Размещено на http://www.allbest.ru/

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

на тему:

«Совершенствование государственной политики в сфере закупок (на примере Администрации г.Санкт-Петербурга)»



Содержание

• Введение
• Глава 1. Теоретико-правовые основы государственной политики в сфере закупок
• 1.1 Понятие государственных закупок: исторический аспект
• 1.2 Правовое регулирование государственных закупок на современном этапе
• Глава 2. Анализ эффективности осуществления закупок (на примере Администрации г. Санкт-Петербурга)
• 2.1 Общая характеристика Администрации г. Санкт-Петербурга
• 2.2 Виды и практика осуществления закупок в Администрации г. Санкт-Петербурга
• Глава 3. Проблемы осуществления закупок в Администрации г. Санкт-Петербурга и пути их решения
• 3.1 Проблемные аспекты осуществления закупок в Администрации г. Санкт-Петербурга
• 3.2 Направления совершенствования организации осуществления закупок в Администрации г. Санкт-Петербурга
• Заключение
• Библиографический список
• Приложение 1. Справочные материалы


Введение

Актуальность темы исследования. В настоящее время партнерские отношения между бизнесом и государством реализуются посредством заключения государственного контракта.

В последнее время проблемы формирования эффективно функционирующей и конкурентоспособной системы государственных закупок становится весьма актуальной, поскольку государство стало занимать все более активную позицию в российской экономике и появилась необходимость развивать механизмы рынка государственных закупок для их соответствия развивающейся экономике России.

Актуальность выбранной темы исследования обуславливается следующим.

Во-первых, правовое регулирование государственных закупок важно как в теоретическом, так и в практическом плане, поскольку государственный заказ обеспечивает не только государственные нужды, реализацию целевых программ, формирование резервного фонда, но так же обеспечивает экономическое, социальное, правовое развитие всей страны.

Во-вторых, важность изучения данной темы обусловлена современным состоянием правового регулирования размещения государственных закупок для государственных и муниципальных нужд.

В течение всего периода развития российского государства институт государственных закупок в целом подвергался изменениям и дополнениям, утрачивали силу и издавались нормативные акты, регулирующие данную сферу государственной деятельности. В настоящее время данная тенденция так же присутствует, что свидетельствует о несовершенстве действующего законодательства и необходимости его совершенствования.

Целью настоящего исследования является определение направлений совершенствования государственной политики в сфере закупок (на примере Администрации г. Санкт-Петербурга).

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- раскрыть понятие государственных закупок;

- изучить правовое регулирование государственных закупок на современном этапе;

- осуществить анализ эффективности осуществления закупок (на примере Администрации г. Санкт-Петербурга)

- исследовать проблемы осуществления закупок в Администрации г. Санкт-Петербурга и пути их решения.

Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе размещения государственного заказа в Администрации г. Санкт-Петербурга.

Предметом исследования являются нормы законодательства Российской Федерации, регламентирующие порядок государственных закупок, а так же научные и практические исследования в указанной сфере.

Нормативной основой исследования являются: Конституция Российской Федерации, нормативно-правовые акты международного законодательства, Конституция Российской Федерации, федеральные и региональные нормативно-правовые акты, а так же иные нормативные правовые акты.

Теоретической базой данного исследования стали научные статьи, монографические издания, диссертационные исследования зарубежных и российских ученых - специалистов в области административного, финансового бюджетного права, в том числе в области регулирования договора поставки для государственных и муниципальных нужд.

Методологическая основа исследования. Основой настоящего исследования являются общенаучные методы познания. С учетом сложности объекта исследования использовались сравнительно-правовой и системно-структурный методы научного исследования. Вместе с тем, в работе применяются и специальные методы познания: логический, исторический, формально-юридический и др.

Структура работы соответствует поставленным целям и задачам и включает в себя: введение; три главы, разделенные на параграфы, которые последовательно раскрывают сформулировапнные выше задачи; заключение и список использованных источников и литературы.



Глава 1. Теоретико-правовые основы государственной политики в сфере закупок

1.1 Понятие государственных закупок: исторический аспект

Институт размещения заказов для государственных нужд в России является традиционным институтом права и имеет многовековую историю.

Всю историю правового регулирования государственных закупок можно разделить на следующие основные периоды:

1. Законодательство XVII-XVIII веков.

2. Законодательство XIX века.

3. Законодательство XX-XXI веков.

Разделение законодательства по периодам оправдано из-за определенных политических и экономических изменений, происходивших в истории России.

В каждом из указанных отрезков времени действовали основополагающие специальные нормативные правовые акты, служащие источниками права при размещении заказов для государственных нужд.

