В-четвертых, уровень коррупции в России, не смотря на проводимые антикоррупционные мероприятия, до сих пор остается на высоком уровне. В практике встречаются случаи, когда заказчик изначально в техническую спецификацию или условия контракта закладывает требования подходящие под какого-то конкретного поставщика. В такой ситуации заказчик старается, как можно более детально прописать свои требования, так что у остальных поставщиков просто не остается смысла заявляться на участие в закупке [5 главных проблем…, 2017].

Исследование позволило выяснить, что в 50 % случаев, когда поставщики не заявляются на участие в закупках, способом их проведения является электронный аукцион, и в 42,86 % - открытый конкурс.

Следует отметить, что при проведении открытого конкурса наиболее детально прописываются такие разделы тендерной документации, как техническая спецификация и условия исполнения контракта, которые оцениваются при рассмотрении вторых частей заявок. В результате, в 75 % случаев, когда контракт не был заключен по причине несоответствия вторых частей заявок, способом проведения закупочной процедуры являлся открытый конкурс. Кроме того, исследование позволило выяснить, что в целом чаще всего контракты не заключаются также при проведении закупок с помощью открытого конкурса - 50 % от числа незаключенных контрактов.

Акцентируем, что общий уровень конкуренции в закупках школьного питания в городе Перми в 2014 году также был достаточно низким: на одну проведенную закупочную процедуру приходилось всего 1,3 поставщика. При этом среднее количество участников закупок в целом по России составляет 3 поставщика на одну закупочную процедуру. Как отмечают эксперты, за последние три года ситуация с конкуренцией в государственных закупках только ухудшается, что негативно отражается на качестве закупок. Снижение уровня конкуренции обусловлено рядом причин. Во-первых, на каждом конкретном рынке основные поставщики уже давно определены. А, во-вторых, новые поставщики не появляются из-за наличия высоких барьеров, препятствующих входу на рынок [Конкуренция в сфере госзакупок…, 2017].

Нам удалось выяснить, что поставками продуктов питания и предоставлением услуг по организации школьного питания в 2014 году

в г. Перми занимались 19 организаций различных форм собственности (Таблица 6).

Таблица 6 Поставщики, с которыми были заключены контракты на поставку продуктов питания и оказания услуг по обеспечению школьным питанием в г. Перми, 2014 год

Поставщик	Поставки, каких товаров осуществлялись	Заключенные контракты	Сумма контрактов
		Кол-во, шт.	Уд. вес, %	Тыс. руб.	Уд. вес, %
ООО «ЛеМаС»	услуги по обеспечению школьным питанием	2	4,3	3471,7	11,3
ИП Пищальникова Наталья Леонидовна	услуги по обеспечению школьным питанием	4	8,7	10025,4	32,6
ИП Сычева Надежда Дмитриевна	услуги по обеспечению школьным питанием	2	4,3	3047,5	9,9
ИП Земцов Игорь Владимирович	услуги по обеспечению школьным питанием	1	2,2	1856,4	6,0
ИП Логинов Олег Александрович	услуги по обеспечению школьным питанием	1	2,2	1799,3	5,9
ИП Щербаков Анатолий Васильевич	услуги по обеспечению школьным питанием	1	2,2	1964,7	6,4
ООО «Манго»	Мясная продукция	2	4,3	834,1	2,7
ООО «Агроимпекс-Пермь»	Мясная продукция	1	2,2	418,2	1,4
ИП Спирин Валерий Петрович	Мясная продукция	5	10,9	1761,7	5,7
ИП Горбунов Дмитрий Викторович	Мясная продукция	1	2,2	248,7	0,8
ИП Спесивая Анна Алексеевна	Мясная продукция	1	2,2	249,1	0,8
ООО «АЛЬЯНС-М»	Молочная продукция	4	8,8	852,8	2,8
ООО «Актив - Продукт»	Молочная продукция	3	6,6	663,6	2,2
ООО «Маслозавод Нытвенский»	Молочная продукция	2	4,3	481,1	1,6
ООО «Прод-Агро»	Молочная продукция	2	4,3	667,3	2,2
ИП Исмоилов Асроржон Норматович	Овощи и фрукты	2	4,3	658,9	2,1
ИП Белянушкин Владимир Николаевич	Бакалея, хлеб	2	4,3	213,9	0,7
ООО «Регион-Поставка 1»	Овощи и фрукты Бакалея, хлеб	4 2	8,8 4,3	613,4 209,6	1,9 0,7
ИП Карпова Анна Алексеевна	Мясная продукция Бакалея, хлеб	2 2	4,3 4,3	129,0 589,8	0,4 1,9
Всего	Х	46	100,0	30759,0	100,0

Среднее число контрактов, приходящееся на одного поставщика, составляет примерно 2,4 шт. Наибольшее число поставщиков наблюдается при закупках услуг по обеспечению школьным питанием, что составляет 31,58 % от общего числа поставщиков. Кроме того, в данной сфере наблюдается наиболее высокий уровень конкуренции: на 1 заключенный контракт приходится 0,5 поставщика или, другими словами, на 1 поставщика в среднем приходится 1,8 контрактов. Наиболее монопольной сферой можно назвать поставки овощей и фруктов: на 1 заключенный контракт приходится 0,3 поставщика или на 1 поставщика в среднем приходится 3 контракта.

Следует подчеркнуть, что, как правило, поставщики специализируются на поставках какого-то конкретного вида продукции. И только два из девятнадцати поставщиков занимаются поставками сразу нескольких видов продукции.

