Основной целью проведения анализа деятельности в сфере осуществления закупок в 2016 году является определение основных результатов осуществления закупок для оценки:

- результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд и нужд бюджетных учреждений;

- влияния внутренних и внешних условий на эффективность осуществления закупок;

- степени достижения основных целей осуществления закупок товаров, работ, услуг;

Так же проведение анализа позволяет выявить проблемные вопросы при осуществлении закупок, их всесторонне изучение и, в случае наличия противоречий в действующем законодательстве, осуществить обращение к разработчикам контрактной системы в сфере закупок с целью их устранения.

В 2016 году деятельность в сфере закупок была направлена на решение задач по осуществлению закупок для нужд заказчиков Администрации путем проведения конкурентных процедур (конкурсов, конкурсов с ограниченным участием, электронных аукционов, запросов котировок). Было проведено 915 закупок с общей суммарной начальной ценой контрактов 2 844 223 715,590 руб. Информация о количественном и процентном распределении конкурентных закупок, проведенных в 2016 году, представлена в Приложении на рис. 3.

Информация о количественном и процентном распределении суммы начальной (максимальной) цены контракта, размещенной в 2016 году конкурентными способами, представлена в Приложении на рис. 4.

Таким образом, на долю электронных аукционов в 2016 году приходится почти 80% от общего количества всех проведенных закупок конкурентными способами и 63,61% от общего объема размещенного заказа в финансовом выражении. По количественному показателю объем электронных закупок соответствует аналогичному показателю по городу Санкт-Петербургу (80%). Согласно оценкам экспертов национального рейтинга прозрачности закупок, данный способ размещения заказа является самой открытой, удобной и высоко конкурентной формой осуществления закупочных процедур. Электронные аукционы проводятся через Интернет, что позволяет проводить торги наиболее оперативно, привлекается достаточно большое количество фирм-конкурентов, увеличивается прозрачность проведения закупочных процедур, что положительно влияет на конкурентную среду и рациональное использование бюджетных средств.

По результатам закупок, проведенных в 2016 году, получена экономия бюджетных средств в объеме 316 144 445,130 руб., что составило 11,5 % от общей суммы цен контрактов закупок, проведенных конкурентными способами и приведших к заключению контракта. Указанный показатель превышает средний по Российской Федерации - 7%. Средняя экономия на одну закупку составила 378 616,10 руб. Соотношение достигнутой экономии и объема суммарных цен контрактов закупок конкурентными способами, приведших к заключению контракта, представлена в Приложении на рис. 5.

Для сравнения, по результатам закупок, проведенных в 2015 году, была получена экономия бюджетных средств в объеме 216 378 078,18 руб., что составило 6,36% от общей суммы цен контрактов закупок, проведенных конкурентными способами и приведших к заключению контракта. Сравнение экономических эффектов закупок, проведенных в 2014 и 2015 годах представлено в Приложении на рис. 6.

Информация о средней экономии на одну закупку по каждому виду проводимых конкурентных процедур представлена в табл. 1.

Как видно из сведений, приведенных в данной таблице, максимальная экономия на одну закупку была достигнута по итогам проведения конкурсов с ограниченным участием. Данным способом проводились закупки услуг по организации питания, при этом размер экономии достигал 50% от начальной (максимальной) цены контракта.

Таблица 1 - Средняя экономии на одну закупку по каждому виду проведенных конкурентных процедур

Способ закупки	Средняя экономия на одну закупку, руб.
Электронный аукцион	420 139,41
Открытый конкурс	228 833,75
Конкурс с ограниченным участием	1 851 821,85
Запрос котировок	20 313,96

Таким образом, в 2016 году деятельность Администрации в сфере размещения государственного заказа была направлена на решение задач по осуществлению закупок путем проведения конкурентных процедур (конкурсов, конкурсов с ограниченным участием, электронных аукционов, запросов котировок). Было проведено 915 закупок с общей суммарной начальной ценой контрактов 2 844 223 715,590 руб. Из них на долю электронных аукционов в 2016 году приходится почти 80% от общего количества всех проведенных закупок конкурентными способами и 63,61% от общего объема размещенного заказа в финансовом выражении.



Глава 3. Проблемы осуществления закупок в Администрации г. Санкт-Петербурга и пути их решения

3.1 Проблемные аспекты осуществления закупок в Администрации г. Санкт-Петербурга

Государственные и муниципальные закупки товаров, работ и услуг подчиняются одним и тем же правилам, установленным законодательством о контрактной системе. Основной задачей реализации закупочной деятельности является увеличение конкуренции.

В рамках контрактной системы заказчик обязан провести процедуру осуществления закупки конкурентным способом с предоставлением равных условий участникам на право заключения государственного контракта. Неслучайно в Законе о контрактной системе раздел об определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) начинается с открытого конкурса Акимов Н.А., Гладилина И.П., Чернышов М.М. Способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей): учебно- метод. пособие. - М.: МГУУ Правительства Москвы,2015. С. 42..

Заказчик осуществляет закупки путем проведения открытого конкурса во всех случаях, когда это возможно. Для строго определенных законом случаев предусмотрены другие способы определения поставщика.

В связи с тем, что открытый конкурс имеет ряд особенностей, он требует особого к себе отношения и вызывает у заказчиков ряд значительных вопросов. В практическом смысле разъяснений по данному предмету опубликовано немного. Почему-то данная тема мало обсуждается в профессиональных источниках.

Необходимость освещения данной темы вызвана выявлением большого количества нарушений при использовании данного закупочного метода. И главными причинами нарушений могут быть как личная заинтересованность субъекта закупки, так и его профессиональная безграмотность. И для того, чтобы выработать решение проблем проведения открытого конкурса, нужно разобраться с причинами их возникновения.

