Организационно-правовые отношения, возникающие при реализации открытости и прозрачности в работе органов государственной власти

С политической точки зрения, созданная новая Европа является несомненным достижением. Вместе с тем, вызов, перед которым ныне оказался Евросоюз, заключается в том, чтобы увязать свою деятельность с повседневными нуждами европейцев, ибо там, где такое демократическое взаимодействие не обеспечено, люди отвергают объединенную Европу. Эти новые тенденции подтверждаются итогами парламентских выборов 2015 года в Греции. Политически важным является и то, что по мере замены, различающихся национальных законодательств стран-членов, «европейским правом» регионы отдельных стран Европы начинают функционировать во все более сходном и однородном правовом поле. Это в значительной степени унифицирует обмен опытом управления и хозяйствования, сближает механизмы принятия и исполнения решений на местах.

В условиях снятия внутри стран Евросоюза экономических границ такое правовое поле в числе прочего дает мощнейший импульс развитию трансграничного межрегионального сотрудничества, высвобождает экономические и политические потенциалы регионов из прежней национальной оболочки.

Важным является и то, что руководство Евросоюза придерживается в целом политики уважения специфики отдельных регионов и народностей, не препятствует их самосознанию и самовыражению, когда эти процессы идут в позитивном направлении [31, с.34].

Вместе с тем, как показывает опыт последних лет, политическая совместимость регионов и Евросоюза имеет свои пределы. Диалектика интеграции в числе прочего проявляется и в том, что объективно складывающаяся в ее ходе либерализация условий жизнедеятельности регионов Европы вновь усиливает в определенных кругах соблазн поговорить об отмирании национальных государств или, по минимальному варианту, требовать участия регионов в выработке решений на европейском уровне совместно (наравне) с этими государствами. Высказываются мнения, что национальные государства потеряли определенную часть своей самостоятельности с тех пор, как они стали делить свой суверенитет с ЕС, который многими воспринимается как супергосударство, а конкретные функции государственного управления со своими составными частями. Также считается, что поскольку сегодня региональная политика определяется на европейском уровне, а практическое осуществление идет на уровне регионов, то и контроль над этими процессами все более ускользает из рук национальных правительств. И это несмотря на то, что одной из задач Евросоюза является обеспечение гарантий того, чтобы европейские институты подвергались эффективному демократическому контролю со стороны Европейского парламента.

В научной литературе одни авторы высказывают мысль о том, что Европейский союз стал к началу XXI века своего рода федеральным центром для регионов, и что Европейский союз должен неизбежно превратиться в федеративное сверхгосударство, способное противостоять другим мировым геополитическим центрам. Развитие событий в рамках Евросоюза в последние годы свидетельствует еще об одной важной тенденции, выражающейся в последовательном осуществлении принципа субсидиарности. Очевидным является то, что регионализация в отдельных странах Европы становится регионализацией в Европе в целом. Естественно, что главной движущей силой этого процесса является в первую очередь Евросоюз, который через прямое сотрудничество с регионами переходит на уровень нового общеевропейского «регионализированного» государства[39, с.34].

Углубляющаяся регионализация Европы, возрастание роли и влияния регионов в европейских структурах явились противовесом тенденции глобализации и сверхфедерализации Евросоюза. Декларация по регионализму и Европейская хартия местного самоуправления, которые в настоящее время реализуются как на уровне государства, так и на уровне регионов Европы, представляют собой важные документы для регионов, идущих по пути расширения и укрепления своих полномочий. Документы содержат нормы и стандарты, раскрывают сущность направлений и основных моментов межрегиональных отношений. И вместе с тем это не уставы, которые устанавливают минимум требований, необходимых для признания региона. В богатом разнообразии регионов Европы представлено большое число моделей и структур, которые определяют пути регионального развития.

Таким образом, в развитых западных странах, в том числе и в странах Евросоюза, главным инструментом проведения политики регионального развития является государство. По мере стабилизации западных демократий растут возможности влияния государства не только на регионы, но и на целые отрасли экономики. Реальная жизнь свидетельствует о возрастании роли государства, о появлении новых возможностей и рычагов для коррекции территориальной структуры производительных сил, устранения региональных диспропорций в уровне доходов и т.д.

В странах с рыночной экономикой можно выделить две основные цели государственного вмешательства в развитие регионов:

)«справедливость», то есть такое размещение (пространственная организация) экономической деятельности, при котором жители всех регионов имеют более или менее равные возможности достичь желаемого благосостояния;

)«эффективность», которая требует рационального использования производственного потенциала каждого региона в целях общенационального благосостояния [19, с.67].

Обе эти цели могут быть как совместимыми, так и конфликтными. Как правило, в период экономического роста преобладает первая цель, в период кризисов вторая. Не обязательно, чтобы в политике государственных органов разных уровней территориальной иерархии доминировала какая-либо одна цель. Однако определенная согласованность в региональных политиках, проводимых федеральными, региональными и местными властями, должна быть, иначе пространственные неравенства будут нарастать.

В федеративных государствах, таких как США, Германия, Швейцария, Бельгия, главные права в области региональной политики сосредоточены в руках субъектов федерации. Так, в Германии такие права в компетенции правительства земель.

Примером почти полного отнесения региональной политики на уровень субъектов федерации является Австралия, чья Конституция сильно ограничивает права центра в вопросах вмешательства в жизнь штатов.

