е) Запрос предложений. Информация о проведении запроса предложений размещается в открытом доступе на сайте ЕИС. Данный способ отличается от рассмотренного ранее запроса котировок тем, что желающие подают заявку не с указанием цены, а с указанием условий, на которых они готовы ее выполнить. Комиссия оценивает предложенные варианты, ранжирует их в соответствии с критериями указанными в конкурсной документации и выбирает заявку с лучшими условиями выполнения контракта. Стоит акцентировать, что данный способ не может применяться повсеместно, а лишь в отдельных случаях. Так, например, закупка услуг по обеспечению школьным питанием может быть осуществлена, только если заключенный ранее контракт, предметом которого также являлась закупка услуг, был расторгнут.

ж) Закрытый аукцион - вид закрытого способа проведения закупок, применяется при закупках содержащих государственную тайну. Информация о проведении такого аукциона не публикуется на сайте ЕИС, доступ к документации об аукционе получают только лица, признанные участниками такого аукциона, в индивидуальном порядке. Так же для получения информации необходимо заплатить определенную сумму денежных средств за доступ к ней.

з) Осуществление закупки у единственного поставщика. Особый способ проведения закупок, который применяется при заключении контрактов с субъектами естественных монополий, а также контрактов, связанных с мобилизационной подготовкой, с поставками вооружения, с обеспечением органов внешней разведки, с услугами водо-, тепло-, газоснабжения, с оказанием преподавательских услуг, с закупками библиотеками прав доступа к информации, а также, если сумма контракта не превышает 100 тыс.рублей, и многим другим. В законе, регулирующем деятельность контрактной системы, представлен исчерпывающий перечень случаев, когда применяется данный способ. Извещение о проведении закупок размещается на сайте ЕИС, за исключением закупок, содержащих государственную тайну. В ряде случаев необходимо обосновать, что проведение закупок возможно только этим способом

и) [Федеральный закон № 44].

Перейдем ко второй стадии второго этапа - исполнения контрактов. На стадии исполнения заказчик может менять условия контракта, чтоб снизить риски неисполнения контракта. Если все же риски избежать не удалось, и поставщик не может исполнять условия договора или нарушает их, заказчик в одностороннем порядке может расторгнуть контракт.

Несмотря на действие законов, регулирующих сферу государственных закупок, система закупок не совершенна и имеет ряд недостатков, которые перерождаются в риски для всех ее участников [Ковалева, Истомин, 2013]. При этом, одни и те же риски можно рассматривать как для заказчика, так и для исполнителя. Рассмотрим их более подробно (рис. 4)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 4. Причины возникновения рисков у участников закупок в контрактной системе^*

^* Сост. по материалам [Ковалева, Истомин, 2013]

Первое с чем могут столкнуться участники закупок - асимметрия информации [Ковалева, Истомин, 2013]. Современными нормативно-правовыми актами регулируются не все аспекты закупок. Так, например, законом выдвигаются требования к поставщикам только относительно их хозяйственной деятельности, то есть, чтобы предприятие не было банкротом, не имело задолженности по налогам перед государством или не было в списке недобросовестных поставщиков и другое. При этом не учитываются такие факторы как: отсутствие экологических преступлений или требования к материально-технической базе. Такие провалы в законе позволяют поставщикам скрывать некую информацию о себе - это пример асимметрии для заказчика. Для поставщика же данный риск может проявиться в некорректной или не совсем ясной формулировке предмета договора и другое.

Вторая причина - некомпетентность сотрудников, занимающихся закупками [Ковалева, Истомин, 2013]. Государство ограничивает данный риск для заказчика требованием к квалификации специалистов, занимающихся данными процессами. Несмотря на это, при подготовки конкурсной документации все же совершаются ошибки. Прописываются требования к характеристикам товара, несоответствующие предмету договора, или не учитывается специфика товара. Так, при оценке системы государственного обслуживания эксперты пришли к выводу, что показатель «подготовка заявки» достойна оценки в 61 балл (по сто бальной шкале), что соответствует оценке «хорошо» [Доклад о результатах мониторинга…, 2016]. А вот у поставщиков ситуация еще хуже. Помимо того, что в документации могут быть допущены ошибки, так и возможно место не компетенции поставщиков. Ведь обязательное обучение по грамотному проведению процедуры проходят только специалисты со стороны заказчика.

Наконец, третья причина возникновения рисков у участников закупок - нестабильность [Ковалева, Истомин, 2013]. Здесь подразумеваются экономические, политические, техногенные процессы, происходящие не только в стране, но и в мире. Так, например, продовольственное эмбарго или изменение курса рубля существенным образом отражается как на заказчиках, так и на исполнителях. Девальвация национальной валюты всегда сопровождается ростом цен, причем не только на импортную продукцию, но и на отечественную. В результате этого цена заключенного контракта может стать ниже его реальной стоимости.

Третий этап - контроль и аудит. Заказчик публично обосновывает каждое свое решение, а контролирующая организация анализирует объективность и правильность их принятия. На стадии аудита проводится сопоставление полученного результата и изначально заявленных требований [Федеральная контрактная система…, 2016].

Вторым важным законом, регулирующим закупки, является Федеральный закон № 223-ФЗ от 18.07.2011 г., который регулирует закупки товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц [Федеральный закон № 223]. Под сферу регулирования данного закона попадают участники закупок из следующего списка:

а) госкомпании, госкорпорации;

б) субъекты естественных монополий;

в) организации, регулирующие электро-, газо-, тепло-, водоснабжение, водоотведение, полный процесс утилизации твердых коммунальных отходов;

г) автономные учреждения;

д) хозяйственные общества, с долей государства в уставном капитале не менее «50 % + 1»;

е) А так же «дочки» и «внучки» перечисленных организаций [Федеральный закон № 223].

Целью функционирования закона является развитие единого экономического пространства на территории всей страны, эффективное использование бюджетных средств, содействие увеличению возможностей для принятия участия в закупках [Федеральный закон № 223]. Закон носит более рамочный характер и дает большую свободу в принятии решений заказчикам.