Традиционно формирование специального правового регулирования отношений, связанных с размещением заказов для государственных нужд, относят к созданию и реформированию регулярной армии и флота, а именно к правлению Петра I. В1714 году был издан один из первых правовых актов, регулирующих отношения, связанные с закупками товаров для государственных нужд, - именной указ Петра I «О подрядах» Клеандрова В. М., Колобов Г. А., Кутьина Г. А. Законодательство Петра I. М. : Юридическая литература, 1997. С. 703.. Данный документ устанавливал обязательную отчетность по всем заключенным и исполненным (или неисполненным) договорам поставки тех или иных товаров для государственных нужд. Следует отметить, что в указанный период времени понятие «подряд» имело широкое значение. Оно включало в себя все обязательства с участием государства (казны).

Первые объявления о конкурсах вывешивались на городских воротах для того, чтобы все могли с ними ознакомиться. Необходимо было публично сообщить о результатах проведенных торгов: указать, кто стал их победителем, цену заключенного контракта и другие существенные условия.

В1721 году была проведена реформа действующего законодательства. Был принят Регламент адмиралтейства и верфи. В текст документа была включена инструкция, регулирующая вопросы снабжения адмиралтейств и верфей, предлагалась определенная схема размещения заказа. При объявлении государственного заказа было необходимо написать билет, в котором указывалось, на что размещается заказ, время начала приема заявок участников, место приема заявок. Билеты прибивались в различных местах города и рассылались в администрации других городов. По окончании срока приема заявок подрядчиков собирали вместе и спрашивали, кто меньше возьмет за выполнение данного заказа. Подряд отдавался тому, кто предлагал самую низкую цену, но при условии, что данный подрядчик был надежным. Финансовое состояние и надежность подрядчика обязательно проверялись. По истечении трех недель после отдачи подряда зажигалась свеча и подрядчикам объявлялось, что в течение суток во время горения свечи у них есть еще возможность изменить заявленную цену или если появится новый претендент и предложит цену исполнения заказа меньше, чем было оглашено, то ему и будет передан уже утвержденный заказ Шевченко Л. И. Регулирование отношений поставки: теория и практика. СПб. : Юридический центр Пресс, 2002. С. 191..

Правила, установленные регламентом 1721 года, действовали до начала правления племянницы Петра I Анны Иоанновны. Вначале ее правления был утвержден новый Регламент Камер-коллегии. В его текст были включены определенные нововведения, а именно:

- объявления о публичных торгах печатались в общегосударственной газете «Русские куранты»;

- подрядчиков выслушивали порознь, спрашивали о наименьшей и набольшей ценах о выполнении заказа и о поручителях;

- при одинаковых предложениях подряд рекомендовалось передать жителю того города или губернии, где проводились торги, и др.

В1738 году было запрещено допускать к торгам подрядчиков без справки Коммерц-коллегии об отсутствии у них долгов, государственных доимок, долгов по векселям и др.

В1775-1776 годах в России была проведена реформа государственного управления. Было принято Учреждение о губерниях, в котором содержались правовые нормы контрактов по подряду, поставок и откупов. По новому положению была создана Казенная палата, на которую возлагалась функция по проведению торгов. Палата имела право заключать контракты на сумму 10 тыс. рублей и на срок не более четырех лет. Вдокументе четко были прописаны сроки объявления торгов, порядок их проведения, действия подрядчика и заказчика на конкурсных процедурах, установлен перечень документов, которые было необходимо представить подрядчику для участия в торгах, определены критерии оценки заявок участников торгов.

Приведенные нормативные акты позволяют составить представление об основных положениях по размещению государственных заказов в XVIII веке, а именно:

- источником для формирования системы отношений, связанных с размещением заказов для государственных нужд, являлись казенные подряды для нужд армии и флота;

- казенные подряды заключались в результате проведения торгов, целью которых являлась экономия денежных средств казны, предоставление денежных средств на развитие производства и исключение участия в торгах посредников;

- проведение конкурсных процедур было обязательным до заключения контракта;

- важным условием заключения контрактов для государственных нужд было предоставление обеспечения его надлежащего исполнения в форме поручительства;

- в процессе заключения контракта для государственных нужд уже тогда отдавалось предпочтение надежному подрядчику, его ответственность тщательно проверялась.

То есть существовала достаточно отработанная система проведения торгов и исполнения непосредственно самих подрядов.

И наконец, сам факт существования нормативных актов, регулирующих вопросы размещения казенных подрядов, подтверждает, что правовое регулирование отношений, связанных с размещением заказов для государственных нужд, с самого его начала складывалось как специальное.

Основным нормативным правовым актом, регулирующим отношения, связанные с размещением заказов для государственных нужд,

в XIX веке было Положение о казенных подрядах и поставках (далее - Положение). Этот документ установил единую конструкцию для многочисленных правил торгов в различных областях хозяйства.

Положение регулировало отношения, связанные с поставкой товаров, выполнением работ и оказанием услуг. Соответственно, в XIX веке существовала уже достаточно отработанная система проведения торгов и исполнения непосредственно самих поставок и подрядов. Документ содержал большое количество информации, посвященной особенностям регулирования рассматриваемых отношений. Трудно не согласиться с высказыванием цивилиста Г. Ф. Шершеневича, который утверждал, что «за небольшим исключением, правила эти имеют характер инструкций административным учреждениям, а не норм права».

