Тенденции, проблемы и перспективы развития модели местного самоуправления в Российской Федерации

С развитием местного самоуправления в России связываются и надежды на возрождение демократического гражданского общества. Одной из особенностей развития местного самоуправления в РФ на современном этапе является сочетание государственности и самоуправления как двух принципов организации общественной жизни. Ранее мы показали, что местное самоуправление определяется как субъект общественной власти, т.к. оно ориентировано на реализацию таких функций управления, с которыми общество может справиться самостоятельно. Уникальность местного самоуправления проявляется в том, что оно одновременно является и институтом гражданского общества, и формой осуществления публичной власти.

А.И. Солженицын писал: «Повседневная реальная жизнь людей зависит на четыре пятых или больше - не от общегосударственных событий, а от событий местных, и поэтому - от местного самоуправления, направляющего ход жизни в округе. Именно так и регулируется жизнь в странах Запада: через эффективное местное самоуправление, где каждый имеет возможность участвовать в решениях, определяющих его существование. И только такой порядок есть демократия» Солженицын А.И. Россия в обвале. М.: «Русский путь», 1998. С. 187.

Местное самоуправление выступает одновременно и как механизм формирования гражданского общества, и как его неотъемлемая составная часть.

В России в 90-е гг. учёными и политиками существенно идеализировались многие демократические институты: парламентаризм, избирательная система, партийное строительство и т.д. Не миновал этого и институт местного самоуправления. О нем часто говорили как об эффективной альтернативе жёсткого государственного управления.

В Конституции РФ и федеральных законах закреплены черты и основные принципы современной российской модели организации местного самоуправления.

Много шагов сделано по пути обеспечения политико-правовых и организационных условий для становления и функционирования органов местного самоуправления. После вступления в Совет Европы Российская Федерация ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления (Страсбург, 15октября 1985 г.). На территории России Хартия действует с 1 сентября 1998 г. Многие идеи и положения этого документа применены законодателями как основа концепции построения модели местного самоуправления в нашей стране. По заключению экспертов Совета Европы, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полностью соответствует принципам Европейской Хартии, где записано: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в правовых рамках» Европейская хартия местного самоуправления: ETS N 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998 - № 36. - ст. 4466.

Итак, если в основу отечественной модели МСУ была положена англо- саксонская теория, то фактически на данный момент в России сложилась модель МСУ смешанного типа. Комбинированная общественно-государственная природа современной российской модели МСУ позволяют говорить о единой модели местного самоуправления в России, с разнообразными организационными формами в различных муниципальных образованиях. Принципиальным отличием современной модели от советской является то, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти, и муниципальные образования не подчиняются друг другу. Этот принцип предопределяет отношения между муниципальными органами и органами государственной власти, и муниципальных образований между собой. Органам местного самоуправления предоставляется экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с предметом ведения этих органов. Уставами муниципальных образований определяются наименования местных органов, порядок их формирования, компетенция, сроки полномочий. В то же время проведенный анализ становления современной модели организации местного самоуправления в России выявил необходимость более основательного стимулирования этого процесса.

2.2 Модель местного самоуправления на примере г. Орехово-Зуево

2.3 Проблемы перспективы развития модели местного самоуправления в РФ

модель местный самоуправление

Современный период становления местного самоуправления в России неоднозначен, а часто и противоречив.

Предыдущий анализ показывает, что, если в основу отечественной модели МСУ была положена англо-саксонская теория, то фактически на данный момент в России сложилась модель МСУ смешанного типа. Комбинированная общественно-государственная природа современной российской модели МСУ позволяют говорить о единой модели местного самоуправления в России, с разнообразными организационными формами в различных муниципальных образованиях.

Современная модель организации местного самоуправления, представляется как система внешних взаимоотношений - между органами государственной власти и органами местного самоуправления и внутренних - между представительными и исполнительными органами местного самоуправления.

Новая современная модель при всем многообразии территориальных и организационных форм осуществления местного самоуправления представляет единую систему местного самоуправления и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

Принципиальным отличием современной модели от советской является то, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти, и муниципальные образования не подчиняются друг другу. Этот принцип предопределяет отношения между муниципальными органами и органами государственной власти, и муниципальных образований между собой. Органам местного самоуправления предоставляется экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с предметом ведения этих органов. Уставами муниципальных образований определяются наименования местных органов, порядок их формирования, компетенция, сроки полномочий.