Вся информация о проведении закупок размещается на сайте ЕИС. Особенностью закона является то, что при проведении закупок отдается приоритет следующим способам: конкурс и аукцион.

Рассмотрим, основные требования к проведению закупок, регламентированные законом:

а) открытость информации;

б) равноправие, справедливость (одинаковые условия допуска к участию в закупках);

в) не допускается устанавливать требования к участникам, которые невозможно измерить;

г) при закупках приоритет отдается инновационной продукции [Федеральный закон № 223].

Таким образом, мы рассмотрели нормативно-правовое регулирование системы государственных закупок, определили, какие требования предъявляются к процессу закупок, а также выделили основные риски, на стадиях исполнения контракта.



1.3 Особенности организации школьного питания в Российской Федерации

В настоящей работе объектом исследования выбраны закупки школьного питания. Качество школьного питания во многом определяет рост и развитие подрастающего поколения. Это объясняется рядом причин: во-первых ученики проводят в школах значительную часть времени. Во-вторых, в период с 7 до 18 лет для человеческого организма характерен интенсивный соматический рост организма, который должен быть обеспечен за счет поступления в организм необходимых питательных веществ в достаточном объеме. В-третьих, полноценное питание способствует снижению риска возникновения алиментарно-зависимых заболеваний. В-четвертых, школа может выступать в качестве института формирования культуры питания. По данным на 2016 год в школах обучается 14,6 детей или 10,1 % от всего населения страны [В России 1 сентября пойдут в школу…, 2017]. Таким образом, качество школьного питания определяет будущее развитие нации.

В соответствии с Законом об образовании ФЗ-273 от 29.12.2012 г. организацией школьного питания занимаются непосредственно школы [Федеральный закон № 273]. Однако, специфика реализации данного процесса в законе не прописана. Эксперты отмечают, что нормативно-правовая база данного вопроса не совершенна, и имеет ряд изъянов. Так, например, не в полной мере определено разграничение полномочий властей в этом вопросе, а также ни на одном уровне власти не создана структура, которая бы в полной мере несла ответственность за обеспечение школьников питанием [Рождественская, 2013]. Это в свою очередь повышает риск использования продуктов ненадлежащего качества, а так же неэффективное расходование денежных средств.

Процесс организации школьного питания регулируется рядом нормативно-правовых актов, таких как Федеральный закон от 30.03.1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Федеральный закон от 02.01.2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов», Санитарно-эпидемиологические правила и нормы: СП 2.3.6.1079-01, СанПиН 2.3.2.1078-01, СанПиН 2.3.2.1940-05, СанПиН 2.4.5.2409-08.

Основными правовыми актами, регулирующими процесс организации школьного питания в Российской Федерации, являются Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.4.5.2409-08 «Санитарно-эпидемиологические требования к организации питания обучающихся в общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального и среднего профессионального образования» [Постановление Главного государственного санитарного врача РФ № 45]. Цель данного документа забота о здоровье учащихся и предотвращение заболеваний, возникающих в результате неправильного питания. Данные правила распространяются на все образовательные учреждения, находящиеся на территории России и являются обязательными для исполнения.

В соответствии с документом выделяются следующие виды организаций общественного питания, которые могут быть представлены в образовательных учреждениях (рис. 5) (далее - столовые). В зависимости от вида организации определяется вопрос, что будет являться предметом закупки - продукты питания или услуга по обеспечению питанием.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 5. Виды организаций общественного питания, которые могут быть представлены в образовательных учреждениях^*

^* Сост. по СанПиН 2.4.5.2409-08

В соответствии с СанПиН 2.4.5.2409-08 можно выделить следующие требования к организации школьного питания:

а) К размещению столовых. Столовые должны быть разделены на зоны приготовления и приема пищи, исключением являются малокомплектные школы (до 50 школьников). При организации пространства для приема пищи должны быть учтены антропометрические показатели детей.

б) К оборудованию и инвентарю. Столовые должны быть обеспечены достаточным количеством посуды и приборов. Не допускается использовать посуду с механическими повреждениями. На производстве должно быть организовано раздельное хранение продуктов и готовых блюд, с применением маркировки.

в) К содержанию помещений и мытью посуды. Все помещения должны содержаться в чистоте, уборка должна производиться после каждого приема пищи. Поддержание чистоты помещений, обработку посуды и инвентаря проводят в соответствии с регламентом.

г) К меню. Меню разрабатывает исполнитель контракта, причем на две недели вперед. При его составлении должны учитывать возрастные группы школьников, продолжительность их пребывания в школе, их умственную и физическую нагрузку, а также сезонность. Меню должно отвечать требованиям относительно калорийности, оптимального соотношения пищевых веществ, содержания полезных веществ и витаминов. Ежедневно в меню следует включать мясо, молоко, хлеб и масло, кроме того, рекомендовано включать свежие овощи и фрукты.

д) К процессу организации обслуживания школьников. За каждым классом должно быть закреплено место для приема пищи, поэтому питание должно быть организовано по классам. Для ускорения процесса рекомендуется заранее накрывать столы. На процесс принятия пищи должно быть выделено время не менее 20 минут.

е) К приготовлению пищи. При предварительной обработке продукции необходимо использовать моечные ванные, предназначенные непосредственно для этого. А при самом процессе приготовления должны использоваться щадящие режимы обработки продуктов, для сохранения их полезных свойств и пищевой ценности, такие как варка, приготовление на пару, запекание, тушение.

ж) К питьевому режиму. В школах должен быть организован свободный доступ к воде, расфасованной в емкости, или в виде питьевых фонтанчиков.

з) К персоналу. Все сотрудники пищеблока должны применять правила личной гигиены. Выдвигаются требования к внешнему виду: у всех должна быть специализированная форма, убранные волосы и коротко стриженые ногти.