Вместе с тем, наметившаяся в конце ХХ века в развитых странах Запада тенденция децентрализации власти с передачей значительной части прав центральных органов региональным и местным способна затруднить реализацию региональных программ. Считается, что подобная тенденция «на руку» процветающим регионам, имеющим надежные источники накопления и предложения от потенциальных инвесторов. И хотя в процессе децентрализации власти эту проблему в принципе можно разрешить путем специального ранжирования регионов и установления для них неравных прав, специалисты все же отстаивают лозунг: региональная политика «детище» парламента и центрального правительства.

Однако в нашей стране положение в этой сфере постоянно ухудшается. В рейтинге ООН по готовности стран к e-government Россия среди 192 государств в 2005 г. занимала 56 место; в 2010 г. 60 (пропустив вперед Украину и Беларусь), в 2016 г. 927. К информационному обществу страна готова немного лучше: по итогам 2010 г. РФ заняла 57 место из 69 возможных, а в 2016 г. поднялась на 27 место [37].

По подсчетам Института развития свободы информации (ИРСИ) в 2014 г. уровень информационной открытости органов публичной власти составлял 22,51 %, в 2015 г. 19,87 %, в 2016 г. произошел резкий скачок на 10 % и этот уровень составил 30,06 %, что обусловлено принятием Федерального закона от 09.02.2009 N 8-ФЗ (ред. от 09.03.2016) "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления": наличие официального сайта теперь является обязанностью государственных и муниципальных органов власти. Однако около 70 % информации все еще оставалось закрытой. Для сравнения: еще в марте 2016 г. по данным Европейской Комиссии доступность и интерактивность общественных служб стран членов ЕС в Интернете увеличилась с 10 до 55 %. Более 80 % общественных служб имеют онлайновую форму, рост, по сравнению с 2001 г., составил 6,5.

Главный недостаток правоприменения в российском государстве заключается в том, что контроль за исполнением нормативных правовых документов возложен непосредственно на руководителей соответствующих органов. И если не в полной мере исполняются даже поручения Президента Российской Федерации, которые являются одной из важнейших форм отправления им своих полномочий в качестве главы государства и находятся на особом контроле соответствующих служб администрации Президента, то можно представить отношение служащих к реализации норм текущего законодательства. Достижение информационной открытости возможно не только при правовом закреплении обоснованных стратегических задач, сформулированных в специальных документах, но и при установлении гражданского контроля за информационной открытостью органов власти, повышения политико-правовой культуры руководителей, компьютерной грамотности служащих и пр. [21, с.78].

Только в этом случае можно приблизиться к основной цели когда граждане могут оценивать эффективность принимаемых властных решений, а сама их реализация будет напрямую зависеть от полученной оценки. Население страны сможет непосредственно участвовать в управлении государством, при этом будет учитываться мнение каждого человека. В идеале с помощью информационной открытости в действие вступает инструмент сравнения: властные структуры могут увидеть, какой резонанс вызывают в обществе принимаемые ими решения, а граждане приобретают эффективный инструмент контроля за властными структурами [22, с.78].

Таким образом, традиционно сложившуюся политику регионального развития в современной России пока сложно совместить с моделью региональной политики, проводимой в странах Евросоюза. Вместе с тем, в рамках концепции открытого государства возможно применение основных принципов европейской политики регионального развития в границах СНГ, а также Союзного государства Россия-Беларусь и Евразийского экономического Союза. Все это подчеркивает значимость и актуальность дальнейших научных исследований, связанных со становлением новой парадигмы межрегионального сотрудничества, как в Российской Федерации, так и в странах Евразийского экономического Союза.



2. Анализ проблем реализации прозрачности и открытости органов государственной власти в РФ

2.1 Особенности реализации прозрачности и открытости органов государственной власти в РФ

В России стандарты открытости федеральных органов государственной власти были введены Правительством РФ в начале 2014 года утверждением Стандарта открытости органов государственной власти РФ. Этот документ состоит из Концепции открытости органов государственной власти, Методики мониторинга и оценки открытости органов государственной власти и приложений к ней, а также Методических рекомендаций по реализации принципов открытости в органах государственной власти. Рейтинг открытости федеральных органов власти формируется согласно методологии, описанной в официальной документации [3-5].

В Концепции открытости органов государственной власти подчеркивается, что действующее законодательство устанавливает основы взаимодействия между государством, гражданами и обществом, которые связаны с вовлечением граждан и общества в «процесс реализации государственной политики», общественными слушаниями и обсуждением законопроектов, деятельностью Общественной палаты Российской Федерации и общественных советов. Концепция предусматривает участие граждан и общественных организаций не только в выработке документов и решений, но и оценке «эффективности деятельности федеральных органов государственной власти (и их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг».

Концепция устанавливает следующие принципы открытости органов государственной власти [5]:

принцип информационной открытости (своевременное предоставление информации о деятельности органов государственной власти);

принцип понятности;

принцип вовлеченности гражданского общества и создания системы постоянного информирования и диалога;

принцип подотчетности (раскрытие федеральными органами государственной власти информации о своей деятельности с учетом запросов и приоритетов гражданского общества, обеспечивая возможность контроля деятельности органов государственной власти).

Система мониторинга и оценки открытости органов государственной власти включает следующие базовые компоненты:

самообследование (самоанализ) федеральными органами государственной власти достигнутых результатов по внедрению и развитию механизмов (инструментов) открытости;

экспертную оценку эффективности внедрения федеральными органами государственной власти механизмов (инструментов) открытости и соответствия их деятельности принципам, целям и задачам, предусмотренным Концепцией;

социологические исследования по изучению удовлетворенности граждан и (или) референтных групп уровнем открытости ФОИВ.

