Место и роль Пограничных Органов Федеральной службы безопасности в механизме государственной власти

1.1 Понятие и сущность деятельности органов государственной власти

Прочность конституционного строя в существенной степени зависит от демократизма и рациональности организации государственной власти. Государственная власть отличается правомочием на принуждение граждан к соблюдению правопорядка, отсюда ее фактическая способность как содействовать реализации прав и свобод человека и гражданина, так и нарушать их при ненадлежащем использовании своих правомочий. Поэтому гражданам небезразлично, как устроена государственная власть, на каких конституционных основах покоится огромная и опасная для свободы государственная машина.

Конституция РФ Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года//Собрание законодательства РФ. 26.01.2009. №4. Ст.445. относит к уровню основ конституционного строя такие принципы, свойства и качества государственной власти, как суверенитет государства, разделение властей, органы государственной власти. В определенном соотношении с органами государственной власти выступает местное самоуправление.

Государство как официальный представитель народа в состоянии выражать волю своих граждан, обеспечивать их права и интересы в полном объеме только тогда, когда оно является суверенным. Под суверенитетом государства понимается верховенство и независимость государственной власти внутри своей страны и по отношению к другим государствам. Как важнейшее свойство государственной власти суверенитет является качественным признаком самого государства.

Верховенство государственной власти - это, прежде всего, ее неограниченность ничем, кроме Конституции РФ, естественного права и законов. Оно также выражается в том, что на территории государства нет другой, конкурирующей власти, издающей параллельные законы и регулирующей права и свободы граждан, то есть исключается двоевластие и признается единственная легитимность и высшая юридическая сила законов, издаваемых высшими органами государственной власти.

Независимость государственной власти означает, что она сама и только сама вправе принимать нормативные акты и обеспечивать конституционный правопорядок. Никакие политические и иные силы не могут вмешиваться в исключительное право каждого государственного органа действовать в пределах своей конституционной компетенции. Эта самостоятельность государственной власти обеспечивается отсутствием зависимости (политической, финансовой и др.) государственных органов от кого бы то ни было внутри и вне пределов государства.

Суверенитет государства - неотъемлемое свойство каждого государства, обязательное условие его международной правосубъектности. По этой причине первые демократические конституции четко закрепляли неделимость суверенитета.

Сегодня суверенитет Российской Федерации закрепляется в следующих трех положениях:

- суверенитет Российской Федерации распространяется на всю территорию;

- Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории России;

- Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность всей территории Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - 6-е изд., изм. и доп. - М.: Норма, 2007. - С.145. .

Государственная целостность - одна из основ конституционного строя Российской Федерации. Она закреплена в ст.4 (ч.3), 5 (ч.3), 8, 65, 67 (ч.1), 71 (п.«б») Конституции РФ. Конституционный Суд РФ в постановлении от 31 июля 1995 года Постановление Конституционного Суда РФ от 31.07.1995 года № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики»//СПС «КонсультантПлюс». отметил: государственная целостность - важное условие равного правового статуса всех граждан независимо от места их проживания, одна из гарантий их конституционных прав и свобод.

Закрепляя принцип целостности территории Российской Федерации, Конституция дает ясно понять, что отделение каких-либо частей территории от Российской Федерации противоречило бы Конституции и вызвало бы соответствующие меры по обеспечению целостности государства. Это диктуется тем, что в силу длительного развития России как единого государства, создания единого экономического пространства с участием всех народов, изменений национального состава населения в сторону смешения этносов любая часть территории России не может рассматриваться как собственность одной нации. Сепаратизм противоречит ценностям правового государства и интересам самих народов, тормозит экономический социальный прогресс, который в наше время возможен только в условиях максимальной интеграции народов. Эти положения выражают волю всего многонационального народа России, принявшего данную Конституцию.

Конституционная цель сохранения целостности России как исторически сложившегося государства согласуется с общепризнанными международными нормами о праве народа на самоопределение. Из принятой ООН 24 октября 1970 года Декларации принципов международного права Декларация принципов международного права, принятая в ООН 24 октября 1970 года//Действующее международное право. - М.: 2002. Т.1. - С.42., касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, следует, что осуществление права народа на самоопределение не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов.

