Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПЕРМСКИЙ ФИЛИАЛ ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО АВТОНОМНОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСВКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет экономики, менеджмента и бизнес-информатики

Экологичные государственные закупки школьного питания в России на примере города Перми

Выпускная квалификационная работа - МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ

По направлению подготовки 38.04.04 Государственное и муниципальное управление

Образовательная программа «Государственное и муниципальное управление»

Губина Елена Сергеевна

Пермь 2017



Оглавление

Аннотация

Введение

Глава 1. Теоретические основы экологичных государственных закупок

1.1 Роль и значение экологичных закупок школьного питания

1.2 Нормативно-правовое регулирование государственных закупок в Российской Федерации

1.3 Особенности организации школьного питания в Российской Федерации

Глава 2. Текущее состояние закупок школьного питания

2.1 Описание методологии исследования

2.2 Анализ текущего состояния здоровья школьников, обусловленного питанием

2.3 Анализ эффективности закупок школьного питания в г. Перми

Глава 3. Мероприятия по внедрению экологичных закупок

3.1 Рекомендации по совершенствованию системы школьного питания

3.2 Руководство по внедрению экологических критериев и требований в закупки питания для школ

Заключение

Список использованных источников



Аннотация

В современных условиях вопрос обеспечения детей качественным школьным питанием встает наиболее остро. Для решения данной проблемы в международной практике успешно применяются экологичные государственные закупки. Для России это молодое направление. В связи с этим, проблемой данного исследования будет являться вопрос: возможно ли внедрения экологических критериев при осуществлении государственных закупок питания в школах в России? И если да, то каких именно? Для решения проблемы был проведен комплекс мероприятий.

Во-первых, был проведен анализ нормативно-правовой базы, регулирующей сферу государственных закупок и систему школьного питания. Далее был проведен анализ состояния здоровья детей, обусловленного питанием, и анализ состояния закупок школьного питания в г. Перми. Исследование позволило выявить, что уровень использования экологических критериев при закупках школьного питания в рассматриваемом городе крайне низок, а уровень ряда алиментарно-зависимых заболеваний среди детей имеет тенденцию к росту. В связи с этим был разработан комплекс рекомендаций, направленный на изменение системы закупок школьного питания. Использование предлагаемых мероприятий должно благоприятно отразиться на качестве школьного питания. питание школьный закупка экологичный



Abstract

Nowadays the issue of providing children with high-quality school meals becomes the most popular. In order to solve this issue ecological public procurement is successfully applied in the international practice. But it is fairly young direction for Russia. Consequently, the problem of this study will be the question: is it possible to introduce environmental criteria in the implementation of public procurement of food in Russian schools? And how to do it? A set of measures was carried out to solve the existing problem. Firstly, we carried out the analysis of the regulations in public procurement and the school feeding system. Further, we studied the level of children alimentary-dependent diseases and purchases of school meals in Perm. The study revealed that the level of environmental criteria use in the procurement of school meals in the city under is extremely low. But the level of alimentary-dependent diseases among school-age children tends to grow. As a result, a set of recommendations aimed at changing the system of school meals was developed. The use of proposed activities should favorably affect the quality of school meals.



Введение

Актуальность темы объясняется тем, что в условиях постоянного ухудшения экологического состояния окружающей среды перед мировым сообществом возникает острая потребность снижения уровня негативного воздействия на нее и решения экологических проблем. Одним из вариантов решений выступают государственные «зеленые» закупки. Суть которых заключается в том, чтобы приобретать товары, услуги или работы, использование которых снижает вредное воздействие на окружающую среду. Для России это достаточно молодое, но перспективное направление. Однако, проблемным моментом выступает то что, как правило главным критерием выбора того или иного поставщика товаров или услуг является минимальная цена. Как показывает практика, отбор предложений только на основе предлагаемой цены не является эффективным подходом. Невозможность использовать экологические критерии в госзакупках приводит к снижению качества приобретаемых товаров и ухудшению экологической ситуации. Наиболее остро это касается закупок продуктов питания в школах. Обеспечение качественного школьного питания является приоритетной задачей государства. Это обусловлено тем, что основными потребителями школьных обедов являются дети. А как известно, дети - это будущее нации, будущее страны. Качественное питание для детей - неотъемлемый элемент их успешного роста и развития.

Таким образом, проблемой данного исследования будет являться вопрос: возможно ли внедрение экологических требований и критериев при осуществлении государственных закупок питания в школах? И если да, то каких именно?

Цель исследования - выявление экологических критериев и требований, применяемых при процедурах закупок школьного питания.

Задачи исследования:

- определение роли экологических государственных закупок, на примере международного опыта организации школьного питания;

- определение экологических критериев, возможных к внедрению в систему государственных закупок;

- анализ нормативно-правовой базы, регулирующих сферу государственных закупок в Российской Федерации;

- изучение системы регулирования процесса обеспечения питанием в школах в Российской Федерации и в Пермском крае.

- разработка методологии исследования;

- анализ текущего состояния здоровья школьников, обусловленного питанием;

- анализ тендерной документации закупок в сфере школьного питания на предмет наличия в них экологических критериев и требований;

- разработка рекомендаций по внедрению экологических критериев в закупочные процедуры.

Объект исследования - закупки питания для школ в г. Перми.

Предмет исследования - элементы экологичности в закупках школьного питания.