Далее перейдем к объемам государственных закупок. В 2014 году в городе Перми было размещено извещений о закупках продуктов питания для школ, а также закупок услуг по обеспечению школьным питанием на сумму 50 114,4 тыс.руб. Средняя начальная максимальная цена контракта составила 783,0 тыс.руб. Всего же было заключено контрактов по рассмотренным закупочным процедурам на сумму 30 759,0 тыс.руб. (Таблица 6). Экономия бюджетных денежных средств при заключения контрактов за счет проведения конкурентных закупочных процедур составила 10,1 % или 3 097,0 тыс.руб. Отметим, что наибольший удельный вес в структуре заключенных контрактов по цене занимают контракты, заключенные на оказание услуг, - 72,1 % от всего объема закупок. Данный факт объясняется тем, что цена рассматриваемых контрактов в разы превышает цены контрактов, заключенных по конкретным продуктовым группам.

Так, например, средняя цена контракта на оказание услуг составляет

2015,0 тыс.руб., для контрактов на бакалею же аналогичный показатель равен 168,8 тыс.руб.

Отметим, что для школ города Перми характерно проведение совместных закупок, то есть, когда несколько образовательных учреждений, возможно даже разных ступеней образования, проводят одну закупку.

В результате средняя цена заключенного контракта на поставку продуктов питания или оказания услуг составила 668,7 тыс.руб., максимальная - 3 600,0 тыс.руб., минимальная - 61,1 тыс.руб.

Далее остановимся на критериях, предъявляемых к поставщикам. Вся анализируемая конкурсная документация содержит требования к поставщикам, основанные строго на требованиях Федерального закона № 44. Применение мировых экологических критериев к поставщикам, пока не предусмотрено российским законодательством, однако, нам удалось выяснить, что 34 % тендерной документации содержит в себе такие важные дополнительные критерии как: наличие опыта исполнения подобных контрактов, наличие специального оборудования и социальные требования. Данные по рассмотренным критериям представлены в таблице 7.

Таблица 7 Критерии, предъявляемые к поставщикам

Группа закупок	Наличие опыта	Наличие специального оборудования	Социальные требования
	Кол-во, шт.	Удельный вес, %	Кол-во, шт.	Удельный вес, %	Кол-во, шт.	Удельный вес, %
Мясо, рыба	9	32,1	1	3,6	0	0
Молочная продукция	5	25,0	1	5,0	0	0
Овощи, фрукты	4	26,7	0	0,0	0	0
Бакалея, хлеб	8	44,4	0	0,0	0	0
Услуги по обеспечению школьным питанием	4	30,8	2	15,4	10	76,9
Итого	30	31,9	4	4,3	10	10,6

Наличие приведенных критериев к поставщикам уже является хорошим задатком для повышения качества питания школьников. Из рассмотренных критериев, предъявляемых к поставщикам, наиболее часто встречается обязательное наличие подтвержденного опыта работы в сфере поставок продуктов питания или организации процесса общественного питания. Данный критерий встретился в 31,9 % тендерной документации. Опыт исполнения подобных контрактов свидетельствует о надежности и профессионализме поставщика. Чем опытнее поставщик, тем выше вероятность того, что он будет исполнять свои обязательства качественно и в срок.

Чаще всего рассмотренные критерии к поставщикам встречаются в закупках, проводимых с помощью следующих конкурсных процедур: открытого конкурса - 100 % и конкурса с ограниченным участием - 100 %. Статистика свидетельствует, что при самом распространенном способе закупок - электронном аукционе, данные критерии к поставщикам встречаются всего лишь в 3,6 % случаев. Это достаточно низкое значение показателя. И может возникнуть впечатление, что участие в процедурах могут принимать все желающие вне зависимости от опыта работы в данной сфере и степени квалификации. Естественно, это не противоречит закону, но напомним, что рассмотренные процедуры закупок продуктов питания производятся для школ, то есть конечным получателем благ являются дети, и на наш взгляд, стоит лучше отбирать кандидатов и ограничить доступ всех желающих к ним. Напомним, что в соответствии с Законом № 44-ФЗ определено, что главным критерием определения победителя в электронном аукционе является наименьшая цена. Однако, не смотря на это, при рассмотрении заявок участников, соблюдают, чтобы заявки соответствовали всем требованиям заказчиков. Таким образом, мы считаем, что в закупки, осуществляемые рассматриваемым способом, следует внедрять такие требования к поставщикам как наличие опыта, наличие специального оборудования, и социальные требования. По нашему мнению, это способствовало бы повышению качества питания в школах.

Нам также удалось выявить, что встречаются требования к поставщикам, которые мы условно назвали социальными. К социальным требованиям были отнесены: требования к квалификации сотрудников, а также требования к прохождению ими медицинских осмотров. Данный критерий позволяет государству воздействовать на поставщиков, обязывая их регулярно повышать квалификацию своих сотрудников. В результате, кроме того, что создаются условия для улучшения качества оказываемых услуг, происходит стимуляция роста заработной платы, которая напрямую зависит от уровня квалификации работников. В свою очередь, проведение медицинских осмотров, во-первых, также напрямую влияет на качество оказываемых услуг. А, во-вторых, позволяет проводить мониторинг здоровья сотрудников. В современном ритме сложно выделить время для похода по поликлиникам, а регулярные медицинские осмотры - хороший способ контролировать состояние своего здоровья.

Установлено, что социальный критерий применяется только при закупках услуг по обеспечению школьным питанием: 76,9 % проанализированных процедур. Если же рассматривать критерий применительно ко всей выборке, то он встретился нам всего лишь в 10,6 % тендерной документации. Стоит подчеркнуть, что региональное законодательство Пермского края, а именно Приказ № СЭД-26-01-04-330 (о котором говорилось в разделе 1.3.) предусматривает обязательное соответствие аналогичным социальным требованиям.

Отметим, что нами был выделен критерий обязательного наличия специального оборудования. Данный критерий позволяет снизить риски порчи продукции в ходе ее транспортировки до потребителя. Так, например, в ряде случаев при закупках молочной и мясной продукции требуется наличие специальной машины, способной поддерживать определенный температурный режим.