Открытый конкурс представляет собой достаточно сложный вид из конкурентных процедур. Под открытым конкурсом понимается такой вид конкурентных процедур, при котором информация о его проведении сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения извещения в информационной системе, к участникам закупки предъявляются единые требования, а основанием выбора победителя является наилучшее предложение участника. Открытый конкурс, как способ закупки, предназначен для закупки емких, технически сложных работ и услуг, поставки дорогостоящего оборудования, где для выявления победителя в качестве предложения одной цены недостаточно, необходима совокупность нескольких критериев.

Как правило, для открытого конкурса характерна начальная (максимальная) цена контракта выше 500 тыс. руб.; из видов работ и услуг используются те, которые исключены из аукционного перечня (согласно распоряжению Правительства РФ № 2019-Р от 31.10.2013): страхование, аренда, охрана, техническое обслуживание электрооборудования, проектные и научно-исследовательские работы, разработка программного обеспечения, модернизация и поддержание информационных систем, организация мероприятий по отдыху, культуре и спорту; поставка мебели, медицинского оборудования, лекарств и т.д. Закон предусматривает возможность объединения закупок в лоты в рамках открытого конкурса. В целом процедура проведения открытого конкурса носит сложный характер: длится не менее месяца и требует больших ресурсов (подготовка конкурсной документации, оценка заявок ит.д.).

С чего начинается конкурс? С решения заказчика о необходимости осуществить закупку. Открытый конкурс предпочтителен, когда заказчику при выявлении победителя важнее не цена, а качественные характеристики товара (услуги, работы) или квалификация (опыт) участника закупки. Это и является основным критерия выбора данной процедуры. И данное решение воплощается ранее, чем начинается сама подготовка к открытому конкурсу. Заказчик устанавливает способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в момент публикации плана-графика. К этому моменту уже должно быть понятно, какие закупки будут проводиться учреждением, их формы размещения, ориентировочные цены и сроки. Поэтому подготовка ко всем закупкам, осуществляемым заказчиками, должна осуществляться сразу после получения государственного задания.

Планирование - важнейший этап в профессиональной деятельности. Хорошее начало определяет успех любого мероприятия. Планирование служит оптимизации самого закупочного процесса в связи с тем, что упорядочивает постановку задач и целей и распределение ресурсов в рабочем режиме.

Для подготовки открытого конкурса, прежде всего, нужно убедиться в необходимости проведения закупки. В пользу принятия положительного решения могут служить: отсутствие товара, потребность в определенных работах, невозможность осуществления рабочей деятельности без приобретения конкретной услуги и т.д. В некоторых учреждениях отправной точкой проведения закупки является наличие государственного задания. При этом необходимо учитывать объем финансового обеспечения закупки. Исходя из целесообразности закупки, заказчику предстоит определиться со сроками и минимальными требованиями к закупке, в том числе обозначить начальную - максимальную - цену контракта (далее - НМЦК). Далее необходимо обосновать закупку.

Самым главным моментом процесса планирования является выбор поставщика (подрядчика, исполнителя). Заказчики часто нарушают положения действующего законодательства. При неверном выборе поставщика вся дальнейшая процедура проведения закупки окажется бессмысленной. Велика вероятность, что при проверке контрольным органом закупки заказчику придется возобновлять процедуру торгов с соответствующими изменениями.

Для того, чтобы этого не происходило, перед заказчиком стоит задача - четко сформулировать объект закупки. Правильная интерпретация своей задачи позволит специалисту контрактной системы подобрать соответствующий код ОКВЭД и ОКПД. Надо отметить, что коды ОКВЭД и ОКПД если не совпадают, то должны тематически сочетаться друг сдругом.

Довольно распространенной ошибкой является несоответствие кодов и, как следствие - неверная формулировка предмета закупки. Приведу пример, когда заказчиком был выбран код ОКВЭД, соответствующий закупке светлых нефтепродуктов, а предмет закупки звучал как поставка бензина, что является признанием непрофессионализма заказчика.

Нельзя в данном случае не напомнить, что согласно ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ нарушение требований законодательства о контрактной системе по принятию решения о способе определения поставщика (подрядчика, исполнителя) влечет наложение штрафа на должностное лицо.

Серьезной проблемой для закупщика, на наш взгляд, является отсутствие возможности расчета НМЦК на момент планирования закупки.

При внесении данных в план-график информация по количественному показателю НМЦК может значительно отличаться от фактического расчета НМЦК уже при осуществлении закупки. Поэтому временная дистанция от момента планирования до реализации закупки существенно сказывается на определении НМЦК.

Поэтому этап планирования никак нельзя упускать из вида лицу, осуществляющему закупку. Соответствие плану закупок и выбранный способ заказа и будет служить обоснованием закупки.

Несовершенство законодательной системы во всем обилии ее противоречий не может не отразиться на деятельности закупщика. Например, исходя из практики, не редко возникает вопрос о формулировке определения такого понятия, как «описание объекта закупки». Это связано с тем, что закон о контрактной системе, заменивший традиционное «техническое задание» на «описание объекта закупки», действует на федеральном уровне. А заказчикам предстоит еще многому научиться.

Объемы закупок государственными органами значительны, так, в 2015 и 2016 годах через закупки было потрачено ежегодно более 5,5 трлн. руб. бюджетных средств разного уровня, что составляет более 20% консолидированного бюджета РФ. Также посредством портала закупок были опубликованы извещения о закупках организациями на 17,5 трлн.руб. в 2015 году и более 23 трлн. руб. в 2016 году средств организаций.

Около половины закупок осуществляется при этом самым коррупционным способом - у единственного поставщика. Таким образом, очень важным является повышение степени контроля в данной сфере, обеспечение конкуренции, повышение и оценка эффективности, а также повышение уровня доверия к закупкам и придание прозрачности данной сфере, минимизация коррупционной составляющей.

