2.1 Законодательная инициатива. Сущность, предмет и пределы законодательной инициативы

В чем смысл наделения правом законодательной инициативы? Применительно к федеральному нормотворчеству и наделению этим правом субъектов Федерации Г.Р. Симонян высказывает мысль, что на региональном уровне быстрее обнаруживаются острые социальные проблемы, раньше и эффективнее выявляются недостатки и проблемы в законодательном регулировании общественных отношений 52.

Речь идет о том, что субъекты права законодательной инициативы видят окружающую их действительность и знают необходимость регулирования общественных отношений той сферы, которой они занимаются или в которой они находятся, изнутри, наблюдают фактические изменения этих отношений или знают причины необходимости их корректировки. И здесь на первый план выходит вопрос практической реализации подобной инициативы, т.е. фактического ее воплощения в принятый закон.

Кто на сегодняшний день наделяется таким правом в субъектах Федерации, рассмотрим на примере региональных парламентов Сибирского Федерального округа.

Предметом законодательной инициативы на уровне субъектов Федерации являются: проекты законов, если так можно выразиться, первичного правотворчества; проекты законов о приостановлении действия законов; проекты законов о признании утратившими силу ранее принятых законов; проекты законов об утверждении договоров соответствующих субъектов Федерации (органов государственной власти субъектов Федерации); проекты поправок к законопроектам, перечисленным выше.

На уровне субъектов Федерации могут приниматься и кодифицированные акты. Поэтому предметом законодательной инициативы могут быть проекты кодексов. Так, Закон Тюменской области "О порядке подготовки, принятия и действия нормативных правовых и правовых актов Тюменской области" определяет, что законы области могут быть приняты в форме кодекса как систематизированного нормативного правового акта, максимально и полностью регламентирующего определенную сферу общественных отношений 53. Закон Свердловской области "О правовых актах в Свердловской области" установив, что законы Свердловской области могут приниматься в форме кодексов, ввел уточняющее правило, согласно которому в форме кодексов могут приниматься законы Свердловской области, целостно и непосредственно регулирующие отдельные сферы общественных отношений, являющиеся нормативной основой для всех других нормативно правовых актов, издаваемых в сфере общественных отношений, урегулированных соответствующим кодексом 54.

Иногда в качестве предмета законодательной инициативы называют законодательные предложения (в СССР использовался термин "законодательный почин"). О законодательной инициативе как праве вносить не только законопроекты, но и предложения о разработке и принятии законов, отмене и изменении действующих пишет, например, Л.Т. Кривен 55. Более узко определяет предмет законодательной инициативы Д.А. Ковачев 56. Под правом законодательной инициативы он понимает возможность вносить проект на рассмотрение представительного органа власти.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации" не определяет четко предмет законодательной инициативы в региональных парламентах 57. Этот вопрос решается субъектов самостоятельно в конституциях (уставах), обычных законах, регламентах законодательных органов.

Пределы законодательной инициативы задаются пределами компетенции субъектов Федерации (ст. 71, 72, 73, др. Конституции РФ; п. 17 ст. 1 ФЗ от 4 июля 2003 года №95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации").

Проблемы реализации законодательной инициативы

Основные проблемы регионального законодательства, на наш взгляд, связаны с отсутствием четких, понятных, по возможности несложных процедур определения ответственных лиц и строгого их соблюдения с применением обязательных мер наказания, как индивидуального, так и коллективного. По емкой оценке Ю.А. Тихомирова, необходимо развивать и совершенствовать правовую регламентацию процедур 58.

Мерам ответственности, связанным с неудовлетворительным качеством нормотворческой деятельности, по крайней мере до последнего времени, уделялось недостаточно внимания. Постоянно выявляются дефекты в принимаемых нормативных правовых актах любых уровней власти и видов - от федеральных законов до муниципальных актов, и не всегда подготовка проектов нормативных правовых актов имеет тенденцию к улучшению их качества.

Здесь необходимо выделить в отдельный вопрос муниципальное нормотворчество, поскольку низкий его уровень связан с отсутствием специалистов, способных выполнять данный вид работы, особенно в сельских и городских поселениях.

На уровне субъектов Федерации, и особенно федеральном, брак в нормотворчестве, на наш взгляд, связан как раз с отсутствием ответственности.