Важный аспект суверенитета - неприкосновенность территории. Это положение Конституции обращено вовне государства, оно призвано подчеркнуть неприемлемость чьих бы то ни было притязаний на территорию России и решимость защищать ее в случае нападения или демографической экспансии. Сочетание принципов неприкосновенности и целостности означает, что нарушение или притязание на территорию любого региона является тем самым нарушением суверенитета Российской Федерации и влечет соответствующие меры с ее стороны. Понятие территории Российской Федерации содержится в ст.67 Конституции и включает территорию субъектов Федерации, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Суверенитет России также распространяется на континентальный шельф и на исключительную экономическую зону, однако права и юрисдикция здесь определяются законом и международным правом.

Для понимания отношения Российской Федерации к своим границам важное значение имел Указ Президента РФ от 5 октября 1996 года, утвердивший Основы пограничной политики Российской Федерации Указ Президента РФ от 05.10.1996 года «Об Основах пограничной политики Российской Федерации»//Российская газета. 1996. 6 ноября.. «Пограничная политика страны, - отмечается в Основах, - направлена на обеспечение суверенитета, неприкосновенности и целостности территории, защиту национальных интересов Российской Федерации в ее пограничном пространстве». В Основах содержатся принципы пограничной политики страны: взаимное уважение суверенитета, территориальной целостности государств и нерушимости границ; приоритет национальных интересов Российской Федерации в пограничном пространстве; мирное разрешение пограничных конфликтов; уважение прав и свобод человека и гражданина. Отмечается, что Российская Федерация не имеет территориальных претензий к другим государствам и что отвергаются любые территориальные притязания к России со стороны соседних государств. Конституция прямо не устанавливает делимость государственного суверенитета с мировым сообществом. Однако этот принцип, свойственный многим современным государствам, по существу, как бы содержится в Конституции, хотя и не относится к основам конституционного строя. Так, ст.79 гласит, что Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации. В этой формулировке заложены принцип взаимности уступок полномочий (в соответствии с договорами) и четкие пределы таких уступок: не ограничивать права и свободы и не противоречить основам конституционного строя.

Следующий важный принцип основ государственного строя - разделение властей. Конституция фиксирует этот принцип как одну из основ конституционного строя. В ст.10 говорится, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Все органы государственной власти в равной степени выражают целостную концепцию народного суверенитета. Разделение властей есть разделение полномочий государственных органов при сохранении конституционного принципа единства государственной власти.

Закрепление системы федеральных органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации, является составной частью понятия основ конституционного строя. Перечень таких органов является исчерпывающим, то есть не допускается создание каких-либо других органов власти без изменения гл.1 Конституции, что особенно важно для федеративного государства с большим числом субъектов и сложной системой разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов.

Согласно Конституции федеральную государственную власть в Российской Федерации осуществляют:

- Президент РФ;

- Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума);

- Правительство РФ;

- суды РФ.

Государственную власть в субъектах Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

Немаловажно, что органы государства - это один из каналов, через который народ согласно Конституции (ст.3) осуществляет свою власть.

Являясь гражданами или коллективами граждан, организованными государством для осуществления его деятельности, органы государства характеризуются следующими основными чертами.

1. Каждый государственный орган наделен государственно-властными полномочиями, позволяющими ему решать в пределах предоставленных ему прав определенные вопросы, издавать акты, обязательные к исполнению другими государственными органами, должностными лицами и гражданами, и обеспечивать исполнение этих актов.

Государственно-властные полномочия присущи всем органам государства, которые потому и названы Конституцией РФ органами государственной власти. Другое дело, что эти полномочия у различных государственных органов могут иметь различные формы проявления в зависимости от тех конкретных задач и функций, которые они выполняют.

Государственно-властные полномочия находят выражение в компетенции государственных органов, под которой следует понимать совокупность предметов их ведения и полномочий, которыми они наделены в отношении этих предметов ведения.

Компетенция органов государства определяется Конституцией РФ, конституциями и уставами ее субъектов, законами Российской Федерации и ее субъектов, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и исполнительных органов ее субъектов, положениями об органах и другими нормативными правовыми актами.

2. Каждый государственный орган образуется в установленном государством порядке.

3. Каждый государственный орган уполномочивается государством осуществлять его задачи и функции.

4. Каждый государственный орган действует в установленном государством порядке.

5. Каждый государственный орган является составной частью единой системы органов государственной власти Российской Федерации. В Конституции РФ (ст.5) указывается, что федеративное устройство России основывается на единстве государственной власти Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - Издание третье, переработанное и дополненное. - М.: Юристъ, 2004. - С.382..