В обязательства с казной имели право вступать все лица, имеющие право заключать договоры. Для этого им необходимо было представить виды на жительство или другие виды о своем здании, документы на благонадежные залоги или поручительства. Лица, обвиненные по судебному приговору в ненадлежащем исполнении прежних обязательств перед казной, не могли быть допущены к новым торгам и обязательствам. Необходимо отметить, что государство являлось непосредственным участником отношений, связанных с поставкой для государственных нужд. Оно выступало здесь как субъект имущественных прав, наделенный в экономическом обороте статусом юридического лица.

Заключению договоров на торгах предшествовали предварительные распоряжения. Казенные места и лица, представляющие государственную казну, должны были определить потребность в поставках, подготовить образцы вещей, провести исследование конъюнктуры рынка на предмет сложившихся цен на данный вид товара.

На следующем этапе казенные места и лица были обязаны составить объявление о торгах, в котором указывались дата и место их проведения, количество, качество товара. Объявление направлялось в местное Губернское правление, по распоряжению которого публиковалось в «Губернских ведомостях».

В соответствии с Положением предусматривалось проведение устных торгов посредством запечатанных объявлений, а также смешанных торгов - совокупного употребления устных торгов и запечатанных объявлений.

Публикации о проведении таких торгов должны были содержать сведения не только о количестве и качестве товара, дате и месте проведения, но и данные о времени проведения торгов и начале личной подачи объявлений. Также указывалось, будут ли результаты торгов утверждены по окончании самих торгов или после утверждения их высшим начальством. Запечатанные объявления от претендентов составлялись по утвержденной форме. К ним прилагались документы на узаконенные залоги. Объявление, представленное с нарушением установленных требований, рассматривалось как недействительное, и залоги по нему возвращались. Оно должно было быть доставлено в назначенный день. Полученные объявления хранились нераспечатанными до дня торгов, преждевременное их раскрытие рассматривалось как преступление.

Перед торгами казной устанавливались ценовые пределы, выше или ниже которых торги не могли быть утверждены.

В назначенный день и час торги начинались с процедуры представления полученных по почте объявлений, а также их приема от лиц, лично присутствовавших. Затем оглашалась объявленная цена, рассматривались залоги. В результате выяснялось, достигнута ли цена, установленная казной, и представлялась информация о том, кто выиграл торги.

При проведении смешанных торгов вначале велся устный торг с присутствующими участниками, а затем рассматривались присланные по почте или поданные объявления. В результате выявлялось лицо, предложившее наилучшие условия исполнения контракта. В любом случае в результате проведения торгов договоры заключались в письменном виде.

Также в текст Положения входили административно-правовые нормы, подробно регулирующие порядок проведения торгов. Был определен порядок заключения, исполнения и прекращения договора казенного подряда, установлен перечень обязательных условий договора, таких как количество, качество, тара и упаковка, порядок поставки товара и др. Особое внимание в Положении уделялось вопросам обеспечения надлежащего исполнения договоров казенного подряда.

В сравнении с законодательством XVII- XVIII веков нормативные правовые акты XIX века свидетельствует о существовании отработанной системы проведения государственных закупок и самих поставок или выполнения подрядов, оказания услуг.

В дальнейшем законодатель использовал описанный опыт, о чем свидетельствуют нормативные акты советского периода. Основной его чертой является распространение административно-правового регулирования договорных отношений. С введением системы государственной продовольственной разверстки оно утратило свои позиции. Возрождение договорной формы правового регулирования связано с переходом к нэпу.

30.09.1921 было принято Положение о государственных подрядах и поставках. Документ включал в себя нормы дореволюционного законодательства о торгах. Затем Россия перешла к централизованной системе управления народным хозяйством, к плановой экономике. В результате этого были прекращены договорные отношения в сфере государственных заказов. Многие нормативные акты, принятые в период нэпа, прекратили свое действие, в частности правовые нормы, регулирующие осуществление государственных закупок.

Новый этап в развитии отношений, связанных с размещением государственных заказов, связан с переходом от централизованной системы управления народным хозяйством к рыночной экономике. В90-е годы XX века началось реформирование правового института государственных закупок. В1993 году была принята Конституция Российской Федерации, которая закрепила принцип единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности. 13.12.1994 был принят Федеральный закон № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». Также в это время были изданы следующие нормативные правовые акты: Федеральный закон от 02.12.1994 № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», Федеральный закон от 27.12.1995 № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе», Указ Президента Российской Федерации от 08.04.1997 № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд», Федеральный закон от 06.05.1999 № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд».

В настоящее время правовое регулирование отношений, связанных с размещением заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд, носит комплексный характер.

На сегодняшний день основой законодательного регулирования системы государственных закупок являются Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Иные федеральные законы, регулирующие закупки для государственных нужд в отдельных сферах деятельности государства, отражают специфику применения этих законов и должны им соответствовать.

