Тенденции, проблемы и перспективы развития модели местного самоуправления в Российской Федерации
История становления российской модели местного самоуправления в дореволюционный и советский периоды, процесс развития современной системы. Формирование моделей местного самоуправления за рубежом. Местное самоуправление на примере г. Орехово-Зуево.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 14.08.2017 |
| Размер файла | 79,3 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Размещено на http://www.allbest.ru/
Содержание
Введение
Глава 1. Теоретические и исторические основы формирования моделей местного самоуправления
1.1 Понятие модели местного самоуправления
1.2 Формирование моделей местного самоуправления за рубежом
1.3 История становления российской модели местного самоуправления в дореволюционный и советский периоды
Глава 2. Проблемы формирования и развития современной модели местного самоуправления в РФ
2.1 Процесс становления современной системы местного самоуправления
2.2 Модель местного самоуправления на примере г. Орехово-Зуево
2.3 Проблемы и перспективы местного самоуправления в РФ
Заключение
Список использованных источников
Введение
Актуальность темы исследования. Современная трактовка понятий, связанных с категорией «местное самоуправление», в постсоветской России формировалось постепенно. В 90-е годы XX в. и в первые годы XXI века в России были приняты нормативные правовые документы, сформировавшие современное понимание сущности и системы местного самоуправления.
Местное самоуправление является основным звеном в структуре федеральной власти, без которого государственная власть как таковая не может существовать. Ни одно государство, начиная с самых древних, немыслимы без местного самоуправления, т.е. деятельности специального круга субъектов, на профессиональной основе реализующих интересы и функции муниципальной власти.
В нашем государстве и обществе происходят изменения, не заметить которые невозможно. Реформированию местного самоуправления уделяется особое внимание.
В то же время система местного самоуправления в нашей стране все еще далека от совершенства. Как результат - практически все МО дотационные, в муниципалитетах нет денежных средств на покрытие необходимых расходных обязательств. Государственный контроль за деятельностью местных органов власти усилен, как со стороны центральных органов власти и особенно со стороны органов государственной власти субъектов РФ. Население МО практически перестало приходить на выборы местных органов власти.
Явка составляет от 17до 25 %. Яркий пример в этом плане представляют результаты голосования во Владимирской области Владимирская область провалила явку [Электронный ресурс] / Зебра-Тв. URL: http://zebra- tv.ru/novosti/vlast/vladimirskaya-oblast-provalila-yavku/ (дата обращения: 15.04.2016)..
В организации местного самоуправления в России наблюдаются кризисные явления и необходимы срочные меры для изменения ситуации.
Поиски моделей эффективности местного самоуправления актуализировал Президент РФ В.В. Путин еще на Валдайском интеллектуальном политическом форуме в сентябре 2013 г., отметив, что «Именно из модели государства-цивилизации вытекают особенности нашего государственного устройства…надо выстроить такую модель государства цивилизационной общности с таким устройством, которая была бы абсолютно равно привлекательна и гармонична для всех» Речь Президента РФ В.В. Путина на Валдайском интеллектуальном политическом форуме в сентябре 2013 г. [Электронный ресурс] / Президент РФ. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/transcripts (дата обращения: 15.04.2016).. В своих выступлениях глава государства не раз отмечал необходимость эффективного местного самоуправления, ориентированного как на запросы граждан общества, так и на интересы государства.
Можно сказать, что реформирование муниципальной службы является одним из приоритетных направлений государственного строительства. Оно осуществляется в целях повышения эффективности модели местного самоуправления, невозможной без его открытости, доверия граждан к органам местного самоуправления и улучшения качества оказываемых государственными органами населению услуг. А достижение этой задачи невозможно без тщательного изучения моделей местного самоуправления в целом, а также тенденций развития местного самоуправления в России.
Поэтому именно попыткой наметить пути для совершенствования российской модели местного самоуправления обусловлен выбор темы дипломной работы.
Степень разработанности темы исследования. Следует отметить, что концепция моделей местного самоуправления нашла свою научную опору в фундаментальном социально-философском дискурсе. Еще в работах А. Токвиля, Г. Турэ, О. Ресслера, Р. Моля и др. были заложены предпосылки концепции местного управления, его сущности и функций.
Сегодня при анализе проблем местного самоуправления принято опираться на работы Д. Норта и его последователей (Дж. Коэн, Дж.Д. Дуглас и др.). Немаловажное значение имеют концепции Г. Спенсера, Э. Дюркгейма, Э. Гидденса, Ю. Левады, Г.В. Осипова, С.С. Фролова, Я. Щепанского, Р. Коуза.
В рамках современных российских исследований также довольно подробно разработаны экономические, политические, правовые и социальные основы развития местного самоуправления: Р.Х. Адуков, Р.В. Бабун, А.Ф. Денисов, А.Е. Когут, В.А. Лапин, В.Н. Лексин, А.Н. Швецов, А.Н. Широков, Э.А. Уткин, В.И. Васильев, С.М. Киричук, В. Кирпичников, Г.В. Марченко, Н.С. Бондарь, С.П. Зинченко, Л.В. Гильченко, М. Исаева, О.Е. Кутафина, А.Н. Пискарева, А.Н. Широкова и др.
Проблема исследования заключается в том, что ряд организационных и правовых дисфункций института местного самоуправления в РФ приводит к отчуждению населения от участия в принятии решений на местном уровне. Этим обусловлена необходимость поиска оптимальной, эффективной модели местного самоуправления.
Объект исследования - модель местного самоуправления в России.
Предмет исследования - тенденции, проблемы и перспективы развития модели местного самоуправления в РФ.
Цель работы - изучить российскую модель местного самоуправления, ее отличия от основных моделей местного самоуправления и перспективы развития.