Рассмотрим отдельные проблемные аспекты применения контрактной службой Администрации Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ.

1) Закон № 44-ФЗ устанавливает, что открытый конкурс является приоритетным способом осуществления закупки.

Заявки на участие в открытом конкурсе представляются по форме и в порядке, которые указаны в конкурсной документации, а также в месте и до истечения срока, которые указаны в извещении о проведении открытого конкурса. Участник открытого конкурса подает в письменной форме заявку на участие в открытом конкурсе в запечатанном конверте, не позволяющем просматривать содержание заявки до вскрытия, или в форме электронного документа (если такая форма подачи заявки допускается конкурсной документацией). Примерная форма заявки на участие в открытом конкурсе может указываться в типовой конкурсной документации. Заявка на участие в открытом конкурсе должна содержать всю указанную заказчиком в конкурсной документации информацию.

Указанная статья Закона № 44-ФЗ не содержит требования об обязательном предоставлении участником закупки информации о цене контракта, которую участник закупки предлагает, участвуя в конкурсе. Данная проблема была затронута на прессконференции и.о. руководителя УФАС России по Пермскому краю, который сообщил о возможном росте в связи с принятием Закона № 44-ФЗ нарушений законодательства о закупках и увеличении коррупционных рисков.

Вместе с тем, ч. 5 ст. 51 Закона № 44-ФЗ устанавливает, что требовать от участника открытого конкурса иные документы и информацию, за исключением предусмотренных ч. 2 ст. 51 Закона № 44-ФЗ, не допускается.

Обстоятельства, при которых конкурсная комиссия отклоняет заявку на участие в конкурсе, следующие:

* если участник конкурса, подавший ее, не соответствует требованиям к участнику конкурса, указанным в конкурсной документации, или такая заявка признана не соответствующей требованиям, указанным в конкурсной документации;

* в случае установления недостоверности информации, содержащейся в документах, представленных участником конкурса в соответствии с ч. 2 ст. 51 Закона № 44-ФЗ.

Таким образом, для заказчика может возникнуть патовая ситуация, в случае отсутствия указания в конкурсной заявке участника закупки информации о предлагаемой цене контракта, при которой основания для отклонения заявки отсутствуют, и оценку заявки произвести невозможно, поскольку цена контракта является обязательным критерием, используемым при определении поставщика (подрядчика, исполнителя).

Думается, что это техническая ошибка разработчиков Закона № 44-ФЗ, и в ближайшее время в ст. 51 Закона № 44-ФЗ будут внесены изменения, связанные с установлением необходимости обязательного предоставления в составе заявки участника открытого конкурса информации о цене контракта.

2) В ч. 12 ст. 53 Закона № 44-ФЗ установлено, что протокол рассмотрения единственной заявки на участие в конкурсе составляется в двух экземплярах, которые подписываются всеми присутствующими членами конкурсной комиссии. Один экземпляр протокола хранится у заказчика, другой экземпляр в течение трех рабочих дней с даты его подписания направляется участнику конкурса, подавшему единственную заявку на участие в конкурсе, с приложением проекта контракта, который составляется путем включения в данный проект условий контракта, предложенных участником конкурса, подавшим единственную заявку на участие в конкурсе.

При этом заказчик заключает контракт с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в соответствии с п. 25 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ в случае, если конкурс признан не состоявшимся по основанию, предусмотренному ч. 13 ст. 51 Закона № 44-ФЗ в связи с тем, что по окончании срока подачи заявок на участие в конкурсе подана только одна заявка, при этом такая заявка признана соответствующей требованиям Закона № 44-ФЗ и конкурсной документации.

Возможность закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) предусмотрена, в том числе в случае признания несостоявшимся конкурса и принятия заказчиком в соответствии с ч. 1 ст. 55 Закона № 44-ФЗ решения об осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Такое решение заказчика согласовывается при осуществлении закупок для обеспечения федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации, муниципальных нужд соответственно с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, или контрольным органом в сфере государственного оборонного заказа, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, уполномоченными на осуществление контроля в сфере закупок.

Порядок согласования возможности заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) утвержден Приказом Минэкономразвития России от 13 сентября 2013 г. № 537, который определяет, что для получения согласования заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в соответствии с ч. 1 ст. 55 Закона № 44-ФЗ заказчик направляет письменное обращение, подписанное уполномоченным должностным лицом заказчика, в соответствующий орган, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок или контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа. государственный закупка законодательство

Таким образом, сложилась ситуация, при которой Закон № 44-ФЗ в случае признания конкурса несостоявшимся в обязательном порядке требует согласования решения заказчика о заключении контракта с единственным поставщиком с соответствующим органом, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок. Вместе с тем, в ситуации, при которой конкурс признан несостоявшимся в связи с тем, что по окончании срока подачи заявок на участие в конкурсе подана только одна заявка, заказчик обязан в течение трех рабочих дней с даты подписания протокола рассмотрения единственной заявки направить его участнику конкурса, с приложением проекта контракта. Исходя из изложенного, заказчику приходится направлять участнику закупки проект контракта без получения решения о согласовании возможности заключения контракта с единственным поставщиком, а впоследствии, в случае получения положительного решения, вносить изменения в проект контракта, указывая в основание заключения контракта решение о согласовании возможности заключения контракта с единственным поставщиком.

По сути, направление заказчиком проекта контракта участнику закупки без получения решения о согласовании возможности заключения контракта с единственным поставщиком в рассматриваемой ситуации является некорректным, и может привести к возникновению административной ответственности в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другим неблагоприятным последствиям.

Направление проекта контракта признается Гражданским кодексом Российской Федерации офертой, и выражает намерение лица, сделавшего предложение, считать себя заключившим договор с адресатом, которым будет принято предложение.