Таким образом, каждый государственный орган является гражданином или коллективом граждан, которые наделены государственно-властными полномочиями, уполномочены государством на осуществление его задач и функций и действуют в установленном государством порядке.

Все государственные органы образуются в установленном государством порядке и представляют часть единой системы органов государственной власти Российской Федерации.

1.2 Защита Государственной границы как часть системы обеспечения безопасности РФ

История развития человечества представляет собой постоянный процесс самоидентификации различных наций, народов, этносов и их борьбу за определение важнейшего параметра (признака) этой самоидентификации - международно-правового признания их суверенных прав на определенную территорию и сферу владения землями, водами, воздушным пространством и др. Неотъемлемым атрибутом самоидентификации, пределом суверенитета государства с древних времен выступала и выступает до наших дней государственная граница.

В настоящее время процесс межгосударственного разграничения с отдельными бывшими республиками Советского Союза полностью не завершен, линия границы между образовавшимися государствами на местности не проведена и соответствующими пограничными знаками не обозначена. В период радикальных политических, социально-экономических и военных изменений в мире, каждом конкретном регионе нашей страны для оценки состояния защищенности интересов личности, общества и государства в пограничном пространстве необходимо выявить степень определенности правового статуса новых участков границы, реализации конституционных основ их защиты и определить участников правовых отношений в сфере защиты Государственной границы Российской Федерации Кудинов В.В. Государственная граница Российской Федерации как объект конституционно-правового регулирования в сфере обеспечения безопасности государства//Конституционное и муниципальное право. 2008. № 21. .

Как следует из Конституции РФ, государственная территория Российской Федерации включает в себя сушу, недра, акваторию (внутренние воды и территориальное море), воздушное пространство над ними. Каждый субъект Федерации обладает собственной территорией, которая является неотъемлемой частью территории Российской Федерации. В основополагающих актах субъектов РФ констатируется, что их территория не может быть изменена без согласия субъекта.

Государство распоряжается своей территорией. Территориальное верховенство - это полная и исключительная власть государства в пределах своей территории. Однако использование государством своей территории не является юридически неограниченным. Государство обязано распоряжаться территорией только в интересах проживающего на ней населения. Россия - крупнейшее государство мира. Следует различать сухопутную, водную и воздушную территорию государства. Сухопутной территорией Российского государства является вся суша, находящаяся в пределах его границ, это 17,1 млн. кв. км. Водная территория включает внутренние воды и территориальное море (территориальные воды). Протяженность границ составляет более 58 тыс. км, из них примерно 20 тыс. км - сухопутный участок и 38 тыс. км - морской. Сухопутная граница отделяет Россию от Азербайджана, Белоруссии, Грузии, Казахстана, Китая, Кореи, Латвии, Литвы, Монголии, Норвегии, Украины, Финляндии, Эстонии, морская - от Японии и США.

Конституционно-правовые основы защиты Государственной границы Российской Федерации в сфере обеспечения безопасности государства закреплены в положениях Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законах (законах РФ). Основополагающими среди них являются Федеральный конституционный закон РФ «О Правительстве Российской Федерации» Федеральный конституционный закон РФ от 17.12.1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 22.12.1997. № 51. Ст.5712., Законы РФ «О безопасности» Закон РФ от 05.03.1992 года № 2446-1 «О безопасности»//Ведомости СНД и ВС РФ. 09.04.1992. № 15. Ст.769. , «О Государственной границе Российской Федерации» Закон РФ от 01.04.1993 года № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»//Ведомости СНД и ВС РФ. 29.04.1993. № 17. Ст.594., Федеральные законы РФ «О Федеральной службе безопасности» Федеральный закон РФ от 03.04.1995 года № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности»//Собрание законодательства РФ. 10.04.1995. № 15. Ст.1269., «Об обороне» Федеральный закон РФ от 31.05.1996 года № 61-ФЗ «Об обороне»//Собрание законодательства РФ. 03.06.1996. № 23. Ст.2750. , «О континентальном шельфе Российской Федерации» Федеральный закон РФ от 30.11.1995 года № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 04.12.1995. № 49. Ст.4694., «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» Федеральный закон РФ от 31.07.1998 года № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 03.08.1998. № 31. Ст.3833. , «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» Федеральный закон РФ от 17.12.1998 года № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 21.12.1998. № 51. Ст.6273. , «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» Федеральный закон РФ от 15.08.1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»//Собрание законодательства РФ. 19.08.1996. №34. Ст.4029. .