В то же время проведенный анализ становления современной модели организации местного самоуправления в России выявил необходимость более основательного стимулирования этого процесса, так как переход от разработки теории к практическому функционированию местного самоуправления сложен и длителен. Современное российское общество находится в начале пути становления местного самоуправления и, следовательно, исследования по данной теме необходимо продолжать.

Тринадцатилетняя практика применения Федерального закона № 131- ФЗ показала необходимость более гибкого и сбалансированного участия как федеральных, так и региональных органов государственной власти в законодательном регулировании МСУ в целях лучшего учета региональных и местных условий. Так, в 2014-2015 гг. были приняты федеральные законы (главный среди них - Федеральный закон от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), внесшие существенные изменения в Федеральный закон № 131-ФЗ, которые вновь расширили возможности субъектов Федерации в правовом регулировании местного самоуправления.

При этом сам подход к определению полномочий в данной области региональных органов власти остался прежним - «разрешительным». Органы государственной власти субъектов Федерации могут принимать нормативные акты в сфере местного самоуправления только в случаях и порядке, определенных Федеральным законом № 131-ФЗ (ст. 6). Однако число этих случаев существенно увеличилось. Но дело не только в числе указанных случаев, но главным образом в их содержании. Субъекты Федерации получили правовые возможности приспосабливать по сути каждый муниципалитет к условиям его деятельности, хотя и на основе федерального и регионального законодательства. Не следует считать, что достигнуто идеальное соотношение федерального и регионального регулирования МСУ. Поиски должной меры соотношения продолжатся, поскольку связаны с изменяющимися обстоятельствами объективного и субъективного свойства, переменами социально-экономических условий развития общества и государства.

Дальнейшее развитие как федерального, так и регионального законодательства о местном самоуправлении пойдет, с нашей точки зрения, по нескольким направлениям. В концептуальном плане оно связано, во- первых, с территориальным устройством местного самоуправления; во- вторых, с компетенционным статусом субъектов муниципальной власти; в-третьих, с материально-финансовым обеспечением полномочий этих органов; в-четвертых, с расширением участия в местном самоуправлении его главного субъекта - населения. В-пятых, с соотношением местного самоуправления и государственной власти, отвечающим современным условиям политического, экономического и социально-культурного развития России.

1. Как известно, в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ в его недавней редакции должны были создаваться муниципальные образования в виде поселений (сельских и городских), муниципальных районов и городских округов, внутригородских и муниципальных образований городов федерального значения. Поселения входят в состав муниципальных районов. Таким образом, до последнего времени в сельской местности действовала двухуровневая система организации МСУ. Новая редакция Федерального закона № 136-ФЗ предусматривает возможность двухуровневого местного самоуправления и в городской местности.

2. В своей прежней редакции Федеральный закон № 131-ФЗ определял компетенционный статус каждого типа муниципальных образований, не всегда достаточно полно учитывая возможности данного типа и тем более принимая во внимание специфические условия каждого муниципального образования. Хотя в принципиальном плане учет этих условий оставляет суть оптимального подхода к определению функционального содержания уровней местного самоуправления. Федеральный закон № 136-ФЗ концептуально ближе к объективным тенденциям развития местной власти. Во- первых, он решил давно назревшую проблему перегрузки сельских поселений вопросами местного значения. Федеральный закон № 131-ФЗ в его прежней редакции возлагал на слабые плечи сельских муниципальных образований решение 44 вопросов местного значения, включая электро-, тепло-, газо- и водоснабжение; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно- оздоровительных местностей и курортов местного значения; обеспечение выполнения работ, необходимых для создания искусственных земельных участков; обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями; участие в профилактике терроризма и др. Результатом такой перегрузки стала массовая передача на основе соглашений вопросов местного значения сельских поселений муниципальным районам. Согласно Федеральному закону № 136-ФЗ круг вопросов местного значения сократился для сельских поселений до 13.