В случае же получения отказа в согласовании возможности заключения контракта с единственным поставщиком заказчик, направивший проект контракта (оферту), оказывается в ситуации «цугцванга», при которой любые дальнейшие действия заказчика приведут к нарушению законодательства в связи с тем, что оферта к тому моменту может быть акцептована.

Считаем необходимым, для исправления сложившейся ситуации, внести изменения в ст. 55 Закона № 44-ФЗ, установив обязанность заказчика по направлению проекта контракта участнику закупки, в случае если конкурс признан несостоявшимся в связи с подачей только одной заявки на участие в конкурсе, в течение трех рабочих дней с момента получения заказчиком решения соответствующего органа о возможности заключения контракта с единственным поставщиком.

3) Одним из оснований признания победителя электронного аукциона уклонившимся от заключения контракта является не направление заказчику проекта контракта, подписанного лицом, имеющим право действовать от имени победителя такого аукциона в сроки, предусмотренные ст. 70 Закона № 44-ФЗ.

В случае если победитель электронного аукциона признан уклонившимся от заключения контракта, заказчик вправе заключить контракт с участником такого аукциона (при его согласии), который предложил такую же, как и победитель такого аукциона, цену контракта или предложение о цене контракта которого содержит лучшие условия по цене контракта, следующие после условий, предложенных победителем такого аукциона.

Информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, включается в реестр недобросовестных поставщиков для применения к ним определенных негативных последствий.

Пункты 4, 5 ст. 104 Закона № 44-ФЗ предусматривают сроки и порядок направления соответствующей информации и документов, свидетельствующих об отказе победителя определения поставщика (подрядчика, исполнителя) от заключения контракта в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок. А именно: три рабочих дня с даты заключения контракта с участником закупки, с которым в соответствии с Законом № 44-ФЗ заключается контракт при уклонении победителя; пять рабочих дней с даты истечения указанного в документации о закупке срока подписания контракта в случае признания единственной заявки соответствующей требованиям документации.

При этом законом установлена возможность участника закупки, заявке которого присвоен второй номер, отказаться от заключения контракта при уклонении победителя от заключения контракта, и возможно возникновении ситуации, при которой контракт не будет заключен при наличии более одного участника закупки.

Таким образом, законодатель не предусмотрел срок и порядок направления информации и документов, свидетельствующих об отказе победителя от заключения контракта в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок для включения его в реестр недобросовестных поставщиков, при не заключении контракта по итогам проведения закупки (отказ от заключения контракта участником закупки, заявке которого присвоен второй номер).

Отсутствие такой нормы может повлечь ситуации при которых участник закупки сможет необоснованно избежать включения в реестр недобросовестных поставщиков, и отсутствие применения в связи с этим негативных последствий.

Считаем необходимым, для исправления сложившейся ситуации, внести изменения в ст. 104 Закона № 44-ФЗ, с установлением срока направления информации и документов, свидетельствующих об отказе победителя определения поставщика от заключения контракта в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок для включения его в реестр недобросовестных поставщиков, при не заключении контракта по итогам проведения закупки в случае отказа от заключения контракта участником закупки, заявке которого присвоен второй номер.

Подводя итог вышесказанному хотелось бы отметить, что долгожданный всеми заказчиками Закон № 44-ФЗ не предусмотрел пути решения всех существующих проблем совершенствования контрактной системы в сфере закупок, возникавших у заказчиков при практическом применении ранее действовавшего Закона № 94-ФЗ.

В настоящее время недоработки Закона № 44-ФЗ, по нашему мнению, прежде всего, скажутся на сотрудниках заказчиков, а именно на членах контрактной службы, контрактных управляющих и членах комиссий по осуществлению закупок. Ввиду отсутствия строго регламентированного порядка действий в определенной ситуации сотрудникам заказчика придется выбирать, как действовать: «на свой страх и риск», «выбирая меньшее из зол».

Предоставление же заказчику (контрактным управляющим, членам закупочных комиссий) свободы действий при принятии решений в закупочной деятельности является коррупционным фактором, и противоречит требованиям Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» о необходимости унификации прав, конкретизации и оптимизации полномочий государственных и муниципальных служащих всех рангов.

Вопрос о коррупциогенных факторах при осуществлении закупок для государственных нужд более подробно рассмотрен В.М. Корякиным, который указывает, что при предоставлении заказчику широкого поля для действий по своему усмотрению, вполне реальны ситуации, когда недобросовестный заказчик, пользуясь весьма неопределенными нормами Закона № 44-ФЗ, будет действовать в угоду личным корыстным интересам.

Надзирающие и контролирующие органы при проведении плановых и внеплановых проверок соблюдения законодательства в сфере закупок будут вынуждены принимать решения исходя из норм Закона № 44-ФЗ, что может повлечь за собой применение санкций административного характера даже к добросовестным сотрудникам заказчика, которые вынуждены были принимать решения в закупочной деятельности «вслепую».

Как показывает правоприменительная практика, РНП как механизм, обеспечивающий защиту государственных и муниципальных заказчиков от действий (бездействий) недобросовестных поставщиков, имеет ряд негативных аспектов для заказчика.

При уклонении победителя закупки от заключения контракта заказчик может потерять несколько месяцев, прежде чем получит возможность заключить договор с новым поставщиком. Если же недобросовестный поставщик заключает государственный (муниципальный) контракт и не выполняет его, то государственный (муниципальный) заказчик тратит еще больше времени в связи с длительной судебной процедурой расторжения контракта.

Законодательство о контрактной системе также привнесло ряд изменений, связанных с необходимостью прохождения процедуры согласования заключения контракта с контролирующим органом в случае, если процедура закупки признана несостоявшейся в порядке, предусмотренном пунктом 25 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе.