Государственные закупки - отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных или муниципальных нужд Артюхин Р.Е. Контрактная система: повышение эффективности госзакупок и развитие общественного контроля. - М.: Проспект, 2013. - С. 54..

С 2006 г. сфера государственных закупок регулировалась Федеральным законом № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (Утратил силу) // Собрание законодательства РФ. - 2005. - № 30 (ч. 1). - Ст. 3105. (далее - 94-ФЗ), который многократно подвергался изменениям и прекратил свое действие с вступлением в силу Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 44ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 N 44-ФЗ (действующая редакция, 2016) // Правовая справочно-информационная система «Консультант Плюс»..

Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ считался несостоятельным. Связано это с рядом слабых сторон, которые имеют место при практическом применении закона в процессе государственных закупок. В 2011 г. в ряде Посланий Президента РФ Правительству РФ и Федеральному Собранию было рекомендовано разработать и принять новую концепцию госзакупок. ФАС и Минэкономразвития РФ предложили свои проекты нового закона. Согласование проектов длилось до 7 мая 2012 года, когда законопроект был внесен в Государственную Думу. Только 22 марта 2013 г. новый Закон был принят Думой в третьем чтении. 27 марта одобрен Советом Федерации. 8 апреля 2013 г. подписан Президентом Путиным В. В. В финальном варианте документ получил название Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - 44-ФЗ). Как видно из хронологии событий, принятие одного из важнейших законов, на котором фактически основана часть экономики государства было растянуто во времени.

Основные цели Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ и Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ общие: обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Практическое применение Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ выявило ряд слабых сторон, которые неоднократно были освещены в СМИ экспертами в сфере государственных закупок.

Из них основными называют следующие.

Отсутствие четкого регулирования всех стадий закупочного процесса. Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ описывает одну стадию - выбор поставщика, однако процесс закупок начинается еще раньше. Он предполагает стадию планирования: выявление потребности, определение цены, составление требований к продукции. Отсутствие регулирования стадии планирования служит причиной участия малого количества заказчиков в торгах. Другой стадией, не нашедшей закрепления в положениях Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ, является заключение и исполнение контракта.

Основным критерием, по которому определяется победитель торгов, остается цена. Высокое качество товара с точки зрения Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ не является важным фактором, поэтому на практике имеет место демпинг, то есть продажа товара, выполнение работ и оказание услуг по ценам, существенно ниже рыночных и как следствие - низкое качество закупаемой продукции или результатов выполнения работ, оказания услуг Байнова М. С. История государственного управления в России. М.: Директ-Медиа, 2016. 412 с..

В Федеральном законе от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ устранены существенные слабые стороны Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ.

Так новый закон охватывает весь цикл процесса госзакупок (Приложение: рисунок 1)Самойлов В.Д. Теория государственного управления. М.: Московский университет им. С.Ю. Витте, 2013. 452 с.:

Внесены антидемпинговые меры в целях борьбы с существенным занижением цены и как следствие - низким качеством товаров и услуг. Статьей 37 закреплена обязанность участника размещения заказа при предоставлении заявки, содержащей предложение о цене контракта на 25% или более ниже начальной (максимальной) цены контракта, предоставить расчет предлагаемой цены контракта и ее обоснование. Если таковое обоснование не предоставляется, участник не допускается к торгам. Закреплены требования обоснования цены при закупке медицинского и иного жизнеобеспечивающего оборудования, а также квалификации поставщика.

Статьей 102 предусмотрено создание общественного совета по контролю за государственными закупками, с наделением полномочиями вплоть до включения членов общественного совета в конкурсные комиссии заказчиков.

С целью противодействия недобросовестным поставщикам ст. 45 предусмотрено создание реестра банковских гарантий для обеспечения обязательств по государственным и муниципальным контрактам. В Федеральном законе от 21.07.2005 № 94-ФЗ использование банковских гарантий хоть и предусматривалось, но практически не использовалось.

Как видно из проведенного сравнительного исследования, огрехи Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ новым Федеральным законом от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ устраняются, но в некоторых случаях возникают и новые. Предусмотренный новым законом в качестве антикоррупционной меры общественный контроль может выступать сам как инструмент коррупции, ведь возможность существенного влияния общественного совета на комиссию не исключает возможности коррупционных действий недобросовестными поставщиками в отношении членов общественного совета, который осуществлять свою деятельность будет в редакции на настоящее время на безвозмездной основе.

Другая проблема - недостаточное обеспечение самого Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» подзаконными актами. Так, аудит, предусмотренный ст. 97 нового закона, предусматривает экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность посредством проверки, анализа и оценки информации о законности, целесообразности, об обоснованности, о своевременности, об эффективности и о результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам. Количество контрактов, подвергаемых аудиту, не регламентировано. Для полноценного функционирования закона необходимы подзаконные акты, регламентирующие отдельные положения.

