Место и роль Пограничных Органов Федеральной службы безопасности в механизме государственной власти

2.1 Статус Пограничных органов ФСБ РФ

Координационным федеральным органом исполнительной власти в сфере охраны Государственной границы Российской Федерации является ФСБ РФ, которая в настоящее время возглавляет единую централизованную систему, включающую в себя пограничные войска и органы.

ФСБ России подведомственна Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ.

В Указах Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 Указ Президента РФ от 09.03.2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»//Собрание законодательства РФ. 15.03.2004. № 11. Ст.945., от 20 мая 2004 года № 649 Указ Президента РФ от 20.05.2004 года № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»//Собрание законодательства РФ. 24.05.2004. № 21. Ст.2023., от 11 августа 2003 года № 960 определено, что руководство деятельностью Федеральной службы безопасности осуществляет Президент Российской Федерации.

Основными задачами ФСБ России являются:

- руководство пограничными органами и войсками;

- осуществление охраны Государственной границы РФ и государств - участников СНГ на основе двусторонних соглашений (договоров);

- организация пропуска лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через Государственную границу РФ;

- ведение разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности органов пограничной службы.

Большой объем и сложность задач по созданию современной системы охраны государственных рубежей потребовали определения приоритетов в деятельности пограничных органов ФСБ России. В их числе можно назвать такие, как:

- борьба с разведывательно-подрывной деятельностью иностранных спецслужб и организаций, противоправной деятельностью преступных сообществ, групп и отдельных лиц на Государственной границе;

- создание полномасштабной эшелонированной группировки пограничных войск и системы управления войсками;

- совершенствование форм и способов охраны границы и экономической зоны;

- повышение качества пограничного контроля и обеспечения его соответствия международным нормам и стандартам;

- развитие сотрудничества с пограничными войсками государств Содружества и координация деятельности в охране внешних границ и экономических зон государств СНГ;

- создание с привлечением сил и средств министерств и ведомств Российской Федерации эффективных систем освещения обстановки в территориальных, внутренних водах и исключительной экономической зоне.

Выполняя возложенные на нее задачи, Федеральная служба безопасности России участвует в разработке и реализации государственной пограничной политики, пограничных программ РФ, подготовке законодательных актов и других правовых документов по вопросам охраны Государственной границы РФ, а также разрабатывает меры по предупреждению и пресечению незаконного изменения, прохождения Государственной границы РФ, соблюдению пограничного режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ. Являясь составной частью сил обеспечения безопасности, она добывает и обрабатывает информацию об угрозах безопасности РФ в сфере охраны Государственной границы и представляет ее Президенту РФ, Правительству РФ, а также заинтересованным федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

В связи с возложением в настоящее время на ФСБ России основных и дополнительных задач в сфере охраны Государственной границы, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ все полномочия пограничной службы условно можно разделить по следующим направлениям:

а) полномочия в области охраны и защиты Государственной границы РФ:

- выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

- производство по делам о нарушении Государственной границы РФ;

- задержание лиц, совершивших преступления и административные правонарушения;

- ведение войсковой, разведывательной, контрразведывательной, оперативно-розыскной и иной деятельности;

- сотрудничество с органами иностранных государств, выполняющих аналогичные задачи;

- заключение договоров, участие в правовом оформлении и договорном закреплении Государственной границы;

б) полномочия в области использования государственных и иных сил и средств в целях обеспечения охраны Государственной границы РФ:

- использование водного, воздушного пространства РФ, территории (акватории) аэропортов, морских, речных портов, запрос и получение необходимой информации;

- получение и использование каналов и средств связи;

- использование средств массовой информации для передачи оперативной информации;

- внесение в государственные органы, органы местного самоуправления, организации или должностным лицам обязательных для исполнения представлений об устранении причин и условий, способствующих совершению преступлений или административных правонарушений на Государственной границе;

в) взаимодействие с гражданами и должностными лицами по охране Государственной границы РФ:

- получение объяснений об известных обстоятельствах преступной деятельности или административных правонарушениях на границе;

- привлечение граждан России к охране границы на добровольных началах;

- применение оружия, специальных средств, боевой, специальной и другой техники, физической силы и служебных собак;

- осуществление регистрации лиц, учет статистических и иных данных;

- создание и использование своих каналов связи;

д) обеспечение безопасности в иных случаях:

- участвует в обеспечении безопасности объектов государственной охраны;

- принимает меры по обеспечению собственной безопасности;

- участвует в охране дипломатических представительств и консульских учреждений РФ в иностранных государствах;

