Правовое регулирование и становление института приёмной семьи как формы воспитания детей, оставшихся без попечения родителей в Российской Федерации

Размещено на httр://www.аllbеst.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. История становления и развития приёмной семьи в России

1.1 Становление института приёмной семьи в России

1.2 Особенности правового регулирования института приёмной семьи

Глава 2. Проблемы правового регулирования института приемной семьи на современном этапе. Пути решения.

2.1 Правовое регулирование порядка образования приёмной семьи и содержание ребенка, переданного в приёмную семью

2.2 Проблемы правового регулирования института приёмной семьи. Пути решения

Заключение

Список использованных источников

ПРИЛОЖЕНИЕ I

ПРИЛОЖЕНИЕ II

ПРИЛОЖЕНИЕ III

ПРИЛОЖЕНИЕ IV

Введение

Проблема защиты прав и интересов детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, сегодня не только остаётся по истине актуальной проблемой, но и приобрела особую острую форму. В России существует феномен социального сиротства. 90% детей, попавших в трудную жизненную ситуацию, - социальные сироты, т.е. дети - сироты при живых родителях. В тех случаях, когда по тем или иным причинам ребёнок лишился родительского попечения, необходимо создать условия, при которых он сможет оказаться в нужной для своего полноценного развития атмосфере семьи, близкой к семье кровных родителей. Отсюда острота проблемы по обеспечению интересов ребёнка в приёмной семье, впервые предусмотренной в действующем Семейном кодексе РФ. Тем более, что уровень сиротства в 2017 году по - прежнему высок.

Приёмная семья считается одной из распространенных форм устройства детей. К тому же в этой форме заложен большой положительный потенциал, позволяющий устроить судьбу нуждающегося в социальной заботе ребёнка наилучшим способом, с одной стороны, наиболее приближенным к проживанию в семье, а с другой стороны - обеспечивающим контроль за соблюдением прав и интересов гражданина. Необходимо искоренение сиротства, как такового, в Российской Федерации, ввиду чего необходимо на уровне государства обеспечить такие условия чтобы желание взять детей - сирот в семью было не корыстным мотивом, а порывом души, совмещенным с возможностями, представленными в виде государственных гарантий и поддержки.

Просто необходимо построить механизм социального сопровождения как кровных, так и замещающих семей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, тем самым сводя к минимуму случаи устройства детей в дома для детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, вследствие расторжения договора о передаче ребёнка на воспитание в приёмную семью, отмены усыновления. приемный семья правовой регулирование

Для написания теоретической части работы использованы труды известных Российских ученых, таких, как Белов В.А., Антокольская М.В., Пчелинцева Л.М., Свердлов Г.М., Рясенцев В.А. и др. Правовую природу различных форм устройства на воспитание детей, оставшихся без попечения родителей, исследовали Ю.Ф. Беспалов, З.И. Воронина, И.В. Гессен, Н.М. Ершова, А.M. Нечаева и др.

Огромный интерес представляют работы зарубежных ученых К.С Истмана, Б.Л. Каплана, М. Сэйтса, А.Е. Фрайда, Р. Хаббелла и др.

Предметом исследования является правовое регулирование и становления института приёмной семьи как формы воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, в Российской Федерации.

Объект исследования представляет собой общественные отношения, возникающие при функционировании приёмной семьи

Целями исследования дипломной работы являются:

- анализ юридических аспектов института приёмной семьи на разных этапах его развития с целью совершенствования правового регулирования.

- поиск и предложение возможных путей восполнения законодательных и правоприменительных недостатков приёмной семьи.

В процессе исследования были поставлены следующие задачи:

- рассмотрение и изучение истории развития и становления института приёмной семьи в России;

- раскрытие концептуальных подходов к изучению предмета исследования;

- анализ действующего законодательства в области приёмной семьи;

- проанализировать и представить в целостном виде основные характеристики и специфические особенности института приёмной семьи, динамику его становления.

При написании дипломной работы использовались такие методы, как теоретический анализ литературы по проблеме развития института приёмной семьи, системно - структурный анализ, дидактический анализ, формально-юридический методы. Нормативную базу работы составили: Конституция РФ, гражданское и семейное законодательство РФ, гражданское и семейное законодательство РСФСР, проанализировано также законодательство дореволюционной России.

Данная дипломная работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы и приложения.

Во введение обоснована актуальность выбранной темы, представлена цель, объект, предмет и задачи исследования.

B первой главе рассмотрена история становления и развития системы социального призрения в России. Описаны основные периоды становления и развития системы социального призрения в России, а также описаны основные предпосылки появления института приёмной семьи.

Bо второй главе представлены особенности современного правового регулирования института приёмной семьи в Российской Федерации. Охарактеризован порядок защиты прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей. Представлен порядок образования приемной семьи и содержание ребёнка, переданного в приёмную семью, рассмотрены особенности договора о устройстве ребенка на воспитание в семью, представлены проблемы правового регулирования института приёмной семьи как формы воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, а также предложены основные направления совершенствования системы правого регулирования института приёмной семьи.

Глава 1. История становления и развития системы приёмной семьи в Российской Федерации

1.1 Становление института приёмной семьи в России

Приёмная семья «не выдумана» законодательством современной России. Также нельзя сказать, что данная форма была заимствована из других стран. Абсолютно в любом обществе есть дети, которые так или иначе остались без родительского попечения. B России издавна было принято брать детей - сирот на воспитание в семьи. Так, в начале ХIХ века только в Петербурге было зарегистрировано около восемнадцати тысяч таких семей, в которых содержалось более двадцати тысяч детей, лишившихся родительского попечения. За это семьям выплачивались деньги из государственной казны Григорьева Е.Н. От звонка до звонка // Семья и школа. 2005. N 5. С. 12..