Следует также отметить, что специалисты в сфере государственных закупок к закону относятся скептически. Пример: А. Строганов (Центр размещения государственного заказа) считает, что: «ФКС и 94-ФЗ срослись, и 94-ФЗ его подавил. Интересы ФАСа пролоббированы сильно, идея ФКС подавлена. Очень много пунктов, которые придется дописывать или дорабатывать...» Семенов А.С. Принятие и исполнение государственных решений. М.: Московский университет им. С.Ю. Витте, 2013. 356 с.. В свою очередь О. Анчишкина (один из авторов законопроекта о ФКС, начальник инспекции по комплексному контролю и аудиту приобретения товаров, работ и услуг для государственных и общественных нужд Счетной палаты) считает, что: «ряд принципиально устаревших подходов и ненужных формальных технологий из 94-ФЗ, а также из практики поверхностного процедурного контроля за размещением заказов - перекочевал в новый закон» Контрактная система вместо госзакупок: сходства и различия : пресс-конф. [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://top.rbc.ru/photoreport/25/03/2013/850653.shtml..

Таким образом, можно сделать вывод, что Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ устраняет пробелы, существовавшие Федеральном законе от 21.07.2005 № 94-ФЗ, однако вносимые новшества порождают новые пробелы, которые на данный момент не закрыты.

1.2 Правовое регулирование государственных закупок на современном этапе

Государственные закупки осуществляются на основе реализации государственного заказа за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных (муниципальных) бюджетов и внебюджетных источников финансирования, и обеспечивают (рисунок 2) Симонин П.В. Региональное управление и территориальное планирование. Московский университет им. С.Ю. Витте, 2013. 411 с.:

Участником размещения Госзаказа может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель.

Действующее законодательство Российской Федерации о размещении Госзаказа предусматривает проведение следующих последовательных процедур:

1. Размещение Заказа путем проведения конкурса (открытого или закрытого), что предполагает проведение торгов, победителем которых признаётся участник, предложивший лучшие условия выполнения Заказа.

2. Размещение заказа путем проведения аукциона (открытого или закрытого), что предполагает проведение торгов, победителем которых признается участник, предложивший наиболее низкую цену контракта.

3. Размещение заказа путем проведения открытого аукциона в электронной форме предполагает проведение открытого аукциона, проведение которого обеспечивается оператором электронной площадки на сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

4. Размещение заказов путем запроса котировок предполагает способ размещения Заказа, при котором информация о потребностях в товарах, работах, услугах для нужд заказчиков сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения на официальном сайте извещения о проведении запроса котировок и победителем в проведении запроса котировок признается участник размещения заказа, предложивший наиболее низкую цену контракта.

5. Размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) предполагает способ размещения Заказа, при котором заказчик предлагает заключить контракт, только одному поставщику (исполнителю, подрядчику).

6. Направления закупок представлены в Приложении на рисунке 2.

К основным нововведениям, которые вносит Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ в процесс осуществления закупок государственными учреждениями, следует также отнести:

- появление антидемпинговых мер;

- перевод закупок за счет внебюджетных источников под действие Федерального закона от 18.07.2011 №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»;

- необходимость обоснования всех закупок учреждения;

- расширение критериев оценки заявок участников торгов и т. д.

В то же время в соответствии с новыми правилами бюджетные учреждения вправе не учитывать требования Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ, если закупки проводятся:

- за счет грантов, полученных от граждан и организаций на безвозмездной и безвозвратной основе (если грантодатель не поставил других условий);

- для приобретения товаров (работ, услуг) согласно контракту, по которому бюджетное учреждение является исполнителем;

- за счет средств, полученных от другой приносящей доход деятельности (за исключением средств обязательного медицинского страхования).

Принципиальные изменения в сфере осуществления государственных закупок существенно усложнили закупочный процесс, расширили объем сведений для публикации на портале госзакупок, а главное - повысили ответственность заказчика за планирование, обоснование, размещение и эффективность закупок. При этом уже с 2016 г. формируются план закупок на трехлетний период, ежегодный план-график закупок, а также обоснование цены каждой закупки. Начиная с 2017 г. не могут быть осуществлены закупки, не предусмотренные документами планирования бюджетного учреждения.

В этих условиях необходим поиск не только путей снижения трудоемкости закупочной деятельности на всех ее этапах, но и новых подходов обеспечения эффективного контроля соответствия закупочных процессов требованиям законов на основе совершенствования организационно-экономических механизмов управления государственными закупками.

В российской деловой практике и в российском законодательстве понятия «тендер», «аукцион», «конкурс», «торги» не совпадают и несут различную смысловую нагрузку.

Общим во всех представленных терминах является то, что все они:

-являются формами конкурентного, рыночного состязания между участниками за право заключения договора;

-осуществляются после сбора пакета документов, поступающих от потенциальных участников по заранее объявленным в документации условиям; в сроки, установленные комиссией; на принципах состязательности, справедливости и эффективности.