В соответствие с целью, сформулируем основные задачи исследования:
- рассмотреть понятие модели местного самоуправления;
- выявить формирование моделей местного самоуправления за рубежом;
- проследить историю становления российской модели местного самоуправления в дореволюционный и советский периоды;
- проанализировать процесс становления современной системы местного самоуправления;
- исследовать проблемы местного самоуправления в РФ;
- сформулировать перспективы и возможности совершенствования российской модели местного самоуправления.
Методы исследования: общенаучные методы познания (системный, исторический методы, социологический и статистический методы, анализ и синтез). В исследовании применялся сравнительно-политологический анализ, анализ нормативно-правовых и политических, уставных, программных, исполнительно-распорядительных документов органов власти федерального и регионального уровней.
Методологическая основа исследования определена политологическими, управленческими концепциями, представленными в работах М. Вебера, Д. Норта, Р.Даля. Использованы теоретические построения Г. Алмонда, М. Дюверже, Д. Истона, Т. Парсонса, С. Вербы. Применены идеи Г.В. Атаманчука, М.Н. Афанасьева, С.Ю. Наумова, Л.Г. Швец.
Практическая значимость исследования. Выводы и рекомендации могут быть использованы в процессе принятия тех или иных управленческих решений в рамках деятельности местного самоуправления, в процессе разработки и реализации соответствующих курсов государственного и муниципального управления.
Структура работы состоит из введения, двух глав основной части, заключения, списка использованных источников.
Глава 1. Теоретические и исторические основы формирования моделей местного самоуправления
1.1 Понятие модели местного самоуправления
В научной сфере, СМИ ведутся обширные дискуссии об активном привлечении населения территориальных образований к совместной работе с властью по преобразованию и улучшению своей жизнедеятельности. В качестве моделей и форм такого привлечения рассматриваются развитие всей системы местного самоуправления, некоммерческих организаций, политических партий, других общественных институтов и гражданских инициатив. Эти модели и формы укладываются в понимание демократизации всех общественных и государственных институтов, гражданского общества и правового государства.
Как показывает история становления атрибутов демократизации нашего государства, изменения, сопровождающие этот процесс в обществе, проходят противоречиво и довольно болезненно, зачастую наталкиваясь на существенные препятствия различного характера.
Институт местного самоуправления признается приоритетной моделью преобразования, так как является наиболее эффективным и перспективным инструментом развития социальной активности граждан, формирования чувства ответственности за социальное поведение каждого, реализации их демократических прав и свобод Антипьев К.А. Местное самоуправление как социальный институт современного российского общества: дис. ... кандидата социологических наук. Пермь, 2002. - С. 89. Однако данная модель может работать максимально эффективно только при активной социальной поддержке самих граждан.
Роль и место института местного самоуправления в современной российской науке чаще рассматривается либо как категория юридическая, намного реже подвергается анализу его экономическая сущность. В научном сообществе нет единого понимания сути термина «местное самоуправление», что говорит об отсутствии единого мнения относительно значимости этого важного института, его места в системе общественных отношений. В юридической, политической и других науках длительное время предпринимались попытки более точно определить содержание термина «местное самоуправление».
Операционализируя понятие «местное самоуправление», следует отметить, что оно сложилось в результате длительного эволюционного развития.
Древнейшие родоплеменные отношения лежат в основе возникновения, становления и развития любого государства. Вся жизнедеятельность доисторических племен является прообразом современного местного самоуправления. Истоки общинного, городского самоуправления просматриваются еще в полисной демократии античного мира. Это отмечено в трудах Ф. Энгельса, а точнее, в работе «Происхождение семьи, частной собственности и государства»: «Ещё почти триста лет спустя после основания Рима родовые узы были настолько прочны, что один патрицианский род, именно род Фабиев, мог с разрешения сената собственными силами предпринять военный поход против соседнего города Вейи» Энгельс Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства. М.: Издательство политической литературы, 1973. С.144. Историческое исчезновение родоплеменных отношений не уничтожило потребность групп людей сообществ, общин в необходимости самостоятельного решения местных вопросов экономической, социальной и хозяйственной жизни, то есть самостоятельного управления. Эта потребность сохранилась как объективная закономерность жизнедеятельности человеческого общества.
Истоки общинного, городского самоуправления просматриваются еще в полисной демократии античного мира. Дальнейшее становление местное самоуправление получило в городских и сельских общинах периода сословного государства средних веков. Его развитие связывают с процессами перехода к современному индустриальному общественному устройству от феодальной организации общества. Города столкнулись с осознанием необходимости обеспечения свободы общинного самоуправления от вмешательства и надзора со стороны государственной власти, граждане стали требовать самостоятельности в управлении местными делами.
Начальное толкование термина «местное самоуправление» появилось в Великобритании в XVII столетии. Предпосылкой близкого к современному пониманию термина явились муниципальные реформы XIX в., фундамент которых заложен еще в средние века. В первой половине XIX в. разрабатываются теоретические основы учения о местном самоуправлении. Французский историк и государственный деятель А. Токвиль отмечал, что «общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться её мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретёт. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности» Местное самоуправление: Теория и практика / Под ред. Г. Люхтерхандт при участии В.Я. Гельмана. М.: Фонд Ф.Науманна, 2006. С. 144-145..
Весомый вклад в создание теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа. В дальнейшем термин заимствован Россией и другими странами.
Позднее теоретическую основу такому управлению развивали представители французской и бельгийской правовых школ - Гербер, Турэ и др. Теория свободной общины сформировалась в период, когда местные дела находились в ведении государственных должностных лиц. Такое положение местного управления не содержало в себе никаких рычагов и стимулов для развития местных общин.