- принимает участие в пределах приграничной территории в выполнении задач, связанных с обеспечением режима чрезвычайного положения, ликвидацией незаконных вооруженных формирований и последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

ФСБ России осуществляет руководство пограничными представителями Постановление Правительства РФ от 15.05.1995 года № 462 «Об утверждении Положения о пограничных представителях РФ»//Собрание законодательства РФ. 1995. № 21. Ст.1971., которые назначаются на определенные участки Государственной границы Российской Федерации в соответствии с международными договорами РФ. Основное назначение пограничных представителей заключается в осуществлении контроля за соблюдением режима Государственной границы РФ. Они принимают меры для недопущения нарушений порядка содержания Государственной границы, ее пересечения лицами и транспортными средствами, перемещения через Государственную границу грузов, товаров и животных, ведения на Государственной границе РФ хозяйственной, промысловой и иной деятельности, для обеспечения выполнения международных договоров о Государственной границе РФ и ее режиме.

Для разрешения вопросов, связанных с соблюдением режима Государственной границы Российской Федерации и урегулированием пограничных инцидентов, пограничным представителем назначаются помощники, переводчики, эксперты и другие сотрудники в порядке, определяемом ФСБ Российской Федерации. Этим лицам выдаются документы, удостоверяющие их полномочия. Организация работы указанных лиц возлагается на пограничных представителей.

Для реализации в полной мере задач по охране Государственной границы Российской Федерации пограничным представителям предоставлена возможность:

- пересекать Государственную границу Российской Федерации в порядке, установленном соответствующими международными договорами Российской Федерации;

- проводить на территории Российской Федерации или на территориях сопредельных государств встречи с пограничными представителями этих государств по вопросам, входящим в их компетенцию и представляющим взаимный интерес, подписывать по результатам этих встреч протоколы, акты и другие документы;

- привлекать в случае необходимости специалистов к расследованию пограничных инцидентов;

- осуществлять в пределах своей компетенции переписку с пограничными представителями сопредельных с Российской Федерацией государств;

- требовать от должностных лиц и граждан РФ, иностранных лиц и лиц без гражданства соблюдения законодательства Российской Федерации о Государственной границе Российской Федерации и договоров РФ с сопредельными странами о Государственной границе и ее режиме Степенко В.Е. Пограничные органы ФСБ России в системе обеспечения национальных интересов Российской Федерации в пограничной сфере//Военно-юридический журнал. 2006. № 12. .

В систему пограничных органов ФСБ России входит также государственный советник по вопросам охраны границы, назначаемый на должность указом Президента РФ в целях оказания Президенту Российской Федерации консультативной и экспертной помощи по вопросам охраны границы, организации взаимодействия с соответствующими органами в реализации практических вопросов защиты интересов России на Государственной границе и в экономической зоне.

Полномочия государственного советника сводятся:

- к консультированию по вопросам обеспечения охраны границы и экономической зоны;

- к разработке предложений по проведению согласованной государственной политики Российской Федерации в сфере охраны границы с государствами Содружества Независимых Государств, иными государствами.

При решении вопросов охраны границы и экономической зоны России советник осуществляет взаимодействие с государственными органами Российской Федерации и государств Содружества Независимых Государств, исполняющими функции по управлению в сфере обороны, безопасности, охраны государственных границ и внешних сношений, а также общественными организациями на территории Российской Федерации. Государственный советник вырабатывает предложения по совершенствованию законодательства об охране Государственной границы и морской экономической зоны Российской Федерации, развитию системы охраны Государственной границы и морской экономической зоны, пограничного контроля и пропуска через границу лиц, транспортных средств, а также по обеспечению социально-правовой защищенности военнослужащих пограничных войск, лиц, уволенных с действительной военной службы, членов их семей.

Оперативно-территориальными объединениями, непосредственно реализующими в пределах своей компетенции национальную пограничную политику на определенном участке Государственной границы РФ, являются региональные пограничные управления ФСБ России в федеральных округах и пограничные управления ФСБ России в приграничных субъектах.

Исходя из того, что Российская Федерация имеет достаточно протяженные морские, речные и озерные границы, в структуре пограничных органов были созданы соединения морской охраны.

Основное предназначение морской охраны заключается в реализации пограничной политики Российской Федерации в сфере охраны Государственной границы на морских, речных, озерных участках и иных водоемах, континентального шельфа и ее исключительной экономической зоны, а также в противодействии системе угроз и вызовов национальным интересам России в морском пограничном пространстве. Охрана в морском пограничном пространстве подразумевает выполнение комплекса правовых, экономических, военных, оперативных, организационных, технических, экологических, санитарных и иных мер по защите интересов государства от внешних и внутренних угроз.