Перейдем к экологическим критериям оценки заявок. Единственным критерием, который разрешен российским законодательством, и который можно отнести к разряду экологических, является оценка качественных и функциональных характеристик предмета закупки. Поясним, например, заказчик прописывает требования в технической спецификации, что поставляемое мясо должно быть либо охлажденным, либо свежемороженым. Если один поставщик предлагает охлажденный продукт, при оценке заявок ему будет начислено больше баллов, чем поставщику, который предлагает свежемороженый. Это обусловлено тем, что качественные характеристики охлажденного мяса выше аналогичных характеристик свежемороженого.

Кроме того, оценивать заявки поставщиков можно с помощью таких экологических критериев как:

- поставка продуктов в многооборотной таре или таре из возобновляемого или переработанного сырья;

- доставка продуктов осуществляется транспортом, отвечающим стандартам ЕВРО 4.

В данном разделе мы также рассмотрели наличие таких критериев как опыт исполнения подобных контрактов, а также численность и квалификация сотрудников. При определении победителя значение рассмотренных критериев колеблется в диапазоне от 30 до 40 %, что позволяет снизить влияние цены на решение о выборе победителя до 60 - 70 %. Как отмечалось ранее, оценка заявок используется только при конкурсных процедурах. Таким образом, 96,7 % открытых конкурсов и конкурсов с ограниченным участием содержат приведенные критерии оценки заявок. Относительно всей выборки частота использования данных критериев составила 30,9 %, в том числе наличие опыта - 28,7 %, наличие качественных характеристик и квалифицированных сотрудников по 2,1 %.

Теперь остановимся на экологических требованиях, которые применяются к техническим характеристикам продукции. По нашему мнению, при подготовке тендерной документации по закупкам школьного питания, наиболее эффективными в плане применения экологических критериев являются требования, выдвигаемые к самой продукции. Именно поэтому в данном разделе удалось выделить наибольшее число критериев. Все критерии (требования) мы разделили на три блока: общие, индивидуальные и комбинированные. Чаще всего встречаются общие требования - 100 % рассмотренных закупочных процедур (рис. 13).

Под общими требованиями мы понимаем стандартный набор документов, которым должны соответствовать поставляемые продукты и услуги. Сюда относятся СанПины к организации школьного и общественного питания, ГОСТы, нормы питания; федеральные законы, регулирующие качество продуктов и другие. Наиболее часто встречаются требование соблюдения таких нормативно-правовых документов как:

- Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»;

- Федеральный закон от 02.01.2000 № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»;

- СанПиН 2.3.2.1078-01 Гигиенические требования безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов;

- СанПиН 2.3.2.1940-05 Организация детского питания;

- СанПиН 2.4.5.2409-08. Санитарно-эпидемиологические требования к организации питания обучающихся в общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального и среднего профессионального образования;

- СП 2.3.6.1079-01 Санитарно-эпидемиологические требования к организациям общественного питания, изготовлению и оборотоспособности в них пищевых продуктов и продовольственного сырья.

Рис. 13. Требования, выдвигаемые к продуктам питания в г. Перми, 2014 год

Комбинированные требования включают в себе как общие, так и индивидуальные требования. К индивидуальным требованиям относятся требования к самому продукту, к способу его производства и обработки. Мы выявили основные критерии, выдвигаемые к конкретным продуктовым группам питания для школ в городе Перми, представленные в таблице 8.

Таблица 8 Экологические критерии, применяемые в технических требованиях продуктов питания

Экологический критерий	Мясо, рыба	Молочная продукция	Овощи, фрукты	Бакалея, хлеб	Услуги по обеспечению школьным питанием
	Кол-во, шт.	Удельный вес, %	Кол-во, шт.	Удельный вес, %	Кол-во, шт.	Удельный вес, %	Кол-во, шт.	Удельный вес, %	Кол-во, шт.	Удельный вес, %
Общие критерии
Соответствие Гостам, СанПин	28	100,0	20	100,0	15	100,0	18	100,0	13	100,0
Индивидуальные критерии
Соответствие цвету, вкусу, запаху	9	32,1	10	50,0	9	60,0	6	33,3	3	23,1
Остаточный срок годности продукции	20	71,4	12	60,0	8	40,0	18	100,0	3	23,1
Способ производства и обработки	11	39,3	3	15,0	0	0,0	6	33,3	2	15,4
Продукция без механических повреждений и вредителей	3	10,7	0	0,0	9	60,0	4	22,2	2	15,4
Продукция произведена в России	9	32,1	0	0,0	0	0,0	4	22,2	2	15,4
Сезонность (производство продукции в 2014 году)	2	7,1	0	0,0	3	20,0	0	0,0	0	0,0
Наличие минеральных добавок	0	0,0	0	0,0	0	0,0	2	11,1	9	69,2
Продукция не содержит консерванты	0	0,0	0	0,0	0	0,0	5	27,8	2	66,7
Продукция - без содержания нитратов - разрешенный уровень	0 0	0,0 0,0	0 0	0,0 0,0	6 3	40,0 20,0	0 0	0,0 0,0	0 0	0,0 0,0

Наибольшее число видов экологических критериев встречается в таких группах закупок как «бакалея, хлеб» и «услуги по обеспечению школьным питанием».

Для всех групп закупок характерно использование таких критериев как соответствие цвету, запаху и вкусу и требование определенного остаточного срока годности. В технической спецификации для закупок на конкретные продукты достаточно детально прописывается критерий соответствия цвету, запаху и вкусу. Исследование позволило выяснить, что формулировка требований, как правило, берется из ГОСТа на производство какого-либо конкретного продукта. Приведем реальный пример требований к сметане, взятый из тендерной документации: «Внешний вид и консистенция: однородная густая масса с глянцевой поверхностью. Вкус и запах: чистый, кисломолочный, без посторонних привкусов и запахов. Цвет: белый с кремовым оттенком, равномерный по всей массе». Однако, при закупках услуг рассматриваемому критерию уделяется не столь большое внимание, и он имеет самое низкое значение относительно всех продуктовых групп.