Рассматривая меры ответственности в сфере нормотворчества на примере результатов антикоррупционной экспертизы, Е.В. Каменская, А.А. Рождествина, приводя в качестве мер конституционной ответственности представительных органов официальное предупреждение о возможности роспуска и досрочное прекращение его полномочий, приходят к выводу, что такие меры в настоящее время малоэффективны, особенно если предусмотреть роспуск органа, принявшего акт. Такие роспуски, учитывая качество принимаемых законов и подзаконных актов, станут слишком частыми. Поэтому для того, чтобы исключить споры о применении, а тем более о реализации коллективной ответственности в рассматриваемой сфере, целесообразнее было бы перейти к принципу индивидуальной ответственности за принятие коррупционного акта 59.

Страх перед неизбежностью принятия мер может порождать только безответственность. Необходима индивидуальная ответственность, но без ответственности коллективной, неразрывно связанной с нарушениями каждого из членов этого коллектива, будет невозможно изменить систему (коллектив будет пытаться переложить ответственность на своего члена, под любым предлогом избавиться от него, решая таким образом проблему для себя).

Если за каждое нарушение законодательства не будет нести ответственность руководитель коллектива, его допустивший, сам коллектив, мы никогда не добьемся положительных результатов ни в одной отрасли общественной деятельности, в том числе в нормотворчестве.

Обосновывая уход от коллективной ответственности в сфере нормотворчества, Е.В. Каменская, А.А. Рождествина в указанной работе предлагают установить ответственность за правонарушения в отношении конкретных лиц, которые обладают полномочиями подписывать и обнародовать нормативные правовые акты: на федеральном уровне - это Президент Российской Федерации, на уровне субъекта Федерации - глава субъекта, в муниципальных образованиях - главы местного самоуправления.

С этим необходимо согласиться, но указанные субъекты выполняют свою работу и должны нести за нее ответственность, при этом они должны быть фильтром, не пропускающим дефектные нормативные правовые акты, в случае выявления принимать меры в отношении законодательных (нормотворческих) органов, принявших такой акт.

При этом профессор С.А. Авакьян в цитированной выше работе задается вопросом: как обеспечить учет мнения и квалификации тех, кто не причастен к государственной составляющей законотворческого процесса, но вполне может быть его общественной составляющей 60, в том числе подчеркивая единство данного процесса, состоящего из разных слагаемых?

Следует предположить, что право законодательной инициативы существует для целей связи прямой и обратной, условно говоря, между обществом и государством, а чем больше субъектов этого права, казалось бы, тем должен быть выше уровень реализации прав отдельных граждан и их сообществ. Так ли это?

Существуют мнения, что с расширением субъектов данного права могут быть связаны проблемы, главная из которых заключается в возрастающей сложности процесса законотворчества, требующего все большего объема знаний, высокого профессионализма, владения необходимыми навыками совершения тех или иных действий, непосредственно связанных с подготовкой законопроекта. Сюда можно также отнести разное в ресурсном, организационном и информационном отношении обеспечение участия субъектов права законодательной инициативы в законодательной деятельности, неоправданно большое количество субъектов, обладающих этим правом, и др.61.

Некоторые авторы связывают с этим и проблемы лоббизма. По мнению В.И. Чехариной, достаточно часто используемым методом организованных лоббистов является именно представление готовых законопроектов с одновременной разработкой определенной стратегии продвижения этого законопроекта по ступеням законодательного процесса 62, в том числе используя право законодательной инициативы.

В связи с этим интересен опыт, складывающийся на региональном уровне. Конституционно-уставными документами ряда субъектов Федерации официально признана возможность реализации права законодательной инициативы в форме внесения в законодательный орган предложений о разработке законопроектов. Под этим понимается право граждан вносить законопроект, поддержанный определенным количеством избирателей, в орган законодательной власти в соответствии с процедурой, установленной законом. Легитимное количество граждан, имеющих право выдвинуть ту или иную законодательную инициативу, определяется либо процентным соотношением числа граждан, которые должны выступить в поддержку такой инициативы, к общему числу избирателей, зарегистрированных на территории указанного субъекта Федерации (Республика Хакасия 63, Алтайский край 64, Томская область 65), либо путем установления абсолютного числа граждан, которые должны выступить в поддержку такой инициативы (Красноярский край 66, Омская область 67). Однако то, что механизм реализации народной правотворческой инициативы не закреплен на федеральном уровне, затрудняет процедуру ее установления на региональном уровне. Вероятно, поэтому данный механизм есть во всех субъектах Федерации, в связи с чем возникает очевидный разрыв между наличие права и возможностью его осуществления.