Для реализации обеспечения пограничной безопасности Российской Федерации разработана Концепция формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере, которая представляет собой определенный законодательством Российской Федерации порядок и содержание деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, направленной на обеспечение интересов личности, общества и государства на Государственной границе и приграничной территории Российской Федерации, отвечает современным требованиям и характеризуется высокой способностью государства обеспечивать эффективную защиту интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз, проявляющихся в пограничной сфере России Решение Государственной Пограничной комиссии от 28.01.2005 года «Об утверждении Концепции формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере». - М.: 2005. .

Защита Государственной границы Российской Федерации является частью системы обеспечения безопасности Российской Федерации и реализации государственной пограничной политики и представляет собой совокупность мер политического, организационно-правового, дипломатического, экономического, оборонного, пограничного, разведывательного, контрразведывательного, оперативно-розыскного, таможенного, природоохранного, санитарно-эпидемиологического, экологического и иного характера, осуществляемого федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях прогнозирования, выявления, локализации и ликвидации внутренних и внешних угроз безопасности Российской Федерации и обеспечения ее интересов в пограничной сфере. Заключается в согласованной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по осуществлению полномочий в сфере защиты и охраны Государственной границы, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и направлена на обеспечение жизненно важных интересов личности, общества и государства в пограничном пространстве. Меры по защите границы принимаются в соответствии с ее статусом.

Как отмечает С.С.Байманов, по своему содержанию понятие «защита Государственной границы Российской Федерации» включает в себя практически все составные компоненты пограничной деятельности Байманов С.С. Правовое регулирование пограничной деятельности//ФСБ России. Правовое регулирование деятельности Федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации: Научно-практический комментарий/Под ред. В.Н.Ушакова, И.Л.Трунова. - М.: 2006.. Данное понятие определяется законом как часть системы обеспечения безопасности и реализации пограничной политики и заключается в согласованной деятельности субъектов защиты Государственной границы, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических, санитарно-экологических и иных мер.

Конституционная модель единства защиты суверенитета, независимости и целостности государства является основополагающим принципом обеспечения безопасности личности, общества и государства в пограничном пространстве.

Меры по защите Государственной границы Российской Федерации принимаются в соответствии со статусом Государственной границы Российской Федерации. Согласно п.«н» ст.71 Конституции в ведении Российской Федерации находится «определение... статуса Государственной границы».

В отечественной юридической литературе понятие «конституционно-правовой статус Государственной границы» изучено в недостаточной мере, часто в исследованиях используются термины «законодательство о Государственной границе», «правовой режим Государственной границы», «конституционно-правовой режим Государственной границы», «правовая основа Государственной границы». Так, В.В.Сергеев отмечает, что «конституционно-правовой статус Государственной границы РФ - правовое положение границы, определяемое как национальным, так и международными договорами государств, граничащих друг с другом, относительно прохождения линии границы, режима Государственной границы и других режимов, устанавливаемых в целях обеспечения нерушимости границы и соблюдения надлежащего порядка на приграничной территории, урегулирования пограничных инцидентов и т.д.» Сергеев В.В. Конституционно-правовые основы безопасности Государственной границы Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М.: 2002. - С.5-6.. Однако в этом определении не нашли своего отражения система субъектов защиты Государственной границы, их полномочия, юридическая ответственность. Более всестороннее определение конституционно-правового статуса Государственной границы дает В.Н.Чебаев Чебаев В.Н. Конституционные основы защиты Государственной границы Российской Федерации (на анализе материалов Западного регионального пограничного управления ФСБ России): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Воронеж: 2004. - это совокупность правовых положений, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, международными договорами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, в которых соответственно определены принципы установления, функции, правовые режимы, система субъектов защиты (охраны) Государственной границы и их полномочия, юридическая ответственность за правонарушения на Государственной границе.