Крупным шагом на пути поисков способов определения правового статуса муниципалитетов является наделение региональных властей правом своими законами перераспределять полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Федерации. При этом важно иметь в виду разницу между понятиями «определения» и «перераспределения» полномочий. Определение полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, обозначенных федеральными законами, первично и также регулируется федеральными законами (ч. 1.1 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ). Первичное установление полномочий муниципалитетов не является прерогативой органов государственной власти субъектов Федерации, за исключением случаев, прямо указанных в федеральном законодательстве (в том числе в новом Законе). Таким образом, передвигать полномочия сверху вниз, вторгаясь тем самым в компетенцию федеральных органов, региональные власти не вправе. Перераспределение полномочий в принципе может быть только снизу вверх, то есть от муниципальных органов к региональным. При перераспределении полномочий Закон запрещает субъектам Федерации изымать из ведения муниципалитетов их полномочия в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также ряда полномочий, установленных п.п. 1, 2, 7, 8 ч. 1 ст. 17 и ч. 10 ст. 35 Федерального закона №131-ФЗ. Практически по смыслу Закона речь может идти о полномочиях в сферах здравоохранения, образования, культуры, социальной защиты, жилищно-коммунального хозяйства, градостроительства, дорожного строительства, транспортного обслуживания населения и т.д. Правовые возможности перераспределения полномочий в этих сферах у органов субъектов Федерации достаточно широки. Однако использование этих возможностей ныне осложняется неудовлетворительным состоянием отраслевого федерального законодательства, призванного определять полномочия органов местного самоуправления в соответствующих отраслях.

3. Конституционно значимая сущность местного самоуправления как формы демократической, наиболее приближенной к населению публичной власти предполагает широкое участие населения в решении местных дел, непосредственное решение этих дел, постоянные и возобновляемые связи муниципальных органов с гражданами.

К сожалению, такие «горизонтальные» отношения в российском местном самоуправлении пока весьма слабы. Это положение сложилось исторически, его сохранение во многом обусловлено социально- политическими обстоятельствами и может быть изменено не столько законодательными, сколько воспитательными мерами, разъяснительной работой, активной организационной поддержкой инициатив населения со стороны государственных и муниципальных органов. В то же время определенное значение имеют и правовые методы. С их помощью можно определить механизмы реальной ответственности органов и должностных лиц МСУ перед населением; ввести институт «недоверия населения» органам и должностным лицам; уточнить перечень, порядок и условия обязательного предоставления гражданам информации о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, сделать открытыми для населения сессии и заседания муниципальных органов. Огромный резерв усиления прямых и обратных связей муниципальных органов с гражданами, расширения участия населения в решении местных дел заключается в использовании современных информационно-коммуникационных технологий, включая систему Интернет. Правовую основу для этого предоставляют федеральные законы. Уже изданные законодательные акты установили принцип открытости и доступности информации о деятельности органов МСУ, обязательность размещения этой информации в сети Интернет на официальных сайтах муниципалитетов, предусмотрели возможность оказания многих муниципальных услуг в электронной форме и т.д. Развитие федерального и регионального законодательства в этом направлении составляет непременное условие демократизации организационных форм МСУ.

Усиление самоорганизации населения предполагает совершенствование уже установленных законом форм прямой демократии. В частности, есть основания для расширения прямых, всеобщих выборов руководителей муниципалитета, изменения организации выборов. Возможны департизация этих выборов, уменьшение числа подписей избирателей, собираемых кандидатами-самовыдвиженцами, переход муниципальных выборов целиком на мажоритарную систему. Необходимо установить обязательную регулярную отчетность депутатов и выборных должностных лиц перед избирателями, предполагающую определенные правовые последствия таких отчетов, нужно существенно упростить порядок отзыва избирателями депутатов и выборных должностных лиц и т.д.

Для того, чтобы лучше применялись некоторые формы прямой демократии, важно расширять перечень дел, при решении которых они должны обязательно использоваться, упорядочить процедуры их применения и выработать механизмы и правила, не позволяющие исказить подлинную волю граждан, решающих вопросы местной жизни.

4. О необходимости достаточного материально-финансового обеспечения полномочий органов МСУ говорится давно. Однако это важнейшее условие реальности местного самоуправления до сих пор не соблюдено.

Органам МСУ следует предоставить более широкие возможности менять ставки взимаемых ими налогов в рамках закона и в пределах заранее установленного диапазона. Конечно, эти ставки должны определяться в зависимости не только от своих потребностей, но и от того, в какой степени граждане могут взять на себя налоговое бремя. Поскольку объем финансовых ресурсов зависит от объема полномочий, их соответствие может быть обеспечено лишь при точном определении компетенции органов МСУ и, прежде всего, ясным разграничением полномочий органов муниципальной и государственной власти и муниципальных органов между собой.

