Факторы кадровой ротации муниципальных руководителей в России в условиях реформы местного самоуправления в 2003-2016 годах

Местное самоуправление, согласно Конституции РФ, не относящееся к органам государственной власти, является наиболее приземленным и приближенным к населению, занимается теми вопросами, которые наиболее ощутимы для простых граждан. Также органы МСУ лучше прочих административных органов осведомлены как о базовых проблемах локального уровня, так и межэлитных отношениях на вверенной им территории. Теоретически это должно вести к наибольшей подотчетности данного уровня управления, а качество его работы в значимой мере создавать общее представление о государственном аппарате среди обывателей. На практике это ведет к повышенному вниманию органов государственной власти (особенно регионального уровня) к муниципалитетам. Ведь именно они способны стать «фундаментом» для формирования региональных политических режимов. Соответственно возникает ситуация, при которой настоящая подотчетность возникает не перед населением, а перед региональным руководством. Изучение важнейших критериев этой подотчетности и их влияния на выживаемость муниципальных руководителей несомненно является крайне актуальной темой.

В принципе данная тематика является одной из «подтем» широкого спектра исследований распределения власти на локальном уровне. Этим занимались как классики зарубежной компаративистики и федерализма, так и современные западные и отечественные исследователи. Также мы касаемся и другого аспекта политической науки - исследования кадровой политики, а точнее изучения способов назначения/избрания публичных должностных лиц и факторов, влияющих на их ротациюв авторитарных режимах. Данная проблематика активно разрабатывается и изучается в научном сообществе.

С эмпирической точки зрения конечно достаточно актуальным является сбор и анализ широкого спектра информации по муниципалитетам РФ, которые в отличие от регионов остаются плохо изученной темой, в которой подавляющее большинство исследований по сути не обладают внешней валидностью.

С практической точки зрения несомненно важно знать результаты перманентно идущей с 2003 года муниципальной реформы в России и ее влияния на динамику региональных политических режимов, особенностей выстраивающихся в них межправительственных отношений.

В рамках данной работы мы зададимся вопросом о том, какие факторы и в какой мере влияют на ротацию, выживаемость и способ рекрутирования муниципальных руководителей в РФ в условиях выстроенной «вертикали исполнительной власти».

Проблема данного исследования состоит в необходимости изучения кадровой политики на муниципальном уровне в РФ и теоретического обоснования ее возможной неэффективности.

Степень изученности данного вопроса можно назвать средней. С одной стороны, хорошо изучена сама по себе «вертикаль власти» (Туровский, Гельман, Петров, Кынев и т.д.), есть целый комплекс исследований по региональным (Туровский, Гельман, Кынев, Петров и т.д.) и локальным политическим режимам (Гельман, Ледяев, Чирикова и т.д.), а также огромное количество материала по выборам на разных уровнях (Кынев, Туровский, Титков и т.д.). С другой стороны, касательно муниципальных режимов информации крайне мало, особняком стоят разве что исследования городских режимов (Ледяев, Чирикова), однако там существует значимая проблема с отсутствием полноценной теоретической базы, позволяющей анализировать власть на локальном уровне в рамках российского недемократического режима, что по большей части сводит исследования в данном направлении к кейс-стади. С другой стороны, авторы все еще ведут дискуссии о самом факте существования политических режимов как на субнациональном, так и на субсубнациональном уровнях. Известна позиция, согласно которой на текущем этапе трансформации российского политического режима с присущей ему централизацией и выстраиванием вертикали исполнительной власти, федеральный политический режим просто спроецировал свои характеристики на региональный и муниципальный уровни, что привело к утрате ими собственных значимых характеристик.

Также важным моментом являются исследования в области кадровой политики в авторитарных режимах. РФ не является главным объектом исследований в данном направлении, хотя ряд авторов стоит выделить: Ройтер, Бакли, Шубенкова, Резингер, Мораски, Либман, Козлов, Шульц, Рохлиц, Гарифуллина. Важнейшим объектом подобных исследований является КНР, поскольку данный режим почти не пытается работать с электоральным элементом, то влияние его кадровой политики на китайское «экономическое чудо» представляется особенно интересным. На данные исследования стоит обратить внимание с целью изучить их методологию и практику выделения ключевых факторов, влияющих на кадровую политику.