Содержание конституционно-правового статуса Государственной границы состоит из следующих элементов: законодательство о Государственной границе Российской Федерации; принципы установления Государственной границы; функции Государственной границы; пограничные правовые режимы (режим Государственной границы РФ); субъекты защиты (охраны) Государственной границы и их полномочия; ответственность за правонарушения на Государственной границе Чебаев В.Н. Научная задача становления Государственной границы России//Конституционные чтения. Вып. 1/Под ред. Т.Д.Зражевской. - Воронеж: 2002. - С.235-241..

Основными принципами установления Государственной границы являются:

- уважение суверенитета и территориальной целостности сопредельных государств, нерушимость государственных границ, мирное разрешение пограничных вопросов;

- соблюдение законности, уважение прав и свобод человека и гражданина;

- концентрация сил и средств, интеллектуальных, материально-технических и финансовых ресурсов на решении ключевых задач защиты и охраны Государственной границы;

- комплексный подход к защите и реализации интересов Российской Федерации в пограничной сфере;

- учет характера и степени проявления угроз интересам и безопасности России в пограничной сфере;

- своевременное выявление, противодействие и нейтрализация угроз интересам и безопасности Российской Федерации в пограничной сфере;

- сочетание гласных и негласных форм и методов пограничной деятельности в соответствии с действующим законодательством.

А.А.Першин и А.А.Ярлыченко, анализируя признаки-характеристики понятия «государственная граница», выделяют следующие функции: разделение государств, пространственное обозначение предела взаимодействия государственного суверенитета на суше, водах, в подземном, подводном и воздушном пространстве; соприкосновение и взаимодействие между сопредельными государствами; социально-политические пояса, «стягивающие субъекты и другие территории федерации»; передовой рубеж защиты национально-государственных интересов, обеспечение национальной, в особенности пограничной, безопасности; места первой пробы прочности государства и ее обороноспособности Першин А.А., Ярлыченко В.В. Государственная граница: Эволюция представлений//Вестник границ России. 2001. № 1. - С.44-51..

Определяя предел суверенитета государства, граница закрепляет общность территории, принадлежность всех субъектов к единому правовому, социально-политическому, экономическому и оборонному пространству; граница выполняет роль социально-политических поясов, «стягивающих субъекты и другие территории федерации». Это характерно для всей Государственной границы. Для субъектов Российской Федерации и местного самоуправления Государственная граница означает единство территории, являющейся естественным условием их существования. Все они в пределах своей территории пользуются ресурсами и богатствами через механизмы государственного распределения с учетом соответствующих потребностей. Государственная граница выступает средством обеспечения единства и целостности нашего государства, народ которого является носителем суверенитета и единственным источником власти. Можно определенно утверждать, что реализация функций передового рубежа защиты национально-государственных интересов, где соприкасаются интересы сопредельных государств, многие из которых не только противоречивы, но и противоположны: обеспечение национальной, в особенности пограничной, безопасности и места первой пробы прочности государства и ее обороноспособности, - начинается именно с Государственной границы.

Характеризуя функции границы как определяющий элемент ее правового статуса, необходимо сделать следующие выводы:

- они отражают ту роль границы, которую она предназначена выполнять;

- функции границы объективно заданы местом и характером границы;

- если место и характер границы определяют ее функции, то функции границы, в свою очередь, требуют установления соответствующих правовых режимов, субъектов защиты границы и их полномочий, системы построения и способов ее защиты;

- функции границы подтверждены эволюции, в связи со сменой места и характера границы могут исчезать одни функции и появляться другие, меняться содержание одной и той же функции;

- функции Государственной границы как единого целого могут не совпадать с функциями отдельных участков границы.

Правовые основы защиты Государственной границы содержатся прежде всего в Конституции РФ:

- конституционная модель единства защиты суверенитета, независимости и целостности государства является основополагающим принципом обеспечения безопасности Российской Федерации в пограничном пространстве, составной частью которой является защита Государственной границы;

- Конституция РФ, провозглашая ценности демократического строя, устанавливает единую систему их безопасности;

- Конституция РФ четко выделяет объекты защиты: Государственная граница, территориальное море, воздушное пространство, исключительная экономическая зона и континентальный шельф. Определение их статуса и защита находятся в ведении Российской Федерации;

- в Конституции РФ также определены предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере защиты Государственной границы. Установление режима пограничной зоны на приграничной территории находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поэтому особую актуальность и остроту на Государственной границе приобретает защита прав и свобод человека и гражданина, как российских граждан, так и иностранных лиц и лиц без гражданства, обеспечение законности, правопорядка общественной безопасности в приграничных территориях. Административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, поэтому федеральными законами, законами приграничных субъектов РФ устанавливается административная ответственность лиц, виновных в нарушении правил режима Государственной границы, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу;