Федеральный закон № 131-ФЗ закрепил важное правило, по которому полномочия органов местного самоуправления, устанавливаемые федеральными законами и законами субъектов Федерации по вопросам, не отнесенным указанным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются государственными полномочиями. Этим правилом был поставлен заслон так называемым «федеральным и региональным мандатам», то есть устанавливаемым сверху социальным обязательствам, не обеспеченным должными финансовыми и материальными ресурсами. Однако затем было введено правило, в соответствии с которым органы МСУ вправе решать вопросы, не обозначенные в качестве вопросов местного значения, без соответствующего финансового и материального подкрепления, в случае, если это предусмотрено федеральными законами. Таким образом, нефинансируемые федеральные мандаты фактически возвращены. Прежняя четкая позиция федерального законодателя оказалась размытой. Компетенционный статус муниципалитетов потерял ясные очертания.

Дальнейшее развитие законодательства о местном самоуправлении не может обойтись без отмены установленного указанной поправкой правила, поскольку его применение лишает принцип соответствия обязательств и ресурсов органов МСУ правовой основы. Во всяком случае в Законе должно быть определено условие - дополнительные вопросы местного значения могут решаться органами местного самоуправления только в том случае, когда решены вопросы, прямо определенные в качестве компетенции муниципалитета. Регулирование полномочий и их финансового обеспечения предполагает одновременное определение в законодательстве отвечающего современным условиям порядка формирования муниципальной собственности и имущественных отношений, в которых участвуют органы местного самоуправления.

В первоначальной редакции Федерального закона № 131-ФЗ содержалась норма, согласно которой особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества должны быть установлены в специальном федеральном законе. Позднее норма эта из Закона была исключена.

5. Полномочия органов местного самоуправления, как их права и обязанности, в совокупности составляют их компетенцию.

Законодательное закрепление полномочий местного самоуправления является принципом, провозглашенным Европейской хартией местного самоуправления. Исходя из этого принципа государство на уровне закона отказывается от части полномочий и ресурсов и наделяет ими местное самоуправление. При этом Хартия не различает местное самоуправление по административно-территориальным единицам (ст. 13), что, соответственно, свидетельствует о том, что ее принципы по определению полномочий (ст. 4) касаются всех органов местного самоуправления в РФ, в том числе и региональными уровня. Таким образом, определение полномочий всех органов местного самоуправления в РФ является исключительным полномочием государства на уровне Конституции РФ и федеральных законов.

За годы становления местного самоуправления в России основными проблемами его развития ученые и практики называют отсутствие достаточного финансирования и нечеткость формулировки полномочий.

Полномочия органов местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством можно разделить на три вида Машаров, И.М. Административная деятельность как объект административно-правового регулирования // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 1. С. 33-35:

1) собственные полномочия органов местного самоуправления;

2) переданные государством на основе закона отдельные полномочия органов исполнительной власти;

3) полномочия, переданные на договорной основе.

Собственные полномочия органов местного самоуправления является их "суверенными" правами и обязанностями. Собственные полномочия органов местного самоуправления, в систему которых в РФ относят сельские, городские Собрания депутатов (Думы) и администрации, прежде всего направленные на обеспечение прав и свобод жителей территориальной общины и обеспечения ее социально-экономического развития.

Особенностью собственных полномочий является то, что они могут быть более успешно реализованы органами местного самоуправления, чем представителями государства в этих территориях. Кроме того, в законодательстве и теоретических разработках вопросы, которые решаются территориальными общинами и созданными ими органами, также называют "вопросами местного значения".

К таким вопросам законодательство относит широкий круг полномочий, которые делятся Яновский, В.В., Кирсанов, С.А. Государственное и муниципальное управление. Введение в специальность. М.: КноРус, 2013. - С. 211:

1) на исключительные полномочия сельских, городских законодательных органов - решаются исключительно на сессиях;

2) на полномочия исполнительных органов местной власти.

К вопросам местного значения законодатель относит довольно значительные полномочия во многих сферах.

Таким образом, наделение законодателем полномочиями не субъект федерации, а органов местного самоуправления, предполагает наличие не одного, а нескольких субъектов ответственности - представительных органов и их исполнительных органов.