Тендер - это синоним слов «торги», «конкурс». Определение этого термина было заимствовано из английского языка. Термин используется в России с 90-х годов XX века. В 1994 г. на международном уровне был принят Типовой закон ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услугТиповой закон ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг (Принят в г. Нью-Йорке 31.05.1994 - 17.06.1994 на 27-ой сессии ЮНСИТРАЛ)// Генеральная Ассамблея. Официальные отчеты. Сорок девятая сессия. Дополнение N 17 (A/49/17). - Нью-Йорк: Организация Объединенных Наций, 1994. С. 60 - 102.. Типовой закон обобщил опыт в сфере государственных закупок за рубежом и предложил модель организации закупочной деятельности для национальных законодательств. В российской деловой практике, наряду с международными тендерами, в которых участвуют российские компании, выделяют государственные и коммерческие тендеры.

Тендер -- это конкурентная форма размещения заказов на поставку товаров, предоставление услуг или выполнение работ по заранее объявленным в документации условиям, в оговоренные сроки на принципах состязательности, справедливости и эффективности. Понятие «тендер» применяют и по отношению к внеконкурсным (но конкурентным) процедурам, таким как запросы котировок, запросы цен, запросы предложений. Контракт заключается с победителем тендера -- участником, подавшим предложение, соответствующее требованиям документации, в котором предложены наилучшие условия.

В российском законодательстве понятие «тендер» отсутствует. Вместо него используются понятия «торги», «конкурс». Так, в статьях 447-449 Гражданского Кодекса РФ Гражданский кодекс Российской Федерации. М.: Проспект, 2016. 1099 с. определяются особенности проведения в России публичных торгов. В ст.447 ГК РФ говорится о том, что в качестве организатора торгов может выступать собственник вещи или обладатель имущественного права либо специализированная организация. Торги проводятся в форме аукциона или конкурса. Форма торгов определяется собственником продаваемой вещи или обладателем реализуемого имущественного права, если иное не предусмотрено законом. Аукцион и конкурс, в которых участвовал только один участник, признаются несостоявшимися. Статья 448 определяет порядок проведения торгов, согласно которому «лицо, выигравшее торги, и организатор торгов подписывают в день проведения аукциона или конкурса протокол о результатах торгов, который имеет силу договора». Статья 449. «Последствия нарушения правил проведения торгов» характеризует торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, как недействительные по судебному иску заинтересованного лица. Признание торгов недействительными влечет недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги.

Чем тендер отличается от аукциона? Аукцион - состязание участников торгов осуществляется только по одному критерию - цене. В аукционе доступны цены и предложения для всех участников. Отличается от тендера возможностью участников изменять поданное предложение. Каждый участник аукциона может изменять свои предложения, предлагая более выгодные условия, чем его конкуренты. Аукцион проводится путем снижения начальной (максимальной) цены контракта (цены лота), указанной в извещении о проведении открытого аукциона, на «шаг аукциона». Шаг аукциона жестко задан и составляет 0,5% от максимальной цены контракта, указанной заказчиком. Побеждает поставщик, предложивший самую низкую цену.

Тендеры проводятся по обратному принципу. Каждый участник подает предложение в «закрытом конверте». Предложения скрыты от конкурентов и доступны лишь тендерной комиссии. Цель кандидатов - предоставить тендерной комиссии выгодные условия поставки. Контракт будет заключен с тем предприятием, которое предложило лучшие условия исполнения контракта. Лучшими условиями являются несколько критериев: цена (подается участником заранее), потребительские свойства, качество товара, работ, услуг, квалификация участника конкурса, сроки, гарантия. Немаловажную роль играет представленная предприятием тендерная документация. Она должна отвечать всем требованиям тендерной документации, то есть содержать техническую и коммерческую часть. В технической части нужно привести описание и общую информацию об объекте торгов, изложить инструкцию для поставщиков, предоставить информационную карту. В коммерческой части должны быть указаны цены, условия, графики платежа, источники финансирования контракта. Конкретное содержание тендерной документации определяет тендерный комитет.

Чем тендер отличается от конкурса? По сути - это слова-синонимы. В отличие от «тендера», понятие «конкурс» определяется в главном документе, регулирующем имущественные отношения в России - Гражданском кодексе РФ. Понятие «тендер» широко используется в российской деловой практике и отсутствует в российском законодательстве.

Обобщая наш анализ, можно сделать следующие выводы:

-понятия «тендер», «аукцион», «конкурс», «торги» широко применяются в деловой практике как формы конкурентного состязания между участниками за право заключения договора;

- понятие «торги» применяется в российском законодательстве и подразделяется на два вида: аукцион и конкурс;

- понятие «аукцион» означает вид торгов, которые проводятся аукционистом, организующим непосредственное состязание участников торгов только по одному критерию - цене; отличаются возможностью участников изменять поданное предложение;

- понятие «конкурс» означает вид торгов, в котором состязание участников осуществляется по нескольким критериям: цена (подается участником заранее), потребительские свойства, качество товара, работ, услуг, квалификация участника конкурса, сроки, гарантия. Предложения скрыты от конкурентов и доступны лишь конкурсной комиссии, которая на закрытом заседании оценивает пакеты конкурсной документации участников торгов;

- понятие «тендер» означает конкурсную форму торгов и широко применяется в международном и российском деловом обороте.