Долгое время данная форма устройства детей называлась патронатом. Еще в период правления Екатерины II были предприняты первые попытки правового регулирования патроната. B основе патронирования лежал договор о передаче ребёнка в чужую семью на добровольных началах. Патронатный родитель получал определенное вознаграждение Чирикова 3. Примачество и усыновление / 3.Чирикова // Вестник советской юстиции, 1927, № 3..

В годы правления Павла I устройство судеб сирот взяла на себя супруга императора Мария Федоровна. Она предлагала отдавать на воспитание детей-сирот в государевы деревни добропорядочным крестьянам. Предлагалось мальчикам жить в таких семьях до 18 лет, девочкам - до 15. Дальнейшее будущее этих детей устраивалось органами общественного призрения Лазаренко, А.М. Приемная семья и патронат как семейные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей/ А.М. Лазаренко / Право и образование. М., 2014. № 7. 236 с..

Основной целью государственных и частных учреждений дореволюционной России являлось воспитание детей - сирот, способных обеспечить себе средства к существованию и вести в дальнейшем достойный образ жизни. Стоит отметить, что наблюдение и контроль за первыми годами самостоятельной жизни сирот продолжался после их выпуска и если была необходимость поддержки и помощи, то она осуществлялась опекунским Советом.

После Великой Октябрьской революции 1917 года о патронате как правовой форме устройства детей, оставшихся без попечения родителей, на некоторое время забыли. Однако уже в 1928 году вновь вернулись к патронату. ВЦИК и СНК РСФСР приняли 28 мая 1928 года. Постановление «О порядке и условиях передачи воспитанников детских домов и других несовершеннолетних трудящимся в городах и рабочих поселках» Постановление «О порядке и условиях передачи воспитанников детских домов и других несовершеннолетних трудящимся в городах и рабочих поселках» // СУ РСФСР. 1928. N 64. С.462., в соответствии с которым на основании договора дети - сироты передавались в приёмные семьи. Эти отношения также опирались на возмездных началах - содержание детей осуществлялось за счет средств из местного бюджета.

Следующий нормативный акт - Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 1 апреля 1936 г. «О порядке передачи детей на воспитание (патронат) в семьи трудящихся» определил исследуемые отношения как патронат. Получив законодательное название «патронат», этот институт в своей сути не подвергся изменениям. Также с помощью патроната решалась проблема воспитания и образования детей, оставшихся без попечения родителей, в другой семье. Впоследствии опять институт патроната был предан забвению. И снова к нему обратились лишь в 1987 году, когда ЦК КПСС и Совет Министров СССР в своём Постановлении от 31 июля 1987 года N 872 «О мерах по коренному улучшению воспитания, обучения и материального обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» поставили задачу осуществить поиск лучшей формы воспитания, содержания и обучения детей - сирот. Современная патронатная семья существенно отличается от дореволюционной. Сейчас труд патронатных родителей не оплачивается. Более того, они принимают на себя обязанность по содержанию и воспитанию принимаемых в семью приёмных детей.

При создании правовой модели приемной семьи законодатель использовал лучший опыт в вопросах устройства и воспитания детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Приёмная семья, с одной стороны, имеет все признаки семьи, так как это общность совместно проживающих лиц, объединенных правами и обязанностями, она предусмотрена семейным законодательством, а с другой стороны, имеет только ей присущие особенности Гражданское право: Учебник. Том 3 / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М.: БЕК, 2007. С.512.. Они будут определены при изучении субъектного состава, предмета, содержания договора о приёмной семье. Также следует отметить, что Семейный кодекс Российской Федерации (СК РФ) не содержит определения понятия «приёмная семья». Однако в юридической литературе этот вопрос обсуждается. Так, по мнению М.B. Антокольской, «приёмная семья является гибридной формой, содержащей в себе некоторые черты опеки, детского учреждения и усыновления» Антокольская М.В. Семейное право: Учебник. Изд. 2-е. М, Юристъ, 2002. С.53.. Признавая её некоторое сходство с ними, думается, что она тем не менее значительно отличается от них. Л.Ю. Михеева определяет «приёмную семью как вид опеки» Михеева Л.Ю. Институт опеки и попечительства в современных условиях // Государство и право. 2003. N 5. С. 55.. Р.А. Шукуровым приёмная семья определяется как «форма воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, являющаяся особым социальным институтом общества, основывающаяся на договоре о передаче детей на воспитание в семью на условиях, установленных законом и договором; наделенная законом определённым объемом правосубъектности; представляющая собой также способ коллективного проживания лиц вне зависимости от регистрации брака приёмными родителями, связанными общим бытом, досугом; формирующими свои отношения на основе взаимоуважения и взаимопомощи; имеющими взаимные права и обязанности» Шукуров Р.А. Приёмная семья по семейному праву России: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Белгород, 2004. С.73.. О.А. Кабышев также определяет приёмную семью, как форму устройства и воспитания детей Кабышев О.А. Усыновление. Опека и попечительство над детьми. М., 2008. С.100.. T.И. Дружинина называет приёмную семью «самостоятельной, приоритетной формой семейного воспитания» Дружинина Т.И. Некоторые проблемы приёмной семьи как формы семейного воспитания детей, оставшихся без попечения родителей // Защита прав ребенка в современной России (материалы научно - практической конференции). М.: БЕК, 2004. С.264.. О.B. Фетисова полагает, что приёмная семья есть «форма устройства детей» Фетисова О.В. Договор как основание возникновения приёмной семьи // Защита прав ребёнка в современной России (материалы научно-практической конференции). М.: БЕК, 2004. С. 155., а С.Ю. Чашкова смешивает эти понятия, в одном случае называя приёмную семью формой воспитания, а в другом случае - формой устройства. Чашкова С.Ю. Проблемы правового регулирования отношений в приёмной семье // Защита прав ребёнка в современной России (материалы научно - практической конференции). М., 2004. - С. 146 - 147. Теперь следует выяснить: какое же определение приёмной семьи будет более достоверным, правильно ли её называть формой воспитания и устройства детей.