Прежде всего, речь идет об их статусе распорядителя бюджетных, внебюджетных целевых (в том числе валютных) средств, заключения от имени муниципального собрания договоров в соответствии с законодательством, а также издание распоряжений в пределах своих полномочий. Итак, главы сельских поселений выступают как самостоятельные субъекты ответственности за решение вопросов местного значения.

Органы и должностные лица местного самоуправления подотчетны и подконтрольны и ответственны перед муниципальным собранием. Муниципальное собрание в любое время может досрочно прекратить полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления, если они нарушают Конституцию или законы РФ, ограничивают права и свободы граждан, не обеспечивают осуществления предоставленных им законом полномочий.

Характерная особенность ответственности органов местного самоуправления перед местным сообществом заключается в том, что основанием для ее наступления могут быть не только правонарушения, но и другие случаи неправового характера (в том числе политического и морально-этического). Ответственность органов местного самоуправления перед государством является результатом нарушения ими Конституции или законов РФ.

Ответственность местных представительных органов (городских дум и собраний депутатов) обусловлена необходимостью делегирования части своих полномочий муниципальными администрациями. Их ответственность перед государством фактически отсутствует, т.к. нет действенного механизма государственного контроля, кроме финансового за переданными бюджетными средствами, что является довольно субъективным моментом.

Более того, факт нарушения Конституции и законов РФ, прав и свобод граждан может быть установлен исключительно административным судом (о нарушении конституционных прав и свобод граждан) или судом и органами прокуратуры (о возбуждении законов и прав и свобод граждан) по инициативе физических или юридических лиц, права которых нарушены или в интересах которых они выступают, в том числе органов власти.

Далее, политическую ответственность перед государством как базирующуюся на интересах в этих органов, рассматривать нецелесообразно, поскольку государство не может применять ответственность дискреционно, а должна действовать в соответствии с установленными Конституцией и законами РФ нормами.

За вред, причиненный в результате неправомерных решений, действий или бездействия органов местного самоуправления последние, в том числе и исполнительные органы, ответственны перед юридическими и физическими лицами в порядке, установленном законодательством о местном самоуправления, Гражданским и Гражданско-процессуальным кодексами РФ.

Местные сообщества также могут решать задачи государственного уровня в случае, когда государству выгоднее использовать местные преимущества муниципальных образования.

Общий принцип ответственности за делегированные полномочия состоит в том, что органы и должностные лица местного самоуправления по вопросам осуществления ими делегированных полномочий органов исполнительной власти подконтрольны соответствующим органами нам исполнительной власти. В то же время относительно именно ответственности за делегированные полномочия следует, наверное, разделять точку зрения, которая заключается в том, что ответственность должны нести органы местного самоуправления, которые непосредственно осуществляют делегированные полномочия по правилам, установленным для привлечения к ответственности соответствующих государственных органов, на которые действующим законодательством возлагается реализация таких полномочий.

Формально сторону ответственности за реализацию органами местного самоуправления делегированных полномочий, будучи урегулированным законодательством о местном самоуправлении, ничем нельзя отделить от ответственности за реализацию собственных полномочий. Таким образом, обеспечение реальной ответственности органов местного самоуправления за реализацию закрепленных за ними полномочий может быть осуществлено при соблюдении следующих условий:

• определение на уровне государства и закрепление в законодательстве о местном самоуправлении, с раскрытием их содержания, основных принципов построения системы местного самоуправления в РФ. Они должны стать основой для разграничения полномочий местного самоуправления (так называемых суверенных полномочий) и полномочий органов государственной власти в сфере местного самоуправления (так называемых государственных интересов на уровне местного самоуправления);

• соблюдение принципов Европейской хартии местного самоуправления российским федеральным законодателем, который должен закрепить эти нормы. В соответствии с этими нормами суверенные полномочия реализуются органами местного самоуправления "под собственную ответственность", по реализации же переданных государством полномочий должно наступить солидарная ответственность и органа самоуправления, и государственного учреждения, полномочия которого получены органом местного самоуправления через процедуру делегирования или передачи;

• не только декларирование, но и реальная ответственность системы местного самоуправления по реализации возложенных на него полномочий. Она может возникнуть только тогда, когда в основу будет положен принцип такой же ответственности в отношении органов местного самоуправления. Так, в Германии в этом плане действует следующее правило: при постановке задач перед обществом государство несет ответственность за их финансирование. В случае же недостаточности финансирования или его отсутствия местные сообщества имеют право обращаться в земельные конституционные суды;

• решение вопроса ответственности приводит к необходимости определения объектов муниципальной собственности, распоряжение которой со стороны органов местного самоуправления не по должно осуществляться в ущерб муниципальному образованию и государству.