Ежегодно Министерством образования и науки Российской Федерации проводится всероссийский мониторинг организации школьного питания. По результатам мониторинга в 2011 году горячим питанием было охвачено 84,2 % школьников [Проект методических рекомендаций…, 2012]. Вследствие, проводимой политики государства, направленной на реорганизацию системы школьного питания, за счет современных технологий, дынный показатель имеют устойчивую тенденцию к росту. В 2011 году показатель увеличился на 17,9 % к 2009 году.

В целом по стране наблюдается тенденция улучшения состояния здоровья школьников. Так, например, сократилась доля школьников, страдающих алиментарно-зависимыми заболеваниями:

а) анемией на 0,12 %;

б) ожирением на 0,03 %;

в) болезнями органов пищеварения на 0,27% [Проект методических рекомендаций…, 2012].

В рамках проведения Мониторинга была произведена оценка соответствия действующей системы питания СанПиН 2.4.5.2409-08, в ходе которой было выявлено:

а) 85 % школ разрабатывают меню на две недели вперед;

б) 80 % школ согласуют меню с региональным управлением Роспотребнадзора, но только 67 % его используют;

в) 70 % школ разрабатывают меню с учетом возрастных групп школьников [Проект методических рекомендаций…, 2012].

Большое внимание со стороны государства заслуживают технологическое обустройство школьных столовых и персонал. Школьное питание должно быть в надежных руках, именно поэтому работники школьных столовых ежегодно проходят профессиональное обучение. Так, например, в 2011 году 12 тысяч работников прошли курс повышения квалификации, а 7 тысяч прошли специальную подготовку у поставщиков оборудования [Проект методических рекомендаций…, 2012].

Рассмотрим инфраструктуру школьного питания (рис. 6). Наибольший удельный вес в структуре инфраструктуры занимают столовые полного цикла. Основной причиной этого можно назвать снижение затрат, и повышение рентабельности за счет использования первичного сырья. Для нас данный факт представляет интерес с точки зрения возможности применения экологических критериев при приобретении продуктов, из которых впоследствии будут готовиться обеды для детей.

Рис. 6. Инфраструктура школьного питания России, 2011 год^*

^*Сост. по Проекту методических рекомендаций по организации школьного питания

Особенностью российской системы образования являются платные обеды для школьников. Однако, существует практика бесплатного питания. Каждый субъект федерации самостоятельно определяет категории детей, обладающих правом бесплатного питания в школе. Льготное питание для детей финансируется из бюджета муниципального образования, поэтому находится в прямой зависимости от масштабов местного бюджета. Как правило, бесплатное питание доступно детям: из малообеспеченных и многодетных семей, сиротам либо находящимся под опекой, инвалидам, учащимся специализированных школ [Кому положено…, 2016].

Отметим, что Министерство образования на региональном уровне разрабатывает и утверждает нормативно-правовые акты, направленные на регулирование организации школьного питания. Предлагаем более подробно остановиться на подобном документе для Пермского края. Рассмотрим Приказ Министерства образования и науки Пермского края

№ СЭД-26-01-04-330 от 06.05.2015 г. «О повышении эффективности системы контроля качества предоставления питания обучающимся общеобразовательных организаций, организаций профессионального образования Пермского края» [Приказ № СЭД-26-01-04-330]. Нормативно-правовой акт содержит следующий перечень задач:

а) повышение качества организации питания;

б) контроль организации процесса;

в) массовое распространение идеи здорового питания;

г) предупреждение возникновения заболеваний, связанных с неправильным питанием [Приказ № СЭД-26-01-04-330].

Данный документ содержит ряд требований, обязательных для исполнения. Мы рассмотрим более детально требования, выдвигаемые исключительно к школьному питанию:

а) Требования к организации питания. В случае, когда образовательным учреждением в качестве закупок приобретаются не отдельные виды товаров, а комплекс услуг по организации процесса питания, за школьный рацион ответственен исполнитель заказа. Он составляет примерное меню, затем согласовывает его с директором, медицинским работником и далее со специалистом Роспотребнадзора по Пермскому краю. Все этапы согласования являются обязательными. При составлении меню исполнитель должен руководствоваться СанПиН 2.4.5.2409-08. Питание должно быть сбалансированным и полноценным. В периоды, повышенного риска для детей заболеть гриппом или ОРВИ, меню корректируется с учетом увеличения содержания витаминов, макро- и микронутриентов.

б) Требования к документации пищеблока. На пищеблоке в обязательном порядке должны быть: бракеражный журнал, санитарно-контрольный журнал (содержит результаты всех видов контроля), журнал осмотра обслуживающего персонала, медицинские книжки всех сотрудников.

в) Требования к проведению контроля процесса, как внутреннего, так и внешнего. В школе должны быть организованы специальные комиссии, проводящие контроль. Они следят за сроками поставок, за качеством поставляемых продуктов, за соблюдением условий их хранения и др. В состав комиссии общественного контроля включаются как педагоги, так и родители.

г) Требования к обслуживающему персоналу. Работниками пищеблока могут стать специалисты, прошедшие профессиональную и гигиеническую аттестацию, имеющие квалификацию не ниже 4 разряда. При этом, для сотрудников данной сферы ежегодно проводится ежегодное обучение, в виде специализированной подготовки.

д) Требования к созданию и организации работы бракеражной комиссии. Цель данной комиссии - оценка качества продуктов и готовых блюд. Ежедневно комиссия снимает пробы и только после ее разрешения пища может быть отпущена детям.

е) Требования к роли медицинского работника в организации питания. В обязанности медработника входит ежедневный контроль соблюдениея исполнения меню, анализ норм питания, медицинский осмотр работников, периодическое проведение оценки качества поставляемых продуктов. Так же, медработник принимает участие в оценке продуктов и готовых блюд в составе бракеражной комиссии [Приказ № СЭД-26-01-04-330].

Таким образом, мы рассмотрели основные нормативно-правовые документы, регулирующие организацию школьного питания в стране и в крае. Определили текущую ситуацию в сфере школьного питания, ее тенденции и особенности.