Изучение политики назначений чиновников на посты в региональных и местных администрациях изначально началось с Китая, как успешной «большой» авторитарной страны. Рыночные реформы в Китае были во многом поддержаны именно региональным руководством, которое получало от них немалые выгоды. Успешная политика КПК в области назначений компетентных региональных и локальных руководителей привела к заинтересованности исследователей в данной вопросе.

Изучение китайских элит показало, что локальный и региональный уровни по сути превратились в базовую ступень для карьерного роста китайских чиновников. Более того их дальнейшие назначения были напрямую связаны с экономическим ростом на вверенных им территориях, более того влияние оказывало также и сравнение с успехами других региональных лидеров. Это привело к появлению устойчивого мнения о существовании в Китае «меритократии». Тем не менее иные исследования также выявили значимую роль внутриэлитных связей, клиентел, принципал-агентских отношений.

Несмотря на то, что наибольшее внимание ученых было уделено региональному руководству в КНР, изыскания в области назначений и выживаемости локальных лидеров также существуют. Существующие исследования выявили, что муниципальные руководители в отличии от региональных не столь ответственны за экономический рост в своих городах, а их дальнейшее продвижение по карьерной лестнице больше зависит от возраста, связей с чиновниками КПК, партийной дисциплины и успехов в поддержании statquo.

В принципе мы можем говорить о некоем разделении в плане оценки критериев эффективности, по которым идет продвижение муниципальных чиновников в Китае, в то время, как региональное руководство более ответственно за экономический рост, муниципалы оцениваются по следованию внутриэлитной (в данном случае партийной) дисциплине и подготавливаются к дальнейшему росту.

Объектом изучения станут межправительственные отношения между муниципальным и региональным уровнями в Российской Федерации.

Предметом исследования можно считать влияние политически обусловленных факторов на выживаемость и способ рекрутирования глав крупных муниципалитетов в РФ в 2003-2016 годах. Под крупными муниципалитетами стоит понимать городские округа с населением выше 100 тыс. чел. Термин «выживаемость» обозначаетсрок нахождения главы муниципалитета на своем посту. Под политически обусловленными факторами стоит понимать как электоральную успешность, то есть способность мэра (условное обозначение для мэров/сити-менеджеров/глав администраций/глав) к созданию эффективной политической машины, осуществляющей расширение и мобилизацию лояльного электората на выборах разных уровней, так и особенности межправительственных отношений. Под факторами экономической успешности имеется в виду способность мэра к поддержанию социально-экономической стабильности в своем муниципалитете. «Влияние» означает степень воздействия данных факторов на продолжительность срока мэра. Под способом рекрутирования стоит понимать выборность мэра или его назначаемость комиссией по результатам введения института «сити-менеджера» в результате муниципальной реформы. Выбор временных рамок обусловлен принятием закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» в 2003 году и последним к текущему моменту годом, по которому возможно собрать полную информацию.

Целью данной работы является проведение анализа влияния политически обусловленных факторов на выживаемость глав муниципалитетов в условиях выстраивания принципал-агентских отношений на межправительственном уровне.

Для осуществления данной цели мы решим следующий ряд задач:

1. Опираясь на теорию отношений «принципал-агент» и особенности законодательства РФ относительно МСУ, сформировать теоретический базис работы;

2. Собрать и систематизировать информацию о биографических характеристиках глав изучаемых муниципалитетов и субъектов РФ, ходе текущей муниципальной реформы, результатах электоральных кампаний;

3. Провести статистический анализ полученных данных;

4. На основании полученных данных построить модель, опираясь на теорию «принципал-агент» и полученные результаты статистического анализа

В рамках нашего исследования будет выдвинута гипотеза о том, что важнейшим фактором, оказывающим влияние на ротации муниципальных руководителей, являются их взаимоотношения с губернаторским корпусом, которые определяются рядом переменных:

· Смена губернаторского состава является важнейшим фактором, чему способствуют и положения текущего 131 ФЗ;

· Электоральная (не) эффективность способна оказывать влияние на ротации, при этом влияние тем сильнее, чем более значим муниципалитет;

· Финансовая зависимость городских бюджетов от региональных трансфертов снижает риск ротаций

· Иная компетентность (бюрократический стаж, опыт работы в бизнесе и др.) мэров за исключением электоральной не имеет статистически значимого влияния на ротации

Для написания данной работы будут использованы различные базы данных, в числе которых: информация о результатах голосований с официального сайта ЦИК РФ; официальная статистика Росстата; данные федерального казначейства РФ; сайт «Градотека», официальные сайты субъектов РФ и муниципальных образований.