Еще одна проблема - это проблема местных финансов и межбюджетных отношений, которая является одной из важнейших в финансовой политике РФ. Местные власти часто вынуждена делать непростой выбор в системе сбора местных налогов - в аспекте целей, на которые будут направлены расходы - и в плане методов управления и стимулирования процессов экономического развития.

Учитывая это финансирование и формирование бюджета местной власти является одной из важнейших сфер государственных финансов, которая требует дальнейшего исследования и поиска новых подходов к реформированию.

6. Решение названных проблем прямо или косвенно связано с общей проблемой соотношения государственной и муниципальной власти, то есть с отношениями «по вертикали» внутри системы народовластия.

Можно констатировать совершенно очевидный тренд развития законодательства о местном самоуправлении. Он заключается в расширении государственного присутствия в местном самоуправлении.

Низкая платежеспособность населения, а также низкая собираемость налогов привели к ситуации, при которой существование хозяйства местных образований в значительной степени стало зависеть от поступлений из федерального и регионального бюджетов. В определенной мере этому способствовала и социально-психологическая подоснова, взращенная на патерналистских установках. Поэтому эффективность действующей в стране системы органов местной власти, по мнению отечественных и зарубежных ученых и практиков, оценивается как крайне низкая.

Другая стартовая стратегия развития гражданского общества, возможно, способствовала бы формированию значительно более эффективной системы местной власти. В Российской Федерации становление и развитие института местного самоуправления по сей день сопровождается множеством нерешенных проблем. Это и проблемы законодательного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, и дефицит квалифицированных кадров в области муниципального управления, особенно в сельской местности, и отсутствие надежных материально-финансовых основ деятельности.

Формированию эффективной системы местного самоуправления в нашей стране препятствуют факторы, связанные с низким уровнем политической культуры населения, следствием чего является недостаточно хорошее представление о системе властных отношений в современной России. Население часто предъявляет завышенные требования к органам местного самоуправления, считая, что именно они должны решить все их проблемы. Кроме этого, присутствует явный дефицит знаний и понимания своих прав, отсутствует понимание контролирующей роли по отношению к местным органам власти, а также практические навыки их защиты.

А. Якименко полагает, что современные недостатки системы местного самоуправления, нельзя оправдывать недостатками данных общественных институтов прошедших веков. Сегодня с развитием информационных технологий, средств массовой информации, открытости ситуация может кардинально измениться, и в первую очередь должны появиться новые системы управления и самоуправления, учитывающие волю ответственных граждан. Однако, судя по результатам выборов (активности избирателей, борьбы за свои голоса и т.п.) всех уровней, это происходит чрезвычайно медленно. Мы снова попадаем в круг причинно-следственных связей: эффективного народного представительства нет, т.к. нет развитого гражданского общества; развитого гражданского общества нет, т.к. нет эффективных механизмов народного представительства. Опять же неразвитость гражданского общества, отсутствие реальной многопартийности видится в отсутствии социально-экономической основы данных феноменов. Сформировавшиеся за столетия отношения "власти - собственности" не позволяют развиваться социальной структуре гражданского общества, ключевым буржуазным институтам: независимому судопроизводству и эффективной бюджетно-контрольной деятельности представительных органов и т.д. Якименко А. Совершенствование государственного управления // Финансовая газета. 2010. N 46

При отсутствии развитых институтов гражданского общества реформирование системы местного самоуправления встречает серьезные сложности - "система не может объяснить саму себя" и, следовательно, реформировать. Общественные науки также не в силах взять на себя труд локомотива модернизации, в том числе из-за того, что аппаратчики более погружены в личные цели, научное обоснование управленческих решений в большинстве случаев попросту игнорируется (книги и статьи читают те же, кто их пишет), либо различные программы (экономические, правовые, политические) пишут под нужды момента. Реформа местного самоуправления проводится, но она фрагментарна, реактивна, как обычно, все увязает в практике и ее деталях, которые превращают любое благое дело в свою противоположность. Слабая эффективность местного самоуправления, коррумпированность кадров муниципальной службы, клановость, особенно характерная для национальных республик, приводит к повышению роли "ручного управления", грозит ослаблением государственного единства и территориальной целостности национально- территориальной Федерации.