- в ч.2 ст.15 закрепляется важнейший принцип руководства и управления государством - принцип законности. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Субъекты защиты Государственной границы функционируют согласно определенной для них компетенции, в пределах предоставленных им полномочий, при строгом и неуклонном соблюдении Конституции, законов и изданных на их основе иных нормативных правовых актов;

- Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы определяют основы компетенции органов исполнительной власти в сфере защиты Государственной границы. Наиболее важными для организации защиты Государственной границы являются конституционные нормы, закрепленные в ч.2 ст.80 Конституции РФ, об обязанности Президента РФ принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и закрепленные в п.«д» ч.1 ст.114 Конституции полномочия Правительства РФ на осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности Российской Федерации;

- некоторые общие нормы Конституции имеют прямую пограничную направленность. Это конституционные нормы о создании федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий территориальных органов (управления ФСБ России в федеральных округах Российской Федерации и субъектах Российской Федерации, пограничные управления в федеральных округах Российской Федерации и субъектах Российской Федерации) и назначение соответствующих должностных лиц. В исключительном ведении Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации находится рассмотрение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами России. На основе данной конституционной нормы принимались решения о применении пограничных органов и войск ФСБ России в защите границ Содружества Независимых Государств (Таджикистан, Киргизия, Белоруссия, Казахстан);

- главным субъектом защиты Государственной границы является гражданин Российской Федерации, поэтому конституционная норма об обязанности защищать свое Отечество приобретает особую важность;

- приоритетное значение в сфере защиты Государственной границы имеет конституционное положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы Постатейный научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации коллектива ученых-правоведов под руководством ректора МГЮА академика РАН О.Е.Кутафина. - М.: 2003..

Источниками являются те международные договоры, соглашения, меморандумы, которые признает и в которых участвует Россия. Например, Договор между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о сотрудничестве в охране внешних границ от 21 октября 1994 года, Соглашение о взаимодействии пограничных войск государств-участников Содружества Независимых Государств при возникновении кризисных ситуаций на внешних границах от 17 мая 1996 года, Соглашение между Российской Федерацией, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой, Республикой Таджикистан и Китайской Народной Республикой о взаимном сокращении вооруженных сил в районе границы от 24 апреля 1997 года, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о деятельности пограничных представителей от 9 января 2004 года, Договор между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о российско-казахстанской государственной границе от 18 января 2005 года Сборник международно-договорных документов о сотрудничестве по пограничным вопросам. Вып. 1//Договорно-правовое управление ФСБ России. - М.: 2006. - С.23-56..

Несомненно, что обеспечение внутренней и внешней безопасности России невозможно без надежной охраны Государственной границы.

Таким образом, вопросы защиты Государственной границы являются одними из наиболее важных в системе обеспечения безопасности России, защиты ее экономических интересов и зависят от согласованных действий государственной власти и управления в центре и на местах.

Для обеспечения неприкосновенности и нерушимости границ, их охраны и содержания внутренним законодательством и международными договорами Российской Федерации устанавливается специальный пограничный режим.

Вместе с тем до настоящего времени четко не определены и не разграничены такие существенные для обеспечения пограничной безопасности правовые режимы, как режим государственной границы, режим пограничных зон, режим приграничных территорий, режим в пунктах пропуска через государственную границу.

1.3 Законодательство, регулирующее статус и деятельность Пограничных органов ФСБ РФ

Федеральная служба безопасности РФ (ФСБ России) в соответствии с Федеральным законом РФ «О Федеральной службе безопасности» представляет собой централизованную систему.