Стоит обратить внимание и на то, что практика некоторых субъектов Федерации идет по пути закрепления права реализации законодательной инициативы в форме законодательного предложения лишь за определенным кругом субъектов, связывая его, как правило, с инициативой депутатов. При этом регламенты законодательных органов субъектов Федерации содержат процедуры внесения и рассмотрения предложений депутатов, разработки на их основе проектов законов при помощи специально создаваемых рабочих групп.

Речь идет, прежде всего, о тех случаях, когда субъект законодательной инициативы не располагает достаточным потенциалом для того, чтобы самостоятельно подготовить проект закона, а потребность общества в нормативном урегулировании выдвигаемой им идеи очевидна 68.

Один из основных законных интересов любого гражданина государства, соотносящего свои взаимоотношения в обществе с действующим в стране законодательством, является желание руководствоваться нормативными предписаниями, адекватными его жизненным запросам, возможностям государства их обеспечить, а общества с ними согласиться.

Среди признанных гарантий обеспечения того или иного права, сохранения его от угрозы неисполнения в конституционной доктрине выделяется правило об обязательном нормативном закреплении не только самого права, но и порядка его осуществления. Опыт убеждает, что гарантирование права тем эффективнее, чем больший потенциал нормативных императивов заложен в механизм по его обеспечению и защите.

На наш взгляд, необходимо установить обязательность рассмотрения соответствующих запросов (обращений) в законодательный (представительный) орган субъекта Федерации с предложением законодательного урегулирования (отмены, изменения закона) тех или иных общественных отношений. При этом результатом рассмотрения в установленные сроки будет или обоснованный отказ в разработке и принятии соответствующего регионального закона, который можно будет оспорить в суде, или согласие парламента на его разработку и рассмотрение, с обязательным установлением сроков подготовки проекта и вынесения его на рассмотрение. В последнем случае, если инициатор запроса считает данные сроки неприемлемыми, он может их также оспорить в суд, где законодательный (представительный) орган будет доказывать их обоснованность.

В случае судебного признания позиции регионального парламента ущербной последний должен нести соответствующую ответственность.

Таким образом, право законодательной инициативы в региональном законодательном процессе подразделяется на:

1. абсолютное, принадлежащее только главе исполнительной власти субъекта Федерации;

2. универсальное, когда субъекты, наделенные таким правом, могут вносить законопроекты по любому вопросу, за исключением тех, которые закреплены за главой исполнительной власти субъекта Федерации;

3. специальное, когда субъекты такого права могут вносить законопроекты по вопросам их ведения;

4. исключительное - в случае установления права на внесение законопроектов только по конкретным вопросам.

Думается, что расширительное толкование норм названного Федерального закона в части возможности реализации права законодательной инициативы в форме законодательного предложения оправданно только для определенного круга субъектов законодательной инициативы, например, граждан, представительных органов местного самоуправления, т.е. для тех, у кого нет возможности подготовить достаточно качественный законопроект. В свою очередь реализация права законодательной инициативы в форме подзаконных нормативно правовых актов представляется неправомерной, поскольку из содержания права законодательной инициативы как стадии законодательного процесса следует, что оно не может осуществляться нормативным правовым актом, уровень которого ниже закона.

Законодательная инициатива реализуется субъектом этого права самостоятельно и не может быть передана другим органам, организациям и лицам.

Любой субъект законодательной инициативы имеет право:

1) вносить законопроект в орган законодательной власти субъекта Федерации в любое время (в учетом установленных ограничений для конкретных субъектов);

2) требовать рассмотрения внесенного законопроекта органом законодательной власти субъекта Федерации или предоставления мотивированного отказа;

3) участвовать в заседаниях профильных комитетов (комиссий) органа законодательной власти субъекта Федерации как на стадии предварительного рассмотрения законодательной инициативы, так и на стадии доработки законопроекта;

4) входит в состав рабочих групп, создаваемых профильными комитетами (комиссиями) органа законодательной власти субъекта Федерации для работы над внесенным им законопроектом;