В соответствии с Законом № 44-ФЗ заказчики самостоятельно определяют технические требования к предмету закупок, так при использовании критерия остаточный срок годности заказчики устанавливают различные параметры для него. Так, например, крупы на момент поставки должны иметь остаточный срок годности не менее 60 %, для печенья же значение параметра устанавливается выше - не менее 90 %. Остаточный срок годности важен тогда, когда предполагается, что поставляемые продукты будут храниться у заказчика какое-то время до момента их употребления в пищу. Величина остаточного срока годности, установленного заказчиком, зависит, во-первых, от срока годности продукта, определенного ГОСТом, во-вторых, от личных соображений заказчика. Если заказчик в условиях исполнения контракта прописывает, что поставка продуктов будет происходить ежедневно, и соответственно, продукты будут расходоваться ежедневно, установление остаточного срока годности не имеет смысла. Наиболее часто рассматриваемый критерий встречается в продуктовой группе «бакалея, хлеб». Всего же данный критерий встретился нам в 64,9 % рассмотренной документации.

Критерий, определяющий способ производства и обработки продукции встречается в четырех группах из пяти, в 23,4 % всей тендерной документации. Для молочной продукции и бакалеи прописывается условия определяющие из каких ингредиентов должен быть произведен конечный продукт. Например, «сметана должна быть изготовлена из нормализованных сливок». Для мяса используются критерии способов обработки, такие как: свежемороженое, охлажденное и другие. А в закупках услуг прописывается комплекс перечисленных критериев. Заказчик вправе выбрать и прописать любой способ производства, указанный в ГОСТе производства какого-либо конкретного продукта.

Критерий отсутствия механических повреждений и вредителей в продукции встречается в четырех рассматриваемых группах из пяти

в 19,2 % тендерной документации. Наиболее часто встречается в группе «овощи и фрукты», в 66,0 % рассмотренной документации. Это можно объяснить тем, что товары данной группы наиболее часто подвергаются риску порчи именно таким способом.

Требование обязательного производства продуктов на территории Российской Федерации, во-первых, стимулирует производство внутри страны, что является элементом продовольственной независимости и безопасности. Во-вторых, учеными доказана значимость потребления местной продукции, как важного фактора адаптации организма к условиям внешней среды. Так, например, исследования свидетельствуют, что дети, находящиеся на традиционном для данной местности питании, реже страдают рядом заболеваний [Иванова Г.В, 2006, с. 10]. В-третьих, на доставку продуктов затрачивается меньше времени, следовательно, обработка продуктов химическими препаратами перед транспортировкой для сохранения их внешнего вида и вкусовых качеств становится лишней. В-четвертых, сокращаются «пищевые мили», то есть в окружающую среду выбрасывается меньше выхлопных газов. Не смотря на положительное влияние отечественной продукции на здоровье детей и окружающую среду, критерий обязательного производства продукции в России встретился нам всего лишь в 15,9 % рассмотренной документации. Кроме того, критерий производства продукции исключительно на территории Пермского края не встретился ни в одной закупочной процедуре. Таким образом, данному критерию уделяется недостаточное внимание.

Наличие требования производства продукции в 2014 году, свидетельствует об учете сезонности при формировании закупок. Данный критерий встретился всего в двух продуктовых группах: мясо, рыба и овощи, фрукты, и в 5,3 % тендерной документации. При закупках овощей и фруктов прописывают «урожай 2014 года», а при закупках мясной продукции, в частности рыбы - «дата вылова - 2014 год».

Еще раз подчеркнем, учеными доказан факт, что употребление отечественной и сезонной продукции наиболее благоприятно влияют на рост и развитие детского организма.

Как уже было отмечено ранее, Пермский край - это регион с пониженным содержанием йода в окружающей среде. Особенно остро дефицит йода сказывается на здоровье детей. Одним из способов поступлений йода в организм является употребление в пищу обогащенных микронутриентами и витаминами продуктов. В связи с этим при закупках школьного питания необходимо применять критерий «наличие минеральных добавок». Так например, при закупках услуг по обеспечению школьным питанием встречается такая формулировка критерия наличия минеральных добавок: «снабжение необходимыми продовольственными товарами, сырьем, полуфабрикатами, продуктами питания, обогащенными микронутриентами и витаминами (хлеб, соль, молоко и т.д.)», а при закупках бакалеи: «масло подсолнечное обогащенное витаминов Е». Однако данному критерию уделяется не достаточное внимание, и он встретился всего в 11,7 % рассмотренной тендерной документации.

В современных условиях для увеличения срока годности продуктов в них добавляют синтетические консерванты. Несмотря на тот факт, что большинство консервантов в малых дозах на первый взгляд не так и опасны, то со временем их накопление в организме человека может привести к серьезным проблемам, таким как ослабление иммунной системы, аллергия, астма, разрушение витаминов. В связи с этим, на наш взгляд стоит минимизировать поступление консервантов в организм детей. Критерий отсутствия содержания консервантов был обнаружен в двух группах закупок: бакалея, хлеб и услуги по обеспечению школьным питанием, в 7,4 % рассмотренной документации. Например, встречаются такие формулировки: «консервированные огурцы без добавления уксуса» или «масло подсолнечное без консервантов».