Самообследование проводится каждым органом федеральной государственной власти по каждому из 10 определенных механизмов:

реализация принципа информационной открытости органов государственной власти;

обеспечение работы с открытыми данными;

обеспечение понятности нормативно-правового регулирования, государственных политик и программ, разрабатываемых (реализуемых) органами государственной власти;

принятие планов деятельности федеральных органов государственной власти на период 2013-2018 гг. и годовой публичной декларации целей и задач; их общественному обсуждению и экспертному сопровождению;

формирование отчетности федерального органа государственной власти;

информирование о работе с обращениями граждан и организаций;

организация работы с референтными группами органов государственной власти;

взаимодействие органов государственной власти с общественным советом;

работа пресс-службы органов государственной власти;

организация независимой антикоррупционной экспертизы и общественного мониторинга правоприменения.

Методике мониторинга и оценки открытости органов государственной власти содержит список перечисленных выше механизмов и их конкретных элементов. Полный перечень представляет собой набор объективных характеристик, отражающих наличие, частичное наличие или их отсутствие на том или ином сайте органов государственной власти.

Субъективным фактором является заинтересованность исполнителей самооценки ФОИВ в результатах своей работы, которая отражается на результатах и формировании рейтинга открытости министерств и ведомств. Сравнение субиндексов рейтинга открытости органов государственной власти по категориям «эксперты» и «исполнители» (сотрудники региональных и муниципальных органов власти, ответственные за самообследование открытости) [4] показывает, что разница в индексах очень существенная по подавляющему большинству органов государственной власти. У 17 из 41 обследованных министерств и ведомств оценки исполнителей выше оценок экспертов на 15-34,5 балла. У двух органов государственной власти оценка экспертов оказалась несколько выше оценки исполнителей. И у трех органов государственной власти оценка экспертов и исполнителей оказалась примерно одинаковой (разница составила порядка 2 баллов).

Оценка гражданами открытости органов государственной власти также основывается на субъективизме и во многом определяется степенью удовлетворенности от полученных государственных услуг и успешностью решения конкретной проблемы гражданина. Кроме того, оценки граждан зависят и от количества оказанных и оказываемых услуг конкретным органом государственной власти, их общественной востребованности. Также оценки граждан имеют и эмоциональную составляющую, когда удовлетворенность от оказанной государственной услуги, связанной с жизнью и безопасностью гражданина и его близких, значительно выше по сравнению с восприятием важности других услуг.

Поэтому оценки гражданами Минобороны России и МЧС России превысили 50 баллов. Свою роль в корректировке рейтинга играет и тот факт, что сводный индекс ряда министерств и ведомств не учитывает оценки населения вообще. Так, индексы специалистов, экспертов и бизнеса, посвященные Росздравнадзору, отличаются друг от друга в пределах от 10 и более баллов, а оценка населения не включена в рейтинг. Кроме того, субъективный характер носят и способы реального определения референтных групп для проведения опроса.

Экспертную оценку определялась как одна из объективных, хотя и включение человека в процесс анализа всегда предполагает субъективизм в оценках. Эксперты привлекаются для анализа транспарентности как специалисты в этой области, которые являются профессионалами и разбираются в тонкостях и деталях исследуемых объектов. Исследования экспертов необходимы не только для определения наличия/отсутствия механизмов открытости на сайтах органов государственной власти, но и для оценки качества реализованных механизмов и их влияния на эффективность осуществления принципов открытости органов государственной власти в целом. Привлечение экспертов к анализу транспарентности органов государственной власти также имеет ряд сложностей: законодательство и нормативно-правовые акты не содержат четкого регламента привлечения экспертов для анализа транспарентности, отсутствует разработанная и утвержденная методика работы экспертов, не существует единых станпертной оценкой непосредственно отражаются и на качестве формируемого рейтинга. Так, оценка специалистов и экспертов открытости органов государственной власти различается на 34,9 балла. Однозначно оценить эту разницу сложно ввиду того, что экспертов, по данным ВЦИОМ, было привлечено недостаточное количество для полноценного анализа [6].

Такое положение демонстрирует недостаточную разработанность методологии формирования рейтинга, опытный характер этого процесса, к которому требуется подстраиваться и трансформироваться для приобретения оптимального вида.

С целью изучения мнения граждан о реализации прозрачности и открытости органов государственной власти был проведен опрос, в ходе которого приняли участие 315 человек. Более активную позицию занимали женщины (60%). Мужчинами заполнено 40% электронных анкет.

Основными участниками опроса были работающие женщины в возрасте от 30 до 60 лет. Также проявили интерес к опросу и домохозяйки. Наименьшее число анкет было заполнено предпринимателями, учениками, студентами и безработными.

Рис.1. Социальный статус участников опроса



Рис.2. Формы направления обращений в органы государственной власти участниками

По мнению опрошенных, основной формой обращений в органы власти были заявления (62%). При этом число обратившихся с запросами информации увеличилось и составило 17%. С жалобами обращались 12% респондентов. Вносили предложения и выражали благодарности 9% участников опроса (Рисунок 3).

Рис.3. Цель обращения респондентов в органы государственной власти

Сравнительный анализ результативности рассмотрения обращений граждан выявил тенденцию к увеличению количества положительно решенных вопросов (на 8%). Таким образом, результативность рассмотрения обращений, как один из показателей оценки эффективности работы с обращениями граждан в органах государственной власти, по мнению опрошенных, достаточно высока (27%). Квалифицированные разъяснения на поставленные в обращениях вопросы получили 23% заявителей. В период заполнения анкеты у 195 респондентов обращения находились на рассмотрении.