Степень исследованности проблемы в России значительно ниже, чем в зарубежных странах. На это в большей степени повлияло то, что в Евросоюзе экологическая ориентированность государственных закупок закреплена на законодательном уровне, чего в России пока нет. Не смотря на это, стоит отметить, что исследования по данной теме становятся все более актуальными в России. Так, например, вопросами «зеленой экономики» занимались Баринов А.А., Берденова К.А., Гасанов М.А., Глик П.А., Громова А.И., Егорова М.С., Захарова Т.В., Крещик А.А., Малахова Т.Н., Пахомова В.А., Похвощев В.А., Терёшина М.В.

Отметим, что в зарубежной литературе освещением аналогичных вопросов занимались: Brent Dobersteinb, Yong Genga, Mary Story, Karen M. Kaphingst, Ramona Robinson-O'Brien, Karen Glanz, Francesco Testaa, Fabio Iraldoa, Marco Freya, Tiberio Daddi, Laurie Kaye Nijaki, Gabriela Worrel.

Вопросами внедрения экологических критериев в российскую систему государственных закупок занималась Казакова Е.Д.

Проблемам школьного питания посвятили свои работы такие авторы как, Закирова Д.Р., Рождественская Л.Н. Барышникова Н.И.

Долматова И.А., Зайцева Т.Н., Рябова В.Ф., Салдан И.П., Усова А.В. занимались оценкой качества школьного питания и разработкой рекомендаций по его совершенствованию.

Проблемой экологических особенностей питания у разных народов занималась Иванова Г.В.

Научная новизна работы заключается в том, чтобы провести комплексную оценку состояния закупок школьного питания: рассмотреть, как нормативно-правовая база регулирует процесс внедрения экологических критериев в тендерную документацию, а также определить, как данный процесс осуществляется на практике.

В рамках проведения исследования планируется применять следующие методы: анализ правовых актов, анализ исследований (отечественных и зарубежных), анализ конкурсной документаций.

Практическая значимость работы заключается в выявлении возможных экологических критериев в закупочных процедурах для обеспечения качественного питания школьников.

Структура работы представлена тремя главами. Первая глава посвящена теоретическим основам экологичных государственных закупок. Во второй главе рассматривается текущее состояние закупок школьного питания в городе Перми. В третьей главе разработаны мероприятия по внедрению экологических критериев в закупки школьного питания. Объем работы составляет 106 страниц. Для написания работы был использован 81 источник, в том числе 6 на иностранных языках.



Глава 1. Теоретические основы экологичных государственных закупок

1.1 Роль и значение экологичных закупок школьного питания

В современном мире все больше внимания уделяется проблемам окружающей среды. Это обусловлено тем, что экологическая ситуация в мире с каждым годом продолжает ухудшаться. В связи с этим, перед человечеством встал вопрос о построении новой модели своего существования.

Необходимость перехода к другой форме развития общества была впервые обоснована в 1992 году на Конференции ООН в Рио-де-Жанейро. На конференции была представлена модель устойчивого развития общества. Концепция предполагает: рост экономики, который увеличивает возможности всего человечества, и при котором происходит справедливое перераспределение произведенных благ, а также большое значение отдается восстановлению окружающей среды, в противовес ее разрушению [Крутиков, Федорова, 2011; Шадрина, Ромодина, 2017].

Несмотря на предпринятые меры по переходу к устойчивому развитию, проведенная в 2012 году аналогичная конференция наглядно продемонстрировала, что негативные тренды не только сохранились, но и усилились. В рамках конференции была выдвинута идея о том, что переход к устойчивому развитию возможен с помощью внедрения «зеленой» экономики [Устойчивое развитие и «зеленая» экономика в России…, 2014]. По определению ООН «зеленая» экономика в точности перенимает все критерии устойчивого развития, это и повышение благосостояния человечества, и социальная защищенность и справедливость, и снижение негативного воздействия на окружающую среду. Концепция представленной модели экономики не заменяет собой концепцию устойчивого развития, а лишь является способом его достижения.

В России переход к «зеленой» экономики происходит в рамках реализации таких программных документов как:

а) «Стратегия Всемирного фонда природы 2013 - 2017 гг.»

б) «Основы государственной политики в области экологического развития РФ на период до 2030 года».

Несмотря на программы, проводимые в России по внедрению и использованию элементов «зеленой» экономики, существует ряд проблем. Так, по мнению Захаровой Т.В. не смотря на подписание международных договоров, соглашений, а также внутренних нормативно-правовых документов, реальных шагов по продвижению «зеленой» экономики в России не наблюдается. Этому подтверждением может служить следующая статистика, в 2012 году Россия по степени успешности экологической политики заняла последние место среди 132 стран мира, а в 2014 году по индексу экологической эффективности - 73-е место из 178 стран [Захарова, 2015].

Причин сложившейся ситуации можно назвать несколько, во-первых, внедрение рассматриваемой модели увеличивает затраты как государства, так и хозяйствующих субъектов, и конечных потребителей, что в условиях обострившихся финансово-экономических проблем не является приемлемым. Как отмечают специалисты, в условиях кризиса перед государством встают другие более значимые задачи [Пахомова и др., 2013].

Во-вторых, эксперты выделяют, что для развития новой модели экономики важно, чтобы существующая имела возможность эффективно и самостоятельно регулировать экологическую составляющую развития [Онищенко, 2014]. Однако, в современных условиях, всевозможные санкции против России препятствуют этому.

В-третьих, эксперты обосновывают слабую распространенность «зеленой» экономики тем, что товары и услуги, порождаемые ей, имеют более высокую цену, чем традиционные [Захарова, 2015]. В связи с тем, что России огромная страна, в ней существует яркая дифференциация, в том числе и по доходам, поэтому в некоторых регионах продукты «зеленой» экономики будут не доступны населению.