В современных условиях, в погоне за максимизацией прибыли производители овощей и фруктов не брезгуют применением удобрений для повышения урожайности. Однако, если не соблюдать правила внесения удобрений в почву, это приводит к ее разрушению. Кроме того, излишние содержание минеральных добавок в выращенных овощах и фруктах может пагубно отразиться на здоровье человека. Так, например, сами по себе не опасные нитраты при сильном скоплении в организме человека преобразуются в нитриты. Нитриты в свою очередь могут привести к нарушениям работы желудочно-кишечного тракта, кислородному голоданию, а также увеличивают риск возникновения и развития онкологических заболеваний. Таким образом, мы считаем рациональным применения критерия «отсутствие содержания нитратов в овощах и фруктах» или «поставка овощей и фруктов с разрешенным уровнем содержания нитратов». Данные критерии, во-первых, позволяют минимизировать скопление нитратов в организме детей, тем самым предотвращая риск возникновения заболеваний. Во-вторых, регулируют уровень внесения минеральных удобрений в почву. Однако, использование данного критерия в закупках школьного питания недостаточно. Так критерий отсутствия нитратов в овощах и фруктах встретился в 40 % закупок данной продуктовой группы, а критерий разрешенного уровня нитратов - в 20 %.

Таким образом, нами было обнаружено 11 экологических критериев, содержащихся в технической спецификации. Однако, большинству из них уделяется не значительное внимание, и они встречаются не так часто, как могли бы. Кроме того, существуют не менее важные критерии, использование которых способствовало бы улучшению качества школьного питания. Так, например, в городе Перми при закупках школьного питания не используются следующие экологические критерии:

- отсутствие пестицидов и химических удобрений;

- отсутствие стимуляторов роста;

- отсутствие антибиотиков;

- отсутствие генетически модифицированных организмов в поставляемой продукции;

Необходимо отметить, что критерии, прописанные в технической спецификации, к предмету закупок, должны быть написаны доступным языком и понятны даже не обученному лицу. При анализе индивидуальных требований к продуктам, нам удалось выяснить, что они прописаны достаточно подробно и конкретно. По нашему мнению, у потенциальных поставщиков не должно возникнуть проблем с их пониманием.

Так же, важным моментом является грамотность составленной документации, и речь идет не только о соблюдении орфографических правил и норм русского языка, но и о смысловых. По нашему мнению, соответствие предмета договора и выдвигаемых к нему требований является важной составляющей успешного проведения закупочной процедуры.

Далее, перейдем к критериям, прописанным в условиях исполнения контрактов. Опираясь на международный опыт, нами были выявлены критерии, выдвигаемые в данном разделе (Таблица 9). Во всех видах закупочных процедур используются требования к способу доставки и к наличию сопроводительных документов 73,4 % и 78,7 % тендерной документации соответственно.

Таблица 9 Экологические критерии, применяемые к условиям поставок, %

Группа закупок	Требования к способу доставки	Сопроводительные документы	Требования к таре
	Кол-во, шт.	Удельный вес, %	Кол-во, шт.	Удельный вес, %	Кол-во, шт.	Удельный вес, %
Мясо, рыба	20	71,4	23	82,1	0	0,0
Молочная продукция	12	60,0	10	50,0	0	0,0
Овощи, фрукты	8	53,3	12	80,0	1	6,7
Бакалея, хлеб	16	88,9	17	94,4	5	27,8
Услуги по обеспечению школьным питанием	13	100,0	12	92,3	10	76,9
Итого	69	73,4	74	78,7	16	17,0

Критерий способа доставки подразумевает под собой требования к обязательному осуществлению поставок продукции специализированным транспортом. Для молочной и мясной продукции данный транспорт должен быть оборудован таким образом, чтобы поддерживать определенный температурный режим. Для групп овощи, фрукты и бакалея транспортировка должна осуществляться крытыми, сухими, чистыми транспортными средствами, незараженными вредителями. Максимальное значение данного критерия встречается в закупках услуг по обеспечению школьным питанием, 100 % для данной группы.

Сопроводительные документы должны подтверждать качество поставляемой продукции. Например, для овощей сопроводительными документами являются карантинный сертификат, сертификат соответствия качества, для мяса - удостоверение качества, ветеринарное свидетельство, сертификат на производство, для круп - сертификат о содержании токсичных элементов, микотоксинов и пестицидов.

При осуществлении закупок по предоставлению комплекса услуг

в 76,9 % случаях выдвигаются требования к тому, чтобы при поставках продукции использовалась многооборотная тара. В 6,7 % тендерной документации по закупкам овощей и фруктов содержится обязательное условие использования деревянных ящиков. При закупках продуктов, относящихся к группе бакалея, например, таких как соленые огурцы или сок, необходимым условием является поставка в стеклянных банках, которые относятся к многооборотной таре.

При поставке мясной и молочной продукции применяются требования к маркировке, то есть поставляемые продукты должны быть в упаковке, содержащей обязательные элементы маркировки: вид, сорт, масса или объем продукта, страна производитель, основные ингредиенты и другое. Кроме того, на тушах мясной продукции должно присутствовать клеймо категории.

Отметим, что в данный раздел совсем не включаются такие экокритерии как:

- минимизация и сортировка отходов в процессе производства;

- использование на производстве моющих средств с дозаторами;

- обучение персонала экономному использованию энерго- , водоресурсов, сортировке отходов (если осуществляется закупка комплекса услуг).

На основе проведенного анализа текущего состояния государственных закупок школьного питания мы выявили, что из пяти разделов тендерной документации, в которые можно было бы включать экологические критерии, в школах г. Перми такие критерии включаются только в трех: критерии оценки заявок, критерии технической спецификации, условия исполнения контрактов (рис. 14).

Рис. 14. Доля закупочных процедур, содержащих в себе экологические критерии по разделам тендерной документации

Далее мы перешли к рассмотрению заключенных контрактов в сфере школьного питания. Определили, количество контрактов содержащих в себе экологические критерии. Нам удалось установить, что все контракты (а их было заключено 46) содержат в себе хотя бы один экологический критерий. Однако, критерии встречаются только в двух разделах: техническая спецификация и условия исполнения контрактов. Среднее количество экологических критериев, содержащихся в контракте, составило 4,5, а среднее количество разделов, содержащих критерии - 1,8.