Указом Президента РФ от 11 августа 2003 года Указ Президента РФ от 11.08.2003 года № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 18.08.2003. № 33. Ст.3254. утверждена структура органов ФСБ, в которую входят:

- Федеральная служба безопасности Российской Федерации (ФСБ России), имеющая в своем составе службы, департаменты, управления и другие подразделения, непосредственно реализующие направления деятельности органов федеральной службы безопасности, а также подразделения, исполняющие управленческие функции;

- управления (отделы) ФСБ России по отдельным регионам и субъектам Российской Федерации (территориальные органы безопасности);

- управления (отделы) ФСБ России в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях, а также в их органах управления (органы безопасности в войсках);

- управления (отряды, отделы) ФСБ России по пограничной службе (пограничные органы);

- другие управления (отделы) ФСБ России, осуществляющие отдельные полномочия ФСБ России или обеспечивающие деятельность органов федеральной службы безопасности (другие органы безопасности);

- авиационные подразделения, центры специальной подготовки, подразделения специального назначения, предприятия, образовательные учреждения, научно-исследовательские, экспертные, судебно-экспертные, военно-медицинские и военно-строительные подразделения и иные учреждения и подразделения, предназначенные для обеспечения деятельности федеральной службы безопасности.

Все названные органы находятся в прямом подчинении ФСБ России и ее директора.

Согласно Положению о Федеральной службе безопасности Российской Федерации, утвержденному вышеназванными Указами Президента РФ, ФСБ России является федеральным органом исполнительной власти, в пределах своих полномочий осуществляющим государственное управление в области обеспечения безопасности Российской Федерации, защиты и охраны Государственной границы, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов, обеспечивающим информационную безопасность Российской Федерации и непосредственно реализующим основные направления деятельности органов федеральной службы безопасности, определенные законодательством РФ, а также координирующим контрразведывательную деятельность федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на ее осуществление.

ФСБ России в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента, постановлениями и распоряжениями Правительства, международными договорами Российской Федерации, а также Положением о данной службе.

В настоящее время деятельность ФСБ регулируется, в частности, Федеральными законами РФ «О Федеральной службе безопасности», «Об оперативно-розыскной деятельности» Федеральный закон РФ от 12.08.1995 года № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»//Собрание законодательства РФ. 14.08.1995. № 33. Ст.3349. , «О Государственной границе Российской Федерации» и др.

Деятельность ФСБ России осуществляется на основе принципов законности, централизации управления органами федеральной службы безопасности и пограничными органами, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, гуманизма, уважения суверенитета, территориальной целостности государств и нерушимости их границ, мирного разрешения пограничных споров, взаимовыгодного сотрудничества с компетентными органами иностранных государств, конспирации, сочетания гласных и негласных методов и средств деятельности.

Органы и войска ФСБ России в соответствии с законодательством призваны осуществлять:

- контрразведывательную деятельность;

- борьбу с терроризмом;

- борьбу с преступностью;

- разведывательную деятельность;

- пограничную деятельность;

- обеспечение информационной безопасности.

Эти направления деятельности ФСБ России определяют содержание ее основных задач. Ими являются:

- управление органами и войсками, а также организация их деятельности;

- информирование Президента, Председателя Правительства РФ, а также по их поручениям - федеральнх органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации об угрозах безопасности Российской Федерации;

- организация выявления, предупреждения и пресечения разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации;

- координация осуществляемых федеральными органами исполнительной власти контрразведывательных мероприятий и мер по обеспечению собственной безопасности;

- организация выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, осуществление досудебного производства по которым отнесено к ведению органов и войск ФСБ;

- организация во взаимодействии с федеральными органами государственной власти борьбы с организованной преступностью, коррупцией, контрабандой, легализацией преступных доходов, незаконной миграцией, незаконным оборотом оружия, боеприпасов, взрывчатых и отравляющих веществ, наркотических средств и психотропных веществ, специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, а также противодействия экстремистской деятельности, в том числе деятельности незаконных вооруженных формирований, преступных сообществ и групп, отдельных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью организацию вооруженного мятежа, насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации, насильственный захват или насильственное удержание власти;

- обеспечение борьбы с террористической и диверсионной деятельностью;

- осуществление в пределах своих полномочий и во взаимодействии с органами внешней разведки разведывательной деятельности;

- организация осуществления мер, отнесенных федеральным законодательством к полномочиям федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области защиты и охраны Государственной границы;

- обеспечение в пределах своих полномочий защиты сведений, составляющих государственную тайну, и противодействия иностранным организациям, осуществляющим техническую разведку;

- обеспечение производства по делам об административных правонарушениях, рассмотрение которых отнесено Кодексом РФ об административных правонарушениях Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 года № 195-ФЗ//Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. № 1 (ч.1). Ст.1. к ведению органов и войск ФСБ;

- организация оказания содействия федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов Федерации в реализации мер, осуществляемых в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации, повышение ее экономического, научно-технического и оборонного потенциала;

- формирование и реализация в пределах своих полномочий государственной и научно-технической политики в области обеспечения информационной безопасности;

- организация в пределах своих полномочий обеспечения криптографической и инженерно-технической безопасности информационно-телекоммуникационных систем, а также систем шифрованной, засекреченной и иных видов специальной связи в Российской Федерации и ее учреждениях за рубежом. пограничный безопасность государственный законодательство

Для решения названных основных задач ФСБ России осуществляет ряд функций, детально установленных в Положении о ФСБ России.