Исследование будет выполнено в рамках научно-исследовательской парадигмы неоинституционализмарационального выбора. Также будут использованы теория отношений «Принципал-агент».

Методами исследования заявлены использование логистических регрессий и моделей «дожития» Кокса, статистического и биографического анализа.

Новизна данной работы состоит в охвате всего текущего периода муниципальной реформы и изучении почти всей генеральной совокупности крупных городов РФ.

Работа состоит из 4 глав. В первой главе мы проводим обзор теоретической базы, соотносим его с текущим положением дел на муниципальном уровне в РФ. Результатом данной главы станет теоретический базис работы с выведенными факторами, которые в дальнейшем будут изучены на собранных эмпирических данных. Во второй главе мы проведем обзор собранной эмпирической базы, соотнесем предварительные результаты с первоначальными предположениями и скорректируем наши гипотезы.

В третьей главе будет проведен регрессионный анализ массива информации. В конце мы подведем итоги и соотнесем результаты работы с нашим теоретическим базисом, результатом чего станет теоретическое описание особенностей межправительсвенных отношений между региональным и муниципальным уровнями на протяжении хода текущей муниципальной реформы с учетом всех свежих данных.

1.Теоретическое осмысление предметного поля

Опыт изучения локального уровня власти

Местное самоуправление - это способ реализации базовых нужд в рамках определенного сообщества его собственными силами. В большинстве государств мира оно имеет ряд признаков, к которым можно отнести непринадлежность к органам государственной власти, разделение с ними сфер компетенции, самостоятельные источники финансирования, наличие у МСУ выборного органа.

Муниципалитеты - наиболее приближенный к населению административный орган, на котором лежат обязательства по решению самых насущных проблем - развитие инфраструктуры, социальные услуги, благоустройство территории муниципалитета, ЖКХ. Попутно локальные власти обеспечивают взаимодействие с бизнес-структурами, а также выстраивают политические процессы на самом базовом уровне. Муниципалитеты - самые подотчетные населению административные органы, результаты их деятельности напрямую заметны населению.

Тем не менее регулярно встает вопрос о том, как обеспечить эффективность их деятельности. В отличии от более высоких уровней власти вне зависимости от типа территориально-административного устройства муниципалитеты обычно управляются местными жителями и вынуждены самостоятельно искать источники финансирования/зависеть от поддержки государственной власти.

С одной стороны, это является положительным моментом, так как население определенно лучше знакомо с локальными проблемами и нуждами, с другой, это вызывает дефицит квалифицированных кадров и создает недостаток средств для реализации своих полномочий в полной мере.

Данный вопрос разделяется на три основных раздела:

· С помощью каких формальных критериев возможно оценивать эффективность работы локальных властей?

· Как организовать взаимодействие муниципального уровня с иными уровнями власти, а также как обустроить саму по себе организацию политических процессов на локальном уровне?

· Каким образом решить вопрос бюджетного обеспечения местной власти?

Традиционная оценка эффективности локального уровня власти предполагает фокусировку на финансовые результаты, государственный контроль, периодическую отчетность вышестоящим органам и т.д., ну и конечно же электоральную подотчетность МСУ населению. Разрабатываемые в последнее время на Западе свежие подходы предполагают усиленное внимание на strategicperformance, который включает в себя не только финансовые, но и не финансовые меры, новый взгляд на системы предоставления общественных благ по принципу “value-for-money” и большую прозрачность. Это довольно интересные меры для развитых демократий, однако, так как предмет нашего изучения - МСУ в РФ, больше мы о них вспоминать не будем, в то время как традиционный подход может дать результаты.