В целях защиты прав и законных интересов государственных заказчиков и участников закупок, законодательством о государственных закупках и гражданским законодательством предусмотрена система защиты их прав.

Особый интерес, с точки зрения защиты прав участников государственных закупок в электронной форме, представляет вопрос об исполнении сторонами обязательств по контракту.

В качестве защитной меры от недобросовестных исполнителей по контракту, при его нарушении, заказчику предоставлено право на односторонний отказ или одностороннее расторжение контракта. Для применения этих мер участником закупки, соответствующие положения должны быть предусмотрены контрактом. В результате расторжения контракта заказчиком участник (поставщик, исполнитель, подрядчик) включается в реестр недобросовестных поставщиков (далее - РНП, реестр).

Впервые такой механизм защиты интересов заказчиков как РНП был введен нормами Закона о размещении заказов Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (Утратил силу) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3105. Включение в РНП используется на практике как правовой инструмент защиты заказчиков от потенциально недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Действенность такого способа защиты обусловлена тем, что РНП фактически на 2 года лишает предпринимателя доступа к государственным и муниципальным закупкам.

При принятии Закона о контрактной системе Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1652. был учтен имеющийся опыт ведения РНП и в закон включены соответствующие положения.

Статья 5 Закона о контрактной системе устанавливает порядок ведения РНП, а также основания, при которых сведения об участниках закупки включаются в указанный реестр. Исходя из положений приведенной нормы, РНП является специальной мерой ответственности, установленной законодателем в целях обеспечения исполнения лицом принятых на себя в рамках процедуры проведения закупки обязательств.

Таким образом, на сегодняшний день Законодатель установил ряд правовых положений, блокирующих возможность недобросовестным участникам закупки образовывать новые юридические лица для участия в торгах после включения их органов управления, а также учредителей в РНП.

Однако является целесообразным внести ряд исключений, касающихся включения в РНП субъектов естественных монополий, учреждений и предприятий, учредителями которых являются органы государственной власти, хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем тридцать пять процентов или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, установив для них штрафные санкции, которые с одной стороны являлись бы для таких субъектов мерой ответственности за недобросовестное поведение, и, с другой стороны, не препятствовали деятельности таких лиц ввиду государственной значимости их функций и задач.

Вместе с тем, практическая реализация включения сведений в РНП на сегодняшний день затруднена несколькими объективными факторами: короткими сроками для включения сведений в реестр, а также большим объемом сведений о недобросовестных поставщиках, подлежащих включению в РНП.

Так, по сведениям официального сайта www.zakupki.gov.ru на сегодняшний день в реестре состоят более 5000 недобросовестных поставщиков.

Вместе с тем, для более эффективного и оперативного включения информации об уклонившихся участниках закупок в РНП целесообразно внести следующие изменения в законодательство в части делегирования отдельных полномочий ФАС России территориальным органам ФАС России, а именно:

– создание реестровой записи о хозяйствующих субъектах, в отношении которых принято решение о включении их в РНП с обеспечением технической возможности указанной функции;

– исключение реестровой записи о хозяйствующих субъектах, в отношении которых принято решение о включении их в РНП с обеспечением технической возможности указанной функции;

– приостановление реестровой записи в случае принятия судебным органом обеспечительных мер в части временного исключения из РНП до принятия судебного акта по существу.

С учетом изложенного, данный подход является юридически обоснованным, так как антимонопольный орган, принявший решение о включении участника закупки в реестр, должен реализовать полномочия по внесению сведений о таком участнике в РНП, тем самым возлагая на себя в полной мере ответственность за принятое решение.

Вместе с тем, для реализации прикладного значения указанного правового института решающее значение имеет определение юридического основания для включения хозяйствующего субъекта в РНП.

Так, в административно-правовом аспекте РНП представляет собой совокупность нормативно-правовых норм, определяющих основания и порядок для признания участника закупки недобросовестным субъектом правоотношений в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд.

Согласно части 2 статьи 104 Закона о контрактной системе в реестр недобросовестных поставщиков включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов.

Таким образом, законодательством о контрактной системе определен исчерпывающий перечень оснований для включения в РНП, которые подлежат установлению антимонопольным органом в ходе осуществления контрольной деятельности.

