Разработка рекомендаций по совершенствованию работы местного самоуправления Вытегорского района

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1. Теоретические и правовые основы местного самоуправления

1.1 Местное самоуправление - особая форма народовластия

1.2 Организационные и финансовые основы местного самоуправления

1.3 Актуальные проблемы местного самоуправления в РФ

1.4 Нормативно-правовое обеспечение управленческой деятельности

2. Анализ системы органов местного самоуправления в Вытегорском муниципальном районе

2.1 Общая характеристика Вытегорского муниципального района

2.2 Оценка деятельности органов местного самоуправления

2.3 Анализ эффективности экономической основы местного самоуправления

3. Совершенствование работы органов местного самоуправления Вытегорского муниципального района

3.1 Совершенствование системы управления Вытегорским муниципальным районом

3.2 Пути укрепления финансовой самостоятельности местного самоуправления Вытегорского района

3.3 Процедура аутсорсинга административно-управленческих процессов управления Администрации Вытегорского муниципального района

Заключение

Список использованных источников



ВВЕДЕНИЕ

В процессе реформы местного самоуправления, произошло административно-территориальное разделение всех субъектов РФ между муниципальными районами и входящими в их состав поселениями. На органы местного самоуправления распространяется обязанность не только лишь самостоятельного решения широкого круга вопросов местного значения, но и обеспечения социально-экономического развития муниципальных образований. В сложившихся условиях выстраивание действенной системы муниципального управления является первоочередной задачей, как для органов местного самоуправления, так и государственной власти. Помимо этого, финансовые возможности существующих и вновь созданных муниципальных образований значительно ограничены. Имеют место слабая собственная доходная база большинства местных бюджетов, нехватка высококвалифицированных кадров, высокий износ материально-технической базы, неразвитая инфраструктура. Все эти проблемы усложняются недостаточностью управленческого опыта у муниципальных образований и пассивностью населения.

Возникают противоречия: между обширным перечнем вопросов местного значения и слабыми экономическими возможностями муниципальных образований; между дефицитом управленческого опыта у органов местного самоуправления и обязанностью самостоятельно обеспечить социально-экономическое развитие муниципальных образований; между многообразием существовавших в предреформенный период моделей местного самоуправления и новой единой моделью, устанавливающей жесткий порядок административно-территориального деления и формирования местных органов власти, а также четкое разграничение компетенций.

Данные противоречия характерны и для Вытегорского муниципального района. Обладая значительным природным, промышленным и человеческим потенциалом, в настоящее время район находится в кризисном состоянии: падает рождаемость, растет смертность населения; сокращаются объемы промышленного производства, и, как следствие, - рост безработицы и падение уровня жизни населения. Поэтому поиск путей совершенствования управления социально-экономическим развитием муниципального образования, обеспечивающих реализацию принципов местного самоуправления представляется особенно актуальным.

Проблемы современного становления и развития самоуправления исследуются в трудах С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, Д. Е. Амелина, Г.В.Атаманчука, Г. В. Барабашева, В. И. Васильева, А. Л. Гапоненко, А.Г.Грандберга, Б. П. Елисеева, Н. А. Емельянова, В. В. Еремяна, С.Э.Жилинского, В. И. Ильина, А. Ю. Кабалкина, М. А. Краснова, О.Е.Кутафина, В. А. Кряжкова, М. Н. Кузнецова, В. В. Лазарева, Г.В.Мальцева, Н. А. Михалевой, И. И. Овчинникова, В. А. Прокошина, B.C.Прониной, B. C. Репина, С. В. Соловьевой, Ю. А. Тихомирова, Б.Н.Топорнина, В. И. Фадеева, А. И. Черкасова, Н. В. Черноголовкина, В.Е.Чиркина, К. Ф. Шеремета, Е. С. Шугриной, А. И. Экимова и других авторов. Проходящая в стране реформа местного самоуправления поставила перед муниципалитетами ряд принципиально новых проблем экономического, социального и управленческого характера. В связи с этим необходимо продолжить исследования в сфере управления социально-экономического развития муниципальных образований.

Объект исследования - местное самоуправление Вытегорского района.

Предмет исследования - проблемы местного самоуправления Вытегорского района.

Цель исследования - разработка рекомендаций по совершенствованию работы местного самоуправления Вытегорского района.

В соответствии с целью реализуются следующие задачи:

1. Выявить особенности местного самоуправления как особой формы народовластия.

2. Исследовать правовые основы деятельности органов местного самоуправления.

3. Изучить организационные и экономические основы местного самоуправления.