Далее мы рассмотрели, сколько в среднем экологических критериев встречается в контрактах у каждого конкретного поставщика. Так лидером по количеству экологических критериев является ООО «Манго» (рис. 15).

Рис. 15. Средние значения количества экологических критериев и количества разделов, содержащих эти критерия по поставщикам

Также нами была рассмотрена статистика по количеству критериев, содержащихся в конкретных группах заказов. Наибольшее число критериев встретилось в контрактах на мясную продукцию - 55 критериев, наименьшее - на бакалею и хлеб - 29 критериев. В связи с тем, что количество заказов в разных продуктовых группах не совпадает, показатель количества экологических критериев на группу не может быть объективным. По этой причине нами было рассчитано среднее количество критериев, приходящееся на каждую конкретную продуктовую группу (рис.16). В результате мы получили, что наибольшее среднее количество экокритериев содержится в продуктовой группе «овощи и фрукты» - 5,3 критерия на один заключенный контракт, наименьшее - 3,7 критерия в контрактах на молочную продукцию.

Рис. 16. Среднее значение экологических критериев, содержащихся в контрактах по группам

Резюмируя сказанное, отметим, что применение экологических критериев в закупках школьного питания в г. Перми достаточно низкое. Единственный раздел, в который в ста процентах случаев включается экологические критерии - это техническая спецификация. Однако, стоит отметить, что и здесь существует ряд недостатков. Во-первых, при подготовке данного раздела в качестве критериев прописываются требования соблюдения нормативно-правовых документов, регулирующих сферу общественного питания, которые на практике зачастую не выполняются.

Во-вторых, в документации нередко допускаются смысловые ошибки: прописываются требования, не относящиеся к предмету договора. Например, при поставках мясной продукции, прописываются требования соблюдения федерального закона, регулирующего поставки молочной продукции.

Таким образом, проведенный анализ наглядно свидетельствует о необходимости разработки и проведения ряда мероприятий, направленных на изменение и улучшение системы закупок питания для школ.



Глава 3. Мероприятия по внедрению экологичных закупок

3.1 Рекомендации по совершенствованию системы школьного питания

С целью улучшения качества школьного питания нами был разработан комплекс мероприятий, направленный на совершенствование системы закупок школьного питания. Школьное питание во многом определяет развитие детского организма, а также состояние здоровья. Одним из способов достижения цели является использование концепции экологичных закупок, то есть использование экологических критериев при закупках питания для школ. Проведенное исследование позволило выявить проблемы системы школьного питания в городе Перми. Во-первых, в городе отмечается низкий уровень использования экологических критериев. Во-вторых, уровень алиментарно-зависимых заболеваний среди детей школьного возраста высок. Названные проблемы тесно взаимосвязаны между собой. В связи с этим, для улучшения здоровья детей стоит пересмотреть действующую систему закупок школьного питания.

Назовем основные причины, по которым заказчики не используют экологические критерии при закупках школьного питания. Начнем с того, что использование экологических критериев не является обязательным условием проведения закупочных процедур. Это в свою очередь дает возможность школам самостоятельно определять, будут ли они учитывать аспекты экологичности или же нет. В связи с тем, что для России это новое направление, то четких отлаженных схем применения экокритериев пока не существует. Поэтому, если заказчики хотят, чтобы их документация содержала экокритерии, то им самим приходится разрабатывать эти критерии. Это в свою очередь усложняет процесс проведения закупочных процедур, в частности увеличивает время разработки документации.

Также необходимо особо выделить, что для того, чтобы использовать экокритерии, необходимо обладать достаточным объемом знаний относительно того, какие критерии существуют, в каких случаях их следует применять, как оценивать соответствие критериям и много другое. Однако, к сожалению, в настоящее время обучение государственным и муниципальным закупкам происходит без рассмотрения вопросов экологичности их проведения. И если заказчики хотят, чтобы процесс закупки происходил с учетом экокритериев, им самим необходимо разбираться в этих вопросах.

Таким образом, для того чтобы устранить причины не использования экологических критериев при закупках мы предлагаем административные мероприятия.

Во-первых, для того чтобы повысить уровень использования экокритериев, мы рекомендуем обучать специалистов, отвечающих за закупки школьного питания, экологичным государственным закупкам. Для этого мы предлагаем создать на базе НИУ ВШЭ - Пермь специальные курсы повышения квалификации и краткосрочные семинары, посвященные данной тематике. В настоящее время специалисты НИУ ВШЭ - Пермь успешно проводят курсы повышения квалификации по обучению государственным и муниципальным закупкам. Основным отличаем вновь создаваемых курсов и семинаров от уже существующих должна быть их ориентация на экологическую составляющую закупок. На курсах можно будет изучить, какие критерии стоит использовать, как проверять соответствие продуктов критериям, как организовать систему контроля качества за поставками продуктов питания в школах, изучить международный опыт использования экокритериев и многое другое.

Во-вторых, необходимо разработать Руководство по внедрению экологических критериев и требований в закупки питания для школ (далее - руководство). Руководство должно содержать: рекомендации относительно выбора закупочных процедур для проведения закупок питания, перечень экологических критериев к каждой конкретной продуктовой группе, которые возможно применять, экологические критерии оценивания заявок, экологические требований к условиям исполнения контракта, способы оценивания соответствия экологическим критериям.

В-третьих, разработанное руководство предлагаем разместить в открытом доступе на портале Департамента образования администрации города Перми, а также апробировать в качестве пилотных проектов на базе нескольких школ города Перми. Затем в случае успешного результата предлагаем внедрить обязательное использование руководства всеми школами города.

В-четвертых, предлагаем использовать в качестве экологических критериев требования экологических маркировок.

В мировой практике в качестве экологического критерия к продуктам успешно применяются стандарты экомаркировок, в связи с этим предлагаем подробнее остановиться на данном вопросе. Рассмотрим единственную существующую в настоящее время экологическую маркировку в России «Листок жизни», признанную на международном уровне. Логотип экомаркировки представлен на рисунке 17.