В-четвертых, с точки зрения рыночного принципа - максимизация прибыли, для производителей встает вопрос о целесообразности внедрения элементов экологичности в свое производство. Так как нельзя говорить о том, что в краткосрочном периоде новая модель является экономически выгодной для производителя [Захарова, 2015].

Для решения представленных проблем ученые предлагают целый ряд решений. Сюда можно отнести закрепление основных принципов «зеленой» экономики в нормативно-правовых актах, финансирование «зеленых» инвестиций за счет средств государства, а также повышение инвестиционной привлекательности сферы для субъектов рынка, в том числе за счет целевого льготного кредитования, системы государственных закупок [Захарова, 2011; Захарова, 2015; Гурьева, Наймушина, 2015].

Предлагаем более подробно остановиться на таком рычаге внедрения «зеленой» экономики, как государственные закупки, отдельные виды которых получают все большее распространение в мире. В международной практике государственные закупки является неотъемлемым компонентом достижения экологических целей [Шадрина, Ромодина, 2017]. Для внедрения «зеленой» экономики используются «зеленые» и устойчивые государственные закупки. До сих пор в мире существует неопределенность этих понятий, что в свою очередь приводит к путанице в их применении на практике. Достаточно часто они применяются как синонимы, однако, у них все же есть отличия. При использовании «зеленых» закупок к товарам и услугам выдвигаются экологические критерии, в то время как при устойчивых - как экологические, так и социальные, и экономические. Таким образом, определение «зеленых» закупок более узкое по сравнению с определением устойчивых [Егорова, 2011; Пахомова, Сергиенко, 2011; Шадрина, Ромодина, 2017].

Так, например, в странах Евросоюза в соответствии с проводимой политикой приоритетными закупками являются «green public procurement», что переводится как «зеленые» (экологичные) государственные закупки. Однако, они рассматриваются в более широком смысле в результате чего перерастают в устойчивые, таким образом различия между ними утрачиваются.

Не смотря на то, что мы выяснили различия между устойчивыми и «зелеными» закупками, предлагаем для устранения путаницы применять ко всем рассматриваемым закупкам, которые снижают негативное воздействие на окружающую среду и благоприятно влияют на социально-экономический климат территории термин «зеленые» или экологичные.

Рассмотрим, какие преимущества несут в себе экологичные закупки.

Во-первых, экономия денежных средств, но не в краткосрочном периоде, а на протяжении всего жизненного цикла приобретаемого товара или услуг [Казакова, 2012]. Так, например, при строительстве здания школьной столовой или оборудования помещения пищеблока с учетом экологических критериев, в дальнейшем процессе их эксплуатации возможно снижение расходов на содержание, ремонт, а также коммунальные расходы.

Во-вторых, применение экологичных закупок способно решить проблемы, связанные с качеством жизни населения, возникающие на местном уровне. Например, для школ могут быть организованы закупки питания, которые благоприятно отразятся на качестве питания, а в дальнейшем и здоровье школьников.

В-третьих, мировой опыт использования экологичных закупок свидетельствует о том, что могут предъявляться социальные требования к поставщикам, например, на производстве должны быть созданы специальные условия труда, обеспечен определенный уровень заработной платы. Этот механизм так же может быть полезен для решения социальных вопросов на местном уровне: создание дополнительных рабочих мест, повышение качества охраны труда и другое [Захарова, 2011].

В-четвертых, с помощью закупок можно развивать инновации. Так, например, если на муниципальном уровне производством определенных товаров или услуг занимается небольшое число предпринимателей, а государство при этом нацелено на достижение экологических показателей, то предприниматели будут вынуждены заниматься разработкой и внедрением экологических инноваций. За счет этого, в дальнейшем они смогут конкурировать как на национальном, так и на международном уровне [Сажнева, Мустафава, 2013; Захарова, 2015].

В-пятых, экологичные закупки на местном уровне вне зависимости от их объемов вносят свой вклад в устойчивое развитие в глобальном масштабе, что так важно для всего человечества.

Рассмотрим мировой опыт организации экологичных закупок, на примере школьного питания. Мировое сообщество обеспокоено проблемами обеспечения детей качественным и полноценным питанием. В связи с тем, что оно играет важную роль в формировании здорового и развитого поколения. Данная тематика неоднократно поднималась на обсуждение, в результате чего были приняты стратегии и программы, способствующие здоровому развитию детей. Так, например, многие страны Европы придерживаются такой стратегии, на основании которой ключевым элементом пропаганды здорового питания детей являются государственные закупки в системе школьного питания.

По мнению экспертов, в процессе государственных закупок необходимо использовать экологические критерии. Ежегодно на обеспечение государственных и муниципальных нужд по всему миру тратятся колоссальные суммы [Казакова, 2012; Шадрина, Ромодина, 2017]. В связи с этим, государственные закупки стоит рассматривать как элемент регулирования рыночной системы и источник перераспределения бюджетных средств. Государство является главным заинтересованным участником качественного исполнения заказов и поэтому может и должно диктовать свои условия на улучшение экологической ситуации и повышение качества жизни населения.