4. Исследовать структуру и полномочия местного самоуправления Вытегорского района.

5. На основе анализа современного состояния социально-экономического развития Вытегорского района выявить проблемы местного самоуправления.

6. Проанализировать эффективность экономической основы местного самоуправления Вытегорского района.

7. Предложить мероприятия по совершенствованию деятельности местного самоуправления Вытегорского района и оценить эффективность, предложенных мероприятий.

В ходе обработки и анализа найденных материалов были использованы следующие общенаучные методы, в том числе: методы дедукции и индукции (систематизация и обобщение данных, а также применение теоретических выводок к реальной и конкретной ситуации и пр.), сравнительный метод (сравнение различных моделей конкуренции, сравнение систем мотивации разных предприятий), методы логического, структурного и статистического анализа, анализ документов (учебников, монографий, периодических изданий, финансово-экономической документации предприятия и др.).

Научная значимость исследования состоит в системном подходе к анализу проблем местного самоуправления и разработке рекомендаций по их решению.

Практическая значимость исследования заключается в том, что полученные материалы могут быть использованы при формировании и реализации муниципальной социально-экономической политике и совершенствованию деятельности органов местного самоуправления.

Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.



1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1 Местное самоуправление - особая форма народовластия

Местное самоуправление являясь главным элементом демократического государственного устройства, включает в себя неотъемлемый компонент системы «издержек и противовесов». Различные интересы должны сочетаться и «уравновешиваться» не только на уровнях государственной власти, но и на уровне муниципальных образований. Отражает эти интересы как раз местное самоуправление. Примерами в пользу развития и укрепления местного самоуправления как института власти, по мнению Т. В. Усковой, выступают:

- результативность в решении местных задач в связи со способом формирования власти и знания местной модификации;

- ответственность руководителя перед населением, которое его избрало;

- государственное значение, определяющееся институтом в структуре властных отношений РФ [29].

Понятие и система местного самоуправления в России начали образовываться с 1991 г., при принятии Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР», а также при внесении соответствующих изменений в Конституцию РСФСР 1978 г. До принятия закона в России были местные органы государственной власти и управления, так же осуществлялась государственная власть.

Только после принятия новой Конституции РФ местное самоуправление получило новый этап развития в России, при этом местное самоуправление стало основываться на принципах самостоятельности и полного отделения от системы государственной власти. Принятие новой Конституции РФ явилось прямым основанием для реформирования местного самоуправления.

Местное самоуправление в Конституции РФ 1993 г. стало рассматриваться как одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации публичной власти, который наряду с принципом разделения властей стал определять систему управления в обществе и государстве (ст. 12 Конституции РФ).

Федеральный закон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» оказал положительное влияние на становление института местного самоуправления, однако актуальные проблемы остались нерешенными: так и не создали территориальные и финансовые основы местного, которые обеспечили бы самостоятельность местного самоуправления; государственное взаимодействие отсутствовало у самоуправления, местный контроль был неэффективный и механизм государственных органов имел ряд проблем.

Дальнейшая модернизация местного самоуправления началась 6 октября 2003 г. с принятием Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [6]. При этом целью изменений, по мнению А. Джагаряна, стал тот факт, что местное самоуправление должно реально заявить себя в качестве важного, самостоятельного и полноправного звена в системе публичной власти [5].

В современной отечественной трактовке существуют различные точки зрения на понятие «местное самоуправление». Так, А. А. Сергеев считает, что понятие «местное самоуправление» можно раскрыть в двух аспектах: во-первых, как право граждан, местного сообщества на самостоятельное управление делами региона и во-вторых, как одну из основ конституционного строя, как основополагающий принцип организации власти, который вместе с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет систему управления (деление властей по вертикали) [27]. За рубежом местное самоуправление признается и закрепляется непосредственно конституцией в качестве института, который не может быть ликвидирован. В РФ самоуправление как форма организации власти принципиально неприкосновенно, что отражено в ст. 12 Конституции РФ, при этом местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Поэтому местное самоуправление является одним из важнейших институтов, необходимым элементом демократической организации государственной и общественной жизни каждого государства.

Как политико-правовая отрасль местное самоуправление представляет собой такую форму организации, в которой определяются закономерности, присущие всякому социальному управленческому процессу и государственному управлению в частности. Будучи общим понятием, отражающим процесс становления и реализации народовластия на местах, местное самоуправление в реальной действительности непосредственно строиться на основе разных принципов и реализуется в разных организационно-правовых формах (городское и сельское самоуправление, двухуровневая и иные модели самоуправления и т.д.). При этом, с функциональной точки зрения местное самоуправление можно определить, как самостоятельную деятельность населения по решению вопросов местного значения и по решению отдельных государственных полномочий [26].