Известно несколько подходов к пониманию категории «местное самоуправление». Они основываются на трех основных теориях местного самоуправления, несущих различное понимание природы этого института: общественной, государственной и дуалистической. Теория дуализма по своей сути является симбиозом общественной и государственной.
Предтечей общественной природы местного самоуправления послужила теория свободной общины. Она была призвана заострить внимание на необходимости обеспечения на местном уровне основ самоуправления как естественного права общин, на огромном значении общинной жизни в связи с наличием у местных общин особых интересов. В разработанной теории свободной общины авторы обосновали естественный и неотчуждаемый характер права общины управлять своими делами, мотивируя это тем, что исторически община появляется раньше государства и государство обязано уважать свободу общинного управления.
Теория свободной общины характеризуется следующими принципами организации местного самоуправления Василенко, И.А. Государственное и муниципальное управление 5-е изд., пер. и доп. учебник для бакалавров. М: Юрайт, 2013. - С. 134:
– выборность органов местного самоуправления представителями общины;
– разграничение дел, порученных общине государством и дел общинных;
– своеобразие управления собственными делами общины и его отличие от дел государственных;
– невмешательство государственных органов в собственную компетенцию общины и ограничение влияния государства на общинное самоуправление контролем за соблюдением общиной пределов своей компетенции.
В дальнейшем теория свободной общины переросла в теорию общественного самоуправления (или общественно-хозяйственную теорию самоуправления). Ее суть состоит в понимании того, что круг дел общинных отличен от дел государства, в связи с чем, самоуправление призвано выявлять и решать собственные вопросы местных общин, а не проблемы государственного управления. Самостоятельность общин обосновывалась тем, и это было основным аргументом ее создателей, что ее деятельность по своей природе была преимущественно хозяйственной и не являлась негосударственной формой деятельности.
В европейском законодательстве и научной литературе о местном самоуправлении доминирует представление о нем как государственном управлении.
Государственная теория самоуправления разработана в XIX в. немецкими учеными Л. Штейном (политическое направление теории) и Р. Гнейстом (юридическое направление) Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Местное самоуправление: история и современность. - Екатеринбург: Изд- во УГЭУ, 1998. С. 125.. Они считали, что полномочия местного самоуправления по своему источнику являются производными от государственной власти; но местное самоуправление осуществляется через лиц, не являющихся государственными должностными лицами обладающими профессионализмом, а местными жителями, заинтересованными в результатах местного управления. Также в трудах вышеназванных ученых было отмечено, что передача государством отдельных вопросов для их решения местным самоуправлением связана с целью их более эффективного решения на местном уровне.
Несколько различные подходы создателей государственной теории самоуправления объяснялись тем, что Р. Гнейст ассоциировал местное самоуправление с системой безвозмездных и почетных должностей, а самостоятельность органов самоуправления - с особенностями порядка их формирования и замещением отдельных должностей. Л. Штейн определял самоуправляющиеся территориальные сообщества как особые субъекты права, особые юридические лица, вступающие с государством в юридические отношения.
В российской науке всегда преобладали государственный и смешанный подходы к пониманию института местного самоуправления. Активный деятель земского движения Н.И. Лазаревский понимал институт местного самоуправления как «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивали тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и населением» Лазаревский Н.И. Самоуправление // Мелкая земская единица: Сб. статей. СПб.: Слово. 1902. С. 42.. Лазаревский также отмечает, что «государственная власть является совокупностью полномочий монарха, коронной администрации, парламента, органов самоуправления».
Один из ведущих теоретиков российского либерализма XIX в. А.Д. Градовский в своей работе «История местного управления в России» Градовский А.Д. История местного управления в России // Собрание сочинений. Т. 2. СПб.: Тип. М.М. Стасюлевича, 1899. С. 128 доказывает необходимость местного самоуправления для лучшего управления государством в целом. Он считал местное самоуправление результатом разносторонних интересов, которые нельзя удовлетворить деятельностью центрального правительства. Ученый характеризовал институт местного самоуправления как один из видов распределения власти. Определяя внутреннюю сущность местного самоуправления, он считал, что в ее основе должны лежать местные интересы и потребности.
Таким образом, местное самоуправление как явление общественной жизни - это социальный институт, наиболее приближенный к населению. Наряду с другими формами общественной и частной самоорганизации местное самоуправление представляет интересы местного сообщества, а также в пределах своих полномочий обеспечивает возможность более эффективного решения социально-экономических проблем на местном уровне.
1.2 Формирование моделей местного самоуправления за рубежом
Рассмотрев существующие теории местного самоуправления, следует рассмотреть и основные современные правовые системы этого социального института. В литературе обычно выделяются три системы: англосаксонская (английская), континентальная (французская) и «советская» Comparative local politics: A system functional approach. Boston: 1973. P. 136-146. Ряд исследователей выделяют еще и смешанную модель как производную от двух первых.
Критериями для их выделения являются принципы, лежащие как в основе взаимоотношений различных местных органов, так и их отношений с вышестоящими властями. Краткое описание этих систем приведем по работе А.Л. Алферова Алферов А.Л. Теоретические основы местного самоуправления [Электронный ресурс] / Социологическая библиотека. URL: http://library.sociology.kharkov.ua/books/alferov/03.html (дата обращения: 15.04.2016).
Во многих странах с англосаксонской правовой системой - Австралии, США, Великобритании, Канаде и других получила распространение англосаксонская модель управления, где представительные органы местного самоуправления выступают действующими формально в пределах предоставленных им государством прав и полномочий автономно и независимо, и прямое подчинение вышестоящим органам нижестоящих отсутствует. Для этой модели характерно также отсутствие уполномоченных центрального правительства на местах, таких которые бы контролировали избираемые населением отдельных территорий представительные органы. Населением непосредственно, помимо представительных органов, могут избираться и некоторые должностные лица. В этом случае, комитеты (комиссии) местных представительных органов, которые играют значительную роль в принятии и подготовке отдельных решений, наделены довольно весомыми полномочиями.