Рис. 17. Экологический знак «Листок жизни»^*

^* [Экосертификация «Листок жизни», 2016]

«Листок жизни» является экомаркировкой I типа. Возможность получить сертификацию имеют как продовольственные, так и непродовольственные компании, а также компании предоставляющие услуги. Экологическая оценка товаров и услуг осуществляется на основе анализа жизненного цикла.

Кроме экологической маркировки «Листок жизни» в России для подтверждения качества продуктов питания используют национальную систему сертификации. Например, на товары наносятся логотипы: «Не содержит ГМО», «Без сои», «Не содержит консервантов», «Экологичный продукт» [Продукты без риска, 2017]. Рассмотрим их более подробно.

Сертифицированный знак «Не содержит ГМО» на упаковке товара подтверждает отсутствие ГМО в продукте (рис. 18). Потребление продуктов, содержащих ГМО, отрицательно влияет на здоровье человека, способствует образованию злокачественных образований, увеличению размеров внутренних органов и многое другое. Данный знак может быть нанесен только на упаковку продукта, полностью прошедшего все необходимые лабораторные исследования. Кроме того, в дальнейшем производители обязаны подтверждать качество своей продукции [Знаки сертификации и экологическая маркировка, 2017].

Рис. 18. Разновидности знаков «Не содержит ГМО»^*

*[Знаки сертификации и экологическая маркировка, 2017]

Сертифицированный знак «Без Сои» (рис. 19). Не смотря на положительные характеристики сои, ее употребление все же может нанести вред здоровью человека, особенно детям. Так, например, чрезмерное употребление сои может привести к нарушениям развития детского организма. Кроме того, соя и соясодержащие продукты, поставляемые из-за рубежа, могут содержать ГМО [Проблемы ГМО и поиска натуральной еды без консервантов, 2017].

Рис. 19. Сертифицированный знак «Без сои»^*

*[Проблемы ГМО и поиска натуральной еды без консервантов, 2017]

Сертифицированный знак «Без консервантов» должен свидетельствовать об отсутствии консервантов в продуктах (рис. 20). Как отмечалось ранее, накопление синтетических консервантов в организме человека влечет за собой серьезные последствия. Поэтому стоит минимизировать их потребление с пищей. Данный маркировочный знак способствует контролю их потребления. Однако, как показывает практика, данный логотип может размещаться производителем на упаковке товаров без предварительных исследований [Знаки сертификации и экологическая маркировка, 2017].

Рис. 20. Сертифицированный знак «Без консервантов»^*

*[Дизайн значка «без консервантов»…, 2017]

Сертифицированный знак «Экологичный продукт» свидетельствует об экологической чистоте продукта (рис. 21). В продуктах с данным логотипом не содержатся такие опасные вещества как ГМО, пестициды, антибиотики, стимуляторы роста. Перед тем как разместить данный логотип на упаковке своего продукта, производители подтверждают его качества с помощью проведения целого комплекса лабораторных исследований [Экологические и этические знаки, их значение, 2017]. Стоит отметить, что экологически чистые продукты наиболее полезны для потребления в пищу, а также в процессе их производства снижается негативное воздействие на окружающую среду.

Рис. 21. Сертифицированный знак «Экологичный продукт»^*

*[Экологические и этические знаки, их значение, 2017]

Стоит отметить, что получение эколейбла или знака качества в России добровольная процедура. Несмотря на все преимущества систем экологической маркировки, не стоит забывать о том факте, что для получения экознака требуются дополнительные затраты, как материальные, так и выраженные в потере времени. К материальным затратам можно отнести: затраты на получение необходимых сертификатов, на процесс лицензирования, затраты на проверяющие комиссии. Дополнительные материальные затраты в конечном итоге отразятся на себестоимости продукта, а также на цене для потребителя. Санкт-Петербургский экологический союз провел социологический опрос, в результате которого было выяснено, что большинство респондентов откажутся от приобретения экомаркированной продукции, если ее цена по сравнению с обычной будет на 5 - 10 % выше. Несмотря на этот факт, при включении требований, характерных для экомаркировки, в государственный заказ, присвоение знака экомаркировки и знака качества продукта не будет являться обязательным. А, следовательно, это не должно отразиться на цене поставляемого товара.

Использование экологических критериев при закупках школьного питания является важным элементом улучшения качества школьного питания. Однако, применение только экокритериев не достаточно.

Необходимо использовать комплексный подход для изменения сложившейся ситуации в сфере школьного питания. Таким образом, в дополнение к предложенным ранее рекомендациям мы предлагаем:

1. ужесточить существующий контроль:

- качества поставляемых продуктов;

- проверки качества готовых блюд;

- обязательной разработки меню с учетом возрастных групп, умственной и физической нагрузки школьников, сезонности;

- содержания мяса, молока, хлеба, масла, свежих фруктов и овощей в ежедневном рационе школьного питания;

- использования щадящих режимов, таких как варка, приготовление на пару, запекание, тушение;

- соблюдения разработанного и согласованного с региональным управлением Роспотребнадзора меню;

2. установить строгий контроль качества продукции буфетов, а также ввести запрет на продажу снеков, сухарей, газировки.

Таким образом, мы рассмотрели административные рекомендации по внедрению экологических критериев в систему закупок школьного питания. Стоит отметить, что государственные закупки могут способствовать формированию правильной культуры питания. В связи с этим, по нашему мнению кроме административных рекомендаций следовало бы проводить просветительскую работу со школьниками и их родителями. Для школьников можно проводить классные часы, посвященные вопросам здорового питания. Организовывать культурно-массовые мероприятия, где дети в игровой форме смогут познакомиться с основами здорового питания. Для родителей мы бы рекомендовали проводить открытые лекции и семинары, также посвященные вопросам здорового питания. На сайтах школ мы бы рекомендовали размещать информацию о роли и значении качественного школьного питания в формировании будущего ребенка.