По мнению Б.А. Осипяна, в настоящее время местное самоуправление в РФ представляет форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций [24].

О.Ю. Винниченко выделяет следующие главные черты, позволяющие выявить природу местного самоуправления:

- местное самоуправление является формой народовластия;

- местное самоуправление это пограничное явление между государством и обществом, соединяющее их между собой;

- общественные формы, за счет которых организуется местное самоуправление, связаны с присущими им властными полномочиями, отраженными в главенствующей силе управленческих решений;

- местное самоуправление можно определить как форму проявления прав и свобод человека и гражданина [13].

Кроме того, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственность, самостоятельность населения в решении местных вопросов является спецификой местного самоуправления.

Главными субъектами, исполняющими местную самостоятельность, являются горожане, т. е. жители данного муниципального образования. Одновременно с этим важно подчеркнуть, что Конституция Российской Федерации в данном случае не делает какого-либо исключения из данного круга субъектов, что позволяет прийти к выводу о том, что в этих отношениях могут принимать участие, как граждане Российской Федерации, так и иностранные граждане, и лица без гражданства, законно находящиеся на территории соответствующего образования.

При этом основными формами осуществления населения данных полномочий являются: референдум; выборы; иные формы прямого волеизъявления. Так же, к «иным» формам можно отнести территориальное местное самоуправление. Как справедливо отмечает C. А. Авакян, «территориальное общественное самоуправление объединяет в себе возможности самоорганизации граждан, публичной власти и некоммерческих хозяйствующих субъектов», а также сходы, слушанья, правотворческие инициативы [6].

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации, в городских, сельских поселениях, а также на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. При этом структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Важно подчеркнуть, что перемена пределов земель, в которых осуществляется местное самоуправление, разрешается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Местное самоуправление являясь механизмом к государственной власти, обеспечивает эффективность управления государством в целом, поскольку местное самоуправление наиболее приближено к населению, функции и направленность местного самоуправления в большей степени связаны с обеспечением реализации потребностей общества, граждан. При этом, эффективная деятельность местного самоуправления зависит от слаженной работы и понимания между органами представительной и исполнительной власти, от поддержки и активности населения, только в этом случае перспективы развития будут благоприятными. Таким образом, система органов местного самоуправления является важнейшим звеном в механизме государства.

Отличительной особенностью местного самоуправления является то обстоятельство, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Гарантиями местного самоуправления в Российской Федерации выступают прежде всего:

- право на судебную защиту;

- право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

- запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами [34].мнению, все эТаким образом, можно выделить следующие основные черты местного самоуправления:

1. Особый субъектный состав -- напрямую жители данной местности.

2. Особая территория осуществления -- определенная местность, обладающая надлежащие пределы.

3. Особые формы реализации -- референдум, выборы и иные формы прямого волеизъявления.

4. Учет исторических особенностей данной территории.

5. Регулирование данных отношений на федеральном, региональном и местном правовых уровнях.

Круг вопросов, решаемых местным самоуправлением, большинство специалистов делят на четыре группы, которые представлены на рисунке 1.1.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 1.1 Основные вопросы, решаемые местным самоуправлением

Большинство авторов, рассматривающих вопросы организации местного самоуправления, относят к числу общих принципов местного самоуправления следующие:

- независимость регионального самоуправления в границах собственных возможностей;

- организационная изолированность местного самоуправления в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач;

- разнообразие организационных форм осуществления местного самоуправления, учет исторических, национальных, культурных и иных особенностей;

- сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления населения;

- соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его компетенции;

- законность в организации и деятельности местного самоуправления;

- соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

- ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, населением, предприятиями, учреждениями, организациями;

- гласность деятельности местного самоуправления;

- государственную гарантированность местного самоуправления.

Таким образом, местное самоуправление является одной из основ конституционного строя РФ. В качестве публичной власти, более эвристической к общественности, местное самоуправление непосредственно обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории. Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия.

Сложная система субъектов, объектов, отношений и взаимосвязей между ними, функционирующую в пределах имеющихся ресурсов и ограничений с целью удовлетворения коллективных потребностей населения путем регулирования отношений и предоставления в результате самостоятельной хозяйственной деятельности общественных услуг представляет собой систему местного самоуправления. При этом система местного самоуправления является подсистемой политической системы РФ и обладает всеми необходимыми признаками политической системы, отличаясь масштабом территории, в пределах которой функционирует (локализацией), и степенью автономности, характеризующейся, с одной стороны, наличием собственной компетенции, организационной самостоятельностью, с другой - необходимостью действовать в рамках предписаний и установлений, исходящих от государственных органов.