5) изменять текст законопроекта по предложению профильного комитета (комиссии) органа законодательной власти субъекта Федерации до его принятия в первом чтении;

6) отзывать законопроект до его принятия в первом чтении;

7) выступать с докладом по внесенному законопроекту на пленарных заседаниях органа законодательной власти субъекта Федерации

8) направлять своих уполномоченных представителей в органам законодательной власти субъекта Федерации;

9) вносить предложения о принятии законопроекта, принятого в первом чтении, в окончательной редакции на текущей сессии;

10) вносить поправки как в собственные законопроекты, так и законопроекты, внесенные другими субъектами права законодательной инициативы;

11) обращаться к уполномоченным органам за защитой своих нарушенных прав.

Вместе с тем федеральным и региональным законодательством допускается неравенство субъектов права законодательной инициативы по объёму имеющихся у них прав в региональном законодательном процессе. Например, согласно Федеральному закону №184 глава исполнительной власти субъекта Федерации обладает следующими исключительными правами: требовать первоочередного рассмотрения внесенных им законопроектов, созыва внеочередного заседания органа законодательной власти субъекта Федерации; готовить заключения на законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта Федерации, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъектов Федерации; отклонять законы субъекта Федерации 69. В региональном законодательстве устанавливаются и иные исключительные права главы исполнительной власти субъекта Федерации, в частности: вносить при определенных условиях законопроект в орган законодательной власти субъекта Федерации в сокращенные сроки (Республика Алтай); выступать вне очереди в органе законодательной власти субъекта Федерации (Красноярский край, Томская область 70); направлять официальный отзыв на законопроект, находящийся на рассмотрении в органе законодательной власти субъекта Федерации, на любой стадии его рассмотрения (Красноярский край, Республика Тыва).

С учетом вышеизложенного становится вполне очевидным, что глава исполнительной власти субъекта Федерации может оказать существенное влияние на ход обсуждения законопроектов, внесенных иными субъектами права законодательной инициативы.

У субъекта права законодательной инициативы есть обязанности, главная из которых - внести законопроект в строгом соответствии установленными органами законодательной власти требованиями. Как правило, эти требования заключаются в предоставлении не только самого текста законопроекта, но и пояснительной записки к нему; перечня законов и иных нормативно правовых актов субъекта Федерации, подлежащим утратившим силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного закона; финансово-экономического обоснования (если реализация законопроекта требует материальных затрат).

В некоторых субъектах Федерации (например, в республиках Алтай, Бурятия) на субъектов права законодательной инициативы возлагается обязанность предоставления заключения главы исполнительной власти субъекта Федерации в случае внесения ими законопроектов о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта Федерации, других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет бюджета субъекта Федерации.

Чтобы обеспечить возможность для субъектов законодательной инициативы реализовать свое право в региональном законодательстве, устанавливаются следующие гарантии:

ь обязанность рассмотрения законодательной инициативы органом законодательной власти субъекта Федерации на пленарном заседании;

ь своевременное информирование субъекта права законодательной инициативы о рассмотрении внесенной им законодательной инициативы

ь введении нормативно установленных сроков, определяющих временные интервалы рассмотрения законопроекта на всех стадиях законодательного процесса

ь назначение референдума субъекта Федерации по законопроекту, внесенному гражданами в порядке реализации законодательной инициативы, если он не принят органом законодательной власти субъекта Федерации.

В завершении можно сделать следующие выводы. Во-первых, применительно к региональному законодательному процессу законодательная инициатива - это гарантированное конституцией (уставом) право (в некоторых случаях обязанность) управомоченных субъектов (органов, организаций, отдельных лиц и граждан) вносить законопроекты либо законодательные предложения на рассмотрение органа законодательной власти, влекущее обязательное для их рассмотрение этим органом в соответствии с установленной процедурой. Во-вторых, перечень субъектов права законодательной инициативы должен быть предметом постоянного внимания законодателя, поскольку он должен способствовать углублению демократических начал в деятельности органов законодательной власти субъектов Федерации. В-третьих, поскольку законодательная инициатива имеет большое значение для законодательного процесса, субъектам РФ необходим закон "О реализации права законодательной инициативы". В- четвертых, следует внести изменения в ст. 6 ФЗ №184 и ст. 9 Федерального закона "О прокуратуре РФ" в части наделения прокуроров субъектов Федерации правом законодательной инициативы в органе законодательной власти субъекта Федерации.