В результате применения предложенных рекомендаций, во-первых, повысится уровень использования экологических критериев. Во-вторых, повысится качество питания школьников. В-третьих, улучшится состояние здоровья детей. Таким образом, будут устранены существующие проблемы школьного питания.

3.2 Руководство по внедрению экологических критериев и требований в закупки питания для школ

Руководство по внедрению экологических критериев и требований в закупки питания разработано для директоров школ и специалистов, занимающихся закупками питания в школах. Кроме того, руководство может быть полезно для специалистов, в целом занимающихся закупками общественного питания.

Предлагаемое руководство разработано с учетом экологических критериев, используемых в международной практике. Основная цель - повышение качества школьного питания, улучшение состояния здоровья детей, обусловленного питанием, и снижение негативного воздействия на окружающую среду.

Руководство может быть использовано при закупках питания непосредственно школами. Кроме того, отдельные разделы руководства, а именно требования технической спецификации, могут быть использованы при покупке продуктов питания для индивидуального потребления населением.

Предлагаем рассмотреть разработанное руководство по внедрению экологических критериев в закупки школьного питания.

1. Закупки стоит проводить либо отдельно по продуктовым группам, либо одной процедурой, но при этом выделять лоты. Это позволит увеличить вероятность приобретения продукции непосредственно у производителей.

2. При выборе способов проведения закупочных процедур следует отдавать предпочтения открытому конкурсу и запросу предложений. Эти процедуры позволят прописать тщательные требования к предмету закупок, а также позволят определить победителя, не только ориентируясь на цену, но и учитывая другие не менее важные критерии.

3. При подготовке тендерной документации по закупкам питания предлагаем учитывать следующие рекомендации.

Начинать разработку тендерной документации следует с определения предмета закупок и соответственно с требований к предмету закупок.

В технической спецификации следует прописывать как общие, так и индивидуальные требования.

а) К общим требованиям относится соответствие поставляемой продукции требованиям нормативно-правовых актов, регулирующих сферу школьного питания:

- Федеральный закон № 52-ФЗ от 30.03.1999 г.;

- Федеральный закон № 29-ФЗ от 02.01.2000г.;

- СанПиН 2.3.2.1078-01;

- СанПиН 2.3.2.1940-05;

- СанПиН 2.3.2.1324-03;

- СанПиН 2.4.5.2409-08;

- СП 2.3.6.1079-01.

б) Под индивидуальными требованиями подразумеваются требования непосредственно к самому продукту, а также к способу его производства. Использование индивидуальных требований позволяет наиболее детально и четко прописывать требования к предмету закупок. Рекомендованные индивидуальные требования разработаны по группам закупок и включают в себя как уже используемые, так и вновь предлагаемые (табл. 10).

Таблица 10 Экологические критерии для использования в технической спецификации по группам закупок

Экологические критерии	Молочная продукция	Мясо, рыба	Овощи и фрукты	Бакалея и хлеб	Услуги по обеспечению школьным питанием
Продукция произведена в России (Пермском крае)	+	+	+(по возможности)	+	+(по возможности)
Соответствие цвету, запаху, вкусу (в соответствии с соответствующим Гостом)	+	+	+	+	+
Отсутствие ГМО	+	+	+	+	+
Остаточный срок годности	+	+	+	+	+
Способ производства и обработки продукции	+	+		+	+
Отсутствие механических повреждений		+	+	+	+
Отсутствие стимуляторов роста		+	+	+	+
Содержание минеральных добавок и витаминов	+			+	+
Отсутствие антибиотиков	+	+			+
Отсутствие консервантов				+	+
Отсутствие сои в мясной продукции		+			+
Отсутствие вредителей			+	+
Отсутствие нитратов			+		+
Отсутствие пестицидов и химических удобрений			+

К вновь предлагаемым критериям и требованиям относятся следующие критерии: отсутствие ГМО, отсутствие стимуляторов роста, отсутствие антибиотиков, отсутствие сои в мясной продукции, отсутствие пестицидов и химических удобрений. Роль и значение предлагаемых критериев подробно рассмотрена в предыдущих параграфах (2.3. и 3.1.).

Использование экологических критериев непосредственно к самой продукции благоприятно отразится не только на качестве школьного питания, но и на снижение уровня алиментарно-зависимых заболеваний у школьников. Так, например, требование поставок продуктов обогащенных минеральными добавками будет способствовать сокращению числа йододефицитных заболеваний. Потребление же овощей и фруктов без консервантов, нитратов, антибиотиков и химических удобрений положительно скажется на сокращении уровня заболеваний желудочно-кишечного тракта.

Далее следует определить, у каких поставщиков заказчик будет приобретать необходимую ему продукцию. В требованиях к поставщикам рекомендуем прописывать:

а) Наличие опыта исполнения подобных контрактов по обеспечению общественным питанием или поставкам продуктов питания в зависимости от предмета закупки.

б) Наличие у поставщика специального оборудования, в частности транспортного средства с функцией поддержания определенного температурного режима, в случае если предметом закупки являются молочные и мясные продукты, а также услуги по обеспечению питанием.

в) Наличие у обслуживающего персонала квалификации не ниже 4 разряда, документов, подтверждающих прохождение профессиональной и гигиенической аттестации, в случае если закупка осуществляется на приобретение услуги по обеспечению школьным питанием.

Затем следует разработать критерии оценки заявок и для каждого критерии определить его вес в определении победителя. В требованиях к оценке заявок указывать, какие критерии будут оцениваться:

а) Опыт работы: чем больше у поставщика успешно выполненных контрактов на поставку продуктов питания или обеспечение общественным питанием, тем выше будет оценена его заявка по данному критерию.

б) Квалификация сотрудников: чем выше квалификация с...