1.2 Организационные и финансовые основы местного самоуправления

Основу местного самоуправления составляет совокупность принципов Европейской хартии местного самоуправления, положение Конституции Российской Федерации, законодательных и иных нормативных правовых актов, отражающих и закрепляющих наиболее важные, единые и базовые для всех субъектов Российской Федерации [24]. Организационные основы являются составной частью системы основ местного самоуправления. Содержание организационных основ местного самоуправления может быть раскрыто в широком и узком смысле. В широком смысле под организационными основами понимаются закрепленные законодательными и иными нормативными правовыми актами форма и порядок организации деятельности выборных и иных органов местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования и обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, иные организационные формы, способствующие обеспечению эффективного решения органами и должностными лицами местного самоуправления вопросов местного значения [13].

В муниципальном праве сложилось понимание системы органов местного самоуправления как перечня этих органов, а структура органов - их внутреннее устройство [12]. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» зафиксировал непосредственный и опосредствованный методы установления населением структуры органов местного самоуправления и утвердил, что под структурой органов местного самоуправления следует понимать вопросы этих органов. Поэтому одним и тем же понятием «структура органов» теперь обозначается и вопросы органов местного самоуправления, и внутреннее устройство каждого органа.

Структура органов местного самоуправления представлена на рисунке 1.2.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 1.2 Структура органов местного самоуправления

Таким образом, в соответствии с законодательством Российской Федерации органы местного самоуправления представлены следующим образом:

1. Главные утверждения о представительном органе местного самоуправления представлены в ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом, в соответствии со ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган местного самоуправления представляет собой специальный орган, действующий на территории отдельного муниципального образования, имеющее право представлять интересы населения данного муниципального образования, в том числе принятие от его имени решений.

Представительный орган напрямую выражает волю всех граждан местного населения, формируя ее в своих решениях. Рассматривая представительный орган в качестве главного управленческого института в системе местного самоуправления, можно выделить то, что он обладает следующими особенностями:

- представительский вид работы, который влечет за собой особенный порядок принятия их полномочий;

- выборность. Часть 2 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления говорит о том, что право местного самоуправления распределяется между советами или собраниями, состоящими из членов, избираемых посредством беспрепятственного, скрытого, непосредственного и общего голосования;

- кратковременный вид реализации возможностей. Согласно ч. 3 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возможности представительного органа местного самоуправления носят не быстрый характер. В соответствии с ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в голосовании граждан Российской Федерации» период полномочий представительного органа муниципального образования не может превышать пяти лете[22].

2. Следующим обязательным органом местного самоуправления является Глава городского поселения. Основные положения о главе городского поселения представлены в ч. 1 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которой глава горского поселения является высшим должностным лицом муниципального образования, наделенное уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Главу муниципального образования следует рассматривать только в качестве избираемого должностного лица местного самоуправления. Подтверждением данной точки зрения выступает следующее:

- согласно ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава может быть избран на муниципальных выборах либо избран представительным органом муниципального образования из своего состава. Это определяет один из основных критериев главы в качестве элемента структуры органов местного самоуправления - выборность;

- общая характеристика главы муниципального образования совпадает с определением должностного лица местного самоуправления, представленным в ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которой должностным лицом местного самоуправления является «выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления» [24].

Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 36) устанавливает последующие главные способности руководителя муниципального образования, к которым относятся:

- подписание и опубликование нормативно-правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования;

- издание в пределах своих полномочий правовых актов;

- предъявление условия о созыве внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

В остальном, полномочия главы муниципального образования должны быть определены распорядком данного муниципального образования. При этом круг таких вопросов напрямую будет зависеть от трех основных условий:

- от места главы в системе местного самоуправления. Это определяется в первую очередь тем, каким способом был избран глава муниципального образования;

- от круга вопросов местного значения;

- от того, входит ли глава муниципального образования в состав представительного органа муниципального образования на правах председателя с правом решающего голоса (для глав, избранных на муниципальных выборах или представительным органом) или возглавляет местную администрацию (для глав, избранных на муниципальных выборах) [33].

3. Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местная администрация является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, наделенный уставом муниципального образования полномочиями по заключению задач местного значения и полномочиями для решения отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местная администрация наряду с представительным органом и главой муниципального образования входит в число органов местного самоуправления, за счет которого на территории каждого муниципального образования является неотъемлемым [19].