В качестве основных задач морских сил обозначены следующие:

- охрана Государственной границы на морских, речных, озерных участках, иных водоемах и организация ее защиты во взаимодействии с соответствующими структурами федеральных и региональных органов исполнительной власти;

- охрана биологических ресурсов в морских пограничных пространствах Российской Федерации и осуществление государственного контроля в этой сфере;

- борьба с контрабандой, незаконной миграцией, ввозом (вывозом) наркотиков, оружия, всех видов нелицензированных грузов;

- участие в совместных с аналогичными зарубежными структурами акциях по борьбе с международной преступностью, терроризмом и пиратством;

- оказание помощи и спасения на море в районах несения пограничниками служебно-боевой деятельности;

- обеспечение выполнения международных конвенций и российского законодательства по контролю за состоянием водной среды, охране ее от загрязнения;

- выполнение правоохранительных функций в морском пограничном пространстве;

- недопущение и пресечение нарушений правового режима исключительной экономической зоны, территориального моря и внутренних вод;

- обеспечение охраны биологических ресурсов территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа, а также осуществление государственного контроля в этих районах. Данная задача была возложена на пограничные органы Указом Президента РФ от 29 августа 1997 года «О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере» Указ Президента РФ от 29.08.1997 года «О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере»//Собрание законодательства РФ. 1997. № 35. Ст.4060.;

- контроль за состоянием водной среды и защита ее от загрязнения.

Рассматривая вопросы полномочий должностных лиц пограничных органов ФСБ России, следует исходить из того, что это государственная организация, составляющая основу системы обеспечения безопасности личности, общества и государства на Государственной границе Российской Федерации. В теории административного права полномочия рассматриваются как составная часть компетенции и статуса органов, должностных лиц, выполняющих управленческие функции, предусмотренные законодательством. В этом значении полномочия должностных лиц пограничных органов представляют собой право (и одновременно обязанность) действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным российским законодательством. Полномочие предполагает его надлежащее использование, соответствующее механизму законности.

Вся служба должностных лиц пограничных органов ФСБ России осуществляется на принципах соблюдения законности; гуманизма; уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина; уважения суверенитета, территориальной целостности государства и нерушимости его границ; мирного разрешения пограничных споров; всестороннего взаимовыгодного сотрудничества с органами иностранных государств, выполняющих аналогические задачи; сочетания гласных и негласных форм и методов деятельности; единоначалия и централизации управления.

Эти принципы получили развитие в руководящих документах, регламентирующих осуществление пограничной деятельности (Постановления Правительства РФ от 15 мая 1995 года № 462 «О пограничных представителях Российской Федерации», от 8 января 1998 года № 20 «Об утверждении Порядка применения оружия и боевой техники при защите Государственной границы Российской Федерации», от 29 ноября 1999 года № 1310 «Об утверждении Порядка применения оружия и боевой техники при защите Государственной границы Российской Федерации в подводной среде» и др.).

Наряду с административной деятельностью, заключающейся преимущественно в предупреждении и пресечении правонарушений в области защиты Государственной границы, следует, исходя из многоаспектности государственного управления в области обеспечения национальной безопасности, особо выделить такие направления работы пограничных органов, как:

- защита прав и интересов личности, общества и государства;

- осуществление оперативно-розыскной, войсковой, разведывательной, контрразведывательной деятельности;

- сотрудничество с органами иностранных государств;

- заключение международных договоров и т.д.

Следовательно, пограничная деятельность представляет собой целенаправленную деятельность по защите и охране Государственной границы РФ со стороны каждого регионального управления на своем участке, а ФСБ России - Государственной границы Российской Федерации в целом. Основная цель рассматриваемой деятельности заключается в обеспечении безопасности личности, общества и государства в сфере защиты Государственной границы России, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа РФ и их природных ресурсов.

Таким образом, охрана Государственной границы РФ пограничными органами и войсками ФСБ России осуществляется с целью недопущения противоправного изменения ее прохождения, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами правового режима функционирования Государственной границы. Перечисленные меры по охране Государственной границы (пограничные меры) являются составной частью системы мер обеспечения безопасности Российской Федерации.

2.2 Функции Пограничных органов ФСБ РФ в обеспечении пограничной безопасности РФ

Одной из основополагающих задач пограничной политики Российской Федерации является обеспечение безопасности страны на Государственной границе и в прилегающем к ней пограничном пространстве - пограничной безопасности России. В «Основах пограничной политики Российской Федерации» обеспечение пограничной безопасности названо одним из направлений деятельности, осуществляемой в целях реализации и защиты интересов как государства, общества, так и отдельной личности.