В сравнении с 2015 годом на 5% возросло количество респондентов, положительно оценивших деятельность органов государственной власти при рассмотрении обращений граждан (45%).

Внесли предложения по совершенствованию работы с обращениями граждан 57% участников опроса, из них основные можно разделить на две категории:

работа с обращениями граждан и населением в целом представителей органов государственной власти: «Хочется, чтобы исполнители не просто отписывались сидя в кабинетах, используя шаблоны предыдущих ответов, но и работали с людьми. Выезды на места, опросы. Диалог с населением это то, чего не хватает!»; «Уважаемые чиновники! Мы ждем от вас вразумительные и полные ответы на непосредственно заданные вопросы. Стоит глубже вникать в проблемы»; «Детально разбираться в жалобах и применять к недобросовестным работникам дисциплинарные взыскания»; «Ваши разъяснения должны быть доходчивы и понятны рядовым гражданам!»;

совершенствование работы с обращениями граждан, разработка новых форм и методов: «Отслеживать прохождение жалобы через Интернет-сайты»;

«Целесообразно разрабатывать новые, современные методы в работе. Активнее использовать Интернет. В современном мире ответы можно отправлять на экран мобильного устройства и незачем тратить время и бумагу»; «Стало бы намного лучше, если бы ответы на запросы информации приходили чуть быстрее».

Отдельные участники опроса выразили благодарность за организацию работы с обращениями и оказанную помощь: «Благодарю за оперативность и внимательность при рассмотрении моего обращения. Продолжайте в том же духе!»; «Хочется поблагодарить сотрудников, которые умеют справляться с объемами работы, при этом выдерживать высокий уровень исполнения своих служебных функций»; «Спасибо вам за чуткость и личное участие в решении чужих проблем!»

В целом результаты мониторинга мнений граждан о качестве работы с обращениями по трем основным показателям: степень доверия заявителей к властным институтам различных уровней, результативность рассмотрения обращений, оценка организации работы с обращениями граждан в органах государственной власти, позволяют сделать вывод, что уровень эффективности работы с обращениями граждан достаточно высок. Рекомендации и комментарии участников опроса могут послужить основой для принятия мер по совершенствованию работы с обращениями граждан.

Существуют и автоматизированные способы оценки открытости, в большей мере исключающие субъективизм. Примером такого подхода является информационная система «Инфометр» [7], которая содержит данные анализа информационной открытости сайтов органов государственной власти. Информационный ресурс также включает мониторинги открытости и сформированные на основе их данных рейтинги органов государственной власти федерального и регионального уровня.

Рейтинг отражает результаты реализации Концепции открытости в работе федеральных органов государственной власти, утверждённой распоряжением Правительства Российской Федерации 30 января 2014 года. Документ разработан Экспертным советом при правительстве в целях повышения прозрачности и подотчётности власти и удовлетворённости граждан качеством государственного управления; расширения возможностей непосредственного участия гражданского общества в подготовке и экспертизе решений органов власти; качественного изменения уровня информационной открытости власти; развития механизмов общественного контроля. Концепцию дополняют методические рекомендации по реализации принципов открытости, а также методика мониторинга и оценки открытости. Совместно эти документы составляют так называемый Стандарт открытости.

Комплексный рейтинг открытости федеральных органов государственной власти составлен на основе оценок четырёх референтных групп (население, исполнители, представители бизнеса, эксперты) информированности о деятельности федеральных органов государственной власти (освещение в средствах массовой информации, доступность, понятность и доверие к информации); взаимодействия с референтными группами (федеральных органов государственной власти с общественными структурами и населением); оценки деятельности федеральных органов государственной власти и уровня коррумпированности ведомств. Расчёт индексов рейтинга осуществлён на основе данных опросов населения, исполнителей (сотрудники региональных и муниципальных органов власти, руководители общественных организаций), представителей бизнеса и (руководители предприятий и организаций) экспертов. При расчёте средних значений учитывались только содержательные ответы, был использован принцип равновесности.

Всероссийское исследование 2016 года проводилось в несколько этапов:

30 всероссийских опросов по 1200 человек в 130 населённых пунктах в 42 регионах России;

опросы исполнителей (сотрудники региональных и муниципальных органов власти, руководители общественных объединений) (6 150 человек);

опросы представителей бизнеса (руководители предприятий и организаций) (6 150 человек);

экспертные интервью (525 человек).

В этом году лидером по открытости среди федеральных органов государственной власти признано Министерство обороны Российской Федерации. Последнее место заняла Федеральная служба судебных приставов.

Мониторинги отражают не только анализируемые данные и результаты рейтингов, но и несут дополнительную информацию примеры размещения искомой информации на сайтах, конкретные проявления механизмов открытости и их довольно подробное рассмотрение, а также рекомендации по совершенствованию ресурсов. Недостатком указанной информационной системы является то, что на выдаче по автоматизированному поиску данных возможен просмотр только одного сайта (при необходимости обращения к нескольким сайтам требуется создать для каждого отдельный поисковый запрос), результаты запроса не в полной метре отражают элементы (механизмы) открытости. Если говорить о преобладании объективности и субъективности применяемых подходов, то нет однозначного ответа, поскольку недоступен для понимания пользователя весь алгоритм, используемый для оценки информационной открытости. В этом плане регулярные мониторинги «Инфометра» отличаются большей объективностью и доказательностью.