Административно-судебная практика антимонопольного органа по вопросу включения участников закупок в РНП определила основные «правила», которыми следует руководствоваться при решении вопроса о включении в РНП:

– установление факта недобросовестности в действиях участника закупки с точки зрения вины как в форме умысла, так и в форме неосторожности;

– установление факта наличия или отсутствия негативных последствий для заказчика в связи с недобросовестным поведением участника закупки;

– установление наличия или отсутствия обстоятельств непреодолимой силы, то есть чрезвычайных и непредотвратимых обстоятельств, делающих невозможным заключение или исполнение контракта;

– проверка действий заказчика в части соблюдениям им порядка заключения и исполнения контракта, которые имеют причинно-следственную связь с действиями общества по уклонению (ненадлежащему исполнению) при заключении (исполнении) контракта;

– исследование иных аспектов осуществления закупки, которые могли повлиять или повлияли на действия участника закупки, связанные с уклонением от заключения контракта (неисполнением / ненадлежащем исполнением контракта) (например, неправомерное установление заказчиком требования к участнику закупки о наличии лицензии на осуществление какой-либо деятельности, установление неправомерных условий исполнения контракта, истечение срока исполнения обязательств на момент заключения контракта и т. д.).

Таким образом, в ходе принятия решения о включении либо невключении субъекта в РНП антимонопольный орган исследует в совокупности и взаимосвязи как формально юридические аспекты, связанные с проверкой процедуры заключения контракта (расторжения контракта в одностороннем порядке), так и факты и обстоятельства, подтверждающие недобросовестность поставщика (подрядчика, исполнителя) с точки зрения установления субъективной стороны (вины) в действиях хозяйствующего субъекта.

Один из основных мотивов для отказа заказчика от подписания контракта с участником - это предоставление недостоверной информации при подаче заявки на участие в электронных процедурах торгов. К информации, которая является основанием для отказа заказчика от подписания контракта, относится то, что в отношении участника не должна быть инициирована процедура банкротства или ликвидации организации; он не должен иметь задолженность за прошедший год по налогам и сборам; руководитель участника-победителя, члены его действующего исполнительного органа, а также главный бухгалтер не должны иметь судимости за преступления в финансовой сфере, либо такая судимость должна быть соответствующим образом погашена; между участником закупки и государственным заказчиком должны отсутствовать какие-либо связи, предусматривающие наличие конфликта интересов и др.

Документация по государственному контракту также может содержать требование заказчика об отсутствии участника в РНП. Если выяснится, что победитель ранее был внесен в этот перечень, государственный или муниципальный заказчик вправе не подписывать контракт и продолжить поиск исполнителя для его осуществления.



Глава 2 Анализ эффективности осуществления закупок (на примере Администрации г. Санкт-Петербурга)

2.1 Общая характеристика Администрации г. Санкт-Петербурга

Администрация г. Санкт-Петербурга (далее - Администрация) является исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга.

Администрация осуществляет организационное, правовое, информационное и материально-техническое обеспечение деятельности Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга, а также координирует работу иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга в целях обеспечения деятельности Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга.

До образования государственного органа Санкт-Петербурга по управлению государственной службой Администрация является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, осуществляющим задачи и функции государственного органа Санкт-Петербурга по управлению государственной службой, предусмотренные в подпункте 1 пункта 1 статьи 8_1 Закона Санкт-Петербурга от 30.06.2005 N 399-39 "О государственной гражданской службе Санкт-Петербурга" (далее - Уполномоченный орган).

Администрация является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, осуществляющим задачи и функции государственного органа Санкт-Петербурга по разработке и обеспечению реализации мер в области мобилизационной подготовки и мобилизации в Санкт-Петербурге в пределах полномочий исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга (далее - Уполномоченный орган по разработке и обеспечению реализации мер в области мобилизационной подготовки и мобилизации в Санкт-Петербурге).

Администрация в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, Уставом Санкт-Петербурга, законами Санкт-Петербурга, иными нормативными правовыми актами Санкт-Петербурга, постановлениями Губернатора Санкт-Петербурга, распоряжениями Губернатора Санкт-Петербурга, постановлениями Правительства Санкт-Петербурга, распоряжениями Правительства Санкт-Петербурга, а также настоящим Положением.

Администрация подчинена Губернатору Санкт-Петербурга и Правительству Санкт-Петербурга.

Руководство Администрацией осуществляет вице-губернатор Санкт-Петербурга - руководитель Администрации Губернатора Санкт-Петербурга, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Губернатором Санкт-Петербурга в установленном порядке.

Администрация является юридическим лицом, имеет счета в банках, печать, штампы и бланки с изображением герба Санкт-Петербурга и со своим наименованием.

Администрация обеспечивает контроль Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга за деятельностью администраций районов Санкт-Петербурга, а также взаимодействие Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга с органами местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Санкт-Петербурга.

2.2 Виды и практика осуществления закупок в Администрации г. Санкт-Петербурга

Основным направлением деятельности контрактных служб Администрации в 2016 году являлось осуществление функций уполномоченного органа по проведению процедур отбора поставщиков, подрядчиков, исполнителей конкурентными способами для государственных нужд с целью обеспечения эффективного и рационального использования средств федерального бюджета, выделяемых на закупку товаров, работ и услуг, и внебюджетных источников финансирования.

...