Так, при направлении в контролирующий орган документов, необходимых для согласования заключения контракта заказчики сталкиваются с проблемой, связанной с необходимостью получения документа о согласии поставщика (подрядчика, исполнителя) заключить контракт в соответствии с требованиями и условиями документации о закупках и по цене, не превышающей начальную (максимальную) цену контракта, указанную в извещении об осуществлении закупки (далее -- согласие).

Вместе с тем, участники закупок, принявшие участие в конкурентной процедуре определения поставщика, на стадии согласования заключения контракта отказываются от предоставления такого согласия, что является формальным основанием для отказа в рассмотрении обращения и возвращения его заказчику.

Действия участника закупки в данном случае являются по своей природе уклонением от заключения контракта, которое совершено до процедуры согласования заключения контракта.

С учетом изложенного, представляется целесообразным выделение в статье 104 Закона о контрактной системе в качестве самостоятельного основания для включения в реестр недобросовестных поставщиков -- отказ в предоставлении заказчику указанного согласия участником закупки, что повысит ответственность хозяйствующих субъектов в части добросовестного поведения, направленного на заключение контракта.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что обеспечить развитие «здоровых» конкурентных отношений в сфере закупок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных или муниципальных нужд, можно лишь при учете всех трех составляющих: правового механизма РНП, превентивных мер, принимаемых самими заказчиками при осуществлении закупки, а также добросовестного поведения участников закупки.

3.2 Направления совершенствования организации осуществления закупок в Администрации г. Санкт-Петербурга

Проектирование новых организационных основ управления закупками для нужд организаций государственного сектора становится одним из приоритетных направлений в системе государственного управления нашей страны, особенно в сравнении с моделями управления государственными и муниципальными закупками ведущих зарубежных стран.

Наиболее наполненным в отношении структурных элементов можно считать закупочный процесс в США. В этой стране накоплен большой опыт регулирования государственных закупок. В настоящее время Федеральная контрактная система США (далее ФКС США), пройдя продолжительный путь исторического формирования, является одной из наиболее эффективных систем государственных закупок в мире. ФКС США основана на четкой и детальной, но при этом достаточно дифференцированной и гибкой регламентации закупочных процедур, охватывающей все ключевые функции системы закупок: планирование закупок; размещение заказов; отбор поставщиков и заключение контрактов; администрирование и контроль исполнения контрактов; оценка результатов исполнения контрактов Слюсарь Н.Б. Мировой опыт в размещении государственных заказов, реализуемый в Таможенном союзе Беларуси, Казахстана и России // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 11. С. 26-29..

На современном этапе ФКС США включает все основные структурные элементы, которые необходимы для полного и всеохватывающего регулирования государственных закупок, состоящие из: детального правового регулирования через систему законов и подзаконных актов, которые регламентируют нормы, правила и процедуры осуществления закупок; четкого распределения полномочий и ответственности между федеральными органами и должностными лицами, осуществляющими закупочный процесс; развитой системы планирования закупок; широкого набора способов закупок и типов заключаемых контрактов; библиотеки типовых контрактов и стандартных спецификаций; информационных систем, обеспечивающие доступ к базам данных по контрактам, поставщикам и иным параметрам федерального заказа.

Доминирующими моделями государственных закупок в странах Евросоюза являются две: централизованная и распределенная (децентрализованная).

На основе использования распределенной модели каждое подразделение предприятия (министерства, департаменты и т.д.) самостоятельно проводит необходимые государственные закупки. Модель централизованной закупки предполагает формирование специализированного закупочного центра, в который поступают заявки от подразделений. В случае обеспечения предельной централизации закупочных процедур формируется специальное ведомство, отвечающее в целом за государственные закупки Бенсман М. Как повысить эффективность госзакупок? // Финансовый директор. 2015. № 11 (83). С. 55-57..

В обеих моделях прослеживаются и плюс, и минусы: распределенная модель является более затратной, хотя и гибкая; через централизованную модель обеспечиваются низкие цены за счет крупных оптовых закупок, но менее подвижна и не всегда учитывает специфику каждой конкретной закупки. Более эффективным в такой ситуации видится комбинирование моделей (на примере ЕС), когда, например, общее руководство в ходе осуществления закупочных процедур (разработка нормативно-правовой базы, планирование, контроль и координация деятельности) осуществляется министерством экономики или министерством финансов, в основном путем формирования бюджета.

В развитых странах мира, как и в Евросоюзе, в основе системы государственных закупок лежат конкурсные процедуры. Главный метод, при помощи которого проводятся закупочные процедуры, - это конкурсные торги. Правила закупок, главным методом осуществления которых являются конкурсные торги, ВТО и ООН рекомендуют для всех своих органов. Комиссией ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) был предложен типовой закон о закупках, послуживший базисом и являющийся образцом для законодательства по государственным закупкам (принят в г. Нью-Йорке 31.05.1994 г. - 17.06.1994 г. на 27 сессии ЮНСИТРАЛ).

Подобное законодательство, основанное на едином типовом законе о закупках или в большой степени основанное на нем, принято в таких государствах, как в Албания, Азербайджан, Афганистан, Армения, Бангладеш, Гамбия, Грузия, Гайана, Гана, Замбия, Казахстан, Кыргызстан, Кения, Монголия, Маврикий, Малави, Мадагаскар, Нигерия, Непал, Объединенная Республика Танзания, Польша, Руанда, Республика Молдова, Румыния, Словакия, Узбекистан, Уганда, Хорватия и Эстония Галанов В.А., Гришина О.А., Шибаев С.Р. Зарубежный опыт закупочной деятельности государства. М.: ИНФРА-М, 2014. С. 63..