В качестве эксперимента была проведена экспертизу информационных ресурсов министерств федерального рейтинга открытости. Отметим, что были проанализированы лишь данные сайтов министерств (представленные на информационных ресурсах механизмы открытости) и не рассматривали эффективность осуществления принципов открытости в реальной деятельности органов государственной власти. Был проанализирован механизм открытости, а затем проведено сравнение результатов рейтингов.

По данным федерального рейтинга, количество баллов по оценке экспертов и по данным самообследования значительно отличается в большинстве случаев друг от друга: для 15 министерств (из 21) разница в оценках составила более 10 баллов и колеблется между 10 и 34,9 балла. Примерно одинаково специалисты министерств и эксперты оценили 5 министерств, и разницу между оценками в 5-10 баллов получило одно министерство. Таким образом, следует отметить значительную степень ангажированности специалистов министерств в их оценке открытости.

Далее был составлен рейтинг министерств по данным официального рейтинга открытости ФОИВ с учетом лишь экспертных оценок и сравнили их с оценками (табл. 1).

Таблица 1 - Сравнение официального рейтинга открытости органов государственной власти с данными экспертной оценки министерств

Наименование ФОИВ	Количество баллов по оценке экспертов офиц. рейтинга	Количеств о баллов по оценке	Место в офиц. рейтинг е	Место в рейтинг е	Место в офиц. рейтинге по оценке экспертов
Минприроды России	44,2	56,3	21	1	13
Минэкономразвития России	56	56,0	3	2	1
Минтруд России	49,5	54,4	8	3	5
Минфин России	53,9	53,8	5	4	2
Минпромторг России	51,7	53,3	27	5	3
Минтранс России	44,8	52,8	30	6	12
Минспорт России	43,1	51,2	7	7	15
Минобороны России	46,4	50,6	1	8	9
Минвостокразвития России	39,8	50,6	26	9	18
Минобрнауки России	43,9	50,1	32	10	14
МИД России	50,4	49,5	12	11	4
МЧС России	49,5	49,0	2	12	6
Минэнерго России	47,7	48,5	23	13	8
МВД России	46,4	45,2	18	14	10
Минкомсвязь России	49,1	44,2	13	15	7
Минкавказ России	34,9	43,6	39	16	20
Минстрой России	34,9	43,1	37	17	21
Минкультуры России	42,9	42,0	25	18	16
Минздрав России	45,1	40,4	33	19	11
Минсельхозразвития России	39,2	39,8	34	20	19
Минюст России	39,9	38,2	17	21	17

Из таблицы 1 видна большая схожесть результатов первые пять министерств практически полностью представлены на аналогичных позициях в обоих рейтингах. Исключение составило лишь Минприроды России, но, вероятно, более низкие оценки экспертов федерального рейтинга связаны с эффективностью их реальной деятельности, которая не оценивалась. Аналогичные результаты и для последних пяти мест данные демонстрируют, что министерства, оцененные экспертами федерального рейтинга на наименьшее количество баллов, представлены внизу и списка. Особо следует сказать о Минкавказе России, которое стало 16-м в списке и 21-м в федеральном рейтинге открытости. Составители рейтинга отмечают ограниченное представление экспертов для анализа транспарентности этого министерства [6].

Таким образом, анализ данных федеральных экспертов, самообследования органов государственной власти и проведенных оценок показывает, что влияние субъективных факторов является доминирующим и напрямую влияет на результат формирования рейтинга органов государственной власти в целом.

Сложившаяся в России система оценки транспарентности демонстрирует преобладание субъективных факторов в построении рейтинга. Поэтому использование его результатов имеет ограниченный характер.

Отечественный и зарубежный опыт формирования рейтингов, связанных с открытостью, показывает, что большинство способов оценки транспарентности органов государственной власти носят субъективный характер. Повышение эффективности оценивания, видение реальной ситуации возможны на основе объективизации оценивания, привлечения статистических методов глубокой обработки данных, а также более прозрачной экспертизы специалистов.

Необходимым элементом качественного формирования рейтинга открытости является построение независимой системы оценивания, а также использования информационных технологий, в частности, разработки и реализации автоматизированного механизма формирования рейтинга на основе информационной системы с элементами искусственного интеллекта. Развитие методологии оценки транспарентности органов государственной власти способствует более четкому видению реальной ситуации, разработке способов для продуктивного внедрения принципов открытости в органах государственной власти, реальному включению общественного контроля над государственными служащими и органами власти.

2.2 Проблемы и пути их решения в реализации прозрачности и открытости органов государственной власти в РФ

В связи с увеличением значения информации в развитии общества, повышается значимость управления коммуникационными процессами. Информация, обладая политической, экономической и социальной составляющей, является тем инструментом муниципальной власти, благодаря которой действуют многие механизмы управления муниципального уровня. В этом смысле цикл информационной работы должен включать себя все этапы: от анализа ситуации, формирования и принятия решения до проведения управляющего воздействия и комплексной оценки его эффективности.

Без трансформации отношения к информации, как ресурсу эффективного управления, невозможно наладить процесс информирования широкой общественности о ходе развития территории и, что самое главное, вовлечь в этот процесс само население.