Глава 2. Текущее состояние закупок школьного питания

2.1 Описание методологии исследования

В рамках написания работы было проведено исследование, главная цель которого заключалась в том, чтобы выяснить, какие экологические критерии и требования используются при закупках школьного питания в России на примере города Перми. Для достижения поставленной цели был проведен ряд мероприятий. Проведенное исследование состоит из шести крупных блоков, которые схематично представлены на рисунке 7. Для каждого блока была сформулирована своя цель, которая в процессе работы была достигнута.

Рис. 7. Методология исследования

Первый этап нашего исследования состоял в изучении международного опыта организации школьного питания по средствам экологичных государственных закупок. Цель этапа заключалась в том, чтобы выяснить, как решается проблема обеспечения детей качественным питанием на примере конкретных государств. Таким образом, первый этап является вспомогательным для проведения самого исследования.

Нами было установлено, что в мире существует успешный опыт внедрения экологических критериев в государственные закупки школьного питания. Выявлены разделы тендерной документации, в которые включаются экокритерии и характеристики:

а) предмет договора;

б) требования к поставщику;

в) техническая спецификация;

г) критерии определения победителя;

д) требования к исполнению контракта.

Также были определены, конкретные примеры формулировок экологических критериев, которые применяются в международной практике.

Второй этап состоял из двух ступеней: во-первых, это анализ нормативно-правовых документов, регулирующих сферу государственных закупок, а во-вторых, - сферу школьного питания.

В рамках реализации первой ступени этапа были проанализированы федеральные законы: ФЗ-44 и ФЗ-223. Цель мероприятий, реализуемых на данной ступени, состояла в том, чтобы определить: возможно ли применять экологические критерии и характеристики при составлении заявки на закупку. Нами было выявлено, что, несмотря на то, что в нормативно-правовых документах не прописано в какие разделы возможно внедрение экологических критериев, российским законодательством не запрещается их применение [Федеральный закон № 223; Федеральный закон № 44].

На второй ступени второго этапа были изучены федеральный закон об образовании ФЗ-273 и СанПиН 2.4.5.2409-08. Цель мероприятий заключалась в том, чтобы выяснить какие требования выдвигаются к продуктам питания, и к меню в целом. В соответствии с рассмотренным федеральным законом установлено, что организацией школьного питания занимаются непосредственно сами образовательные учреждения [Федеральный закон № 273]. И главным документом, которым они должны руководствоваться при организации питания являются санитарно-эпидемиологические правила и нормы. Ключевым моментом в организации школьного питания, прописанным в рассмотренном СанПин, является составление меню с учетом:

а) разных возрастных групп школьников;

б) сезонности;

в) сбалансированности по количеству необходимых питательных веществ и витаминов;

г) ежедневного содержания мяса, молока, хлеба и масла

д) щадящих режимов приготовления [Постановление Главного государственного санитарного врача РФ № 45].

Несмотря на это нами было выявлено, что не все требования носят обязательный характер, многие из них являются рекомендациями, что, безусловно, является минусом для данного документа. Также отметим, что требования не имеют четких определений, и при желании могут интерпретироваться по-разному.

Третий этап - анализ региональных программ Пермского края и других регламентирующих документов, регулирующих школьное питание в регионе. Цель этапа заключалась в том, чтобы определить какая в целом политика проводится в сфере школьного питания в регионе, а так же выявить наличие экологических ориентиров в этих документах.

Нами был проанализирован региональный Приказ Министерства образования и науки Пермского края № СЭД-26-01-04-330. Данный приказ основан на рассмотренных ранее санитарно-эпидемиологических требованиях. Отличительной особенностью является организация контроля на местах за качеством поставляемых продуктов. Таким образом, в соответствии с приказом в регионе действует политика улучшения качества школьного питания. При этом, в приказе экологические ориентиры не закреплены [Приказ № СЭД-26-01-04-330].

Четвертый этап - анализ состояния здоровья школьников, обусловленного питанием. Цель этапа заключалась в определение тенденции состояния здоровья у детей в городе Перми и Пермском крае. Нами было определено, что состояние здоровья школьников в крае и краевом центре находится в неблагоприятном положении. При этом по ряду алиментарно-зависимых заболеваний наблюдаются отрицательные тенденции. В связи с этим дано обоснование необходимости применения экологических критериев при закупках для улучшения состояния здоровья детей.

Пятый этап - анализ тендерной документации. Цель этапа - выявление критериев экологичности закупок продуктов питания для школ в тендерной документации на практике, на основе международного опыта. Основой проведения анализа является работа с открытыми данными в частности изучение тендерной документации по закупкам, размещенной на официальном сайте ЕИС: http://www.zakupki.gov.ru/.

Для проведения исследования были выбраны закупочные процедуры, проведенные образовательными учреждениями (общеобразовательными и специализированными школами) города Перми. Таким образом, в 2014 году в рассматриваемом городе, такими заказчиками всего была проведена 131 закупочная процедура, предметом которых являлась поставка продуктов питания, а так же оказание комплекса услуг по организации процесса. Для исследования было отобрано и обработано 94 закупочные процедуры, что составляет 71,8 % от базовой выборки. Исследовательские ограничения обусловлены отсутствием данных по остальным закупкам на официальном сайте ЕИС.

Анализ был начат с определения, в рамках какого закона происходит осуществление государственных закупок: ФЗ-44 или ФЗ-223. Далее определен способ закупок и начальная цена контракта.

На основе международного опыта и в соответствии с российским законодательством, были подробно проанализированы разделы тендерной документации, в которые возможно внедрение экологических критериев. Рассмотрены:

а) Предмет договора: определено, что является предметом закупки: отдельные виды товаров или оказание комплексных услуг по организации питания. Вместе с этим выяснено, какие формулировки прописывается в российских заявках на закупки, с целью выявления экологичных аспектов в названии.