Непосредственно Федеральной службой безопасности управляет директор, в статусе министра, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ.

В ФСБ России образуется коллегия в составе директора (председатель коллегии), заместителей директора по должности, а также руководящих работников органов и войск ФСБ. Коллегия на своих заседаниях рассматривает важнейшие вопросы деятельности органов и войск ФСБ и принимает по ним решения. Решения коллегии принимаются большинством голосов ее членов и оформляются приказами. В случае разногласий между директором и коллегией директор реализует свое решение и докладывает о возникших разногласиях Президенту. Члены коллегии также могут сообщить ему свое мнение.

Директор несет ответственность за выполнение задач, стоящих перед органами и войсками ФСБ. При этом Положением о ФСБ четко определены полномочия и права директора, которыми он наделен для выполнения поставленных задач. Так, директор организует работу и руководит органами и войсками ФСБ, утверждает его структуру, штаты подразделений, входящих в ФСБ, и определяет порядок их функционирования.

Органы ФСБ обеспечивают в пределах своих полномочий безопасность объектов оборонного комплекса, атомной промышленности и энергетики, транспорта и связи, жизнеобеспечения крупных городов и промышленных центров, других стратегических объектов, а также безопасность в сфере космических исследований, приоритетных научных разработок; участвуют в разработке и реализации мер по обеспечению информационной безопасности страны, по защите сведений, составляющих государственную тайну; в установленном порядке осуществляют меры, связанные с допуском граждан к сведениям, составляющим государственную тайну; осуществляют и организуют лицензирование отдельных видов деятельности, например, о допуске предприятий к проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну.

Органы ФСБ участвуют в решении вопросов, касающихся приема в гражданство РФ и выхода из него, предоставления политического убежища, выезда граждан РФ за пределы Российской Федерации и въезда иностранных граждан и лиц без гражданства в Российскую Федерацию, выезда их за ее пределы, оформления им разрешения на временное проживание и вида на жительство в РФ, а также пребывания их на территории Российской Федерации.

Органы ФСБ организуют и осуществляют шифровальную работу в органах и войсках; обеспечивают эксплуатацию, безопасность, развитие и совершенствование открытой и засекреченной связи, систем оповещения и звукоусиления на объектах органов и войск. Они обеспечивают выявление на территории Российской Федерации радиоизлучения передающих радиоэлектронных средств, работа которых представляет угрозу безопасности России, а также радиоизлучения передающих радиоэлектронных средств, используемых в противоправных целях; перехватывают передачи и пресекают работу на территории Российской Федерации средств радиосвязи и других передающих радиоэлектронных средств, представляющих угрозу безопасности Российской Федерации; осуществляют регистрацию и централизованный учет радиоданных и радиоизлучений передающих радиоэлектронных средств.

Органы безопасности имеют право устанавливать на конфиденциальной основе отношения сотрудничества с лицами, давшими на то согласие; осуществлять проникновение в специальные службы и организации иностранных государств, проводящих разведывательную и иную деятельность, направленную на нанесение ущерба безопасности России, а также в преступные сообщества и группы; использовать в служебных целях средства связи, транспортные средства различных владельцев; беспрепятственно входить в жилые и иные помещения, принадлежащие гражданам, на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения организаций независимо от форм собственности в случае, если имеются достаточные данные полагать, что там совершается или совершено преступление, дознание и предварительное следствие по которому отнесены к ведению органов ФСБ и др.

В соответствии с Указом Президента РФ от 11 марта 2003 года «О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации» Указ Президента РФ от 11.03.2003 года № 308 «О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 24.03.2003. № 12. Ст.1101. Федеральная пограничная служба РФ упразднена, а ее функции переданы ФСБ России, в состав которой вошли пограничные органы и организации пограничной службы.