Руководство местной администрацией осуществляется главой местной администрации на принципах единоначалия. Законом предусмотрены два способа развития этого должностного лица.

1. Главой местной администрацией является глава муниципального образования. При этом согласно абз. 4 ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования не сможет в то же время занимать должность председателя представительного органа.

2. Главой местной администрации является лицо, назначаемое на пост согласно контракту по итогам конкурса на замещение должности главы местной администрации на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

По требованиям расширения прав органов местного самоуправления перед ними возникают все более сложные проблемы, связанные с проведением экономических преобразований. Одной из таких проблем является совершенствование управления муниципальным долгом.

В настоящие время все больше муниципальных образований муниципальные долговые обязательства показывают устойчивую направленность к росту. Одновременно растут расходы на погашение и обслуживание принятых денежных обязанностей. Полученные заемные средства направляются в основном на финансирование дефицита местных бюджетов, возникающих временных кассовых разрывов при его исполнении и удовлетворение текущих социальных потребностей (выплата пособий, заработной платы бюджетникам, отпускных), а не на решение проблем социально-экономического развития, преодоление нарастающего износа объектов производственной и социальной инфраструктуры, достигшего критической точки.

Вопросы определения компетенции местной администрации в решении вопросов местного значения решаются гражданами и уполномоченными органами местного самоуправления самостоятельно путем закрепления данной ответственности в уставе муниципального образования. Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [18].

Экономические принципы местного самоуправления несут начало в самих функциях финансов, среди которых можно выделить распределительную и контрольную [20].

Формирование местных финансов в форме бюджета, направление средств местных финансов направлено на решение социально-экономических проблем местного значения, все это относится к распределительной функции. Наличие изолированных финансовых средств позволяет местному самоуправлению реально проводить в жизнь экономическую и социальную политику.

За счет финансов, органы местного самоуправления осуществляют формирование своих бюджетов, используя для этого налоговую систему государства и другие законодательно определенные возможности. С помощью финансов местные власти от имени граждан регулируют хозяйственную работу, влияют на темпы экономического роста, хозяйственную структуру, проводят в жизнь социальные программы.

Использование денежных ресурсов местных финансов выполняется благодаря контрольной функции. Кроме того, с помощью контрольной функции исполнительная власть, в лице местных администраций, получает возможность осуществлять текущее, оперативное и перспективное управление на подведомственной территории. В частности, это проявляется в постоянном мониторинге налоговых поступлений, в контроле за использованием бюджета, в том числе в рамках муниципальной заявки.

Наиболее острой является проблема оптимизации доходных и расходных потоков между бюджетами различных уровней. Она постоянно находится в поле зрения исполнительной и представительной власти.

Л. Б. Шейнин считает, что, несмотря на принятие Бюджетного кодекса РФ и Налогового кодекса РФ, законов о распределения полномочий органов власти субъектов РФ и местного самоуправления, в бюджетной системе не обеспечивается равновесие между централизацией финансовых ресурсов и федерализацией бюджетных отношений [22].

Местные финансы, в части собственные средства муниципального образования являются составным компонентом всей системы экономических отношений муниципальной собственности, распределения и перераспределения производимых (получаемых) на данной территории доходов. Рассмотрение финансов за счет определенной совокупности денежных средств и прочих ликвидных активов, определяющих экономические возможности местного самоуправления, было бы недостаточным с точки зрения совокупности распределительных отношений, скрывающихся за категорией денег. Главной составляющей доходной базой местного самоуправления является местный бюджет. Основными бюджетообразующими доходными источниками в большинстве местных бюджетов являются налоги. В бюджеты муниципальных образований налоговые платежи начисляются по единым нормативам, установленным непосредственно Бюджетным кодексом РФ, а также законами субъектов Федерации.

Муниципальные образования глубоко различаются по налоговому потенциалу и расходным необходимостям. Единые ставки и нормативы отчислений от налоговых платежей, накладываясь на различные условия по территориям, создают ситуацию недостатка средств у одних и избытка у других муниципальных образований. Это вызывает необходимость перераспределения средств из вышестоящего бюджета и выравнивания бюджетной обеспеченности.

Однако, множество каналов дохода денег в местные бюджеты совсем не гарантирует их полноту для обеспечения бюджетной потребности, даже учитывая уменьшение расходных обязательств. Почти каждое муниципальное образование имеет необходимость в требуемых ему экономических ресурсах, средствах, которые может планировать и использовать [13].