В соответствии с предметом договора, все закупки были разделены на 5 блоков: молочная продукция, мясо и рыба, овощи и фрукты, бакалея и хлеб, услуги по обеспечению школьным питанием. Рассмотрение следующих разделов тендерной документации проводилось индивидуально для каждой группы.

б) Требования к поставщику: рассмотрены, какие дополнительные требования выдвигаются к кандидатам, присутствуют ли экологические критерии отбора: отсутствие ранее совершенных экологических преступлений, система экологического менеджмента на предприятии. А также наличие таких критериев как: наличие опыта исполнения контрактов на оказание услуг общественного питания для образовательных учреждений, наличие специального оборудования для хранения и транспортировки продуктов и необходима ли определенная квалификация специалистов.

в) Техническая спецификация: определены, какие требования предъявляются к продуктам, являются ли эти требования частными: к каждому конкретному виду продуктов, либо общими: содержат список нормативно-правовых документов, в соответствии с которыми должны поставляться продукты либо оказываться услуги. Также критерии этого блока были проанализированы на наличие в них элементов экологичости, таких как сезонность, страна производитель, способ обработки и многое другое.

г) Критерии определения победителя: в соответствии с российским законодательством способами проведения государственных закупок, при которых победитель определяется не только на основании наименьшей цены, но и с учетом других критериев, являются конкурс: открытый, закрытый, с ограниченным участием, двухэтапный, а также запрос предложений. На основании этого все закупочные процедуры, проведенные такими способами, были проанализированы на наличие в них таких критериев оценки заявки как: наличие опыта работы в сфере общественного питания, наличие достаточного штата квалифицированных сотрудников и учет качественных и функциональных характеристик товаров.

Главной отличительной особенностью данного блока от блока под пунктом «б» является то, что соответствие требованиям к поставщику (пункт «б») является обязательным условием для участия в процедуре закупок. Если участник закупки не соответствует каким-либо критериям, его заявку даже не рассматривается, в то время как критерии определения победителя (пункт «г»), призваны помочь проранжировать отобранные заявки и выбрать из них наилучшую. То есть, в случае, если поставщик не будет соответствовать критериям оценки заявки, то его заявку рассмотрят, только оценят ее ниже, чем те, которые соответствуют.

д) Условия исполнения контракта: рассмотрены, как часто к процессу исполнения закупок выдвигаются критерии экологичности. Такие как: способ доставки, требования к таре и упаковке, в том числе наличие обязательных маркировок, а так же наличие сопроводительных документов.

Таким образом, у нас получилось 5 крупных блоков - разделов тендерной документации, в которых возможно применять экологические критерии. Далее мы определили среднее число экологических критериев, которые встречаются в каждой конкретной группе закупок.

Шестой этап - разработка рекомендаций. Цель этапа заключалась в разработке комплекса мероприятий по внедрению экологических критериев в закупочные процедуры. Нами предложены административные рекомендации по совершенствованию системы закупок школьного питания.

Методика выстроена в соответствии с целью и задачами курсовой работы.

2.2 Анализ текущего состояния здоровья школьников, обусловленного питанием

Перед непосредственным анализом закупок питания для школ, приведем краткую статистику, характеризующую состояние системы школьного питания и состояние здоровья школьников, обусловленного питанием, по Пермскому краю и городу Перми.

По данным на 2015 год в Пермском крае функционировало 734 общеобразовательных учреждения, в том числе начальные школы-детские сады, основные, средние, специальные (коррекционные), вечерние (сменные) школы и школы-интернаты (далее все общеобразовательные организации условно будем называть школами). При этом, для края характерна устойчивая тенденция увеличения числа школ, не смотря на проводимую политику сокращения малокомплектных организаций. Так, например, в 2015 году количество школ увеличилось на 5,2 % по сравнению с 2013 годом. [Государственный доклад…, 2016]. Отметим, что из 734 школ края 135 располагаются в краевом центре - городе Перми, причем для города также как и для края характерна тенденция увеличения количества общеобразовательных учреждений [Основные результаты деятельности…, 2015].

Одной из причин увеличения количества школ является увеличение численности обучающихся. Так, например, в крае число школьников

в 2015 году составило 287 951 человек, что на 2,5 % превышает значение показателя 2014 года. Стоит отметить, что в краевом центре обучается 35,6 % школьников края, что составляет 102 577 человек [Государственный доклад…, 2016]. Также отметим, что число школьников в городе Перми в 2015 году по сравнению с 2014 годом увеличилось на 2,1 % [Основные результаты деятельности…, 2015]. Увеличение числа учащихся еще раз подчеркивает значимость улучшения качества школьного питания. На основании сопоставления данных по краю и краевому центру можно уверенно говорить о том, что краевой центр в точности перенимает тенденции сферы образования, происходящие в крае, или же краевой центр задает эти самые тенденции региону.

Далее рассмотрим непосредственно систему школьного питания в регионе. По данным 2015 года в 99,7 % школах края функционировали школьные столовые. Средний охват горячим питанием по всем возрастным группам составил 87,9 % (Таблица 1). Отметим, что в 8 районах края: Частинском, Кунгурском, Еловском, Бардымском, Куединском, Большесосновском, Косинском, Юсьвенском данный показатель составляет 100 %.

Таблица 1 Показатели охвата горячим питанием школьников Пермского края, %^*

Классы	Показатели охвата горячим питанием	Темп прироста к 2013 г., %
	2013	2014	2015	РФ, 2015
1 - 11-е классы	87,8	87,9	89,0	76,6	1,2
1 - 4-е классы	93,8	92,3	94,9	86,5	1,1
5 - 11-е классы	83,2	84,6	84,5	62,3	1,3

^* [Государственный доклад…, 2016]

Показатель охвата горячим питанием школьников всех возрастных групп в динамике за три рассмотренных года имеет стабильную тенденцию к росту. Отметим, что значение рассмотренного показателя в Пермском крае превышает среднероссийский показатель на 0,9 %. Однако, до сих пор остаются существенные различия в значениях показателя в сельских и городских местностях. Так, например, значение показателя в некоторых городах края, таких как: Березники, Горнозаводск, Гремячинск, Добрянка, Лысьва, Кизел, Кудымкар, Чусовой и Пермь, ниже среднего по краю на 11 % [Государственный доклад…, 2016]. Несмотря на то, что показатель охвата горячим питанием в среднем в регионе выше, чем по стране, все же он не достигает стопроцентного значения на всей территории края. А это в свою очередь говорит о том, что школы региона недостаточно хорошо работают по данному вопросу. Таким образом, не все школы оснащены столовыми, и не все дети получают питание в школах.