Система российского местного самоуправления реформируется крайне медленно. Борьба между "американским" и "русским" путем развития государства, либеральными и административными методами государственного управления продолжается. Эксперты предрекают нам еще минимум 20 лет сырьевой экономики Василенко, И.А. Государственное и муниципальное управление. М.: Юрайт, 2011. - С. 160. Многое зависит от внешних факторов. Если общество встанет очередной раз перед проблемой мобилизации (международные кризисы: экономические, экологические и др.; внешняя агрессия), то неизбежен крен в сторону вмешательства государства. Если ситуация будет относительно стабильной, то очередной цикл буржуазного развития будет и дальше реализовываться в сложившихся факторных пределах.

После демонтажа социалистической системы хозяйствования и самого СССР, принятия Конституции РФ 1993 года, зафиксировавшей эти революционные изменения, принятия первого и второго законов о местном самоуправлении, на местном уровне актуализируются вопросы правового регулирования, публичного администрирования, контроля, налогообложения и др.

С принятием Конституции 1993 г. в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ст. 8); земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ст. 9).

В России с переменным успехом противоборствуют две условно выделяемые экономические парадигмы и соответствующие идеологии: "американская" и "русская". Здесь выявляется противоборство либерализма и консерватизма. Это же противоборство отразилось и в подходах к местному самоуправлению.

Либералы в России - все, кто отстаивает свободное рыночное общество и незыблемость частной собственности перед лицом государственной власти (соответственно, децентрализацию на уровне местного самоуправления), а консерваторы - патернализм, где государство старается выступать как единственный экономический субъект в стратегической и инфраструктурной сферах (соответственно большую зависимость от центра на местах). Такое "экономическое" понимание дихотомии "либерализм-консерватизм" на местном уровне наиболее аргументировано Игнатов, В.Г. Государственное и муниципальное управление в России. М.: МарТ, Феникс, 2013. - С. 145. Все прочие толкования вторичны и факультативны. Например, политика по удержанию власти несменяемыми местными элитами, бюрократическим аппаратом.

Итак, можно констатировать совершенно очевидный тренд развития законодательства о местном самоуправлении. Он заключается в расширении государственного присутствия в местном самоуправлении. Надо полагать, усиление воздействия органов государственной власти на местное самоуправление преследует цель повысить эффективность деятельности местной власти, ввести ее в русло последовательного соблюдения политики государства, мобилизовать ее на решение преобразовательных задач социально- экономического развития страны, что особенно важно в современных условиях. Однако объективно такие мобилизационные устремления ведут к дискредитации местного самоуправления как особого автономного демократического института публичной власти. Дальнейшее развитие как федерального, так и регионального законодательства о местном самоуправлении пойдет, с нашей точки зрения, по нескольким направлениям. В концептуальном плане оно связано, во- первых, с территориальным устройством местного самоуправления; во-вторых, с компетенционным статусом субъектов муниципальной власти; в-третьих, с материально- финансовым обеспечением полномочий этих органов; в-четвертых, с расширением участия в местном самоуправлении его главного субъекта - населения. В-пятых, с соотношением местного самоуправления и государственной власти, отвечающим современным условиям политического, экономического и социально-культурного развития России.

Таким образом, в рамках второй главы были исследованы проблемы формирования и развития современной модели местного самоуправления в РФ. Изученный материал позволяет сформулировать следующие выводы.

1. Если в основу отечественной модели МСУ была положена англо- саксонская теория, то фактически на данный момент в России сложилась модель МСУ смешанного типа. Принципиальным отличием современной модели от советской является то, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти, и муниципальные образования не подчиняются друг другу. В то же время проведенный анализ становления современной модели организации местного самоуправления в России выявил необходимость более основательного стимулирования этого процесса.

На примере анализа системы МСУ городского округа Орехово-Зуево, можно сделать вывод, что главная проблема местного самоуправления - отсутствие свободных финансовых средств и узкие полномочия, недостаточная самостоятельность органов МСУ. Существующая система фактически "связывает" руки муниципалитетам, и таким образом теряется оперативность работы.

2. Можно констатировать совершенно очевидный тренд развития законодательства о местном самоуправлении. Он заключается в расширении государственного присутствия в местном самоуправлении. Объективно такие мобилизационные устремления ведут к дискредитации местного самоуправления как особого автономного демократического института публичной власти.