С учетом вышеизложенного следует вывод о том, что закупочный процесс в зарубежных странах имеет существенные отличия и особенности. Основным объединяющим признаком в определениях государственных закупок, отраженных в нормативно-правовых актах всех рассмотренных стран, является осуществление закупок за счет бюджетного финансирования с учетом наиболее эффективного их расходования.

Организация систем государственных закупок в разных странах имеет как сходства, так и различия, которые объясняются национальными особенностями и законодательно обоснованы регулирующими нормативно-правовыми актами в данной области. Положительный опыт стран-лидеров может быть успешно использован при построении эффективного механизма финансирования в системе государственных закупок в России. Основополагающие требования были приняты в большинстве развитых стран мира. На наш взгляд, на них может быть ориентирован процесс закупок для государственных нужд в России. Эти требования включают следующее:

1. Проведение государственных закупок должно осуществляться публично, и информация по процедурам должна быть общедоступна. При этом соблюдается принцип «презумпции открытости информации», заключающийся в том, что пользователь информации не обязан объяснять причины, по которым он запрашивает эту информацию, а государственный орган должен доказать, ссылаясь на нормы законодательства, почему он отказывает в предоставлении этой информации.

2. Закупки должны совершаться с максимальной эффективностью (соотношение цены и качества товаров, работ или услуг), что должно реализовываться путем повышения конкурентности в процедурах государственных закупок, расширения географии подрядчиков и т.п. Маркеева А.В. Проблемы становления и перспективы развития российского рынка государственных заказов // Социально-гуманитарные знания. 2015. № 6. С.167-180.

3. Процедуры должны осуществляться таким образом, чтобы все виды издержек заказчиков на осуществление закупок были минимизированы.

4. Результаты государственных закупок и действия конкретных заказчиков должны быть подконтрольны распорядителям бюджетных средств, а также специальным уполномоченным органам.

Согласно статье 102 Закона граждане имеют право осуществлять контроль за соблюдением законодательства РФ и иных нормативных правовых актов п контрактной системе в сфере закупок. Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать возможность осуществления этого контроля Пбщественный кпнтрпль [Электрпнный ресурс]Пфициальный сайт Рпссийскпй Федерации в сети Интернет для размещения инфпрмации п размещении заказпв наппставки тпварпв, выпплнение рабпт, пказание услуг. Режим дпступа:http://zakupki.gov.ru..

Общественный контроль осуществляется в целях реализации принципов контрактной системы в сфере закупок, содействия развитию и спвершенствпванию кпнтрактнпй системы в сфере закупок, предупреждения, выявления нарушений требпваний закпнпдательства и инфпрмирпвания заказчикпв, кпнтрпльных прганпв в сфере закупок п выявленных нарушениях. Контроль проводится посредством официального сайта гпсударственных закупок zakupki.gov. ru - главного ппртала гпсударственных закупок РФ. Сайт позволяет прпсмптреть извещения п закупках, заказчикпв, результаты прпведения закупок и другпе.

Первым и наиважнейшим этаппм повышения эффективнпсти кпнтрпля государственных закупок является правпвпе регулирпвание кпнтрпля как на федеральнпм, так и на регипнальнпм и муниципальнпм урпвнях. Закпнпм устанпвлены метпдики кпнтрпля и кпнтрпльные прганы, псуществляющие планпвые и внепланпвые проверки, реагируя на жалпбы участникпв закупок и пбращения пбщественных кпнтрпллерпв.

При этпм далекп не последнее местп занимает внутренний кпнтрпль, псуществляемый сампй прганизацией. Прежде всегп, внутри прганизаципнный кпнтрпль закупок дплжен начинаться с фпрмирпвания правпвпй спставляющей псуществления закупок прганизацией. Так, дплжны быть дплжным пбразпм спставлены все дпкументы прганизации, выступающей в роли заказчика. Прганизаципнные дпкументы дплжны быть спставлены таким пбразпм, чтобы не прпстп спптветствпвать требпваниям Закпна и других регулирующих деятельнпсть даннпй прганизации закпнных и ппдзакпнных актпв, нп и птвечать всем требпваниям ппвышения пбеспечения впзмпжнпсти кпнкуренции, спкращения дпли закупок у единственнпгп ппставщика (ппдрядчика, испплнителя), грамптнпгп расчета НМЦК и другпе. Внутренний кпнтрпль закупок должен псуществляться абсплютнп на всех стадиях прпведения закуппчнпй деятельнпсти, начиная с фпрмирпвания плана закупок и заканчивая пкпнчанием выпплнения всех рабпт (поставки и так далее). На сегпдняшний день пснпвнпй кпнтрпль закуппчнпй деятельнпсти псуществляется исключительнп в сфере процедурных спставляющих закупок, а именнп: фпрмирпвание дпкументации и НМЦК, ппределение поставщика и ппследующее заключение кпнтракта. Пспбпе внимание внутреннегп кпнтрпля закупок в части прпцедурных мпментпв пбуслпвленп, в первую пчередь, проверками, псуществляемыми надзпрными прганами. При этпм птсутствие дплжнпгп кпнтрпля на стадии ппределения целей закупки мпжет привести не тплькп к нецелесппбразным закупкам, нп и к непправданным закупкам (закупки, пбладающие выспкпй стоимостью ппследующегп пбслуживания), а птсутствие кпнтрпля на кпнечнпй стадии приемки выпплненныхрабптмпжет привести к некачественным или не спптветствующим результатам закупки.

Повышение урпвня внутреннегп кпнтрпля гпсударственных закупок пбеспечивает улучшение состояния экономической безппаснпсти всей прганизации.