Не претендуя на оригинальность высказанных в настоящей работе предложений, которые достаточно много обсуждаются в научной среде, в том числе уважаемыми учеными, процитированными выше, хочется лишний раз обратить внимание, прежде всего практиков, специалистов, занимающихся вопросами нормотворчества, на процедуры принятия управленческих решений, на необходимость поиска механизмов оптимального регулирования общественных отношений, предусматривающего интересы и государства, и отдельного человека.

При этом нельзя забывать, что уровень законности и законодательства в стране напрямую зависит от правовой культуры и в целом от культурного уровня ее населения, а также от уровня правового сознания соответствующих субъектов, широтой их мировоззрения, моральными установками, осознанием своей миссии как творцов правил поведения для многих людей 71. Взаимосвязь законности и культурности характеризует нравственную природу законности. Общая и правовая культура - это социальная основа законности. Без достижений определенного уровня правовой культуры всех субъектов права, населения страны невозможно обеспечить должный уровень законности. За законность надо бороться культурно 72, но биться за нее, как призывал еще Гераклит Эфесский, как за городскую стену.

2.2 Предварительное рассмотрение законопроекта в комитетах

Комитеты Законодательного Собрания структурно входят в "большой аппарат" Законодательного собрания и их работа координируется его Председателем. Система профильных комитетов Законодательного Собрания, представляет собой его организационно-технологическую основу деятельности. В текущем созыве Законодательного Собрания (2011-2016 гг.) сформировано 9 профильных комитетов:

1) Комитет по бюджету и экономической политике

2) Комитет по промышленности и вопросам жизнеобеспечения

3) Комитет по делам села и агропромышленной политике

4) Комитет по природным ресурсам и экологии

5) Комитет по государственному строительству, местному самоуправлению и развитию институтов гражданского общества

6) Комитет по делам Севера и коренных малочисленных народов

7) Комитет по вопросам законности и защиты прав граждан

8) Комитет по здравоохранению и социальной политике

9) Комитет по образованию, культуре и спорту

В соответствии с Регламентом Законодательного Собрания, в указанных комитетах осуществляется повседневная, трудоемкая работа по:

1) подготовке законопроектов для рассмотрения на заседаниях парламента и предварительному обсуждению;

2) рассмотрению обращений и иных решений и документов парламента, проектов федеральных законов;

3) даче заключений, предложений и замечаний по законопроектам, внесенных на рассмотрение парламента;

4) принятию решений о готовности законопроекта к рассмотрению парламентом и передаче проекта закона края для включения в повестку дня заседания парламента;

5) подготовке и проведению публичных слушаний парламента;

6) контролю за соблюдением и исполнением законов края, постановлений парламента, а также контролю за исполнением бюджета края и бюджета Красноярского краевого фонда обязательного медицинского страхования, соблюдением установленного порядка управления и распоряжения собственностью края;

7) способствованию реализации федерального законодательства и законов края;

8) решению вопросов организации своей деятельности;

9) организации рассмотрения поступивших в комитет обращений граждан и организаций;

10) по иным вопросам, предусмотренных Регламентом и Положением о комитетах Законодательного Собрания 73.

Система профильных комитетов разграничена по направлениям деятельности для более эффективного и рационального принятия решений. При этом, как показывает парламентская практика, мнение профильного комитета во многих случаях оказывает определяющие влияние не только на нормативно-правовое содержание, но и на конечный результат рассмотрения законопроекта региональным парламентом.

Комитеты Законодательного Собрания в идеале должны формировать по тем обобщенным сферам жизнедеятельности общества и государства, в рамках которого общественные отношения действительно требуют законодательного урегулирования, т.е. властно-принудительного вмешательства со стороны государства. При этом по мере разрешения тех или иных проблем законодательного урегулирования общественных отношений определенные комитеты парламента могут видоизменяться или ликвидироваться, а в случае возникновения новых проблем, требующих такого управления, - образовываться в другие комитеты. Однако формирование комитетов происходит не только в соответствии с рациональным для организации законодательной деятельности подходом, но и под влиянием иных, политических лоббистских факторов 74.