В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» четко прописаны возможности органов местного самоуправления по формированию местных бюджетов. На деле это означает, что полномочия местного самоуправления распространяются не более чем на одну пятую часть доходов, собираемых на его территории [25]. Закрепление единых нормативов отчислений является реальным инструментом усиления заинтересованности муниципальных образований в расширении налогооблагаемой базы.

Таким образом, исполнительно-распорядительные органы занимают важное место в структуре органов местного самоуправления, что обусловлено самим их предназначением повседневно и непосредственно обеспечивать жизнедеятельность населения муниципального образования.

В настоящее время наиболее актуальной является проблема финансовых основ местного самоуправления, которая характеризуется следующими особенностями: зависимостью местного самоуправления от властей на уровне субъектов Федерации; разбалансированностью доходных и расходных обязательств местных бюджетов; неспособностью местных бюджетов обеспечить необходимые потребности в бюджетных средствах, определяемых нормативами минимальной бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя соответствующего территориального образования; резкой дифференциацией бюджетной обеспеченности муниципальных образований; отсутствием мотивации у муниципальных образований к зарабатыванию денежных средств.

1.3 Актуальные проблемы местного самоуправления в РФ

Процесс становлением местного самоуправления в РФ идет сложно и противоречиво. Главными проблемами местной власти являются:

- несовершенство концептуальной модели местного самоуправления, которая закреплена федеральным и региональным законодательством и реализуется в дальневосточном регионе;

- отсутствие эффективных технологий по решению вопросов местного значения по исполнению переданных в органы местного самоуправления государственных полномочий;

- отсутствие у населения понимания сути местного самоуправления и потребности участвовать в его осуществлении;

- несбалансированность местных бюджетов.

Рассмотрим приведенные проблемы более подробно.

1. Несовершенство концептуальной модели местного самоуправления.

От тоталитарного к гражданскому обществу - одно из главных элементов 90-х годов, так называемое построение демократического государства - наличие системы местного самоуправления. Построение данной системы потребовало разделения существовавшей единой государственной системы на две части:

- государство;

- местное самоуправление.

Вся суть процесса заключалась в том, что вопросы государственного значения, так называемых самостоятельных, давали право перевести на традиционные города, таким образом решать вопросы населению было проще, предоставлялось решать вопросы без «указаний свыше» естественно, под свою ответственность. Для обеспечения этой деятельности новому властному институту были переданы материально-технические, финансовые и кадровые ресурсы. В частности:

- часть налогов назвали местными и дали право органам местного самоуправления полностью оставлять их на территории муниципального образования и использовать для решения вопросов местного значения;

- местному самоуправлению передали в собственность часть бывшего государственного имущества и право распоряжаться им по собственному усмотрению.

Как ни странно, распределение полномочий было сделано достаточно нечетко, что порождает большинство субъективных толкований компетенции и ответственности как государственных органов власти, так и органов местного самоуправления.

Ситуация усугубляется ещё и тем, что Конституция РФ и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предоставила федеральным и краевым органам государственной власти право наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, то есть передавать на исполнение в органы местного самоуправления часть своих функций. В результате осуществления этого права происходит нерегулируемый процесс передачи вниз различных полномочий, в итоге сегодня ни один орган власти четко не знает своих полномочий и функций. Это, в свою очередь, приводить к постоянным спорам об ответственности за исполнение и финансирование той или другой ветви власти. В результате отсутствия требуемых ресурсов, большая часть функций государственного управления, переданных на исполнение в органы местного самоуправления, никак не выполняется. О неисполняемых функциях, как правило, вспоминают лишь в критических ситуациях. В этих случаях срочно начинаются поиски крайнего и крайними, как правило, оказываются органы местного самоуправления, так как сразу находится федеральный или краевой закон, в котором надлежащее полномочие (компетенция, функция) уже давно переданы этим органам. А про то, что под данную функцию не было передано никаких средств, в данных ситуациях не вспоминают. Всё это порождает финансовые и организационные конфликты между органами государственной власти и местным самоуправлением.

2. Отсутствие эффективных технологий муниципального управления.

а) часть вопросов местного значения, являются новыми функциями власти и никогда ранее не осуществлялись никакими императивными институтами. К числу таких вопросов относятся:

- разработка Уставов муниципальных образований;

- управление муниципальной собственностью;

- вопросы, возникшие в связи с разгосударствлением экономики и переходом на рыночные механизмы её осуществления.