Одной из особенностей англосаксонской муниципальной системы является четкое определение компетенции органов местного самоуправления. Полномочия местных органов определяются по принципу позитивного правового регулирования - представительные органы вправе совершать только те действия, которые непосредственно определяются законом. Если у местных органов возникает необходимость в получении дополнительного полномочия, то они вправе обратиться в парламент с просьбой об издании «частного» акта.
В континентальной Европе (Франция, Италия, Испания, Бельгия), Латинской Америке, государствах Ближнего Востока распространение получила континентальная или французская модель местного управления. Она основана на сочетании как местного самоуправления, так и прямого государственного управления на местах. Данная модель зародилась во Франции, где исторически основной опорой власти короля выступали не органы местного самоуправления коммун, а полномочные представители монарха на местах. Спецификой континентальной модели местного самоуправления является ее иерархически построенная по подчиненности система управления, согласно которой с одного уровня на другой происходит передача информации и различных директив, в рамках которой на центральные органы власти активно работает целая группа агентов на местном уровне. Характерным примером подобной иерархической соподчиненности в управлении является Италия, в которой, согласно конституции, области наделены правом осуществления контроля и надзора за законностью актов коммун, провинций и других местных образований Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М.: МГУ, 2013. С. 152.
Современной тенденцией в развитых демократиях (Австрия, Германия, Япония) является сближение (своеобразная гибридизация) двух рассмотренных моделей местного управления (смешанная модель) - англосаксонской и континентальной. Основой такой системы местного управления выступают местные органы представительной власти, создаваемые населением в результате состязательных, свободных выборов и поэтому обладающие значительной легитимностью. Специфика смешанной модели проявляется по-разному в различных государствах. Так, в Германии бургомистры и ландраты имеют двойной статус - органа местного самоуправления и низового звена исполнительной государственной власти. Губернатор японской префектуры, избираемый местным населением и считающийся главой местной власти, выполняет целый ряд общегосударственных функций.
Для целей дипломной работы интересно рассмотрение и «советской» модели, т.к. новое российское государство до настоящего времени испытывает ее «давление» и еще не может полностью избавиться от некоторых ее рудиментов. Сейчас эта модель в той или иной мере просматривается лишь в некоторых странах, по сей день относящих себя к социалистическим, таких как КНДР, Китай, Куба.
Характерной особенностью этой модели было пропаганда полной власти советов - представительных органов, на определенной территории и полное отрицание принципа разделения властей Гришковец, А. А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Государство и право. - 2005. - № 1. С. 24-36. Номинально советы числились полновластными органами, однако власть реально принадлежала функционировавшим на разных уровнях административно-территориального деления и принимавшим все наиболее важные решения партийным организациям. Жесткое иерархическое соподчинение звеньев, составляющих систему управления, характеризует также советскую модель. Наглядным примером этого является Конституция КНР, которая декларирует, что все административные государственные органы, органы прокуратуры и судебные органы формируются собраниями народных депутатов, подконтрольны им и ответственны перед ними.
Переход современной России от вышеописанной модели проявляется в упразднении исполнительных комитетов местных советов и замена их главами местной администрации, изменении понимания местных советов как составляющих единой системы органов государственной власти, введении институтов муниципальной собственности, судебного контроля над законностью решений выносимых представительными органами власти и т.п.
Итак, характеризуя современное состояние местного самоуправления как социального института, учитывая исторический опыт его развития, можно отметить, что становление и развитие этого института шло под воздействием двух основных разнонаправленных тенденций: централизации и децентрализации власти. Институт местного самоуправления видоизменялся в зависимости от доминирования той или иной направленности. При ослаблении государственной власти местное самоуправление обретало черты большей самостоятельности, при ее усилении самостоятельность местного самоуправления значительно сокращалась.
1.3 История становления российской модели местного самоуправления в дореволюционный и советский периоды
Необходимость местного самоуправления в России никогда не ставилась под сомнение. Его необходимость была объективно обоснована спецификой государства: огромной территорией; ее социально- экономическими различиями; многонациональным составом населения, менталитетом, традициями, обычаями. При этом ретроспективный анализ показывает, что местное самоуправление как форма народовластия имеет давнюю историю. Еще до формирования государственных образований были известны его первые патриархальные формы в виде родовых и сельских общин. Свое реальное воплощение местное самоуправление получило в Древней Греции, где в небольших городах-полисах с населением в несколько тысяч свободных граждан все городские проблемы решались либо общими собраниями жителей, либо выборными органами. Исторически дальнейшее развитие самоуправление, как форма народовластия, получило в Древнем Риме. Юлий Цезарь законодательно установил общие правила относительного городового устройства в провинциях, в которых доминировал принцип широкой автономии в местных делах, хотя и под контролем Рима.
Высшим органом народовластия было народное собрание всех граждан общины, которое, в свою очередь, выбирало муниципальный магистрат для реализации административных и судебных функций.
Русская община также являлась институтом народовластия. Внутри поселений вопросы общественного жития решал «мир» (община). Сельский староста избирался только из местных жителей, общиной (миром) принимались и все важные решения. В основе такого подхода к народовластию лежало понимание того, что лучше членов общины все жизненные проблемы никто не знает и поэтому оптимальное их решение может быть предложено только ими. В этом, на наш взгляд, и состоит несостоятельность некоторых взглядов на прошлое российское народовластие, согласно которым утверждалось, что в России никогда не было демократии и местного самоуправления. Наоборот, российское народовластие с древних времен было демократичнее западноевропейского или американского, где главным являлся принцип простого большинства, а в русской общине решение считалось легитимным, если оно принималось абсолютным большинством. В возникших позднее таких общественных объединениях как крестьянские общины, купеческие гильдии, вольные города жизнедеятельность осуществлялась с определенными элементами самоуправления. В исторических летописях существуют записи о вечевых сходах, посадниках и вечевом колоколе Псковской, Вятской, Новгородской республик эпохи Древней Руси. Земская реформа Ивана Грозного (XVI в.) дала право населению участвовать в решении хозяйственных и судебных дел.