Пограничная безопасность является важнейшим компонентом национальной безопасности в целом. Стабильность любого государства теснейшим образом связана с безопасностью его границ и в значительной мере обусловлена состоянием пограничной безопасности. Следует отметить, что пограничная безопасность, будучи одним из слагаемых национальной безопасности, находится в тесной взаимосвязи с другими компонентами последней. Так, например, общественная безопасность, связанная с борьбой с преступностью и поддержанием правопорядка в обществе, тем выше, чем надежнее прикрыта государственная граница от проникновения через нее криминальных элементов, провоза контрабанды, и одновременно сама влияет на способность государства решать задачи пограничной безопасности России. Самым тесным образом взаимосвязаны с пограничной военная, экономическая, информационная и другие виды безопасности.

Пограничную безопасность можно определить как состояние защищенности Государственной границы и приграничной территории Российской Федерации, жизненно важных интересов личности, общества и государства от всего спектра потенциальных и реальных внешних и внутренних угроз в пограничной сфере, достигаемое интегрированием возможностей федеральных органов государственной власти, других сил и средств, при координирующей роли Пограничной службы ФСБ России Пограничная политика Российской Федерации: Монография/Под ред. А.И.Николаева. - М.: Граница, 1998. - С.96..

Из этого определения видно, что пограничная безопасность государства обеспечивает защиту национальных интересов, жизнеспособность российского государства, условия для его развития и улучшения благосостояния граждан в важной для национальной безопасности сфере деятельности.

Для решения задач пограничной безопасности России формируется и функционирует система ее обеспечения - общенациональный, межведомственный по своему характеру комплекс государственных и общественных органов, организаций, сил и средств защиты и охраны государственной границы и приграничной территории; концептуально обоснованных и выраженных в государственной политике целей, задач, приоритетов, направлений их деятельности; необходимых материально-финансовых, правовых и иных основ функционирования элементов системы; политических, экономических, оперативных, режимных и иных практических мер по поддержанию и укреплению национальной безопасности в пограничной сфере Щербаков А.С. Вестник информации. - М.: Граница, 1996.. Ядром системы обеспечения пограничной безопасности России являются Пограничные органы Федеральной службы безопасности РФ.

Опыт защиты и охраны государственной границы показывает, что систему обеспечения пограничной безопасности Российской Федерации следует развивать как составную часть общегосударственной системы безопасности, интегрирующую возможности полномочных государственных и общественных структур, граждан, действующих в пограничной сфере Пограничная политика Российской Федерации: Монография/Под ред. А.И.Николаева. - М.: Граница, 1998. - С.97..

Издавна на органы пограничного контроля возлагались функции по обеспечению безопасности нашего государства. И хотя с течением времени задачи пограничного контроля изменялись (так, при Петре I это был контроль за передвижением товаров и лиц через границу, то есть фактически были объединены пограничный и таможенный контроль), в период после октября 1917 года - предотвращение проникновения извне шпионов, контрреволюционеров, политически вредной литературы, средств диверсий и террора (то есть произошло резкое сужение экономической функции и возрастание функции политической) и т.д.), система пограничного контроля всегда была нацелена на надежную охрану государственной границы на путях международного сообщения. Так и в настоящее время Пограничные органы России выполняют важнейшую роль по обеспечению пограничной безопасности Российской Федерации, предотвращая воздействие угроз национальным интересам и безопасности Российской Федерации в приграничном пространстве, или по возможности ослабляя последствия их воздействия.

Задачи по обеспечению национальной, и в том числе пограничной, безопасности органы пограничного контроля вынуждены решать в условиях сложной, напряженной, динамично развивающейся внутриполитической и международной обстановки, испытывающей влияние многочисленных факторов. К таким факторам следует отнести:

- высокую интенсивность и значительные объемы пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств, грузов и товаров;

- активизацию контрабандной деятельности, в том числе незаконного перемещения через государственную границу оружия, радиоактивных, наркотических и психотропных веществ, подакцизных товаров, вывоза из страны стратегического сырья и передовых технологий;

- именно пункты пропуска стали сегодня основным каналом, который используют для достижения своих целей лица, желающие незаконным путем пересечь государственную границу. К таким лицам в первую очередь следует отнести мигрантов из стран третьего мира, предпринимающих попытки переправы в страны Восточной и Западной Европы, в том числе с целью нелегального оседания на территории РФ, а также выходцев из стран Северного Кавказа, нередко относящихся к тем или иным преступным группировкам и террористическим организациям;