В частности, финансовое преобразование определило новую роль органов власти (в том числе местного самоуправления), новые задачи, функции и механизмы регулирования всех сфер народного хозяйства. Поэтому формулировки ряда вопросов местного значения начинаются фразой «создание условий для», а именно:

- создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

- создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

- создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

- создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании.

Анализ практики работы местных администраций показывает, что ни депутаты представительных органов, ни специалисты местных администраций не могут наполнить соответственным содержанием словосочетание «создание условий», а потому, продолжают работать в привычных для них представлений о государственном управлении как о руководстве и контроле.

б) второй причиной отсутствия эффективных технологий является то, что часть вопросов местного значения по содержанию весьма схожи с государственными полномочиями или пересекаются с ними по ряду параметров. Это вызывает непонимание как у государственных, так и муниципальных чиновников по поводу технологий исполнения данных вопросов и в целом по поводу разграничения полномочий между государством и местным самоуправлением. К таким вопросам относятся:

- организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

- организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

- контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

- регулярное использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

- организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

- обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

- участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

- обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

Проблема технологий исполнения государственных полномочий связана:

- с несоблюдением региональными органами власти установленных ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовых основ наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

- с отсутствием организационно-технологических механизмов такого наделения.

Очевидно, что технология и организационно-правовые механизмы реализации государственных полномочий будут значительно отличаться от решения вопросов местного значения.

3. Отсутствие у населения понимания сути местного самоуправления и потребности участвовать в его осуществлении.

В настоящее время у населения отсутствует необходимость участия в осуществлении местного самоуправления, как самостоятельной и под свою ответственность деятельности по решению вопросов местного значения. По мнению многих исследователей, главной причиной являются старые представления о власти как элементе государства, которое научит, вылечит, обеспечит культурный досуг, предоставит жильё, благоустроит территорию и т.д. [6,8,12,18].

Аналогичное непонимание сути местного самоуправления, наблюдается и в региональных органах государственной власти субъектов федерации. Законодательные органы разрабатывают нормативно-правовую базу при этом не руководствуясь проблемами местных самоуправлений. В результате появляются региональные законы о местном самоуправления, которые нуждаются в серьёзной корректировке.

4. В 2015 году в целом по Российской Федерации местные бюджеты исполнены с дефицитом. Объем расходов превысил объем поступивших доходов местных бюджетов на 54,7 млрд. рублей при запланированном дефиците 205,9 млрд. рублей (по состоянию на 1 января 2015 года расходы местных бюджетов превысили доходы на 42,2 млрд. рублей).

По данным субъектов Российской Федерации, в общем количестве муниципальных образований, утвердивших местные бюджеты в 2014 году, 42,8% исполнены с дефицитом, 55,5% - с профицитом, 1,7% муниципальных образований сбалансированы.

Общий объем расходов местных бюджетов в 2015 году составил 3 563,4 млрд. рублей, что на 3,9% больше, чем в 2014 году. Расходы на решение вопросов местного значения снизились по сравнению с 2014 годом на 5% или 125,3 млрд. рублей и составили 2 359,8 млрд. рублей. В целом по Российской Федерации указанные расходы составляют 66 % в общей сумме расходов местных бюджетов.

Значительную долю в общем объеме бюджетов городских поселений и сельских поселений составляют расходы по решению вопросов местного назначения - 98,1% и 97,9% соответственно. В городских округах и муниципальных районах расходы по решению вопросов местного назначения так же составляют более 50% расходов бюджета.

Таким образом, в соответствии с теорией управления организацией основой для разработки организационной структуры любой организации являются цели (задачи, полномочия, компетенция) организации технология достижения (осуществления) целей (задач, полномочий, компетенции) организации. Варианты решения указанных выше проблем имеются и реализуются в некоторых муниципальных образованиях.

деятельность орган местный самоуправление

1.4 Нормативно-правовое обеспечение управленческой деятельности

Проблемы управления всегда были предметом многочисленных исследований. Так, известны теоретические исследования общих проблем управления В.Г. Афанасьева, Д.М. Гвишиани, О.А. Дейнека, Ю.А. Васильева, Ю.А. Конаржевского, В.И. Попович, А. Файоль, Р.Х. Шакурова, А.Н.Хузиахметова и других.

Задачи управления решаются органами власти посредством управленческой деятельности - специфического вида деятельности людей, требующего определенных качеств, навыков и знаний.

По мнению А.Н. Дементьева, административная работа органов местного самоуправления ориентирована на выполнение основной функции - создание наиболее лучших условий для жизнедеятельности населения данного муниципального образования 12.