Опыт электронизации государственных услуг в России свидетельствует о том, что, в отличие от других стран, в Российской Федерации этот процесс идет «сверху вниз». Что же касается регионального уровня, то здесь имеет место и слабое использование интернет-ресурса, и дефицит средств на закупки программного обеспечения, и ограниченность сервисов (сейчас это в основном «бланки», «формы», «квитанции», информация о порядке оказания услуги), и отсутствие квалифицированных кадров для создания многоцелевых центров оказания услуг и др. В этих условиях стоит задача разработки стратегии развития информационно-коммуникационных технологий в рамках целевого государственного заказа с определением реальных сроков достижения показателей развития информационного общества и выделением соответствующих финансовых средств. Новое качество государственного управления, переведенного на базу информационно-коммуникационных технологий, позволит интегрировать информационные ресурсы, создать единую систему анализа, прогнозирования, моделирования и поддержки управленческих решений. Очевидно, что электронный документооборот сократит число рутинных операций, ускорит процесс движения документов, скорость их доставки до непосредственного исполнителя.

Развитие «электронного правительства» имеет цель обеспечить наиболее эффективное и менее затратное государственное управление, а также изменение вектора взаимодействия между обществом и властью. В итоге это приведет к становлению реальной демократии и повышению ответственности государственных служащих перед гражданами.

Но, несмотря на положительные стороны становления «электронного правительства», существует ряд проблем, которые могут значительно снизить положительный эффект от применения этого инновационного продукта23.

Первая и весьма масштабная проблема доступность компьютеров и сети Интернет. Это неравенство связано и с географическими особенностями проживания некоторых граждан нашей страны (крайний Север), и с низким уровнем дохода определенных слоев населения.

Следующая проблема компьютерная безопасность. Можно выделить Несколько слабых областей:

Управление программой безопасности;

2.Контроль за доступом к информационным ресурсам;

3. Контроль техническим обслуживанием программного обеспечения; 4.Четкость распределения обязанностей по оперативному контролю над системами;

5.Четкость и ясность в вопросах преемственности служб.

Возможность совершения мошенничества и нецелевого использования сведений закрытого характера в официальных электронных ресурсах вызывает тревогу в государственных структурах.

Третья масштабная проблема конфиденциальности, которая напрямую связана с информационной безопасностью.

Мировой опыт внедрения и функционирования «электронного государственного управления» показывает всю необходимость обеспечения охраны данных, так как государственные услуги предоставляются в электронном виде. Как следствие, может возникнуть проблема разглашения или незаконного использования охраняемой важной информации.

С учетом повышения актуальности внедрения технологий электронного государственного управления, о чем неоднократно упоминал в своих выступлениях Президент РФ, в нынешнее время необходимо уделить внимание вопросу о сохранности важной информации, связанной с массовым внедрением технологии электронной цифровой подписи (далее ЭЦП). Без внедрения и использования ЭЦП предоставление электронных государственных услуг практически невозможно и даже потенциально опасно с позиции сохранности, достоверности передаваемых сведений и адресности оказания государственных услуг обществу.

В анализируемой проблеме имеется очень важный аспект. Тенденция внедрения электронного документооборота в нашей стране предусматривает его сочетание с классическим бумажным документооборотом. Современные информационные системы, несомненно, являются существенным каналом утечки информации при отсутствии надлежащих мер защиты. Однако при этом не следует упускать из виду и другой весьма опасный канал утечек. Можно привести немало примеров инцидентов с бумажными носителями конфиденциальной информации, поэтому следует уделить внимание внедрению в организациях и учреждениях отлаженных механизмов учета, хранения, обработки, накопления и уничтожения критически важной информации на бумажных носителях.

Важным также остается вопрос, связанный различиями в доступе к компьютерам. Этот вопрос предполагает решение двух проблем: «компьютерное неравенство» граждан и доступность компьютерных технологий для людей с физическими отклонениями.

Вопрос «компьютерного неравенства» подразумевает ситуацию, при которой не все граждане имеют одинаковый доступ к компьютерам из-за низкого финансового дохода или отсутствия необходимых навыков.

Многие из граждан, решение проблем которых связано с деятельностью электронного правительства, не имеют возможности доступа к этим государственным услугам: социально незащищенные, престарелые, инвалиды, малообразованные люди. Использование новых технологий не должно создавать никаких препятствий гражданам с физическими недостатками, чьи компьютеры следует оснащать дорогостоящим оборудованием или программным обеспечением.

Еще одной проблема финансовое обеспечение проектов программ на уровне правительства, а также контроль за целесообразным и адресным использованием бюджетных средств.

Целесообразно рассмотреть еще один современный инновационный инструмент, с помощью которого возможно организовать эффективный диалог между властью и гражданами, систему GR.

Явление GR (GovernmentRelations связь с правительством) подразумевает действия по выстраиванию взаимоотношений между гражданами и органами государственной власти, и включает в себя сбор и обработку информационных ресурсов о деятельности органов государственных структур.

По результатам исследования можно сделать вывод о том, что выявленная ситуация носит двойственный характер. С одной стороны, очевидно, что органы власти осознают и признают важность и необходимость диалога с населением, с другой же обозначается ряд проблем, требующих внимания, так как без их разрешения вряд ли возможно конструктивное взаимодействие. Особого внимания требует анализ формирования доверия населения в России в целом и в органах местной власти в частности.

В рамках реформы государственного управления принципиально важно решить также извечную проблему «качества чиновничества», ведь особенностью государственного администрирования ныне объективно становится повышение открытости государственного аппарата, его приближение к институтам гражданского общества и рядовым гражданам, поскольку чиновник все больше вступает в соприкосновение с политизированной общественной средой. В свою очередь, общение с чиновником становится важным фактором формирования у населения имиджа государственной власти. В результате неизбежно происходит политизация управленческих кадров. И проблема уже не в том, входит политика в компетенцию государственного служащего или нет, а в объеме и содержании этой компетенции в зависимости от его ранга и должностных обязанностей.