Дальнейшее развитие местное самоуправление получило после реформы, проведенной Александром II во второй половине XIX в. Образовались губернские и уездные земства и городские думы, появились земские учителя и врачи. В российской деревне получила развитие кооперация.
В работе К.А. Антипьева приведена историческая периодизация развития института местного самоуправления Антипьев К.А. Местное самоуправление как социальный институт современного российского общества: дис. ... кандидата социологических наук. Пермь, 2002. С. 65.
Первый период (ІХ-Х вв.) связан с развитием общинного строя, со становлением у восточнославянских племён системы общин. Самоуправление в этот период являлось необходимостью, носило характер самопомощи, без которой было невозможно существование сообществ, так как было основано на древних традициях. Замкнутые в себе и разобщённые общины были вынуждены решать актуальные местные вопросы полностью самостоятельно, то есть рассчитывать только на свои силы. Возникновение союзов общин стимулировало переход от взаимопомощи к более совершенной форме социальной жизни - самоуправлению.
Второй период (XI-XV вв.) охватывает эпоху феодальной раздробленности русских земель. Примером успешного участия населения в управлении местными делами в это время является Новгородская земля, где была создана и успешно функционировала эффективная по меркам того времени система самоуправления.
Третий период (середина XV- конец XVII вв.) характеризуется постепенным подчинением местного самоуправления государственным нуждам, самоуправленческие начала стали ограничиваться, общество становится все более социально дифференцированным. Представители выборных органов городских и сельских общин преобразуются в чиновников правительства, сохраняя при этом ответственность жителей за их действия.
Четвертый период (XVIII в.) свое начало берет от реформ Петра I и Екатерины II, когда в целях улучшения и совершенствования местного самоуправления был сделан ряд серьезных шагов на пути делегирования местным сословным группам и сообществам определённых прав самоуправления.
Со второй половины XIX в. начинается пятый период, который обозначен возвращением земским властям самоуправленческих начал, позволившим существенно преобразовать принципы взаимоотношений государства и общества. В данный период в самоуправление постепенно вовлекаются различные непривилегированные слои общества.
С образованием Советского государства (1917), его становлением и развитием совпадает шестой период. Для этого периода характерны Советы, как элементы местного самоуправления, входившие в систему централизованной, жестко иерархической власти, насильно насаждавшиеся государством и, следовательно, находившиеся под его полным контролем.
«Советская» система местного управления также характеризуется довольно жесткой иерархической соподчиненностью входящих в нее звеньев. На практике местные советы в большинстве своем заменяются исполкомами, которые, в свою очередь, выполняют решения правящего партийного руководства.
В.А. Борисов отмечает, что при «советской» модели местного управления депутаты практически не играют никакой роли в управленческом процессе и не обладают политической властью Борисов В.А. Пределы муниципальной демократии // Связи с общественностью в муниципальной политике. СПб.: СГУТ, 2002. C. 14.
В годы становления в России Республики Советов в 1917-1918 гг. деятельность органов местного самоуправления была ликвидирована. Сформированная система Советов (от сельсоветов до Верховного Совета) просуществовала до конца 90-х гг. ХХ в. и позиционировалась исключительно как власть государственная, то же можно сказать и о местных Советах. На местные органы государственной власти возлагались управленческие полномочия, а вся их деятельность осуществлялась, исходя из сметы доходов и расходов единого государственного бюджета.
Итак, процессы развития системы местного управления в дореволюционный и советский периоды не решили проблемы чрезмерной централизации власти, а лишь закрепили сложившийся порядок, при котором ее относительная эффективность возможна лишь в рамках известной вертикали исполнительной власти. Подобное положение дел крайне затруднило совершенствование бюрократического аппарата, реальный общественный контроль за чиновниками, обусловило сохранение высокой коррумпированности бюрократического аппарата на местном уровне и его оторванность от реальных общественных нужд и потребностей местного сообщества. Поэтому перед реформаторами новой России в 1990-х гг. встала задача создания новой системы местного самоуправления и государственной муниципальной службы, по сути, с нуля.
Итак, в рамках первой главы были исследованы теоретические и исторические основы формирования моделей местного самоуправления. Изученный материал позволяет сформулировать следующие выводы.
1. Местное самоуправление - это социальный институт, наиболее приближенный к населению, который представляет интересы местного сообщества, а так же обеспечивает решение социально-экономических проблем на местном уровне.
2. Развитие этого института шло под воздействием двух основных разнонаправленных тенденций: централизации и децентрализации власти. Институт местного самоуправления видоизменялся в зависимости от доминирования той или иной направленности.
3. Процессы развития системы местного управления в дореволюционный и советский периоды не решили проблемы чрезмерной централизации власти, а лишь закрепили сложившийся порядок, при котором ее относительная эффективность возможна лишь в рамках известной вертикали исполнительной власти.
Глава 2. Проблемы формирования и развития современной модели местного самоуправления в РФ
2.1 Процесс становления современной системы местного самоуправления
Российская Конституция (1993) Конституция Российской Федерации: принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 дек. официально провозгласила право на местное самоуправление локального территориального сообщества.
Изначально при построении модели местного самоуправления в России за основу была принята англо-саксонская модель.
