Процедура рассмотрения законопроектов в законодательном органе субъекта Федерации обычно осуществляется в двух чтениях. В ходе первого чтения обсуждаются основные положения законопроекта и высказываются предложения и замечания в форме поправок. По результатам рассмотрения законопроекта в первом чтении законодательный орган одобряет законопроект либо отклоняет его. Законопроект может быть направлен на дополнительное рассмотрение в ответственный комитет либо его доработка поручается другому органу. Заслуживает внимание положение, введенное Регламентом Орловского областного Совета народных депутатов, которым установлено, что, если поправки, одобренные комитетом при подготовке им законопроекта ко второму чтению, изменяют и дополняют содержание или структуру законопроекта, комитет вправе внести предложение о рассмотрении данного законопроекта в новой редакции 42. Новая редакция законопроекта рассматривается в первом чтении.

Рассмотрение законопроекта во втором чтении предполагает обсуждение и принятие поправок к законопроекту, а также принятие закона в целом. Если закон не принимается, решается вопрос о продолжении работы над законопроектом или его отклонении.

Отдельными субъектами Федерации введено регламентное установление, определяющее временной интервал между первым и вторым чтениями законопроекта. Так, Регламент Тамбовской областной Думы содержит правило о необходимости проведения двух чтений законопроекта на двух отдельных заседаниях, которые должны состояться в разные дни 43. Интересен опыт Республики Коми. Согласно Регламенту Государственного Совета Республики Коми в случае, если принятый в первом чтении законопроект не внесен в течение года со дня его принятия в первом чтении для рассмотрения во втором чтении, вопрос о данном законопроекте включается в повестку дня очередного заседания Государственного Совета 44. По результатам рассмотрения указанного вопроса на голосование ставится предложение о продолжении работы над законопроектом. Если решение не принято, то проект считается снятым с рассмотрения без дополнительного голосования, что оформляется соответствующим постановлением.

В парламентах некоторых субъектов Федерации рассмотрение законопроекта не заканчивается вторым чтением, а проводится еще одно обсуждение законопроекта на пленарном заседании - третье чтение

Если законопроект рассматривается в трех чтениях, то в целом он принимается в третьем чтении. Внесение поправок в законопроект, рассматриваемый в третьем чтении, либо не допускается, либо допускается в исключительных случаях, например, в целях обеспечения соответствия законопроекта нормам федерального законодательства и законодательства субъекта Федерации. В ходе третьего чтения парламент может принять решение о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации"48, законы субъекта Федерации принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов. Различают два вида такого большинства - простое и квалифицированное. Как правило, квалифицированное большинство применяется субъектами Федерации при принятии законов, вносящих изменения, дополнения в основополагающие правовые документы (конституция, устав, уложение). В Республике Северная Осетия - Алания в том же порядке принимаются конституционные законы 49. Исключение составляет Республика Саха (Якутия), где процедура, предусматривающая необходимость квалифицированного большинства при голосовании, определена в отношении всех принимаемых Законодательным Собранием законов 50.

Имеются особенности принятия закона в двухпалатном парламенте. Закон, принятый одной из палат, направляется для одобрения в другую палату представительного органа. При этом одобрение закона второй палатой по аналогии с правилами федерального законодательного процесса возможно как по результатам его рассмотрения, так и без рассмотрения. Отдельные законы (например, конституционные законы о бюджете, налоговом регулировании) не могут считаться принятыми без их рассмотрения обеими палатами. В случае отклонения закона второй палатой возможно проведение палатами согласительных процедур либо преодоление этого решения принявшей закон палатой (не менее чем 2/3 от общего числа депутатов).

Закон субъекта Федерации, как и федеральный закон, может вступить в силу лишь после его подписания и обнародования. Подписание и обнародование законов субъектов - прерогатива высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Федерации. Именно ему направляется принятый региональным парламентом закон в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Федерации. Высшее должностное лицо удостоверяет закон своей подписью либо отклоняет его.

В ряде субъектов Федерации действует правило, согласно которому закон при неподписании его в установленные сроки высшим должностным лицом и при отсутствии его мотивированного отклонения, обнародуется за подписью председателя законодательного (представительного) органа (Республика Мордовия, Ленинградская, Иркутская, Новосибирская области). Некоторые субъекты Федерации одновременно предоставили возможность и высшему должностному лицу обнародовать закон со своими поправками, если парламентом не проведено повторное рассмотрение закона или его положений, вызывающих возражения высшего должностного лица, в отведенный для этого срок. Данное обстоятельство расценивается как согласие парламента с заявленными высшим должностным лицом возражениями (Иркутская область).

В случае отклонения высшим должностным лицом закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов. Высшее должностное лицо обязано подписать и обнародовать закон, принятый законодательным органом для преодоления вето. В то же время парламент может согласиться с мотивами отклонения закона и принять его с учетом замечаний и предложений высшего должностного лица либо вообще снять с дальнейшего рассмотрения. В двухпалатном парламенте вето на закон, как правило, преодолевается обеими палатами, если они являлись обязательными участниками законодательного процесса.

В законотворческой деятельности отдельных субъектов Федерации неподписание высшим должностным лицом повторно принятого закона влечет за собой те же юридические последствия, как и в случае неподписания им закона в установленные сроки: закон подписывает и обнародует председатель законодательного (представительного) органа. Так, Устав Тюменской области предусматривает, что принятый на повторном заседании областной Думы в прежней редакции закон подписывается губернатором области в течение трех дней с момента поступления. Если на протяжении указанного срока губернатор не подпишет закон, то закон вступает в силу без его подписи.

В последние годы все большее распространение получает практика доработки отклоненного высшим должностным лицом закона специальной комиссией до вынесения его на повторное рассмотрение парламента. Различается порядок создания и функционирования подобного рода согласительных комиссий на региональном уровне. В Московской и Саратовской областях комиссия образуется по решению законодательного органа власти из числа депутатов. Комиссии поручается подготовка и внесение на рассмотрение парламента согласованных с высшим должностным лицом области предложений по внесенным им поправкам и дополнениям. В Иркутской области комиссия по отклоненному губернатором области закону создается с согласия губернатора. Вопросы о составе комиссии, ее формировании, назначении председателя решаются Законодательным Собранием с участием представителя губернатора. В Орловской области инициатива создания согласительной комиссии принадлежит председателю областного Совета народных депутатов, губернатору области, комитету законодательного (представительного) органа. Комиссия образуется решением Совета народных депутатов на паритетных началах из депутатов и представителей правительства области на срок не более двух месяцев. При этом каждая из сторон определяет сопредседателей комиссии, которые поочередно ведут ее заседания.