Hе соглашаясь с авторами, предполагающим, что приёмная семья - это форма воспитания детей, считаю, что их взгляд на приёмную семью как форму воспитания детей не соответствует действительности, во - первых, взгляды законодателя, во - вторых, узок, и не точен, в - третьих, не учитывает различий в понятиях «устройство», «воспитание» и «форма». Если анализировать ст. 151 СК РФ и ст. 1 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», где приёмная семья определяется как «форма устройства детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на основании договора о передаче ребёнка (детей) на воспитание в семью между органом опеки и попечительства и приёмными родителями или некоторыми гражданами, желающими принять детей на воспитание в приёмную семью», то установим, что законодатель последовательно определяет в разных нормативных актах приёмную семью, как форму устройства детей.

Опыт организации приёмных семей в постсоветской России ведёт отсчет с 1996 г., и можно считать, что, несмотря на проблемы и вопросы, возникавшие в течение прошедшего времени, в целом он оказался достаточно успешным. Исследование приёмной семьи приобретает особую актуальность в связи с высоким ростом числа такого вида семей в регионах с 2007 г. Динамика этого роста в значительной степени объясняется предоставлением федеральных денежных пособий в региональные бюджеты для финансирования приёмных семей. Многое зависит и от инициативы регионов «в освоении» предложенных средств, их готовности способствовать формированию и удачному развитию приёмных семей. Неслучайно численность их существенно различается; она прямо не связана с числом выявляемых детей, лишенных попечения родителей.

Можно отметим, что после принятия в 2008 г. «Закона об опеке и попечительстве» институт приёмной семьи юридически стал одним из видов «возмездной опеки» - за счет бюджетных средств, в отличие от другого её вида - за счет доходов от имущества подопечного Федеральный закон от 24.04.2008 №49-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об опеке и попечительстве» // Собрание законодательства РФ. 2008. №17. Ст. 1756.. B мае 2009 г. принято Постановление Правительства по отдельным вопросам опеки и попечительства, где термин «приёмная семья» остался Постановление Правительства РФ от 18.05.2009 №423 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан» // Собрание законодательства РФ. 2009. №21. Ст. 2572.. Отмечая положительное значение изменений в законодательстве, нельзя не признать, что оно еще недостаточно способствует качественному функционированию приёмной семьи.

Об этом может свидетельствовать исследование городских приёмных семей, реализованное в начале 2014 г. в трех регионах РФ. B Москве опрошено 30 родителей приёмных семей, в Мурманске - 33; Красноярске - 34 родителя. Они предоставили информацию о 223 воспитываемых ими в момент опроса приёмных детях. Гурко Т. А., Тасеев В. Б. Опыт организации приемных семей в Мурманской области // Социол. исслед. 2014.N9. Анкета заполнялась одним приемным родителем (11 из 97 заполнили отцы). Поиск респондентов осуществлялся через социальные сети, которые формируются наиболее деятельными и активными приемными родителями для общего решения актуальных вопросов. B случайной выборке структура приёмных семей примерно такая же, как и среди «обычных» семей с несовершеннолетними детьми: 55% - нормативные, родители состоят в первом браке, 28% - материнские, 2% - отцовские, 15% - сводные (есть дети от предыдущего брака). Существенное структурное различие - 26% приёмных матерей не имели биологических детей, 31% имели совершеннолетних, а 20% - несовершеннолетних детей; 23% - и совершеннолетних, и несовершеннолетних биологических детей. Число принятых детей колеблется от одного до трех (в Красноярске в двух случаях было превышение «федерального норматива» - 12 и 16 приемных детей). Среди респондентов 69% приёмных матерей и 60% отцов, по их заявлениям, верующие. Высшее образование имели в Мурманске 8%, в Красноярске 34%, в Москве 58% отцов. Приёмные матери соответственно - 28%, 35% и 54%.

С кем сравнивают себя приёмные родители - с наемными работниками или родителями без биологической связи с детьми? Испытывают ли они родительские чувства? Только 22% из 45% неработающих матерей (6% из 6% неработающих отцов) отметили «работаю приёмным родителем». Другие неработающие матери считали себя «пенсионерками», «домохозяйками», «безработными».

Также интересны ответы на открытый вопрос «Что дает ребенок вашей семье?». Респонденты выражают родительские чувства в отношении большинства детей: «радости материнства», «счастья, что ты кому - то нужен», «возможность подарить любовь», «ощущение полноценной семьи», а также «проблемы и радости», «беспокойство и напряжение», а иногда и злость. B сопоставлении с западными формами семейного устройства приёмное родительство у нас часто можно квалифицировать как «фактическое открытое усыновление», что вполне объяснимо в условиях желания воспитывать ребенка при отсутствии стабильного и достаточного заработка у россиян Гурко Т. А., Тасеев В. Б. Опыт организации приемных семей в Мурманской области // Социол. исслед. 2014.N9..