Так, англосаксонская модель характеризуется тем, что местные органы самоуправления формально выступают как автономные в пределах представленных им полномочий при отсутствии прямого подчинения ниже- стоящих органов вышестоящим; в административно-территориальных единицах отсутствуют назначенные представители центральной власти, так как у них существуют только выборные органы общей компетенции (советы), в то время как в мелких общинах собираются приходские собрания Дроботенко И.И. Зарубежные модели местного самоуправления: опыт для России // Власть. 2010. № 1. С. 119.
Несомненным плюсом данной модели выступает отсутствие назначаемых чиновников со стороны центральной власти, что дает возможность населению посредством выборных механизмов самостоятельно реализовывать управленческие функции и решать вопросы местного значения, однако, как показывает опыт различных стран, пытавшихся внедрить эту модель местного самоуправления, эффективной она является для стран с двухпартийной системой, в которых одна партия имеет численное превосходство в органах государства и местного самоуправления, и ее действия, естественно, в значительной мере обеспечиваются моральными факторами.
Это не означает, что со стороны центральной власти полностью отсутствует контроль за деятельностью органов местного самоуправления - этот контроль осуществляется косвенным путем через министерства и суды. В частности, деятельность органов местного самоуправления регулируется со стороны инспекторов министерства по вопросам здравоохранения, образования, экологии и др. Если действия органов местной власти государственной власти кажутся нецелесообразными, неадекватными, то последняя обращается в суд с соответствующими жалобами.
Только те федерации, которые характеризуются высокими результатами социально-экономического и демократического развития, высоко развитой политической и гражданской культурой, могут позволить себе такую модель местного самоуправления, предполагающую полное невмешательство государства в дела местного сообщества, иначе само местное самоуправление, по мнению исследователей, окажется подчиненным интересам региональной элиты и будет отдано им «на откуп».
Англосаксонская модель получила распространение в Великобритании, США, Австралии, Канаде и др. странах, ориентирующихся в государственном строительстве на англосаксонские правовые принципы.
Однако, как показала практика, развитие системы местного самоуправления в РФ было связано с преодолением целого ряда противоречий.
Так, принципиально новый этап в организации системы публичной власти в нашей стране и вообще во всей системе властных отношений начался только после принятия Закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г. № 1417-I.66. Этот закон восстановил понятие «местное самоуправление». Дальнейшее развитие и правовой статус оно получило после принятия Закона РСФСР от 6 июля 1992 г. № 1550-I «О местном самоуправлении в Российской Федерации» О местном самоуправлении в Российской Федерации: Закон РСФСР от 6 июля 1992 г. № 1550-I (утратил силу) // «Ведомости СНД и ВС РСФСР», 1991. - № 29. - ст. 1010.
Принятие нового закона о местном самоуправлении, прямо вытекающего из Конституции РФ была весьма неприятной для федеральной исполнительной власти. Неудивительно, что достаточно быстро подготовленный проект с большим трудом преодолел обсуждение в Правительстве РФ и подвергся значительному редактированию в Администрации Президента. Отметим при этом различие мотивации данных субъектов: если для Правительства идет речь о последовательно воплощаемом курсе «спихнуть» все «социально-коммунальные» вопросы на места и полностью снять с себя ответственность за их решение, оставив за собой роль указующей и направляющей силы, то Администрация Президента стремилась реализовать политическую цель - закрепить статус-кво во взаимоотношениях центра, регионов и местного самоуправления при подчиненном положении как последнего вообще, так и представительных органов в частности Гельман В. Вокруг реформы местного самоуправления: политические интересы и законодательный процесс // Местное самоуправление: теория и практика. - М., 1996.
Большинство членов федерального правительства, региональных руководителей были в принципе против местного самоуправления в истинном его понимании. Естественно, что проект закона вызвал не только неприятие, но и яростное сопротивление, прежде всего, со стороны целого ряда глав субъектов РФ.
Руководители регионов, собираясь в рамках своих ассоциаций экономического взаимодействия, в 1994 г. неоднократно в самой разной форме высказывались отрицательно по отношению к планам принятия закона о местном самоуправлении, ставя политическую лояльность по отношению к федеральному центру в зависимость от принятия соответствующего решения по проекту. Целы ряд руководителей регионов, которым удалось добиться встречи с Президентом РФ, в прямом общении высказывали аргументы «против».
Сторонники местного самоуправления связывали надежды с позицией Б.Н. Ельцина, который за все годы своего правления ни разу не изменил своей поддержке муниципальному движению. Можно было рассчитывать и на нужные решения в Государственной Думе, несмотря на то, что в ее составе было много депутатов, находящихся в оппозиции к Президенту РФ, особенно после событий октября 1993 г. Свою роль должна была сыграть «великолепная семерка» в Совете Федерации. Первый состав Совета Федерации формировался через прямые выборы в регионах, тогда баллотировались и победили семь руководителей городов России, работавших в Верхней палате на неосвобожденной основе. Весьма значимым было и влияние некоторых федеральных руководителей в разных структурах власти, убежденных сторонников децентрализованной системы управления в государстве. Три-четыре губернатора открыто поддержали работу над проектом закона. Для расширения группы поддержки или хотя бы сокращения числа оппозиционеров работали индивидуально с влиятельными руководителями.