- увеличение количества пунктов пропуска, открытых для международных сообщений. При этом проблема состоит не столько в самом количестве пунктов пропуска, сколько в том, что многие из них на момент открытия, а зачастую и в течение долгого времени после этого, не обустроены и не оснащены должным образом. Речь идет, прежде всего, о тех зданиях и находящихся в них служебных помещениях и общественных местах, которые так или иначе предназначены для проведения различных видов контроля, в том числе пограничного, лиц и багажа, убывающих за границу. Практика органов пограничного контроля знает много примеров, когда вышеперечисленные здания и помещения даже конструктивно не были приспособлены для проведения контрольных мероприятий в пункте пропуска;

- не налаженное должным образом взаимодействие органов пограничного контроля с органами исполнительной власти (как федеральными, так и субъектов федерации), органами местного самоуправления и другими участниками охраны и защиты государственной границы. Между тем без хорошо налаженного взаимодействия, должной координации усилий всех контролирующих и правоохранительных органов и служб, обеспечение национальной безопасности Российской Федерации на ее границах просто немыслимо. И необходимость такой координации диктуется не столько интересами Пограничной службы ФСБ России, сколько интересами государственными, поскольку дело защиты и охраны государственной границы является общегосударственной задачей, в которой сконцентрированы вопросы сохранения целостности территории Российской Федерации, ее суверенитета и экономической безопасности Бушменков В.Ф., Дмитриев В.А., Карпеченков М.Ю. Таможенный, иммиграционный и другие виды контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации. - М.: 2002. - С.256..

Решение каких же задач возложено на органы пограничного контроля на рубежах нашей страны?

Прежде всего, это осуществление государственного контроля за соблюдением режима государственной границы в части, касающейся и режима в пунктах пропуска через государственную границу.

В соответствии с Положениями Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» третий раздел Закона полностью посвящен режиму государственной границы.

Данный режим представляет собой совокупность нормативно установленных правил относительно:

- содержания Государственной границы, то есть установки, сохранения, поддержания в исправном состоянии и контрольных осмотров пограничных знаков, оборудования и содержания пограничных просек, проведения совместных с сопредельными государствами проверок прохождения Государственной границы;

- пересечения Государственной границы лицами и транспортными средствами, а также перемещения через нее грузов, товаров и животных в установленных пунктах пропуска в пределах железнодорожного, автомобильного вокзала, станции, морского, речного порта, аэропорта, аэродрома, открытого для международных сообщений (международных полетов) либо в иных местах, определяемых международными или внутригосударственными нормативными правовыми актами. В частности, воздушные суда при выполнении международных полетов пересекают Государственную границу по специально выделенным воздушным коридорам пролета Постановление Правительства РФ от 22.09.1999 года № 1084 «Об утверждении федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 1999. № 40. Ст.4861.;

- осуществления на Государственной границе или вблизи нее (в пределах пятикилометровой полосы местности), в российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, во внутренних морских водах, территориальном море Российской Федерации хозяйственной, промысловой, исследовательской, изыскательской и иной деятельности, а также проведения массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пределах территории поселений и межселенных территорий, прилегающих к Государственной границе на суше, морскому побережью, российским берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, и в пределах территорий островов на указанных водоемах;

- разрешения с иностранными государствами пограничных инцидентов.

Указанные правила, установленные Законом РФ «О государственной границе Российской Федерации», регулируют:

- деятельность федеральных, региональных и муниципальных органов управления по обеспечению безопасности государства и защите национальных интересов в пограничной сфере (в пределах приграничной территории);

- деятельность Вооруженных Сил Российской Федерации по осуществлению охраны Государственной границы Российской Федерации в воздушном пространстве и подводной среде.

Следовательно, правовой режим функционирования Государственной границы РФ характеризует юридическую природу общественных отношений в пограничной сфере, содержит требования к установлению, изменению прохождения, содержанию и пересечению Государственной границы, принципы осуществления пограничной, хозяйственной, промысловой, исследовательской, изыскательской и иных видов деятельности на Государственной границе, вблизи нее (в пределах пятикилометровой полосы местности), в российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, во внутренних морских водах, территориальном море Российской Федерации и закрепляет систему организационно-правовых средств, необходимых для их реализации. Рассматриваемый режим, как и большинство административно-правовых режимов, устанавливаемых в интересах обеспечения государственного суверенитета и национальной безопасности Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура//Государство и право. 1996. № 9. - С.85; Административное право: Учебник/Под общ. ред. Г.В.Атаманчука. - М.: 2003. - С.147., является организационно-правовой основой общей системы обеспечения безопасности Российской Федерации в международной, военной и пограничной сферах. С его помощью реализуются меры по защите Государственной границы Российской Федерации, охране экономических и иных законных интересов Российского государства в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа.