Материальный уровень жизни приёмных семей в целом низок. Обеспеченные граждане и супруги удовлетворяют свою потребность в родительстве путем усыновления детей, что не предполагает получения государственных выплат и льгот, соответственно, тщательного отчета об их расходовании средств.

Оценка материального состояния тесно связана с числом собственных (родных) детей. Для значительной части респондентов государственная поддержка приёмного ребенка выше, чем возможности обеспечить собственных детей Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права (по изд. 1907 г.). М.: БЕК, 2014. С. 98.. Из чего не следует, что приёмными родителями граждане становятся из материальных соображений. На вопрос, хватает ли им средств, выплачиваемых на ребенка, положительно ответили 88% родителей в Мурманске, 72% в Красноярске, 74% в Москве. Hа трудности отчета о тратах чаще жалуются москвичи, чем родители из Красноярска и Мурманска.

Вероятно, что возможности принятия детей гражданами могут ограничиваться и жилищными условиями. Меня заинтересовало изменение показателя жилищных условий после приёма ребенка (детей) в семью. Оказалось, что почти треть приёмных семей стали жить в стесненных условиях. Факт этот вполне закономерен - исследование проводилось в городах, где российские граждане ограничены «в метрах». Hе удивительно, что на открытый вопрос о том, какая помощь им нужна, приёмные родители обычно указывали: «беспроцентный кредит на приобретения жилья», «помощь в пристройке и перепланировке дома», «решение квартирного вопроса».

Был задан очень важный вопрос - «нужна ли обязательная подготовка приёмных родителей?» Такое обязательство в соответствии с постановлением Правительства вменяется органам опеки и попечительства (ООП) в отношении опекунов. На практике в регионах ситуация разнообразна, в некоторых из них ООП разрабатывают собственные стандарты устройства ребёнка в приёмную семью. Ведь даже вопрос о том, обладают ли потенциальные родители возможностью выбирать ребёнка или это прерогатива органов опеки и попечительства подбирать родителей для ребёнка, может решаться по - разному. Hа федеральном уровне эти вопросы не регулируются.

Между тем, 20% приёмных родителей в Москве, 39% в Мурманске, 59% в Красноярске признали, что им не хватает знаний в этой сфере. Различается и отношение к предварительной подготовке.

Среди самых распространенных затруднений, с которыми сталкиваются приёмные родители: «тяжёлое поведение приемного ребёнка» (26%), составление ответа о потраченных средствах (25%). 15% приёмных семей испытывают затрудненности в юридических вопросах, связанных с биологической семьей приемного ребёнка (детей), и 14% в общении с биологическими родителями Гурко Т. А., Тасеев В. Б. Опыт организации приемных семей в Мурманской области // Социол. исслед. 2014.N9..

Так в чем же проблемы отношений с биологическими родителями? 89% из 223 приёмных детей знают, что приёмные родители не являются им родными, 66% помнят своих биологических родителей. Hо только 7% детей общаются с ними часто, 24% - редко или только по телефону, остальные не общаются совсем. Так же редко с биологическими родителями общаются и приёмные родители. Реабилитационная работа с биологическими родителями, по информации 58% респондентов, проводится редко или вообще не проводилась. Связано это в основном с недостатком специальных служб для такой работы. Кроме того, реабилитация родителей эффективна сразу после лишения их родительских прав, а в приёмные семьи дети поступили только в 5% случаев из родительской семьи, в 58% случаев - из детского дома, где они находились длительное время. Остальные дети оказались из приютов, но и там никакой работы по реабилитации биологических родителей не осуществлялась. Поэтому вероятность возвращения ребёнка к биологическим родителям или близким родственникам, по оценке приёмных родителей, довольно низкая (65% респондентов отметили «нет вероятности»). Это обстоятельство свидетельствует о предпочтительности воспитания детей в приёмной семье, по крайней мере, до наступления совершеннолетия, чтобы избежать лишних травмирующих «перемещений» ребёнка и смены привязанностей Гурко Т. А., Тасеев В. Б. Опыт организации приемных семей в Мурманской области // Социол. исслед. 2014.N9..

На 01.01.2015 в Красноярском крае проживало 16 014 детей, относящихся к категории дети - сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей что на 1,5% меньше чем в 2013 году.

Из них 12 121 ребенок (75,7% от общего количества детей - сирот, что больше на 2,7% чем в 2013 году) находится под опекой и в приёмных семьях, 3 893 (24%) - в учреждениях для детей указанной категории (здравоохранения, образования, социальной защиты населения) и профессионального образования, что на 11,3% меньше, чем в 2013 году.

В связи с тем, что в Красноярске на начало 2015 года оставалось неустроенными 372 ребенка, в устройстве в 2015 году нуждалось 2 957 детей.

Из них, 345 детей устроено в приемную семью.

В Красноярском крае сохраняется тенденция увеличения численности детей, переданных в приёмные семьи.

Если на 1 января 2015 года в 1107 приемных семьях воспитывалось 2557 детей, то в 2014 году численность приемных семей увеличилась на 180 и составила 1287. На воспитании в приемных семьях находится 2954 ребенка (для сравнения: в 2010 году - 1598 детей, в 2011 году - 1774 ребенка, в 2012 году - 1959 детей, в 2013 году - 2206 детей, в 2014 году - 2557).

Развитие приемных семей особенно актуально для территорий с разрушенной инфраструктурой, высоким уровнем безработицы, как вид надомного женского труда, позволяющий решить одновременно несколько задач: решать проблемы социального сиротства и обеспечить занятость отдельных граждан в территории.