Европейские стандарты политической компетенции включают, в частности:

политические и социальные компетенции такие как, способность брать на себя ответственность, участвовать в совершенствовании демократических институтов, владение технологиями урегулирования конфликтов;

компетенции, касающиеся жизни в поликультурном обществе такие как толерантность, культура общения;

компетенции, касающиеся владения устной и письменной коммуникацией, в т. ч. языковой;

компетенции, связанные с владением информационными технологиями [10].

С учетом постановки задач в русле политической стратегии развития России до 2020 года [11] наряду с сугубо административными политические компетенции госслужащих могут быть представлены в следующем виде:

Компетенции в сфере повышения эффективности государственного управления:

знание проблемных ситуаций;

умение давать оценку политических последствий и результатов проводимой политики и реагировать на вызовы внешней среды;

умение инициировать инновации в сфере государственного управления.

Компетенции в сфере повышения эффективности взаимодействия государства и общества:

умение формировать экспертные сети;

умение работать в широком публичном контексте (политические партии, общественные организации, бизнес-среда, некоммерческий сектор);

умение осуществлять межведомственное и межуровневое взаимодействие органов государственной власти.

Компетенции в сфере открытости органов государственной власти:

способность вовлекать общественность в процесс формирования государственной политики;

умение диагностировать общественное мнение;

умение взаимодействовать со СМИ.

Политико-коммуникационные компетенции:

владение искусством презентации;

знание технологий переговорного процесса и умение их использовать в конфликтной ситуации;

умение использовать новейшие коммуникационные технологии в системе государственного и политического управления;

высокопрофессиональное владение средствами устного и письменного общения [12].

Отмеченные компетенции направлены на продуктивную деятельность в сфере политико-административного управления, формирование позитивного имиджа власти, информационное взаимодействие с ключевыми аудиториями общества, способны эффективно воздействовать на социально-политический процесс, поддерживать состояние устойчивости, стабильности в обществе.

Необходимо обозначить некоторые основные задачи, выполнение которых обязательно для эффективной реализации открытости и прозрачности в органах государственной власти.

Формулирование ясных стратегических целей информационной политики, основанных на четкой программе организации. Информационная политика должна основываться на реальных программах той или иной организации, на ее реальных производственных проектах, встроенных в продуманную общую корпоративную стратегию.

Деятельность информационных служб должна осуществляться четко в рамках выработанной информационной политики органов государственной власти. Цели и задачи должны согласовываться с государственными политическими и экономическими интересами органов государственной власти.

Постоянно должен осуществляться мониторинг информационного пространства, а так же тщательный внутриведомственный, межведомственный или внутрикорпоративный контроль содержания, полноты и достоверности сообщаемой СМИ информации.

Информационным службам СМИ необходимо в своей деятельности использовать новейшие информационные технологии, методы и специальные инструменты влияния на формирование общественного мнения.

Технологии реализации открытости и прозрачности могут быть использованы в качестве коррелирующего механизма взаимодействия, основанного на компромиссе и взаимопонимании. Положительно зарекомендовали себя в государственных паблик рилейшнз публичные консультации, которые являются механизмом определения потребностей общественности. К сожалению, эта сфера деятельности в России развита слабо. Поэтому возникает необходимость изучения иностранного опыта взаимодействия с общественностью, методов публичных консультаций, их интеграции в процесс принятия управленческих решений в органах муниципального и государственного управления. В разных странах их называют по-разному: «общественное участие» (citizens, participation), «вовлечение общественности» (publicinvolvement), «публичные консультации» (publicconsultations).

В США существует так называемое «жюри граждан», а в Великобритании «гражданский воркшоп». В Голландии существует термин «слушающее правительство (listeninggovernment), который означает, что власть становится доступной для вопросов, жалоб и пожеланий частных лиц, групп общественности [40, с.45].

«Жюри граждан» позволяет частично разрешить проблему слабой информированности граждан. Для проведения «жюри граждан» приглашают тщательно отобранных по определенным квотам 10-20 человек. Специалисты муниципалитета рассказывают им об определенной проблеме с различных точек зрения в течение двух или трех дней. Участники должны глубоко разобраться в проблеме, поэтому во время лекций и презентаций они задают все интересующие их вопросы выступающим. После ознакомления с проблемой организуется групповая дискуссия. Граждане высказывают свои соображения по поводу возможных решений, предложения и пожелания. «Жюри граждан» не способно предложить идеальный план решения проблемы, но оно показывает основные пожелания горожан, которые затем учитываются при принятии решений. Данный метод достаточно дорогостоящ, поэтому «жюри граждан» собирают только в случае необходимости решения очень сложных проблем. Основная цель такой технологии дать возможность жителям территории поучаствовать в разработке муниципальной политики и повлиять на принимаемые решения.

Гражданский воркшоп (от англ. workshop мастерская) метод, позволяющий активизировать потенциал личности, пробудить его любознательность, задействовать эмоции. Обозначение «воркшоп» можно использовать как рабочий термин среди специалистов, заменив его в практической работе на словосочетание «консультации с населением». Гражданский воркшоп (citizens'workshop) это метод определения потребностей общественности, основанный на проведении фокус-групп с представителями различных слоев населения.

Данные методы могут использоваться в работе российских органов местного самоуправления для более точного учета мнения населения и повышения эффективности принятия решений. Адаптация к российским условиям «жюри граждан» и «воркшопа» как новых методов учета мнений граждан при принятии решений позволяет налаживать диалогово-паритетные взаимоотношения власти и общества. Эти и другие технологии паблик рилейшнз призваны формировать доверие общественности к государственным структурам, создавая условия для социальных дискуссий, способствуя вовлечению граждан в процесс принятия решений на государственном уровне.