И все-таки основная опора была сделана на руководителей городов России, объединившихся в Союз российских городов. Как отмечает В. Гельман, «региональная исполнительная власть, находясь «в поисках утраченных Советов», неизбежно оказалась втянутой в конфликты за перераспределение ресурсов с исполнительными органами местного самоуправления. В первую очередь обострились притихшие было конфликты между главами областных администраций и мэрами крупных областных городов. В отсутствие институциональных преград в виде Советов и при молчаливом согласии центра зимой 1993/94 гг. противоречия обострились вновь и по провинции прокатилась волна «мэрских» разборок - в Омске, Новгороде, Владимире и ряде других городов - во всех без исключения случаях заканчивавшихся поражениями мэров. Наиболее нашумевшим стал скандал во Владивостоке, где при поддержке главы краевой администрации мэр города был арестован по ложному обвинению, а наиболее трагические последствия имело отстранение от должности мэра Саратова Ю. Китова, вскоре обнаруженного застрелившимся (или застреленным?) при невыясненных обстоятельствах» Гельман В. Вокруг реформы местного самоуправления: политические интересы и законодательный процесс // Местное самоуправление: теория и практика. - М., 1996. - С. 170.
На защиту мэров в рамках своих возможностей встал и депутатский корпус страны. Союз российских городов получал достаточно много решений городских представительных органов по данному поводу. Причем депутаты не ограничивались рамками своего региона.
Первоначально, при введении порядка назначения глав администраций Указом Президента РФ от 25.11.1991 г. № 239 «О порядке назначения глав администраций», добивались того, что Президент РФ сам назначал мэров столичных городов, также как и глав регионов. Указ защищал столичных мэров. Примерно через год право назначения руководителей городов передали руководителям регионов - соответственно, мэры потеряли защиту Президента.
Однако только законодательные новации, как показала практика, не смогли эффективно трансформировать Советы в органы местного самоуправления. Научные дискуссии о месте и роли местного самоуправления в России позволили постепенно сформировать представление о модели российского местного самоуправления, которая и была закреплена в основном законе 1993 г.
Согласно части 1 статьи 72 Конституции РФ формирование общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Концептуальным положением новой конституции явилось придание местному самоуправлению статуса одной из форм народовластия. В гл. 8 «Местное самоуправление» установлены права, регулирующие основные вопросы жизнедеятельности местного сообщества, в частности, право на муниципальную собственность, в том числе на землю и другие природные ресурсы (ст. 8 и 9).
В Конституции РФ концептуализировалась и другая важная основа местного самоуправления - институт правового положения в системе местного самоуправления человека и гражданина. Установлено, что права и свободы человека и гражданина определяют деятельность местного самоуправления; закреплено право гражданина избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, принимать участие в местном референдуме; закреплено право определения направления работы органов местного самоуправления в сфере строительства жилья, медицинского обслуживания, основного общего и среднего профессионального образования, право личного и коллективного обращения в органы местной власти.
Эти права защищаются в судебном порядке, являются нормами прямого действия и подлежат непосредственному применению.
После разработки и принятия в 1995 г. Федерального закона № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (утратил силу) // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995. - № 35. - ст. 3506 Россия присоединилась к ряду международных актов - в 1996 г. подписала, а 1998 г. Ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления Европейская хартия местного самоуправления: ETS N 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998 - № 36. - ст. 4466, взяв на себя обязательство соблюдать принципы организации местного самоуправления, признанные Советом Европы, в частности, принцип, гарантирующий административную, политическую и финансовую самостоятельность местных сообществ в условиях децентрализации власти.
Хартия предусматривает самостоятельность определения местным самоуправлением своей внутренней административной структуры, свободу действий местного самоуправления по любым вопросам своей компетенции, исключительность и полноту полномочий местного самоуправления.
Дальнейшие законодательные новации новой России - Гражданский, Налоговый, Бюджетный кодексы, а также специальные нормативные акты РФ, касающиеся основ местного самоуправления (Федеральный закон № 126-ФЗ от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ (утратил силу) // «Собрание законодательства РФ», 1997. - № 39. - ст. 4464, подзаконные акты - указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти) способствовали становлению местного самоуправления. В целом, к концу 1990-х гг. в России был накоплен опыт правотворческой деятельности в сфере местного самоуправления и заложены его правовые основы.
Однако к тому времени проявились проблемы, препятствующие достаточно эффективному функционированию ресурса местного самоуправления.
Среди них следует отметить неопределенность территориальной организации местного самоуправления, несоответствие ресурсов муниципальных образований исполняемым полномочиям, нечеткость в определении компетенции, возможность формирования, соответствующей решаемым задачам, структуры органов муниципального управления, не отработанный механизм взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, отдаленность органов местного самоуправления от населения.
Очередной этап на пути формирования системы местного самоуправления в России открывает принятие Федерального закона № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 6 октября 2003 г. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2003. - № 40. - ст. 3822 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ - довольно сложный по своей нормативной конструкции закон, поэтому осмысление и освоение его продолжается, продолжается внесение изменений.
Основными нововведениями Закона являются:
1) построение двухуровневой модели местного самоуправления, то есть создание в составе муниципального района городских и сельских поселений (ст. 10);
2) установление новых принципов определения границ муниципальных образований (ст. 11);
3) закрепление за каждым типом муниципального образования собственного перечня вопросов местного значения (ст. ст. 14, 15, 16);
4) расширение видов форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления за счет включения таких форм, как голосование по отзыву депутата (ст. 24), публичные слушания (ст. 28), конференция по вопросам местного значения (ст. 30), опрос граждан и т.п. (ст. 31);
5) введение принципа разделения властей на местном уровне (ст. 34);
6) определение численности депутатов представительных органов местного самоуправления на федеральном уровне (ст. 35);
7) возможность введения контрактной системы для главы местной администрации (ст. 37);
8) закрепление за каждым типом муниципального образования перечня муниципального имущества (ст. 50);
9) введение процедуры банкротства муниципального образования (ст. 75);
10) усиление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, например, возможно временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ в некоторых случаях (ст. 75) Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 15.02.2016) // Собрание законодательства Российской Федерации, 2003. - № 40. - ст. 3822. - Ст. 10, 11, 14, 15, 16, 24, 28, 30, 31, 34, 35, 37, 50, 75.