Наиболее серьезные меры в данной сфере предпринимаются в Европейском Союзе и Соединенных Штатах Америки. Рассмотрим более детальное нормативно-правовое регулирование экологичных закупок в Европейском Союзе. На территории Евросоюза действуют две основные директивы Европейского Парламента и Совета, регулирующие данные вопрос. Это директива № 2014/24/ЕС о координации процедур присуждения государственных контрактов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг и директива № 2014/25/ЕС координирующая процедуры закупок, осуществляемые субъектами, функционирующими в отраслях водоснабжения, энергоснабжения, транспортных и почтовых услуг [Directive 2014/24/EU; Directive 2014/24/EU]. В основе этих директив лежит необходимость защиты окружающей среды. Достижение цели предполагается осуществлять за счет государственных закупок, основанных не только на цене, но и на качестве. Представленные директивы дают конкретные указания, на разделы тендерной документации, в которые есть возможность внедрения социальных и экологических критериев. Всего пять разделов - это предмет договора, техническая спецификация, критерии отбора кандидатов, критерии выбора победителя торгов и условия исполнения договора. Кроме того, критерии, которые возможно применять в закупках, подразделяются на основные и расширенные критерии [Catering & Food Green Public Procurement…, 2017]. Общей особенностью основных критериев является то, что они охватывают наиболее важные аспекты защиты окружающей среды. Особенность расширенных критериев уже заложена в название. Такие критерии имеют более широкую сферу применения, однако, они являются наиболее затратными, с точки зрения увеличения стоимости закупки, увеличения времени проведения процедуры, проведения дополнительных проверок качества.

Рассмотрим более подробно разделы тендерной документации и критерии, которые возможно применять в них. Внедрение экокритериев в предмет договора указывает на серьезные намерения государственных учреждений приобрести экологически чистую продукцию [Казакова, 2012]. Таким образом, в указании предмета допускается прописывание экологических требований таких как:

- организация школьного питания натуральными продуктами;

- организация поставок сезонных овощей и фруктов.

В приведенных примерах делается акцент на сезонность и натуральность продуктов, что и является элементами экологичности. Для подтверждения заявленных требований поставщик должен будет представить документы, подтверждающие качество поставляемых продуктов. Напомним, что предмет договора не должен быть дискриминационным, иначе это противоречит договорным принципам Евросоюза.

Далее перейдем к разделу технической спецификации, в котором описываются качественные и функциональные характеристики предмета закупки. Для каждого конкретного предмета договора составляются технические характеристики, которым поставляемые продукты или услуги в обязательном порядке должны соответствовать, в противном случае предложение даже не будет рассмотрено. Экологические критерии в технических характеристиках могут быть внедрены в следующем виде:

а) Экологические технические стандарты. В данный раздел возможно включение характеристик, присущих какой-либо экологической маркировке [Казакова, 2012]. Например, заказчик выставляет заявку на организацию школьного питания. При этом, он желает, чтобы поставляемые продукты были высокого качества. Для этого ему необходимо изучить все возможные экомаркировки продуктов питания, выбрать наиболее приемлемую для себя (с учетом доступности на рынке товаров, отвечающих требованиям данной маркировки). Далее в технических требованиях следует прописать характеристики, присущие выбранной экомаркировке. Необходимо особо выделить, что в данном разделе нельзя напрямую прописывать, чтобы товары соответствовали какому-либо эколейблу, в противном случае такой критерий будет являться дискриминационным. Однако, заказчик вправе прописать, чтобы поставляемы продукты были произведены в соответствии с каким-то конкретным регламентом, закрепленным на законодательном уровне.

б) Характеристики и функциональные требования. В данном разделе могут быть прописаны следующие требования: к жирности продуктов, например, для молока - 3,2 %, для сметаны не более 15 %; для овощей и фруктов - это могут быть требования к году сбора урожая, уровню содержания пестицидов и другое. При этом, эксперты рекомендуют не делать слишком детальную характеристику для товаров, это является ограничивающих фактором для поставщиков [Казакова, 2012]. Более приемлемым в данном случае, является составление требований с применением интервальных значений. Например, сыр твердый - жирность

в) 45 - 48 %.

Отметим, что, как правило, зарубежные заказчики учитывают такой немаловажный фактор, как сезонность. То есть, если происходят закупки услуг по обеспечению питанием, заказчики прописывают в требованиях, что продукты должны поставляться в зависимости от сезона [Catering & Food Green Public Procurement…, 2017].

г) Способы производства и обработки. Здесь возможно прописывать особенности производства, например, йогурт должен быть изготовлен на основе натурального коровьего молока с добавлением специальной йогуртовой закваски с содержанием молочнокислых бактерий. Особенности обработки: например, мясной продукции - свежемороженая или охлажденная и другие критерии. Отметим, что если закупка осуществляется на приобретение комплекса услуг по обеспечению питанием, тогда заказчик вправе даже прописать, из какого материала должны быть произведены бумажные кухонные полотенца, которые будут использоваться в процессе исполнения контракта, например, с содержанием определенного процента переработанного вторичного сырья [Catering & Food Green Public Procurement…, 2017].

Европейские критерии отбора кандидатов бывают следующих видов:

- исключения;

- технической способности;

- финансовых возможностей [Казакова, 2012].

Только в третий критерий нет возможности включить экологическую составляющую. Однако, экокритерии включаются только в контракты, способные в значительной степени повлиять на окружающую среду в процессе исполнения. Ввод таких критериев, как правило, связан с риском выполнения контрактов [Казакова, 2012]. То есть в данном разделе экологические критерии не применяют повсеместно. Приведем примеры возможных критериев. Так, к торгам не допускаются компании, которые ранее совершали экологические преступления. Или на предприятии в обязательном порядке должна функционировать система экологического менеджмента [Catering & Food Green Public Procurement…, 2017]. Стоит отметить, что в последние годы последний критерий набирает все большую популярность. Сделаем акцент на том, что система экологического менеджмента представляет собой систему управления предприятием, основанную на бережном отношении к окружающей среде, минимизации негативного воздействия на нее в процессе работы предприятия [Кузьмин, Греждиеру, 2013; Ратнер, Алмастян, 2014]. В мировой практике, также применяют не менее важные устойчивые критерии к поставщикам. Например, для участия в закупочной процедуре поставщику необходимо наличие опыта исполнения подобных заказов, или определенная квалификация сотрудников [Catering & Food Green Public Procurement…, 2017].