Отметим, что в дополнение к столовым в 8 % школ региона созданы буфеты. Для оптимизации ассортимента продукции, продаваемой в буфетах, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в 2007 оду были разработаны методические рекомендации [Письмо Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации № 0100/8608-07-32]. Методические рекомендации предполагается использовать в качестве оснований для формирования ассортимента продукции буфетов. Рекомендации содержат список продуктов рекомендованных и не рекомендованных к продаже. Однако, в рекомендациях отсутствуют продукты, запрещенные к продаже. В связи с этим, как правило, ассортимент продуктов, предоставляемый буфетами, не удовлетворяет физиологические потребности и не обеспечивает рациональное и сбалансированное питание подрастающего поколения.

Отметим, что в регионе также существует двухразовое питание школьников, однако, в сравнении с показателем охвата горячим питанием им охвачено почти в 5 раз меньше школьников (Таблица 2). По данным на 2014 год значение рассматриваемого показателя по краю ниже значения по стране на 9,3 %.

Таблица 2 Показатели охвата двухразовым горячим питанием школьников Пермского края, %^*

Классы	Показатели охвата горячим питанием	Темп прироста, к 2013 г., %
	2013	2014	2015	РФ, 2014
1 - 11-е классы	16,2	18,6	18,2	27,9	2,0
1 - 4-е классы	22,1	22,6	21,9	35,0	- 0,2
5 - 11-е классы	11,7	15,6	15,1	21,5	3,4

^* [Государственный доклад…, 2016]



Показатель охвата двухразовым питанием школьников не имеет четкой тенденции к росту или сокращению. Не смотря на то, что за рассмотренный трехлетний период показатель увеличился на 2 %, по сравнению

с 2014 годом в 2015 году значение уменьшилось на 0,4 %.

Отметим, что младших школьников двухразовым школьным питанием охвачено больше, чем средних и старших: 21,9 % против 15,1 %

в 2015 году. Это можно объяснить тем, что для детей с 1 по 4 класс, как правило, в школах существуют «продленки». Где дети под присмотром педагогов выполняют домашние задания, играют в разнообразные игры, таким образом, они проводят в школе больше времени, и, следовательно, им нужны не только школьные завтраки, но и обеды.

Напомним, что школьное питание является важным элементом обеспечения детей необходимыми питательными веществами и энергией. Так, например, школьный завтрак должен обеспечивать от 20 до 25 % суточной потребности ребенка в питательных веществах и энергии, а обед - не менее 35 % [Иванова и др., 2016а]. Как отмечают эксперты, рациональное питание детей школьного возраста является не только важной составляющей профилактики ряда заболеваний, но и благоприятно влияет на повышение работоспособности, на формирование устойчивости к внешним факторам окружающей среды, да и во многом предопределяет состояние здоровья человека в будущем [Иванова и др., 2016б].

Однако, исследования, проводимые учеными, позволили выяснить, что обеспечение школьников горячим питанием сопровождается рядом проблем. Таких как: отклонение меню школьных столовых от требований санитарно-эпидемиологических правил и норм по рациональному обеспечению школьников питательными веществами. Кроме того, в ряде школ процесс приготовления обедов сопровождается нарушением законодательных актов, регулирующих данный вопрос [Иванова и др., 2016а; Попов В.И. и др., 2016]. Данные нарушения являются причиной несоблюдения сбалансированности рациона детей. Нарушение рационального питания напрямую влияет на увеличение числа алиментарно-зависимых заболеваний. К алиментарно-зависимым заболеваниям принято относить заболевания, связанные с приемом пищи, такие как заболевания желудочно-кишечного тракта, ожирение, заболевания сердечно-сосудистой системы, алиментарные дефициты (йододефицит, железодефицит и т.д.) [Мельникова, 2014; Алиментарно-зависимые заболевания…, 2017]. Таким образом, еще одним обоснованием необходимости проведения изменения подхода к школьному питанию будет являться статистика состояния здоровья школьников. Рассмотрим более подробно ситуацию в крае.

Детское ожирение является серьезной проблемой, которая в современных условиях ежегодно обостряется. Ожирение в раннем возрасте приводит к развитию многочисленных заболеваний, в том числе и психологических [Тутельян В.А. и др., 2014; Джумагазиев А.А. и др., 2016]. На протяжении последних лет в Пермском крае, сохраняется неутешительная тенденция по уровню заболеваемости детьми школьного возраста ожирением (Таблица 3).

Проблема с ожирением в крае наиболее остро проявляется среди детей до 14 лет. Так, по данным 2014 года показатель заболеваемости ожирением среди детей данной возрастной группы превышает средний уровень по России на 75 %. Необходимо особо выделить, что в городе Перми значение показателя для данной группы превышает средний по краю на 47,6% и составляет 9,3 человека на 1000 детского населения [Государственный доклад…, 2016]. Однако, стоит отметить, что в целом показатели имеют тенденцию к сокращению, и возникает надежда, что с помощью изменения в системе закупок питания для школ ситуация с заболеваниями будет развиваться в положительном направлении.