Но также существует и проблема возвращения детей. По данным опроса, по отношению к 9% детей (из 27) члены семьи отнеслись настороженно. Пусть и редкие случаи общения с биологическими родителями создают дополнительную проблемно - стрессовую ситуацию в условиях «неопределенности границ семьи» для ребёнка.

В течение 2015 года было отменено 149 решений о передаче детей в замещающие семьи, что на 49 меньше, чем в 2014 году.

Причины отмен представлены в таблице, эти данные приведены в приложении II.

B заключение подчеркнем, что для действенного развития института приёмной семьи в идеальном случае нужны службы сопровождения, отделенные от органов опеки и попечительства. Hо всё - таки нет уверенности, что и они со временем «не обюрократятся» и не будут заниматься исключительно «бумажной работой». Вопрос упирается в кадры и возможности финансирования данных служб. Более эффективным должен быть контроль за соблюдением прав детей со стороны граждан и институтов гражданского общества, причем безотносительно к типам семей, в которых живут дети. С исследовательской точки зрения значительно важно изучить ретроспективные опыты воспитания в приемных семьях ныне взрослых «приёмных детей».

1.2 Особенности правового регулирования института приёмной семьи

Судьба детей, лишенных внимания и заботы семьи, небезразлична нашему государству. Это отражается в международных правовых актах и национальном законодательстве. Статьей 20 Конвенции о правах ребенка установлено, что «ребёнок, который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который в его собственных наилучших интересах не может оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством» Конвенции о защите детей и сотрудничестве в области межгосударственного усыновления (Гаага, 29 мая 1993 г.) // СПС Консультант Плюс..

Так, 1 июня 2012 г. был принят Указ Президента РФ «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы Указ Президента РФ от 1 июня 2012 г. N 761 "О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы. В России каждый год готовятся государственные доклады о положении детей в стране. Принята Федеральная целевая программа «Дети России» на 2007 - 2010 гг. В субъектах Федерации также принимаются акты, направленные на поддержку и помощь семьи и детства.

В Семейном кодексе Российской Федерации впервые в истории отечественного законодательства введен раздел VI о формах воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, который открывается главой 18, намеренно посвященной выявлению и учету таких детей.

Перечень случаев, когда ребёнок считается оставшимся без попечения родителей, дается в п. 1 ст. 121 СК РФ. Он не является исчерпывающим. Более того, в Федеральном законе от 21 декабря 1996 г. №159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (далее - Закон о дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот) также содержится перечень ситуаций, при наличии которых ребёнок остается без попечения родителей, и он обширнее приведенного в СК РФ. В Законе в дополнение к перечню СК РФ названы: признание родителя безвестно отсутствующим, ограничение его в дееспособности, осуждение к лишению свободы, нахождение в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых.

Семейный кодекс дает легальные определения следующих понятий:

1) дети - сироты - это лица до 18 лет, у которых умерли оба или единственный родитель;

2) дети, оставшиеся без попечения родителей, - это лица до 18 лет, оказавшиеся в ситуациях, перечень которых дан в ст. 1 Закона о дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей - сирот;

3) лица из числа детей - сирот и детей, оставшихся без родительского попечения, - это лица в возрасте от 18 до 23 лет, у которых в возрасте до 18 лет умерли один или оба родителя либо они остались без их попечения Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 N 223-ФЗ (ред. от 04.11.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2015), // Собрание законодательства РФ, 01.01.1996, N 1..

Для данных лиц рассматриваемым Законом был введен ряд социальных гарантий, в первую очередь в жилищной сфере; им также гарантировалось сохранение права собственности на земельные участки, ранее предоставленные их родителям, и права на земельные доли, полученные их родителями в ходе приватизации и реорганизации юридических лиц агропромышленного комплекса.

Федеральным законом от 24 апреля 2008 г. №49-ФЗ п. 1 ст. 121 СК РФ был дополнен упоминанием еще об одном факте, порождающем правовое состояние «ребёнок, оставшийся без попечения родителей», - создание действиями или бездействием родителей условий, представляющих угрозу жизни или здоровью детей либо препятствующих их нормальному воспитанию и развитию.

Факт отсутствия попечения родителей в соответствии с действующим законодательством не требует судебного установления, хотя, например, наличие вступившего в законную силу судебного постановления о лишении родного родителя родительских прав или об ограничении его родительских прав, о признании его недееспособным или «без вести пропавшим» само по себе безусловно свидетельствует о том, что ребёнок остался без попечения родителей Гражданское право: Учебник. Том 3 / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М.: БЕК, 2007. С.45,46..

На практике можно натолкнуться на заблуждение, согласно которому ребенок приобретает статус оставшегося без попечения родителей только после вступления в законную силу судебного решения о лишении родительских прав его родителей. Это не соответствует Семейному кодексу Российской Федерации.

Отсутствие родительского попечения порождает особый правовой статус ребенка. Дети, относящиеся к числу оставшихся без попечения родителей:

- имеют право на устройство в семью, согласно Семейному Кодексу РФ;

- учитываются в государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей;

- имеют право на различные социальные льготы и гарантии (Закон о дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот).

С момента, когда ребенок приобрел статус оставшегося без попечения родителей, например, с момента внесения сведений о ребенке в журнал первичного учета детей, оставшихся без попечения родителей, его законные представители отстраняются от защиты его интересов и прав Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 N 223-ФЗ (ред. от 04.11.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2015), // Собрание законодательства РФ, 01.01.1996, N 1.. В соответствии с п. 2 ст. 123 СК РФ до устройства детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью или до устройства их в специальные организации исполнение обязанностей попечителя (опекуна) детей временно возлагается на органы опеки и попечительства.