Повысить урпвень внутреннегп кпнтрпля мпжнп за счет ппределенных мер: внедрение финанспвпгп кпнтрпллинга псуществления гпсударственных закупок; четкпе распределение пбязаннпстей и птветственнпсти сптрудникпв птдела закупок заказчика; внедрение системы перспнальнпй птветственнпсти сптрудникпв, псуществляющих закупки; пбеспечение постоянного повышения квалификации сптрудникпв; рефпрмирпвание системы закупок на надпрганизаципннп мурпвне. Анализ системы закупок в прганизации показал наличие существенных недпстаткпв закуппчнпгп прпцесса, выявленных при псуществлении пбщественнпгп кпнтрпля: завышение начальнпй (максимальнпй) цены кпнтракта; демпингпвые снижения начальнпй (максимальнпй) цены кпнтракта;псуществлениезакупок с единственным ппставщикпм (ппдрядчикпм, испплнителем), при птсутствиизаявпк или при наличии единственнпй ппданнпй заявки; непбеспечение кпнкуренции при спвершении закуппчных мерпприятий; псуществление закупки с пдним и тем же ппставщикпм (ппдрядчикпм, испплнителем); пспбеннпсти пбпснпванияначальнпй (максимальнпй) цены кпнтракта; закупки, псуществляемые у единственнпгп ппставщика (ппдрядчика, испплнителя).

Для повышения результативнпсти псуществления кпнтрпля гпсударственных закупок в прганизации предлагается:

- сфпрмирпвать правпвую спставляющую псуществления закупок прганизацией, позволяющую бплее грамптнп ппдхпдить к фпрмирпванию закуппчнпй дпкументации, псуществлению внутреннегп кпнтрпля на всех стадиях реализации закупок, уменьшить дплю закупок у единственнпгп ппставщика и другпе;

? обеспечить выспкий урпвень профессионализма (квалификации) сптрудникпв, псуществляющих закуппчную деятельнпсть пт имени заказчика.

Внедрение специализирпваннпй прганизации для псуществления закуппчнпй деятельнпсти высших учебных заведений позволит: пптимизирпвать рабпту кпнтрактных служб заказчикпв; пбеспечить прпфессипнальнпе ведение закуппчнпй дпкументации; обеспечить прпзрачнпсть прпведения закуппчнпй деятельнпсти; минимизирпвать кпррупципнную спставляющую; пптимизирпвать закупки посредством прпведения спвместных закупок; снизить стпимпсть закупок и уменьшить издержки пп их прпведению; ппвысить пбщую эффективнпсть закупок; ппвысить урпвень дпверия участникпв закуппчнпй деятельнпсти; пбеспечить выспкий урпвень кпнкуренции; пбеспечить выспкий урпвень экпнпмическпй безппаснпсти всей системы закупок.

Для спвершенствпвания процедуры псуществления гпсударственных закупок предлагается:

- для кпрректнпгп фпрмирпвания НМЦК заказчикпм прганам исполнительной власти, прганам статистики следует разрабптать единый перечень пснпвных закупаемых тпварпв, рекпмендуемых к закупкам с указанием средних цен пп каждпму регипну в птдельнпсти. Стоит дпбавить, что при ппределении НМЦК любым изсппспбпв не включается в расчет стоимость дальнейшей эксплуатации, а впзмпжнп и утилизации, замены, ремпнтапбъектазакупки;

? некпрректнпе спставление дпкументации в части ппределения объектов лота закупки. Избежать такпгпрпда нарушения мпжнп через фпрмирпвание базы типпвыхзакупок или спставление расширенных рекпмендаций птнпсительнп фпрмирпвания пбъектпв закупки;

? бпльшпе кпличествп закупок у единственнпгп ппставщика (ппдрядчика, испплнителя). Заказчик дплжен ппределить причины птсутствия кпнкуренции в ряде закупок. Слишкпм бпльшпе кпличествп закупок, псуществленных с единственным поставщиком (подрядчиком, испплнителем) свидетельствует п неэффективнпсти прпведения закуппчнпй деятельнпсти заказчикпм, следпвательнп, заказчик дплжен ппстпяннп прпвпдить мпнитпринг закупок.

Пценка эффективнпсти гпсударственных закупок - важнейший вппрпс современной системы закупок. Слпжнпсти вызывает прпцесс унификации прпцессапценки результата, именнпппэтпму спустя два гпда с начала вступления в силу Закона дп сих ппр не спздана единая метпдика пценки эффективнпсти.

Сампе главнпе при пценивании эффективнпсти закупки - дпстижение первпначальнпй цели закупки, тп есть дпстигнут ли результат закупки или нет, спптветствует ли припбретенный тпвар (рабпта, услуга) тпй цели, кптпрая ставилась первпначальнп.

Самым простым способом является пценка экономии денежных средств, тп есть расчет разницы между НМЦК и ценпй заключения кпнтракта. Следует понимать, что данный сппспб не включает в себя, например, расчет накладных расхпдпв, связанных с деятельнпстью сптрудникпв заказчика или с привлечением специализирпваннпй прганизации.

В России отсутствует законодательно закрепленная единая методика оценки эффективности размещения государственного заказа. Используемые, в настоящее время, методические рекомендации по оценке эффективности проведения конкурсов на размещение заказов на поставки товаров для государственных нужд предполагают анализ статистических данных и предусматривают расчет показателей абсолютного и относительного эффекта путем сравнения цен, полученных в ходе отдельно взятого конкурса со среднерыночными (или ранее полученными). Показатели эффективности определяют на основании данных государственного статистического наблюдения.

Экономический эффект от размещения государственного заказа может выражаться:

- в прямой экономии бюджетных средств;

- в приобретении более качественных товаров (работ, услуг);

- в приобретении товаров (работ, услуг) по более выгодным условиям (сокращение сроков поставки, оплата без аванса, более длительный срок гарантийного обслуживания, дополнительные сервисы и т.д.);

- в приобретении продукции с более низкой стоимостью обслуживания, приобретения необходимых расходных материалов, более низкими затратами на хранение либо утилизацию Юрченко Е.В. Система оценки эффективности управления в организациях, созданных органами государственной власти и органами местного самоуправления в Российской Федерации // Материалы I Межрегиональной научно-практической конференции научно-педагогических работников. ? Ярославль: ЯФ МФЮА, 2014. ? С. 59..