Таблица 3 Динамика первичной заболеваемости ожирением населения Пермского края по возрастным группам (на 1000 соответствующего населения), человек^*

Показатель	2012	2013	2014	РФ, 2014	Темп прироста к 2012 г., %
Дети до 14 лет	6,6	7,2	6,3	3,6	95,5
Подростки 15 - 17 лет	5,9	7,0	5,8	6,5	98,3

^* [Государственный доклад…, 2016]

Анемия - еще одно коварное заболевание, одной из причин которого является нерациональное и несбалансированное питание. Если вовремя не диагностировать и не начать лечение анемии, это может привести к таким последствиям как ослабление иммунной, сердечно-сосудистой и нервной систем [Чернов В.М., Тарасов И.С., 2014; Балашова Е.А., Мазур Л.И., 2015]. Для Пермского края сложившаяся ситуация относительно заболеваемости анемией характеризуется как негативная. Так, за период с 2012 года по 2014 год уровень заболеваемости анемией в регионе увеличился во всех рассматриваемых группах (Таблица 4). Чаще всего анемией страдают дети до 14 лет. Уровень заболеваемости анемией данной возрастной группой в регионе превышает средний по стране в 2 раза.

Основной причиной возникновения анемии в детском возрасте является недостаточное содержание питательных веществ в рационе ребенка, таких как железо, фолиевая кислота. Для профилактики и лечения анемии в рацион детей ежедневно следует включать продукты богатые железом, такие как мясо, зернобобовые, сухофрукты, морские водоросли и другое. Для лучшего усвоения железа в крови следует давать ребенку продукты, содержащие витамин С - фрукты и овощи [Анемия у детей, 2017].



Таблица 4 Динамика первичной заболеваемости анемией населения Пермского края по возрастным группам (на 1000 соответствующего населения), человек^*

Показатель	2012	2013	2014	РФ, 2014	Темп прироста к 2012 г., %
Дети до 14 лет	26,1	25,9	27,2	13,6	104,2
Подростки 15 - 17 лет	6,8	7,0	9,5	8,5	139,7

^* [Государственный доклад…, 2016]

Самым распространенным в мире видом неинфекционной патологии являются йододефицитные заболевания. Для молодого, растущего организма йод крайне необходим, так как он отвечает за рост и скорость обмена веществ [Платонова Н.М., 2015; Смирнов А.П., Машкина Е.А., 2017]. Недостаток йода в организме может привести к нарушениям щитовидной железы и развитию других серьезных заболеваний. Недостаточное содержание йода в окружающей среде, как правило, приводит к природно-обусловленному дефициту йода в организме человека. Так, например, для Пермского края характерна недостаточность содержания йода в окружающей среде, что обуславливает негативную тенденцию увеличения показателя первичной заболеваемости, связанной с микронутриентной недостаточностью у детей и подростков (Таблица 5). За рассмотренный период наблюдается увеличение практически всех видов йододефицитных заболеваний, сокращение же отмечается только среди подростков в двух видах. Наиболее часто йододефицитными заболеваниями страдают подростки в возрасте от 15 до 17 лет.



Таблица 5 Динамика первичной заболеваемости, связанной с микронутриентной недостаточностью, среди населения Пермского края (на 1000 соответствующего населения), человек^*

Показатель	2012	2013	2014	Темп прироста к 2012 г., %
Синдром врожденной йодной недостаточности - дети до 14 лет	0,0005	0,009	0,011	22 раз
Диффузный (эндемический) зоб, связанный с йодной недостаточностью и другие формы нетоксического зоба - дети до 14 лет - подростки 15-17 лет	0,8 3,2	0,7 1,7	1,30 2,8	162,5 87,5
Многоузловой (эндемический) зоб, связанный с йодной недостаточностью, нетоксический одноузловой, нетоксический многоузловой зоб - дети до 14 лет - подростки 15-17 лет	0,08 0,3	0,06 0,3	0,30 0,8	3,75 раз 2,66 раз
Субклинический гипотиреоз вследствие йодной недостаточности и другие формы гипотиреза - дети до 14 лет - подростки 15-17 лет	0,6 0,6	0,8 0,7	1,02 0,7	170 116,7
Тиреотиксикоз (гипертиреоз) - дети до 14 лет - подростки 15-17 лет	0,02 0,02	0,004 0,01	0,017 0,01	85 50
Тиреоидит - дети до 14 лет - подростки 15-17 лет	0,16 0,9	0,16 0,9	0,16 0,9	100 100

^* [Государственный доклад…, 2016]

Одним из способов улучшения состояния здоровья школьников и уменьшения уровня йододефицитных заболеваний в крае может являться обогащение витаминами и микронутриентами готовых блюд в школьных столовых [Йоддефицитные заболевания - профилактика и лечение, 2017].

Основными причинами, по мнению экспертов, обуславливающими проблемы в системе школьного питания являются:

- слабая или недостаточная техническая оснащенность столовых;

- отсутствие квалифицированных специалистов на производстве;

- проблемы с обеспеченностью качественными продуктами питания и другое [Иванова и др., 2016б].

Использование экологических критериев при закупках школьного питания сможет оказать положительное влияние на устранение и снижение значимости этих причин.

Таким образом, состояние здоровья школьников, обусловленное школьным питанием, в Пермском крае и в частности в городе Перми находится в неблагоприятном положении, кроме того оно имеет негативные тенденции. В результате, подтверждается значимость проведения изменений в системе школьного питания, в том числе путем внедрения экологических критериев в государственные закупки.

2.3 Анализ эффективности закупок школьного питания в г. Перми

Перейдем непосредственно к анализу закупок школьного питания в городе Перми. Напомним, что для анализа были взята практически семидесяти двухпроцентная выборка закупочных процедур (94 из 131) на поставку продуктов и организацию процесса питания, общеобразовательных и специализированных школ города Перми за 2014 год.

Проведенный анализ позволил выявить, что вся тендерная документация по рассмотренным закупочным процедурам прописана в соответствии с Федеральным законом № 44. Основным способом проведения закупок продуктов питания для школ г. Перми является электронный аукцион. Для данного исследования доля применения электронного аукциона в объеме всей выборки составила 59,6 % (рис. 8). Это объясняется удобством осуществления закупок в электронной форме. Однако, отметим, что применение конкурсных процедур (открытого конкурса и конкурса с ограниченным участием), которыми следовало бы осуществлять закупки школьного питания, недостаточно - 31,9 %. Напомним, что конкурсные процедуры при выборе победителя позволяют руководствоваться не только ценой, но и другими не менее важными критериями, что при закупках школьного питания может существенно отразиться на качестве поставляемых продуктов и оказываемых услуг.