Выбор победителя происходит по следующей схеме: заказчик проводит анализ поступивших предложений, сопоставляя цену и качество. За выполнение каждого прописанного критерия заказчик предусматривает баллы, или каждому критерию прописывает удельный вес. Поставщик, набравший наибольшее количество баллов или предложивший наилучшую заявку признается победителем [Directive 2014/24/EU]. Так как этот этап является решающим этапом закупок, здесь могут рассматриваться все возможные критерии: от сроков поставок до экологических и технических характеристик товаров. Например, поставщик может получить дополнительные баллы:

- за упаковку: если предложит товар в упаковке из вторичного сырья, или в многооборотной таре;

- за качество содержания животных: если подтвердит, что животные, из которых произведен поставляемый продукт, содержались в соответствии со стандартами благосостояния животных;

- если имеет в наличии холодильники, которые своими выбросами не разрушающие озоновый слой [Catering & Food Green Public Procurement…, 2017].

Мировой опыт показывает, что при выборе поставщика так же важную роль играют не затраты на сам заказ, а «затраты жизненного цикла» (ЗЖЦ). ЗЖЦ применяются, как правило, при закупках по предоставлению услуг: строительство школьной столовой, организация школьного питания и другое. Такие затраты являются комплексным показателем и включают в себя: начальную цену контракта, эксплуатационные расходы (вода, электроэнергия), расходы на послепродажное обслуживание (ремонты, техническое перевооружение и другое) [Казакова, 2012].

Важным разделом конкурсной документации, куда еще возможно включение экокритериев являются условия исполнения контракта. Данные условия не влияют на выбор поставщика, но они являются обязательными для исполнения. Нарушение этих условий влечет за собой серьезные санкции: от материального штрафа до расторжения контракта. Приведем примеры условий:

- товар поставляется в многооборотной таре, таре из вторичного или возобновляемого сырья;

- продукция доставляется до потребителя специализированным транспортом, выбросы выхлопных газов которого соответствуют какому-либо стандарту, например ЕВРО 4 или ЕВРО 5;

- при оказании услуг по обеспечению школьным питанием происходит минимизация отходов, а также их сортировка;

- поставщик обязуется обучить персонал, как минимизировать отходы и сортировать их [Catering & Food Green Public Procurement…, 2017].

В связи с тем, что в международной практике в качестве экологического критерия к продуктам можно применять стандарты экомаркировки, предлагаем подробнее остановиться на данном вопросе.

Экологическая маркировка в значительной степени влияет на экологизацию общества, а также на распространение идеи экологичных товаров и услуг. Экологический знак размещается на упаковке товара и подтверждает его экологические характеристики. Первый экологический знак на территории Европы появился в 1977 году в Германии - «Голубой ангел». Знак «Голубой ангел» не применяется к продуктам питания и фармацевтической продукции. Им маркируются опасные товары, используемые в разрешенных границах [Молчанова, Гусева, 2008].

С 2010 года в Европейском Союзе действует обязательная экомаркировка на продукты питания органического происхождения, называемая «Евро Лист» (рис.1). Только продукты, обладающие маркировкой «Евро Лист», могут называться органическими. Кроме того, продукты с данным логотипом отличаются высоким качеством, содержат не менее 95 % органических компонентов в своем составе и были выращены по технологиям, отвечающим нормативным регламентам Евросоюза, регулирующим производство сельскохозяйственной продукции [Euro Leaf: The new organic logo…, 2017].



Рис. 1. Экологический знак «Евро Лист»^*

*[Euro Leaf: The new organic logo…, 2017]

Кроме того, страны Евросоюза самостоятельно разрабатывают экомаркировки для продовольственных товаров. Так, например, экологической маркировкой продуктов питания во Франции является Agriculture Biologique (рис. 2). Данный логотип также как и «Евро Лист» подтверждает высокое качество продукта, который имеет на своей упаковке данный знак (имеет минимум 95 % органических компонентов в своем составе). Кроме того, знак является гарантом того, что производство данного продукта сопровождалось бережным отношением к окружающей среде [Agence franзaise pour le dйveloppement…, 2017].

Рис. 2. Экологический знак Франции Agriculture Biologique^*

^* [Agence franзaise pour le dйveloppement…, 2017]

Маркировкой продовольственных продуктов преимущественно занимается Международная федерация органического земледелия, в состав которой входит более 750 организаций из 108 стран. Международный опыт свидетельствует, что разработка экологической маркировки происходит на основании международных стандартов ISO (Международная организация по стандартизации), которые устанавливают конкретные требования к этому процессу. В соответствии с классификацией ISO выделяют три вида программ экологической маркировки:

а) I тип. Положительной чертой данного типа является доступность критериев, за счет открытости информации Большинство существующих эко-схем в Европе принадлежат к этой категории. По мнению экспертов, данный вид является наиболее полезным для подготовки тендерной документации. Это обусловлено рядом причин: во-первых, разработанные критерии к продуктам, учитывают их влияние на окружающую среду на всех стадиях жизненного цикла. Во-вторых, критерии устанавливаются независимым органом (третей стороной) на определенный период.

б) II тип или экологическая самодекларация. Экомаркировка данного типа разрабатывается непосредственно производителями или распространителями самостоятельно, и не предусматривает подтверждение независимыми экспертами. Тем не менее, экомаркировка такого типа должна соответствовать международным стандартам описания товара: например, должна быть использована специальная терминология и другое. Данный тип является наименее полезным из всех представленных.