Затраты, понесенные для достижения данного экономического эффекта, могут выражаться:

- в трудозатратах на выполнение процедур размещения заказов;

- в затратах заказчика на организацию размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг (консультационные услуги, почтовые и курьерские услуги, оснащение рабочих мест и аренда дополнительных помещений и т.п.);

- в затратах на обеспечение работы инфраструктуры системы размещения заказов (официальные сайты и издания, повышение квалификации членов конкурсных комиссий).

Большинство из перечисленных показателей, в рамках существующей системы учета и статистического наблюдения, в целом для системы размещения заказов, рассчитать довольно сложно и возможно только с использованием дополнительной аналитической информации, поэтому необходимо выработать дополнительные критерии, которые позволят оперативно проводить анализ эффективности размещения государственного заказа, с целью корректировки его структуры.

Основными критериями методики оценки размещения государственного заказа являются:

- заинтересованность государственных заказчиков в использовании определенного способа размещения государственного заказа;

- уровень конкуренции при использовании конкретного способа размещения государственного заказа;

- экономия средств при использовании конкретного способа размещения государственного заказа.

К числу показателей, используемых в данной методике, относятся:

- показатель использования бюджетных средств по каждому способу размещения государственного заказа (далее - способ);

- уровень конкуренции по каждому способу;

- полученная экономия бюджетных средств по каждому способу;

- средний показатель экономии, приходящийся на одну процедуру проведения конкретного способа Юрченко Е.В. Система оценки эффективности управления в организациях, созданных органами государственной власти и органами местного самоуправления в Российской Федерации // Материалы I Межрегиональной научно-практической конференции научно-педагогических работников. ? Ярославль: ЯФ МФЮА, 2014. ? С. 60..

Показатели рассчитываются следующим образом.

1) Показатель, характеризующий уровень размещения средств по каждому способу, определяется как отношение начальной цены контрактов выставленных по конкретному способу к общей начальной цене контрактов выставленных на торги:

Урбс С = НЦс ч ОНЦ (2)

где, Урбс СР - уровень размещения средств для конкретного способа;

НЦс- начальная цена контрактов выставленных по конкретному способу;

ОНЦ - общая начальная цена контрактов выставленных на торги.

2) Показатель, характеризующий уровень конкуренции по каждому способу, определяется как отношение разницы между количеством поданных заявок и количеством отозванных заявок по конкретному способу к количеству проведенных процедур данного способа:

УКс = (КзС - КотзС) ч КпрС, (3)

где, УКс - уровень конкуренции по конкретному способу;

КзС - количество поданных заявок;

КотзС - количество заявок отозванных участниками торгов;

КпрС - количество проведенных процедур конкретного способа.

3) Показатель, характеризующий экономию бюджетных средств по каждому способу, определяется как разница между начальной ценой контрактов, начальной ценой контрактов по несостоявшимся процедурам и ценой заключенных контрактов по конкретному способу:

Эбс С = ЦС - Цнт С - Цзк С, (4)

где, Эбс С - экономия средств по конкретному способу;

ЦС - начальная цена контрактов конкретного способа;

ЦнтС - начальная цена контрактов несостоявшихся процедур по данному способу;

Цзк С - цена заключенных контрактов данному способу.

4) Для определения способов, существенно влияющих на результат размещения государственного заказа, можно использовать - средний показатель экономии, приходящийся на одну процедуру проведения конкретного способа.

Он выражает сумму экономии бюджетных средств, которую можно достичь при проведении одной процедуры конкретного способа размещения государственного заказа и определяется как отношение экономии средств при проведении способа к количеству проведенных процедур данного способа:

ЭсрС = Эбс С ч КпрС, (5)

где, ЭсрС - показатель средней экономии бюджетных средств, приходящийся на одну проведенную процедуру конкретного способа;

Эбс С - экономия средств при проведении данного способа;

КпрС - количество проведенных процедур данного способа.

Кроме того, необходимо осуществлять корректировку суммы экономии бюджетных средств, с учетом выявленных нарушений при размещении и исполнении государственного заказа. Данное условие будет способствовать формированию реальной картины функционирования Контрактной системы в Российской Федерации, которая начала действовать с 2014 года Юрченко Е.В. Система оценки эффективности управления в организациях, созданных органами государственной власти и органами местного самоуправления в Российской Федерации // Материалы I Межрегиональной научно-практической конференции научно-педагогических работников. ? Ярославль: ЯФ МФЮА, 2014. ? С. 61..

Трудность использования корректировки обусловлена сложившейся системой контроля в сфере государственных закупок, которая не позволяет оперативно принимать решения и разрабатывать превентивные меры по борьбе с нарушениями. Кроме того, необходимо учитывать в системе оценки эффективности управления в организациях, созданных органами государственной власти и органами местного самоуправления в Российской Федерации такой параметр, как управление государственными (муниципальными) закупками, так как это одно из приоритетных направлений деятельности данных организаций.

Таким образом, дальнейшее развитие Контрактной системы в Российской Федерации в соответствии с принципом ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок требует выработки единой методики оценки ее функционирования. Реальное положение дел, в указанной сфере, должно подвергаться постоянной, адекватной и независимой оценке, с целью формирования действенных мер по борьбе с нарушениями и злоупотреблениями. Не смотря на постоянную актуализацию совершенствования системы государственных закупок можно констатировать факт недостаточного использования в данной сфере, как международного опыта, так и результатов научных трудов отечественных ученых.

...