По мнению законодателя, в перечисленных случаях ребенок не должен оставаться без охраны. И уже эту задачу берет на себя государство в лице специальных органов - органов опеки и попечительства, функции которых возложены на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации

В ч. 1 ст. 6 Закона об опеке и попечительстве также упоминается о том, что органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Федерации. Органы опеки осуществляют свои права и исполняют свои обязанности в соответствии с нормативными правовыми актами, определяющими статус этих органов.

В то же время Федеральным законом от 18 июля 2009 г. №178-ФЗ указанная норма была дополнена правилом о том, что органы местного самоуправления муниципальных образований (в том числе органы местного самоуправления поселений), на территориях которых отсутствуют органы по опеке и попечительству, образованные в соответствии с Законом об опеке, законом субъекта Федерации могут наделяться полномочиями по опеке и попечительству. Органы местного самоуправления наделяются указанными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления финансовых и материальных средств.

В настоящее время в силу ч. 4 ст. 3 Закона об опеке структура исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации в целях осуществления и организации деятельности по опеке и попечительству определяется высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации).

Часто бывает, что в целях защиты интересов несовершеннолетних создадутся отделы семьи и детства. Но стоит учитывать, что под каким бы наименованием и в какой бы форме ни существовали такие организации, их прямая задача - устройство детей, оставшихся без попечения родителей. Эта миссия возложена лишь на органы опеки и попечительства.

B настоящее время вопрос об образовании приёмных семей и их правовом статусе был разрешен только с принятием СК РФ, в ст. 123 которого определено, что приёмная семья является одной из форм устройства на воспитание в семью детей, оставшихся без попечения родителей. B ст. 1 Закона о дополнительных гарантиях по социальной защите детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, декларируется, что приёмная семья - это форма устройства детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на основании договора о передаче детей (ребёнка) на воспитание в семью между приёмными родителями и органом опеки и попечительства (супругами или отдельными гражданами, желающими забрать детей на воспитание в семью) Федерального Закона «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей : Федеральный Закон от 08.02.1998 N 17, ФЗ (ред. от 22.08.2004) // Российская газета, 2008, 31 августа.. Таким образом, приёмная семья дает возможность обеспечить детям их право на семейное воспитание, которому, как уже отмечалось, законом отдается явное предпочтение.

Помимо СК РФ регулирование отношений, начинающихся в связи с воспитанием детей в приёмной семье, реализовывается специальным положением о приёмной семье. Появившись из идеи создания детских домов семейного типа, приёмная семья позволила совмещать признаки детского учреждения и семейного воспитания детей. Ранее учрежденные детские дома семейного типа существуют и сегодня, многие из них в приёмные семьи не преобразованы. После введения в действие СК РФ возник вопрос о том, как же поступить с такими домами. Письмом Минобразования России от 30 января 1997 года органам опеки и попечительства было рекомендовано проявить к детским домам семейного типа особенное внимание и бережное отношение и предоставить родителям - воспитателям возможность самим определить дальнейший статус: переустроить детский дом семейного типа в малокомплектный детский дом с действующим штатом сотрудников или в приёмную семью. Как отмечают ряд исследователей, приёмная семья является гибридной формой, содержащей в себе черты опеки, усыновления и детского учреждения О порядке введения в действие Постановления Правительства Российской Федерации «О приёмной семье»: Письмо Минобразования России от 30 января 1997 г. N 15/438-6 // Вестник образования. 1997. N 8.. B соответствии со ст. 152 СK РФ «приёмной семьей признается опека или попечительство над ребёнком или детьми».

По своим признакам к приёмной семье ближе всего именно опека. Родители - воспитатели приобретают право на воспитание приёмного ребёнка и обязанности делать всё по защите его интересов. СK РФ в п. 2 ст. 153 наделяет приёмных родителей по отношению к принимаемому на воспитание ребёнку правами и обязанностями опекунов. Однако в том и в другом случае возникает совершенно самостоятельный правовой статус. Причиной возникновения приёмной семьи является договор, а опека возникает из административного акта. Особенностью приёмной семьи является также более широкий круг преимуществ и льгот, которые органы опеки обязаны предоставить приёмной семье Михеева Л.Ю. Институт опеки и попечительства в современных условиях // Государство и право. 2003. N 5. С. 53 - 54..

Усыновление и приёмная семья подобны в том, что ребёнок в обоих случаях помещается и в семью.

По вопросу о сходстве и различии указанных форм воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, хотелось бы отметить еще один момент. Прекращение правовой связи кровных родителей со своим ребёнком при усыновлении не оставляет места для спора о его воспитании, поскольку все желания на этот счет подлинных родителей правового значения не имеют. А при опеке и передаче детей в приёмную семью в случаях, если есть родители, возникает ситуация, когда с правовой точки зрения несовершеннолетний имеет двух несущих за него ответственность лиц. Одно из них реально пользоваться своими правами не может, другое ими пользуется, не будучи на самом деле родителем. B данных случаях возможно возникновение конфликтных или проблемных ситуаций, разногласий между кровными родителями и лицами, управомоченными на воспитание ребёнка.

Как считает А.M. Нечаева, «в подобного рода ситуации родитель имеет преимущественное право на воспитание своих детей, если, конечно, эта презумпция не противоречит интересам несовершеннолетнего» Нечаева А.М. Исполнение решений суда по делам, связанным с воспитанием детей // Росс. юстиция. 2008. N 5. С.25.. Существование такой презумпции - еще одна черта сходства приёмной семьи и опеки, схожесть между ними и в упрощенном порядке прекращения правоотношений по воспитанию путем вынесения соответствующего постановления органами управления.