в) III тип. Маркировка товаров происходит на основе оценки воздействия товара на окружающую среду, притом, что непосредственно экологическое качество товара не оценивается. Основная возможность данного метода - это сравнение товаров абсолютно разных категорий, за счет присуждаемых им оценок. Оценки выставляются независимой стороной - сертификационным агентством. При всей научной актуальности данного метода, он является достаточно сложным, и поэтому достаточно не распространенным [Казакова, 2012].

Таким образом, мы рассмотрели международный опыт организации экологичных закупок, выявили разделы тендерной документации, в которые возможно внедрение экологических критериев, а также конкретные примеры таких критериев. На основе опыта, мы также пришли к выводу, что к экологическим критериям можно относить любые критерии, разрешенные законодательством страны, и которые оказывают влияние на снижение негативного воздействия на окружающую среду.

Теперь более наглядно рассмотрим международный опыт организации школьного питания. Проанализируем систему школьного питания Финляндии. Данная система предусматривает обеспечение всех школьников бесплатными завтраками. Отметим, что завтрак состоит из горячего блюда, салата, хлеба и молока. Стоимость обслуживания школьного питания для бюджета государства составляет 5 % от всех расходов на образование [Кучма, Горелова, 2008]. При этом половина этих расходов идет на приобретение продуктов питания, а вторая половина - административные расходы: аренда помещения, оборудования, заработная плата обслуживающего персонала.

Закупки продуктов для школьных обедов в Финляндии производят у местных поставщиков. Это, во-первых, положительно влияет на развитие местной экономики. Во-вторых, поддерживая своих производителей, государство оказывает им социальную помощь. И, в-третьих, сокращаются «пищевые мили» между потребителем и поставщиком [Lehtinen, 2012]. Кроме того, особое внимание в системе питания уделено потреблению школьниками молока. Это обусловлено полезными свойствами данного продукта, в том числе содержанием суточной нормы микронутриентов для детского организма. А также тем фактором, что молоко в Финляндии обогащается витамином D. Молоко подается во всех школах страны ежедневно, при этом в большинстве школ предоставляется на выбор как минимум два вида молока. Объем потребления школами молока составляет 5 % от всего потребления в стране. Таким образом, в финских закупках школьного питания присутствуют все три элемента экологичных закупок.

Отличительной особенностью итальянской системы закупок школьного питания является приоритетность местных поставщиков в качестве исполнителей заказа, а, следовательно, и местных, натуральных продуктов. В основе системы лежит соотношение цены и качества поставляемых продуктов. В результате чего, при выборе поставщиков более выгодными считаются хоть и более дорогие, но местные товары. Такая система поддерживает культурные и традиционные ценности, за счет которых происходит устойчивое развитие системы питания, а также сельского хозяйства страны. В Италии существует закон, обязывающий общественные столовые использовать местные продукты. А в школах даже созданы специальные «Комиссии по столовым», суть деятельности которых заключается в контроле и оценке качества питания [Кучма, Горелова, 2008].

Теперь рассмотрим систему закупок школьного питания во Франции. Ее деятельность основывается на трех основных постулатах:

- Экономия бюджетных средств;

- Пропаганда необходимости использования экологичных критериев;

- Поддержка малых предприятий при закупках [Королева, Кондюкова, Карбонелл, 2015].

Школьный обед является необходимым элементом системы образования. При этом, стоит акцентировать, что ученикам Франции предоставляется выбор: обедать в школе или дома, для этого предусмотрена значительная продолжительность времени, выделяемая для этой процедуры - 2 часа. Во Франции, как и в Италии, особое значение уделяется культуре питания. Детей с малых лет приобщают к традиционной кухне. Стандартный обед в школьной столовой Франции состоит из 3 блюд. По нормативам, обед должен обеспечивать порядка 40 % от суточной нормы полезных элементов. В стране не существует бесплатных школьных обедов. При этом, цена достаточно сильно варьируется в зависимости от уровня доходов семьи. Так один и тот же набор продуктов для детей из семей с разными доходами может составлять и 0,14 евро и 5,20 евро [Школьное меню разных стран, 2016]. Школьное меню разрабатывают, как правило, на месяц вперед и отправляется для ознакомления родителям. Родителям так же предоставляется возможность корректировать меню, предлагать свои варианты.

Для того чтобы понять в полной мере систему школьного питания Великобритании, окунемся в историю. В 1980 году в стране был отменен госконтроль за поставками продуктов в школы: были отменены пищевые стандарты [Государственные закупки в странах ЕС…, 2011]. Позднее, в 1988 году была введена в действие контрактная система государственных закупок, ключевым аспектом принятия решения стала цена, качество отошло на второй план. Проводимая политика приоритетности цены над качеством привела к тому, что отлаженная система школьного питания была разрушена. По данным экспертов на питание детей в школах тратилось в четыре раза меньше денежных средств, чем на заключенных [Кучма, Горелова, 2008]. Все это привело к росту численности детей, страдающих избыточным весом, а далее к увеличению расходов на здравоохранение. В результате, уровень ожирения в Великобритании побил все рекорды и стал самым высоким в Европе.

Сложившаяся ситуация вызвала резонанс в общественности. И в 2003 году шеф-повар с мировым именем Джейми Оливер начал собственную кампанию по изменению системы школьного питания. Им были введены в действие пилотные проекты на базе школ, основой которых была замена фаст-фудов в рационе детей на рациональное полноценное питание. Кроме того его кампания проходила под пристальным вниманием средств массовой информации [Революция в школьном питании…, 2017]. Все это привело к возврату стандартов на продовольственные товары, а также запреты на продажу фаст-фуда в школах, под запрет попали также и автоматы по продаже сладостей, снеков и газированной воды. Так же в ходе борьбы с неправильным питанием все школы страны утвердили список продуктов, которые не разрешается приносить с собой в школу. Этот список является обязательным к исполнению.