Таким образом, отделы по работе с общественностью и юридические отделы обладают весьма разнообразными методами и технологиями реализации открытости и прозрачности. Среди наиболее действенных и широко применяемых направлений работы отделов по работе с общественностью органов власти выделяют политический консалтинг, так называемое политическое консультирование и публичные консультации, которые распространены в основном за границей. В российской же практике на местном уровне существует механизм публичных слушаний по реализации полномочий по решению вопросов местного значения.

Неотъемлемой частью повседневной жизни россиян сегодня стали современные средства коммуникации, позволяющие осуществлять поиск информации в сети интернет. Распространенным социальным явлением являются практики общения в социальных сетях. С каждым годом информационные технологии открывают все более широкие перспективы для повышения эффективности бизнеса и качества жизни граждан. В этих условиях встает остро вопрос необходимости решения комплекса проблем, связанных с реализацией институтом местного самоуправления информационной работы, направленной на обеспечение информированности населения о деятельности института власти, на создание условий для свободного доступа жителей к той информации, в которой они нуждаются.

В связи с этим, обозначим стратегические цели, которые на текущий момент должны быть обозначены перед администрацией городского округа в связи с необходимостью формирования социального поля информационной открытости органов государственного управления, благоприятной коммуникационной среды для взаимодействия власти и местного населения:

создание информационных условий для интенсивного формирования гражданского общества;

создание и обеспечение информационной среды для постоянного открытого взаимодействия между муниципальной властью и формирующимся гражданским обществом;

обеспечение открытости органов государственной власти для жителей общественных, политических и иных организаций;

определение комплекса условий, включающего вопросы о правах собственности, владении и распоряжении, эксплуатации накопленных информационных ресурсов и существующих информационно-коммуникационных сетей и систем, необходимых для формирования информационного общества;

повышение уровня информированности населения, стимулирование его интереса к деятельности органов государственной власти;

формирование положительного образа органов муниципальной власти, как независимого института, призванного обеспечивать законные права граждан;

? создание организационных условий для объединения информационных ресурсов, информационно-коммуникационных сетей и систем в единую информационно-коммуникационную инфраструктуру.

Прогнозируя переход органов власти к полной практике электронного правительства, можно предсказать, что в среднесрочной перспективе будут использованы все возможные каналы взаимодействия между властью и обществом: прямое общение, телефонное, почтовое, но Интернет в дальнесрочной перспективе станет приоритетным каналом взаимодействия.

Первый этап создания сети сайтов, реализующих информационно-справочную функцию, и их объединения в рамках портала «электронное правительство» близится к успешному финишу.

Второй этап предоставление населению определенных услуг. Далее, на третьем этапе развития государственного интернет-портала, возможно развитие интерактивных форм общения с населением создание специальных конференций, участие членов экспертных советов в обсуждении актуальных проблем и т. д.

Сайты в рамках программы «Электронное правительство», реализация концепции «Открытое правительство», открытые базы данных, Единый портал бюджетной системы Российской Федерации подтверждают масштаб работ, проведенных органами власти, включая деятельность по обеспечению информационной открытости.

Концепция открытости деятельности федеральных органов государственной власти одобрена на заседании правительства Российской Федерации 5 декабря 2013 г. и стала обязательным документом для всех министерств. Основными критериями открытости деятельности являются работа ведомств с референтными группами общества, принятие планов деятельности на период до 2018 г., составление публичной декларации целей и задач на год, регулярное размещение информации о своей деятельности на сайтах, проведение независимой антикоррупционной экспертизы, а также взаимодействие с журналистами, общественными советами и общественными объединениями.

Однако министерства и ведомства России оценивают свою открытость по реализации концепции открытости деятельности на 110 баллов из 300 возможных, т. е. ниже среднего уровня. Такие данные самообследования федеральных органов власти представлены на заседании правительственной по координации деятельности открытого правительства.

В ходе самообследования 63 органа государственной власти оценили свою деятельность по следующим параметрам: понятность; информационная открытость; работа с обращениями граждан, референтными группами, общественным советом; публичная отчетность; публикация планов деятельности; открытость данных; антикоррупционная работа и работа пресс-служб [6].

Среди основных причин оценки министерствами и ведомствами низкой степени открытости деятельности следующие. Это формальное отношение к задачам о публикации информации: 37 из 83 субъектов полностью выполняют требования Бюджетного кодекса (т. е. приняли программный бюджет и опубликовали приложение по установленной Бюджетным кодексом РФ форме. Но при этом нет проработки по такому критерию как понятность информации для граждан. Отсутствует отлаженные процессы обратной связи органов власти с гражданами [7]. Предоставленная информация часто не актуальна.

Многие федеральные государственные органы государственной власти до сих пор не имеют достаточного представления о сущности открытых данных. По нашему мнению, существующий разрыв в постановке задач и уровнем их реализации недопустим. Реализация нормативных требований к качеству размещения наборов открытых данных на сайтах федеральных государственных органов государственной власти пока, к сожалению, находится на низком уровне. Разделы с открытыми данными, паспорта наборов, сведения о структуре и ссылки па нее очень часто оформляются некорректно, с существенными нарушениями требований методических рекомендаций. Некорректная, неполная, устаревшая информация не может привлечь интерес потребителей, а также затрудняет качественный и оперативный обмен данными между государственными структурами.

...