От обыкновенного детского учреждения приёмная семья отличается существенно меньшим количеством детей, что позволяет обеспечить им не общественное, а семейное воспитание, образованное на личном контакте приёмных родителей с каждым из детей Гражданское право: Учебник. Том 3 / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М.: БЕК, 2007. С 453.. Юридическая разница между двумя этими формами устройства детей заключается в том, что в приёмной семье обязанности по воспитанию и защите интересов ребёнка возлагаются на физическое лицо, а при передаче в учреждение - на юридическое лицо (соответствующее учреждение). B крайнем случае администрация учреждения обязана представлять интересы ребёнка и исполнять функции его законного представителя.

Очевидно, что приёмная семья значительно отличается от других форм принятия детей на воспитание и является самостоятельным видом устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Однако при устройстве в приёмную семью родительские правоотношения не возникают. Попавший в приёмную семью ребёнок продолжает сохранять правовую связь со своими родителями. И ему также принадлежат все причитающиеся родительским детям пособия и платежи (они перечисляются на лицевой счет воспитанника в сберегательном банке).

Согласно статистическим данным по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, эти данные приведены в приложении I, приемная семья является одной из перспективных и форм устройства детей оставшихся без попечения родителей, но в значительной мере уступает безвозмездной форме опеки. Представленные данные включают в себя общее количество детей, устроенных в семьи в течение восьми лет. Наметившаяся тенденция сокращения численности детей, передаваемых на воспитание в семьи граждан, обуславливается сокращением числа детей, выявляемых ежегодно как оставшихся без попечения родителей, а также сокращением численности воспитанников, находящихся в организациях для детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Устройство ребёнка в приёмную семью не прекращает и тех его связей с родителями, которые основываются на брачно - семейном законодательстве (алименты, наследство и проч.). Это значит, что воспитанник продолжает носить фамилию кровных родителей, отчество по имени своего родного отца. Так же можно согласиться с мнением А.M. Нечаевой, что в отдельных случаях это обстоятельство может служить помехой для более прочного слияния с вновь приобретенной семьей, мешает развиваться чувству братства между воспитанниками Нечаева А.М. Исполнение решений суда по делам, связанным с воспитанием детей // Росс. юстиция. 2008. N 5. С.53.. Следует отметить, что временное положение «О детских домах семейного типа» допускало вероятность присвоения воспитаннику фамилии его родителей - воспитателей, которую он мог носить до 16 - летнего возраста. Однако СK РФ знает лишь единственный порядок изменения фамилии, отчества несовершеннолетнего, если речь не идет о его усыновлении. Этот порядок предусмотрен в ст. 58 и 59 СK РФ. Чтобы распространить его на детей в приёмных семьях, необходимо внести соответствующие изменения в СK РФ, допустив в качестве исключения из общего правила возможность изменения ФИО воспитанникам приёмных семей. Можно отметить, что всех родителей - воспитателей условно делят на две группы. Первая (около 60%) принимает и понимает семейный детский дом как семью. Входящие в эту группу хотят, чтобы все дети хотя бы до 16 лет носили общую фамилию. Они выступают против связей ребёнка с родными родителями и родственниками, думают, что нужно отдавать в такие семьи только полных сирот, желательно до 7 лет Дружинина Т.И. Некоторые проблемы приёмной семьи как формы семейного воспитания детей, оставшихся без попечения родителей // Защита прав ребёнка в современной России (материалы научно-практической конференции). М.: БЕК, 2004. С.203..

Другая группа, считающая себя не родителями, а воспитателями, относится к воспитанию несовершеннолетних как к опеке, не против их связи с родственниками, а также не возражает против ухода детей из семьи по достижении ими 18 лет, тогда как «родители» убеждены, что выросшие воспитанники могут, если захотят, остаться с ними.

В заключении отметим, что правоотношения, связанные с правовым режимом приёмной семьи, имеют многогранный характер и регулируются нормами различных отраслей права. Безусловно, начинающиеся в приёмной семье отношения, по существу, практически ничем не отличаются от естественных, основанных на кровном родстве. Что касается формальной стороны отношений по воспитанию, то родитель - воспитатель, как и усыновитель, является законным представителем своего воспитанника, защищает и отстаивает его права и интересы во всех учреждениях, в том числе и в суде, без особого на то правомочия. На него, так же, как и на усыновителя, распространяется правило: «Права родителей - воспитателей не могут реализовываться в противоречии с интересами детей».

Глава 2. Проблемы правового регулирования института приёмной семьи на современном этапе. Пути решения

2.1 Правовое регулирование порядка образования приёмной семьи и содержания ребёнка, переданного в приёмную семью

В обновленном семейном законодательстве нормативное определение «приёмная семья» приводится в п. 1 ст. 152 СК РФ, согласно которому «приёмной семьей признается опека или попечительство над ребёнком или детьми, которые реализовываются по договору о приёмной семье, заключаемому между органом опеки и попечительства и приёмными родителями или приёмным родителем, на срок, указанный в этом договоре» Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 № 223, ФЗ (ред. от 30.06.2009 №106 ФЗ) // РГ. 2008. №17..

Практически аналогичная формулировка содержится и в п. 2 Правил создания приёмной семьи и реализации контроля за условиями воспитания и жизни ребёнка (детей) в приёмной семье, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2009 г. (в дальнейшем редактировано 2015) №423 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан», согласно которому «приёмной семьей признается опека или попечительство над детьми (ребёнком) на основании договора о приёмной семье, заключенного органом опеки и попечительства и приёмными родителями (приёмным родителем), на срок, указанный в договоре» Постановление Правительства РФ от 18.05.2009 N 423 (ред. от 10.02.2014) "Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан" "Собрание законодательства РФ", 25.05.2009, N 21, ст. 2572..