Таким образом, мы рассмотрели организацию школьного питания в Европе, теперь перейдем к рассмотрению системы в Соединенных Штатах Америки. Контрактная система США является одной из древнейших. Она была основана в 1921 году. Исполнение государственных заказов регулируется федеральными правилами, общий объем которых более 4300 тыс. единиц [Королева, Кондюкова, Карбонелл, 2015].

Рассмотрим систему школьного питания в США. В США ответственным за обеспечение школьников питанием является Министерство сельского хозяйства. Министерство, взаимодействуя со Службой продовольствия и питания, разрабатывает специализированные программы, в рамках которых происходит организация школьных завтраков и обедов. Данные программы направлены на организацию здорового школьного питания, а так же на потребление местной сельскохозяйственной продукции [Кучма, Горелова, 2008]. Для школьников каждой определенной возрастной группы индивидуально рассчитываются калорийность порции. Предусмотрены требования по обеспечению детей третью нормы витаминов А, С, кальция, железа [Школьное меню разных стран, 2016]. Ежедневно в школы штатов бесплатно поступают свежие овощи и фрукты. Так же существует программа по предоставлению школам бесплатного или сравнительно дешевого молока. Министерство сельского хозяйства финансирует административные расходы программ, а так же предоставляет денежные компенсации за организацию школьного питания. В зависимости от уровня доходов семьи дети имеют возможность получать либо бесплатное, либо льготное питание. Средняя стоимость дневного питания составляет от 2 до 4 долларов. В свете того, что число школьников, страдающих лишним весом, ежегодно растет, на местном уровне предпринимаются меры по ограничению доступности продуктов питания и напитков, содержащих высокий уровень жиров и сахара. В целом в стране уделяется большое внимание организации правильного гармонизированного школьного питания.

Таким образом, качеству школьного питания во многих развитых странах мира уделяется большое значение. Кроме того, в мировой практике существует успешный опыт использования экологичных закупок школьного питания для обеспечения детей рациональным питанием.

1.2 Нормативно-правовое регулирование государственных закупок в Российской Федерации

Для того, чтобы проводить исследование российских закупок на предмет экологичности, прежде всего, необходимо изучить сам механизм осуществления закупок и его правовое регулирование.

Базовым законом, регулирующим сферу государственных закупок в Российской Федерации, является Федеральный закон № 44-ФЗ

от 05.04.2013 г. о контрактной системе [Федеральный закон № 44].

Закон регулирует процесс обеспечения государственных и муниципальных нужд, так же содействует повышению эффективности и результативности закупок, предотвращению злоупотреблений в данной сфере, в том числе коррупции. Описанные мероприятия планируется осуществлять за счет обеспечения гласности и прозрачности контрактной системы.

Основными принципами функционирования контрактной системы в России являются:

а) Открытость и прозрачность: не допускается взимание платы за допуск, а также ограничение к доступу к информации о закупках.

б) Обеспечение конкуренции: среди участников закупок должна быть создана конкуренция.

в) Профессионализм заказчика: данный принцип гарантирует, что осуществление деятельности инициатора закупок будет выполняться квалифицированным специалистом, обладающим всеми необходимыми для этого знаниями и умениями.

г) Стимулирование инноваций: в целях повышения качества исполнения закупок, при отборе поставщиков приоритетными являются инновационные и высокотехнологические товары.

д) Единство контрактной системы: контрактная система основана на одинаковых принципах, действующих на территории всей страны.

е) Ответственность за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок: необходимость достижения поставленных результатов при исполнении контрактов [Федеральный закон № 44].

Государственные закупки являются важным элементом регулирования рынка. В соответствии с законом можно выделить несколько целей, которые могут преследовать заказчики, осуществляя закупки:

а) реализация программных мероприятий, достижение целей, поставленных в рамках этих мероприятий;

б) исполнение международных обязательств;

в) реализация функций и полномочий органов государственной власти разных уровней [Федеральный закон № 44].

Закон регулирует следующие этапы процесса закупок: планирование, определение поставщиков, заключение гражданско-правового договора, особенности исполнения, мониторинг, аудит, контроль соблюдения законодательства. Контрактная система устроена таким образом, что главным итогом всей работы является именно результат, для достижения которого важен каждый этап закупок. Остановимся на процессе закупок, который схематично представлен на рисунке 3 в общем виде.



Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 3. Этапы осуществления процесса государственных закупок^*

^* Составлено по материалам [Федеральная контрактная система…, 2016]

Первый этап - планирование закупок. Ему уделяется особенное внимание. Планы закупок и ежегодные планы-графики закупок составляются заказчиком. Закон также определяет правила установления четких и ясных требований к поставщикам и их продукции в конкурсной документации. Также выдвигаются требования к обоснованию начальной цены, ее расчет должен происходить по методике, прописанной в законе. Предусмотрено, что, если цена заказа более 1 млрд.рублей, то в обязательном порядке проводится общественное обсуждение данного заказа. Вся информация о заявках должна быть размещена на специально созданном для этого сайте zakupki.gov.ru или как его называют официальный сайт Единой информационной системы в сфере закупок (ЕИС) [Федеральный закон № 44].

Второй этап - предусматривает процесс отбора поставщиков и управление исполнением контракта.