Работа комитетов и комиссий основана на общих принципах деятельности Законодательного собрания Красноярского края. К ним относятся следующие принципы:

— коллегиальности

— свободы обсуждения

— гласности

Принцип коллегиальности принятия решений декларирует, что ни одно решение не может быть принято кем-либо единолично, а потому необходимо, чтобы за него проголосовало определенное Регламентом Законодательного Собрания большинство членов комитета.

Принцип свободы обсуждения означает, что члены комитета свободны в обсуждениях вопросов, выносимых на рассмотрение комитета и не могут привлечены к ответственности за обсуждаемые на нем вопросы.

Принцип гласности предполагает, что комитет, осуществляется свою деятельность, как правило, открыто. На них могут приглашаться и присутствовать представители средств массовой информации

Очень неоправданно, на наш взгляд, что Регламент не предусматривает такой важный принцип, как принцип законности, который содержится во многих Регламентах других регионов 75.

Именно при систематической работе комитетов происходит становление и совершенствование парламентария как профессионального законодателя, приобретаются и развиваются профессиональные навыки законодательной и парламентской деятельности.

К членам комитетов предъявляются требования особого рода. С одной стороны, они должны быть хорошо подготовленными специалистами по предмету деятельности комитета, например в области образования, культуры, энергетики, транспорта и др. С другой стороны, от них требуется владение основательным багажом юридических знаний и навыков.

На протяжении 20-летней истории современного отечественного парламентаризма остававшейся недостаточным инструментарий кадровой работы не позволил укомплектовать аппараты всех комитетов специалистами надлежащего уровня. В итоге возникла не характерная для мировой парламентской практики ситуация, когда законопроекты, рассмотренные комитетом, получают правовую оценку на предмет согласованности с законодательством, отсутствия внутренних противоречий, выполнения требований юридической техники и соответствия нормам русского языка со стороны специального управления - экспертно-правового.

Такое дублирование функций позволяет повысить качество работы. Вместе с тем в большинстве зарубежных парламентов все правовое и юридико-техническое сопровождение законопроектов возложено на комитеты.

Важная проблема - это двойное подчинение аппарата комитетов. Являясь структурным подразделением "большого аппарата", комитеты подчиняется председателю комитета - парламентарию. Председатель комитета бывает связан с партийной фракционной дисциплиной. В отдельных случаях от руководителя комитета требуется не только профессионализм, но и принципиальность, и дипломатический такт.

С учетом того, что более половины всех законопроектов, рассматриваемых Законодательным Собранием, вносится Правительством Красноярского края, одной из важнейших функций аппаратов комитетов является обеспечение их взаимодействия с соответствующими органами исполнительной власти.

Важность данной работы обусловлена тем, что законодательная и исполнительная ветви власти действуют каждая в своей сфере и имеют в силу этого свои специфические интересы, между ними неизбежно возникают противоречия, зачастую порожденные не различием интересов, а недостаточным взаимопониманием, незнанием намерений другой стороны. Отсюда возможная несогласованность в действиях и даже разночтения в терминологии. Помочь Правительству узнать намерения законодателя, содействовать согласованию подходов обеих ветвей власти к проблеме - задачи, часто решаемые комитетами Законодательного Собрания.

Аналогичные функции возложены и на аппарат комитетов зарубежных парламентов. Так, особую значимость задача поддержания связей с исполнительной властью приобретает в тех государствах, которые избрали президентскую и смешанную форму правления (США, Мексика, Бразилия, Филиппины и др.), основанную на наиболее жестком разделении властей. Если при парламентарных формах правления парламентарии-министры находятся в частом контакте как с парламентариями-"заднескамеечниками" своей партии, так и с парламентариями от оппозиции, встречаясь с ними в зале заседаний и кулуарах парламента, выясняя позиции и подчас договариваясь о решении проблем, то там, где министры парламентариями быть не могут, такие непосредственные контакты довольны редки, Здесь неизбежно возрастает роль контактов на аппаратном уровне - между помощниками парламентариев, сотрудниками аппаратов комитетов (комиссий) и секретарями и помощниками министров.

Например, в США часть персонала Конгресса специализирована на поддержании контактов с исполнительной властью; эти люди ежедневно встречаются со служащими из аппарата президента и отдельных ведомств. Таким образом (зачастую в неформальной обстановке) в основном происходит согласование позиций законодательной и исполнительной властей.