Данные нововведения, несмотря на их инновационный характер, соответствуют конституционной природе местного самоуправления. Они призваны построить эффективную систему местной власти, которую охраняет государство с помощью системы гарантий местного самоуправления.
Комментируемый Закон определяет: "Местное самоуправление осуществляется населением самостоятельно", - что отражает принцип самостоятельности местного самоуправления. Однако самостоятельность органов местной власти не означает абсолютной независимости от органов государственной власти Машаров, И.М. Административная деятельность как объект административно-правового регулирования // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 1. С. 33-35.
...Подобные документы
Основные теории местного самоуправления. Общая характеристика и основные принципы местного самоуправления. Системы местного самоуправления за рубежом. Экономическая основа местного самоуправления в Российской Федерации. Глава муниципального образования.
курсовая работа [69,8 K], добавлен 05.08.2010Понятие и система местного самоуправления в Российской Федерации, его принципы. Соотношения государственной власти и местного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление. Пути формирования современной модели местного самоуправления.
дипломная работа [40,1 K], добавлен 23.10.2014Понятие, функции и принципы местного самоуправления. История становления местного самоуправления в Росси. Система и полномочия органов муниципальной власти. Правовая, территориальная и организационная и экономическая основа местного самоуправления.
курсовая работа [61,4 K], добавлен 16.02.2011Понятие местного самоуправления. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Cравнительный анализ существующей в Росии системы местного самоуправления и её новой модели. Причины реформы местного самоуправления в России.
дипломная работа [104,0 K], добавлен 13.10.2011Становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Сущность и понятие, система функций и принципов, структура органов местного самоуправления в РФ. Законодательное обеспечение, правовые основы уровней местного самоуправления в РФ.
дипломная работа [85,5 K], добавлен 26.09.2010История возникновения и развития местного самоуправления в Российской Федерации. Конституция РФ и иные федерально-нормативные акты, регламентирующие местное самоуправление. Основные проблемы дальнейшего совершенствования местного самоуправления.
дипломная работа [100,1 K], добавлен 13.07.2015Понятие местного самоуправления. Общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Местное самоуправление в системе институтов публичной власти. Функционирование системы местного самоуправления в муниципальном образовании.
контрольная работа [26,4 K], добавлен 26.06.2012История местного самоуправления. Этапы формирования местного самоуправления в России. Понятия и принципы местного самоуправления. Предметы ведения и структура местного самоуправления. Формы осуществления, правовые акты, гарантии местного самоуправления.
реферат [52,6 K], добавлен 15.01.2011Развитие местного самоуправления в России. Правовая и экономическая основы местного самоуправления, состав доходов местного бюджета. Виды и уровни муниципальных образований Российской Федерации, варианты структуры органов местного самоуправления.
контрольная работа [26,9 K], добавлен 12.12.2011Основные функции и структура органов местного самоуправления, понятие их организационных основ. Система и структура органов местного самоуправления. Актуальные проблемы местного самоуправления Российской Федерации, условия их эффективной работы.
реферат [26,8 K], добавлен 27.06.2014Официальное и публичное признание местного самоуправления как института народовластия. Предметы ведения местного самоуправления, вопросы местного значения, государственные полномочия. Проблемы, связанные с осуществлением функций местного самоуправления.
реферат [15,7 K], добавлен 04.01.2010Историко-правовой аспект развития местного самоуправления в России. Тенденции его развития и структура. Конституционные основы местного самоуправления в РФ, зарубежных странах. Решение вопросов местного значения на современном этапе муниципальной реформы.
курсовая работа [29,2 K], добавлен 18.12.2016Понятие местного самоуправления как одной из форм реализации народом принадлежащей ему власти. История возникновения и развития местного самоуправления в России. Формы участия и непосредственного осуществления населением местного самоуправления.
контрольная работа [23,7 K], добавлен 23.08.2010Современное состояние и актуальные проблемы местного самоуправления в России, его правовые основы и правоприменительная практика, структурная организация. Рационализация разделения предметов ведения и полномочий между органами местного самоуправления.
дипломная работа [280,5 K], добавлен 02.10.2010Исторические аспекты формирования органов местного самоуправления в постсоветской России. Обзор ситуации после распада Советского Союза. Первая реформа местного самоуправления. Этапы организационно-правовой трансформации института местного самоуправления.
контрольная работа [36,5 K], добавлен 11.04.2012Особенности формирования и понятие правовой основы местного самоуправления Российской Федерации. Федеральное, региональное законодательство в сфере местного самоуправления, его конституционные основы. Направления совершенствования местного самоуправления.
курсовая работа [102,2 K], добавлен 19.04.2011Понятие и принципы местного самоуправления. Правовые основы местного самоуправления. Территориальные основы местного самоуправления. Финансово-экономические основы местного самоуправления. Ответственность местного самоуправления.
курсовая работа [35,7 K], добавлен 23.08.2007Теоретико-методологические основы местного самоуправления (МСУ) в Российской Федерации. Основные этапы становления системы МСУ, модели его организации. Характеристика МСУ в Ростовской области, характерные черты и особенности его реформы в России.
курсовая работа [317,4 K], добавлен 09.01.2017Местное самоуправление-основа Конституционного строя РФ. Становление модели организации местного самоуправления. Местное самоуправление: понятие, конституционное закрепление. Правовые, территориальные, организационные основы местного самоуправления.
реферат [37,0 K], добавлен 01.10.2008Российские традиции и возрождение местного самоуправления, современное состояние и перспективы развития реформы. Правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления. Разграничение полномочий между государством и местным самоуправлением.
курсовая работа [33,8 K], добавлен 20.10.2010