Систему организационно-правовых средств, при помощи которых осуществляется регулирование общественных отношений в пограничной сфере при введении специального режима функционирования Государственной границы Российской Федерации, составляют:

1. Нормативно-правовая регламентация порядка деятельности государственных органов, физических, должностных и юридических лиц при установлении режима функционирования Государственной границы Российской Федерации, осуществляемая посредством принятия нормативных правовых актов международного и внутригосударственного характера. Правовые нормы, устанавливающие особый порядок регулирования общественных отношений в пограничной сфере, содержатся:

а) в международных договорах о Государственной границе Российской Федерации с сопредельными государствами, соглашениях о деятельности пограничных представителей, о сотрудничестве и взаимодействии по пограничным вопросам (в том числе контртеррористическом сотрудничестве в области безопасности границ, информационном взаимодействии, совместном хозяйственном использовании отдельных островов и прилегающих к ним акваторий на пограничных реках, упрощенном порядке пересечения Государственной границы, взаимодействии пограничных войск при возникновении кризисных ситуаций на Государственной границе);

б) в законодательных нормативно-правовых актах Российской Федерации, устанавливающих статус и правовой режим функционирования Государственной границы Российской Федерации, внутренних морских вод, территориального моря и прилежащей зоны Российской Федерации, правовые основы, принципы и направления деятельности органов государственной власти по обеспечению национальных интересов Российской Федерации на Государственной границе РФ и приграничной территории;

- в нормативных правовых актах подзаконного характера по вопросам правового регулирования в пограничной сфере. В частности, указами Президента Российской Федерации регламентируются вопросы совершенствования порядка пересечения Государственной границы Российской Федерации, сохранения и рационального использования природных ресурсов территориальных вод, континентального шельфа и экономической зоны РФ. Правительство Российской Федерации посредством издания постановлений определяет перечень пунктов пропуска через Государственную границу РФ, утверждает порядок применения оружия и боевой техники при защите Государственной границы на суше, воздушном пространстве и подводной среде, разрабатывает меры по предотвращению проникновения на территорию Российской Федерации членов зарубежных террористических организаций, ввоза оружия и средств диверсий в установленных пунктах пропуска.

2. Организационное обеспечение надлежащей реализации мер по защите Государственной границы Российской Федерации посредством создания системы государственных органов, уполномоченных формировать и поддерживать режим функционирования Государственной границы Российской Федерации Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М.: 1998. - С.401-402; Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура//Государство и право. 1996. № 9. - С.86, 88-90; Административное право: Учебник/Под общ. ред. Г.В.Атаманчука. - М.: 2003. - С.146-147.. В соответствии с Законом РФ «О Государственной границе Российской Федерации» полномочиями в рассматриваемой сфере правового регулирования обладают Президент РФ и высшие органы государственной власти Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, пограничные органы, Вооруженные Силы РФ, иные войска и воинские формирования, органы муниципального управления, юридические лица, общественные объединения, а также граждане РФ (в качестве внештатных сотрудников пограничных органов или в составе добровольных народных дружин).

3. Введение режимных правил пересечения Государственной границы, перемещения через нее грузов, товаров и животных, осуществления на Государственной границе Российской Федерации и в пограничной зоне хозяйственной, промысловой, исследовательской, изыскательской и иной деятельности, проведения в пределах пятикилометровой полосы местности вдоль Государственной границы на суше, морского побережья Российской Федерации, российских берегов пограничных рек, озер и иных водоемов массовых общественно-политических, культурных и иных мероприятий. Указанными правилами предусматриваются определенные изъятия (ограничения) из общепринятых норм. В частности, устанавливаются определенные запреты при следовании от Государственной границы до пунктов пропуска через нее на сухопутной территории, в российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, территориальном море и воздушном пространстве:

- не допускаются высадка людей, выгрузка грузов, товаров и животных и прием их на транспортные средства;

- заход в порты, посадка в аэропортах, на аэродромах, не открытых Правительством Российской Федерации для международного сообщения;

- заход в закрытые для плавания или временно опасные для плавания районы, залет в закрытые для полетов районы, о которых сообщено для всеобщего сведения;

- осуществление хозяйственной, промысловой или иной деятельности, связанной с пересечением Государственной границы Российской Федерации, без разрешения пограничных органов, содержащего сведения о месте и времени пересечения Границы, характере производимых работ, количестве участников и используемых промысловых и иных судах;

- выезд (проход) лиц и транспортных средств в пограничную зону без документов, удостоверяющих личность, индивидуальных (коллективных) пропусков, выдаваемых пограничными органами;

- допуск лиц к транспортным средствам и на транспортные средства заграничного следования в период осуществления пограничного и иных видов контроля.