Правовую основу местного самоуправления в настоящее время в РФ составляют:

- общепринятые принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;

- Конституция Российской Федерации;

- Федеральные конституционные законы;

- Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ;

- другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с федеральными законами иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти);

- конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;

- уставы муниципальных образований;

- решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан;

- иные муниципальные правовые акты [17].

Регулирование основных утверждений о местном самоуправлении в Российской Федерации отмечено непосредственно в Конституции Российской Федерации. Так, согласно нормам Конституции Российской Федерации «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение общественностью вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления». Основным международным документом, регламентирующим на территории РФ вопросы организации местного самоуправления, является Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Российской Федерацией в 1998 году [2]. В статье 2 Европейской хартии местного самоуправления, принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции страны. В соответствии с указанными положениями хартии в законодательстве РФ принят и действует ряд законодательных актов, регулирующих вопросы организации местного самоуправления.

Кроме вышеперечисленных федеральных законодательных актов, учитывая порученные на органы местного самоуправления полномочия, деятельность органов местного самоуправления регламентируется также отраслевыми законодательными актами. В частности, Бюджетным кодексом РФ, Налоговым кодексом РФ, Гражданским кодексом РФ, Градостроительным кодексом РФ, Земельным кодексом РФ, Жилищным кодексом РФ и порядка иных 70 федеральных законов, которые устанавливают полномочия органов местного самоуправления в соответствующих правоотношениях. При этом основополагающим федеральным законом для организации местного самоуправления в Российской Федерации является Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В подсистему подзаконных ключей законного регулировки регионального самоуправления, охватывающую акты Президента РФ, Правительства РФ, нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти, акты органов государственной власти регионов (высших должностных лиц и исполнительных органов субъектов РФ) входят различные документы, к которым относятся: Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» [10]; Указ Президента РФ от 22.12.1993 № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» [8]; Постановление Правительства РФ от 06.02.2006 № 75 «О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом» [12]; Постановление Правительства РФ от 11.11.2006 № 670 «О порядке предоставления органами местного самоуправления органам государственной власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования» [11] и другие.

Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (таблица 1.1).

Таблица 1.1 Классификация нормативных правовых актов, принимаемых местным самоуправлением

Признак нормативного акта	Вид нормативного акта
По юридическим свойствам	нормативные и ненормативные правовые акты
По сфере административно-правового регулирования	создание органов администрации муниципальных образований; охраны общественного порядка, окружающей среды; организации пожарной безопасности; создания условий для досуга и массового отдыха; охраны культурного наследия; организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; создания, содержания и организации деятельности аварийно-спасательных служб; осуществления мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах; охраны их жизни и здоровья и т.д.
По форме	устав муниципального образования, решение схода (собрания) граждан, решение местного референдума, решение представительного органа самоуправления, постановления и распоряжения главы муниципального образования, распоряжения и приказы иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

В соответствии со ст. 43 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в систему муниципальных правовых актов входят:

- устав муниципального образования;

- правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

- правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования 6.

Отсутствие у населения понимания сути местного самоуправления и потребности участвовать в его осуществлении

2. АНАЛИЗ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ВЫТЕГОРСКОМ МУНИЦИПАЛЬНОМ РАЙОНЕ

2.1 Общая характеристика Вытегорского муниципального района

Вытегорский городской регион (ВМР) считается частью Вологодской области, расположенный на Северо-Западе субъекта. Управленческим центром Вытегорского городского региона считается городок Вытегра.. Вытегорский муниципальный район находится на крайнем северо-западе Вологодской области и имеет выгодное экономико-географическое положение. Общая площадь района 13,2 тыс. кв. км, что составляет 9 % от территории области.

По площади Вытегорский района занимает 1 место, по численности населения - 7 место среди муниципальных районов области. За разнообразие ландшафтов Вытегорский района называют «вологодской Швейцарией». В инженерно-геологическом отношении большая часть территории района благоприятна для строительного освоения.

Наибольшая протяженность территории с севера на юг составляет 180 км, с запада на восток - 220 км. Вытегорский район окружен на юге с другими районами Вологодской области: Белозерским, Вашкинским, Бабаевским, Кирилловским, - на западе с Ленинградской областью, на севере с Республикой Карелия, на востоке с Архангельской областями. На территории Вытегорского района есть Онежское озеро, которое называют Северное море. Район занимает большую площадь, поэтому стоит на первом месте по сравнению с другими районами, при этом по количеству населения занимает - 7 место среди районов области.

...