Начнем с процесса отбора потенциальных поставщиков: участниками государственных закупок могут быть как физические, так и юридические лица, вне зависимости от организационно-правовой формы. Однако, законом предусмотрен ряд требований к участникам закупки, а именно:

а) соответствие требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки. Так, например, в некоторых случаях для осуществления какой-либо деятельности необходима лицензия (отметим, что для осуществления поставок продуктов питания и оказания услуг по обеспечению питанием наличие лицензии не является обязательным условием);

б) не является банкротом и ликвидированной организацией;

в) не является офшорной компанией;

г) на момент подачи заявки деятельность организации неприостановлена;

д) отсутствие недоимки по налогам, сборам, задолженности по иным обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации за прошедший календарный год;

е) отсутствие в реестре недобросовестных поставщиков;

ж) руководитель организации - участницы закупки, главный бухгалтер, а также члены коллегиального исполнительного органа не должны иметь непогашенной или снятой судимости за преступления в сфере экономики. Кроме того, указанные лица не должны быть лишены права заниматься деятельностью, которая связана с поставкой товара, выполнением работ, оказанием услуг, являющихся объектом закупки;

з) между заказчиком и участников закупки не должно быть конфликта интересов;

и) если предметом закупки являются результаты интеллектуальной деятельности, то участник закупки должен обладать исключительными правами на них [Федеральный закон № 44].

При закупках продуктов питания и услуг по обеспечению школьным питанием кроме единых требований к участникам закупки заказчик вправе установить дополнительные требования, к которым относятся наличие:

а) необходимых финансовых ресурсов для исполнения контракта;

б) оборудования и других материальных ресурсов для исполнения контракта;

в) опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации;

г) необходимого количества специалистов и иных работников определенного уровня квалификации для исполнения контракта [Федеральный закон № 44].

Необходимо особо выделить, что введение любых других критериев к поставщикам недопустимо. Таким образом, введение, например, такого критерия как система экологического менеджмента на предприятии, используемого в мире, ограничено.

Также отметим, что законом предусмотрено предоставление преимуществ следующим организациям:

а) учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы;

б) организациям инвалидов;

в) субъектам малого и среднего предпринимательства (СМП);

г) социально ориентированным некоммерческим организациям (СОНКО) [Федеральный закон № 44].

Отбор поставщиков происходит в зависимости от способа проведения закупок. В соответствии с законодательством выделяются следующие способы:

а) Открытый конкурс. Способ является приоритетным при осуществлении закупок. При нем информация о закупках размещается в открытом доступе на сайте ЕИС, таким образом, о них знает неограниченное число лиц. Суть конкурса состоит в том, что создается конкурсная комиссия, которая оценивает заявки на участие. Комиссия ранжирует заявки в соответствии с выгодностью их условий. Заявке, содержащей лучшие условия, присуждается первый порядковый номер, и участник, предложивший данную заявку, определяется победителем конкурса.

б) Конкурс с ограниченным участием. Отличительной особенностью данного способа от предыдущего является, то, что информацию о конкурсе доводят только до участников, прошедших предквалификационный отбор. Этот способ используется при условии, что выполнить требования контракта могут только квалифицированные поставщики, а также, если предметом контракта является услуги по сохранению объектов культурного наследия и другое.

в) Двухэтапный конкурс. Уже из названия способа понятно, что процедура проводится в два этапа. Заказчик публикует информацию о предстоящем конкурсе на сайте ЕИС. Все желающие могут принять участие в первом туре, представив свои заявки с описанием условий исполнения, но без цены. Для участия в первом этапе денежное обеспечение заявки не требуется. Когда все заявки собраны, конкурсная комиссия проводит обсуждение условий со всеми участниками. Так же на первом этапе проводится предквалификационный отбор. Во втором этапе конкурса участие могут принимать участники первого этапа, прошедшие предквалификационный отбор. Но здесь уже необходимо денежное обеспечение. И так, на втором этапе участники представляют свои заявки, но уже подкорректированные после обсуждения на первом, и уже с указанием цены. Комиссия оценивает заявки и выбирает ту, которая содержит лучшие условия. Таким образом, победителем признается тот, чья поданная заявка, содержит лучшую цену и лучшее качество.

г) Аукцион в электронной форме. По способу информирования о закупках способ идентичен открытому конкурсу, однако, проводится он на специализированной электронной площадке. Участие в аукционе возможно только в случае денежного обеспечения заявки участником, то есть участник должен оплатить электронной площадке 1 % от начальной цены контракта. Однако, по проведению аукциона, денежное обеспечение, а также доход, полученный от его использования, возвращаются участникам. В аукционе могут принимать участие только аккредитованные и допущенные участники. Данный способ проводится в два этапа. На первом участники представляют первые части своих заявок. В течение определенного времени заявки собираются. Затем специально созданная - аукционная комиссия проверяет первые части заявок и принимает решение о допуске поставщиков к участию в аукционе. Далее проходит сам аукцион, где участники предлагают цену. Заявка участника, предложившего наименьшую цену, переходит во второй этап, где аукционная комиссия оценивает ее на соответствие требованиям конкурсной документации. По итогам второго этапа определяется победитель. Им становится участник, чья заявка соответствует всем требованиям и обладает наименьшей ценой. Использование этого способа допускается только, если заказчик может четко прописать требования в конкурсной документации, а также, если при выборе победителя учитывается предложенная цена.

д) Запрос котировок. Особенностями данного способа является то, что он применяется, если начальная цена контракта не более 500 тыс.рублей, а также бесплатное участие в нем. Заказчиком размещается информация о проведении запроса в открытом доступе для всех желающих. Желающие подают заявку, с указанием цены, за которую они готовы исполнить контракт, таким образом, чтобы никто до момента вскрытия конвертов не знал предлагаемую цену. Победителем считается участник, предложивший наименьшую цену.

...