4. Установление особой системы контроля за соблюдением имеющих разрешительный или уведомительный характер правил режима функционирования Государственной границы Российской Федерации и ответственности в рамках рассматриваемого правового режима. В целях недопущения противоправного изменения прохождения Государственной границы, обеспечения законности пересечения Государственной границы и перемещения через нее грузов, товаров и животных в установленных пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации осуществляются пограничный, таможенный и иные виды государственного контроля.

Контрольно-надзорные полномочия в пунктах пропуска через Государственную границу реализуются подразделениями органов пограничного, таможенного, санитарно-карантинного, иммиграционного, ветеринарного, фитосанитарного и транспортного контроля, координирующими совместные усилия по вопросам поддержания режима функционирования Государственной границы Российской Федерации по следующим направлениям:

- совместный анализ складывающейся обстановки в пункте пропуска, прогнозирование тенденций по изменению пассажирского и грузового потоков, возможных нарушений правил пересечения Государственной границы Российской Федерации физическими лицами и перемещения через нее транспортных средств и грузов;

- разработка и реализация предложений по совершенствованию работы пункта пропуска;

- разработка и утверждение схем пропуска через Государственную границу Российской Федерации и планов взаимодействия.

Пограничный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации осуществляется в целях выявления, предупреждения и пресечения административных правонарушений, посягающих на установленный режим функционирования Государственной границы. В рамках осуществления пограничного контроля пограничные органы при осуществлении служебной деятельности вправе:

- проверять документы у физических лиц на право въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации;

- проверять документы на транспортные средства, грузы, товары и животных, делать в указанных документах соответствующие отметки, изымать недействительные документы;

- производить досмотр (осмотр) транспортных средств и перевозимых на них грузов в целях обнаружения и задержания нарушителей правил пересечения Государственной границы Российской Федерации, перемещаемых грузов, товаров и животных, которые запрещены к ввозу в Российскую Федерацию (вывозу из Российской Федерации);

- не пропускать через Государственную границу иностранных граждан и лиц без гражданства, которым в соответствии с законодательством Российской Федерации не разрешен въезд на территорию Российского государства;

- не пропускать через Государственную границу лиц, в отношении которых в установленном законодательством порядке принято решение о запрещении выезда из Российской Федерации;

- осуществлять задержание и личный досмотр лиц, в отношении которых имеются основания подозревать их в нарушении режима функционирования Государственной границы;

- задерживать с санкции прокурора иностранных граждан и лиц без гражданства, совершивших незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации, в отношении которых приняты решения о передаче их властям сопредельных государств или выдворении за пределы Российской Федерации, вынесено постановление об административном выдворении за пределы Российской Федерации;

- задерживать обнаруженные при выполнении возложенных задач по защите Государственной границы Российской Федерации в пределах пограничной территории перемещаемую через Государственную границу контрабанду и другие незаконно перемещаемые товары, грузы и транспортные средства с передачей их таможенным органам.

Санитарно-карантинный контроль осуществляется структурными подразделениями Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 года № 322 «Об утверждении Положения о Федеральной службе в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека»//Российская газета. 2004. 8 июля. в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации на автомобильном транспорте, в аэропортах, морских, речных, пограничных железнодорожных станциях в соответствии с санитарным законодательством РФ и международными медико-санитарными правилами.

Государственный ветеринарный и фитосанитарный надзор осуществляется органами Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 года № 327 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору»//Российская газета. 2004. 15 июля. на железнодорожных и автомобильных вокзалах, станциях, морских и речных портах, аэропортах и аэродромах, иных специально оборудованных местах для пропуска через Государственную границу лиц, транспортных средств, животных и продуктов животноводства. Данный вид государственного контроля осуществляется за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в сфере ветеринарии и карантина растений на Государственной границе РФ, включая требования по обеспечению охраны территории Российской Федерации от заноса из иностранных государств и распространения заразных болезней животных и возбудителей болезней растений, а также ввоза иных грузов, опасных в ветеринарно-санитарном и фитосанитарном отношении.