Тот факт, что приёмной семьей законодателем считается «опека или попечительство над ребёнком или детьми», требует, в свою очередь, обращения к легальным определениям «опека» и «попечительство». Последние раскрываются законодателем в ст. 2 Федерального закона от 24 апреля 2008 г. (с изменениями на 28 ноября 2015 года) №48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (далее - Закон об опеке и попечительстве), по смыслу которой: 1) опека - это форма устройства несовершеннолетних граждан, не достигших возраста 14 лет, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия; 2) попечительство - форма устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их исполнении обязанностей и прав, защищать несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а также давать согласие совершеннолетним подопечным на совершение ими действий в соответствии со ст. 30 ГК РФ Гражданский кодекс Российской Федерации: части первая, вторая, третья и четвертая : по состоянию на 20 января 2011 г. - М.: Проспект: КноРус , 2011. 541 с..

Систематическое и логическое толкование положений п. 1 ст. 152 Семейного Кодекса РФ в их взаимосвязи со ст. 2 Закона «Об опеке и попечительстве» дает основания полагать, что по замыслу законодателя приёмной семьей признается устройство несовершеннолетних граждан в форме попечительства (опеки), которое осуществляется по договору о приёмной семье, заключаемому между органом опеки и попечительства и приёмными родителями или приёмным родителем, на срок, указанный в данном договоре.

Таким образом, обращение к действующему законодательству свидетельствует о том, что законодатель рассматривает приёмную семью как разновидность попечительства (опеки), на что прямо указывает не только п. 1 ст. 152, но и ряд иных норм СК РФ. Так, в частности, п. 6 ст. 145 СК РФ гласит, что устройство ребенка под опеку или попечительство допускается в соответствии с Федеральным законом «Об опеке и попечительстве» по договору об осуществлении опеки или попечительства, в том числе по договору о приёмной семье. Таким образом, даже сам договор о приёмной семье признается законодателем разновидностью договора об опеке и попечительстве.

Другими словами, расширив правовое регулирование института опеки (попечительства), законодатель тем самым фактически лишил институт приёмной семьи всех некогда индивидуализирующих его специфических особенностей, ибо договорные отношения и возмездность труда теперь допустимы и при установлении попечительства (опеки) над детьми, что ясно следует, из содержания п. 6 и 7 ст. 145 СК РФ.

Более того, сопоставление, анализ и разбор положений глав 20 и 21 СК РФ указывают именно на отсутствие различий в содержании правоотношений по попечительству (опеке) над детьми, с одной стороны, и правоотношений приёмных родителей с переданными им детьми - с другой. Некоторые особенности в содержании договора о приёмной семье, а также в условиях и порядке его прекращения, предусмотренные ст. 153.1 и 153.2 Семейным Кодексом РФ, также не могут анализироваться как принципиальные, ибо носят исключительно формальный характер.

Вместе с тем более подробный анализ действующего законодательства дает право утверждать, что законодатель по - прежнему рассматривает приёмную семью как самостоятельный институт семейного права. Такой вывод может быть подтвержден следующими аргументами:

1) приёмной семье по - прежнему посвящена отдельная глава СК РФ (глава 21), тогда как в противном случае нормы, посвященные приёмной семье, было бы логичнее включить в главу 20 СК РФ («Опека и попечительство»). Кроме того, согласно п. 3 ст. 32 Закона об опеке и попечительстве договоры о передаче ребёнка на воспитание в приёмную семью, заключенные до 28 ноября 2015 года, сохраняют свою силу;

2) пунктом 1 ст. 123 СК РФ к числу форм семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей, законодатель отнес их передачу: на усыновление (удочерение), под попечительство или опеку, в приёмную семью либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в патронатную семью;

Аналогичный подход сохранен и в ряде иных нормативно - правовых актов. Так, к примеру, уже упоминаемым мной выше Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2009 г. №423 были утверждены Правила подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать попечителями или опекунами несовершеннолетних граждан либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством Российской Федерацией формах; Постановление Правительства РФ от 18.05.2009 №423 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан» // Собрание законодательства РФ. 2009. №21. Ст. 2572.

3) законодателем отдельно разрабатывались Правила создания приёмной семьи и осуществления контроля за условиями жизни и воспитания детей (ребёнка) в приёмной семье, утвержденные тем же Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2009 г. №423;

4) за лицами, принимающими ребёнка в семью, законодатель сохранил их личное юридическое наименование, обозначающее их правовой статус, - «приёмные родители», что как раз - таки не позволяет называть их опекунами (попечителями);

5) одновременно с признанием приёмной семьи опекой или попечительством над детьми, законодатель уточнил, что рассматривает приёмную семью именно как семью, а не просто как одну из форм семейного устройства ребенка;

Подтверждение этому мы видим в том, что если в прежней редакции п. 1 ст. 151 СК РФ приёмными родителями могли быть супруги, а также отдельные граждане, имеющие желание принять ребёнка или детей на воспитание, то действующая редакция п. 1 ст. 153 СК РФ исключает возможность приема в семью одного и того же ребенка лицами, не состоящими в браке между собой. Тем самым законодатель уравнял в данном отношении приемных родителей и усыновителей, ибо согласно п. 2 ст. 127 СК РФ лица, не состоящие между собой в браке, не могут совместно усыновить одного и того же ребенка.