Рис. 8. Способы закупок школьного питания в г. Перми, 2014 год

Из всех возможных способов закупок в России в г. Перми для закупок школьного питания используются всего 5 из них.

Проведение электронного аукциона происходит с помощью специализированной электронной площадки. Наиболее часто закупки школьного питания в городе Перми осуществляются на электронной площадке ООО «РТС-тендер». Для данной сферы доля использования данной площадки составляет 57,14 % (рис. 9). Отметим, что это не соответствует общероссийской тенденции: наиболее популярной площадкой на уровне страны является площадка ЗАО «Сбербанк-АСТ», с помощью которой заключается 47,5% всех государственных контрактов [Доклад о результатах мониторинга…, 2016].

Рис. 9. Электронные площадки, используемые в г. Перми для закупок школьного питания

Далее отметим, что в рассматриваемых процедурах при выборе исполнителей закупок предоставляются льготы субъектам МСП, а так же СОНКО. Об этом свидетельствуют данные проведенного исследования:

46,8 % рассмотренной тендерной документации предусматривают предоставление льгот при выборе исполнителя. Предоставление льгот данным видам организаций свидетельствует о поддержке, предоставляемой государством, то есть о социальной направленности государства. Такая тенденция характерна и для всей страны в целом. Стоит отметить, что в стране наблюдается тенденция увеличения числа заявок участников закупки из числа СМП и СОНКО на одну процедуру с 2 заявок в 2014 году до 3,1 в 2015 году. Также, эксперты отмечают, что в условиях проводимой политики импортозамещения возросла общая конкуренция в государственных закупках [Доклад о результатах мониторинга…, 2016].

Перейдем непосредственно к анализу тендерной документации и содержащихся в ней экологических критериев. Начнем с предмета договора. При формулировании предмета договора, элементы экологичности не применяются. Чаще всего встречаются такие формулировки как:

- поставка продуктов питания;

- организация питания учащихся;

- услуги по организации школьного питания

- поставка какого-либо конкретного вида продукции, например, «поставка овощей и фруктов» или «поставка молока и молочной продукции».

Как правило, школы стараются разбивать заказы на отдельные группы товаров. Мы выделили четыре основных продуктовых блока: молочная продукция, мясо и рыба, бакалея и хлеб, овощи и фрукты (рис. 10). И всего лишь 13,83 % тендерной документации занимают общие закупки - закупки услуг по обеспечению школьным питанием. Это опять же отвечает общероссийским тенденциям. Выбор в пользу заключения нескольких контрактов, вместо одного общего на существенную сумму, позволяет снизить риски неисполнения поставщиками своих обязательств.

Рис. 10. Структура закупочных процедур школьного питания по предмету закупки в г. Перми, 2014 год

Отметим, что в результате проведения закупочных процедур было заключено 46 контрактов, что составляет 48,93 % от общего числа проведенных закупочных процедур. Структура заключенных контрактов по предмету закупки представлена на рисунке 11.

Рис. 11. Структура заключенных государственных контрактов школьного питания по предмету закупки в г. Перми, 2014 год

Нами было выяснено, что причинами столь низкого процента заключения контрактов являются отсутствие поданных заявок на момент проведения закупочной процедуры или другими словами не подано ни одной заявки, а также несоответствие первых и вторых частей заявок. Структура причин представлена на рисунке 12.

Рис. 12. Причины не заключения контрактов в сфере обеспечения школьным питанием в г. Перми, 2014 год

Наиболее часто причиной не заключения контрактов является отсутствия заявок на участие в процедуре. Это подтверждается очень низким уровнем конкуренции: так на одну закупочную процедуру, в результате проведения которой контракт не был заключен, приходится 0,5 поставщика.

Эксперты выделяют ряд причин, по которым поставщики отказываются принимать участие в закупочных процедурах. Во-первых, для того чтобы участвовать в государственных закупках необходимо владеть внушительным объемом информации. Сюда относятся и знания по порядку проведения всех возможных процедур, предоставлению льгот и преференций, перечню необходимых документов, а также тонкостей и деталей проведения процедур и многое другое. Столь обширный размах может привести обывателя в замешательство, и это не смотря на наличие множества литературы по данной тематике [5 главных проблем…, 2017].

Во-вторых, поставщикам для участия в государственных закупках необходимо иметь свободные оборотные средства сначала для обеспечения заявки и в дальнейшем для обеспечения исполнения контракта. Данные факторы могут оказывать ограничивающее воздействие на представителей малого и среднего предпринимательства при проведении закупочных процедур на внушительные суммы. Кроме того, государственные учреждения работают по такому принципу, что оплата за выполнение условий контракта, как правило, осуществляется по окончанию работ. В виду этого поставщики могут испытывать финансовые затруднения.

В современных условиях, не каждый поставщик готов идти на такой риск

[5 главных проблем…, 2017].

В-третьих, в результате некомпетентности представителей заказчика тендерная документация может быть составлена не грамотно. А именно, существует риск неправильно рассчитанной начальной максимальной цены контракта (НМЦК). В ситуации, когда заказчиком неверно проведен анализ рынка на предмет ассортимента, качества и цены продукции, и определена НМЦК ниже рыночной, то поставщик будет не заинтересован участвовать в такой закупке. [Госзакупки - проблемы и их решение, 2017]. Кроме того существует вероятность прописывания заказчиком необоснованных требований к продукции. В том случае, когда поставщик заранее понимает, что не сможет поставить продукты или оказать услуги в соответствии с требованиями заказчика и по его цене, рациональным решением будет - не принимать участие в данной процедуре. [Малый бизнес назвал главные проблемы…, 2017].

...