Все товары, транспортные средства и иные предметы, перемещаемые через Государственную границу Российской Федерации, подлежат таможенному оформлению таможенными органами, расположенными в пунктах пропуска через Государственную границу. Таможенное оформление и таможенный контроль прибывающих на территорию Российской Федерации транспортных средств и грузов осуществляются органами Федеральной таможенной службы с момента уведомления о пересечении Государственной границы Российской Федерации транспортными средствами и грузами, ввозимыми на таможенную территорию РФ.

Иммиграционный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации осуществляется органами Федеральной миграционной службы Указ Президента РФ от 19.07.2004 года № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы»//Собрание законодательства РФ. 26.07.2004. № 30. Ст.3150. с целью предупреждения неконтролируемой миграции иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию РФ и организации депортации данной категории лиц за пределы Российской Федерации в предусмотренных законодательством случаях. Иммиграционному контролю подлежат иностранные граждане и лица без гражданства: а) въезжающие на территорию Российской Федерации, в том числе ищущие политического убежища; б) следующие транзитом через российскую территорию в третьи страны.

Транспортный контроль следующих через Государственную границу Российской Федерации автотранспортных средств иностранных и российских перевозчиков в автомобильных пунктах пропуска через Государственную границу РФ имеет целью обеспечить выполнение международных договоров Российской Федерации в области международного автомобильного сообщения, а также российского законодательства, регламентирующего деятельность автомобильного транспорта.

При осуществлении пропуска через Государственную границу Российской Федерации физических лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных контрольные органы применяют следующие методы контроля Постановление Правительства РФ от 02.02.2005 года № 50 «О порядке применения средств и методов контроля при осуществлении пропуска лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через Государственную границу Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 07.02.2005. № 6. Ст.462. : проверку документов; устный опрос; получение пояснений; наблюдение; сопровождение, осмотр и досмотр транспортных средств, грузов, товаров, животных; личный досмотр физического лица, следующего через Государственную границу Российской Федерации, в случаях, если имеются основания предполагать, что данное лицо скрывает при себе и добровольно не выдает товары, запрещенные к ввозу на территорию Российской Федерации (вывозу с территории РФ); осмотр помещений и территории пунктов пропуска через Государственную границу; отбор проб (образцов) определенного количества грузов и товаров для исследования.

В случае нарушения режимных правил в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации виновные лица привлекаются к административной ответственности, предусмотренной ст.18.4 КоАП РФ.

Следовательно, организационно-правовые меры, реализуемые в рамках правового режима функционирования Государственной границы Российской Федерации, как совершенно точно отмечает И.С.Розанов Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура//Государство и право. 1996. № 9. - С.85. , направлены прежде всего на неприкосновенность и надежную охрану Государственной границы Российской Федерации, недопущение проникновения на территорию страны членов террористических и иных преступных организаций, лиц, въезд которым в Россию запрещен, в том числе по причине принятия в отношении их решения о нежелательности пребывания (проживания) на территории Российского государства.

Согласно позиции профессора Г.В.Атаманчука Административное право: Учебник/Под общ. ред. Г.В.Атаманчука. - М.: 2003. - С.149., классифицирующего все административно-правовые режимы на две группы (стимулирующие и ограничительные) в зависимости от административно-правовых средств, используемых в процессе их реализации, режим функционирования Государственной границы целесообразно отнести к категории ограничительных, так как при введении рассматриваемого режима преобладают обязывающие, запрещающие и принудительные меры, направленные на обеспечение охранительных и защитных функций государства. Данные меры складываются из целой системы соответствующих ограничительных средств (запретов, возложенных обязанностей, юридической ответственности).

Таким образом, в отношении режима функционирования Государственной границы Российской Федерации международными и внутригосударственными нормативными правовыми актами определены: назначение режима; система государственных и муниципальных органов управления, общественных институтов, участвующих в его осуществлении; система разрешений, предписаний, запретов, предусмотренных данным режимом; контроль за соблюдением режимных правил и ответственность за их нарушение.

2.3 Перспективы совершенствования правовых основ статуса и деятельности Пограничных органов ФСБ РФ

В соответствии со ст.1 Конституции РФ Россия является правовым государством. Правовое государство характеризуется, прежде всего, тем, что оно само ограничивает себя действующими в нем правовыми нормами, которым обязаны подчиняться все без исключения государственные органы, должностные лица, общественные объединения и граждане. Его важнейшим принципом является верховенство права, что означает, в первую очередь, верховенство закона.