Классическая теория местного самоуправления идет от Альтузия и предполагает, что оно является самым базовым уровнем власти, целью которого является решение проблем граждан силами самих граждан, которые больше знакомы с их спецификой. При этом оно не включается в систему существующих органов государственной власти, а действует в рамках установленных государством законов.

Из подобного определения не следует наличие каких-либо требований к политическому режиму или территориально-административному устройству. То есть местное самоуправление может существовать и при достаточно централизованных системах АТД, и оно может быть выборным. Существуют 2 различные конфигурации межправительственных отношений, в которые включается МСУ: вертикальная симметрия (все уровни власти назначаются/избираются) и асимметрия (локальный уровень избирается, а региональный назначается Центром). При этом конфигурации могут сосуществовать в рамках одной и той же политической системы (одни муниципалитеты назначаются, а другие избираются) и это не является девиацией.

Разделение властей в МСУ необязательно по сути своей. В случае его наличия, возможны варианты, при которых есть выборная легислатура и назначаемый глава исполнительной ветви власти. Можно провести аналогию с подобными системами организации власти на субнациональном уровне.

В принципе существует три основных модели существования местного самоуправления: англо-саксонская, континентальная (французская) и смешанная. Первая характеризуется практически полной обособленностью МСУ от государственной власти и работы по принципу самоуправляемых сообществ, вторая же отличается большей включенностью локального уровня в общегосударственное управление, но при этом и большим контролем за ним со стороны Центра, третья пытается включить в себя отличительные черты обеих системДроботенко Иосиф Иосифович Зарубежные модели местного самоуправления: опыт для России // Власть. 2010. №1. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/zarubezhnye-modeli-mestnogo-samoupravleniya-opyt-dlya-rossii (дата обращения: 31.12.2016).. Очевидно, что первая модель в большей мере сочетается с принципами федерализма и автономии локальных сообществ, вторая же более характерна для унитарных государств.

Исходя из подобной типологизации происходит и обеспечение местного уровня бюджетными средствами. Так федерации склонны к созданию фискальной системы, в которой каждый из бюджетных уровней имеет свои собственные налоги и сборы (США) или же в дополнение к этому определенные доли в общих налогах (ФРГ), в то время как для унитарных государств свойственно централизованное перераспределение средств и траты на публичные нуждыКузнецова О. В. Региональная политика России: 20 лет реформ и новые возможности //М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ. - 2015.. В то же время в течении 20 века на Западе стало наблюдаться 2 параллельных противоположных процесса: с одной стороны, унитарные государства стали чаще прибегать к процессу децентрализации, что в свою очередь предполагает и изменение направленности финансовых потоковТуровский Р. Ф. Политическая регионалистика. М.: Издательский дом ГУ-ВШЭ, 2006., с другой, федерации стали прибегать к большим тратам Федерального Центра и практикам межбюджетных трансфертовСм., например, Wallis J. J., Oates W. E. Decentralization in the public sector: An empirical study of state and local government //Fiscal federalism: Quantitative studies. - University of Chicago Press, 1988. - С. 5-32.. Это является очевидным признаком эрозии существовавших некогда «чистых» систем. То есть и в развитых демократических государствах на данный момент местное самоуправление в целом является довольно несамостоятельным в финансовом плане актором.

При том, что муниципальные руководители ввиду дефицита полномочий и ресурсов не могут формально влиять на экономическое развитие вверенной им территории, их влияние сосредотачивается более на неформальном уровне. Особенности взаимодействия городского руководства с внутригородскими акторами и его результаты стали причиной появления отдельной сферы исследований в области городских режимов, которые впервые зародились в США и обрели свои окончательные рамки к концу 1980-ых годов. Тремя основными вопросами, которые ставятся в этих исследованиях являются кто составляет правящую коалицию; как формируется правящая коалиция; каковы последствия осуществления политики правящей коалицииЛедяев В. Г. Эмпирические исследования власти в городских сообществах: проблемное поле // Политическая наука. 2011. №3. С. 38-56.?

На данный момент исследователи в этой области сошлись на определении политических отношений в городских сообществах через термин «городской режим», основной которого является взаимодействие акторов в рамках кросс-секторальной коалиции. При этом считается, что если данная коалиция не сформировалась, то городской режим отсутствуетЛедяев В. Г. Городские политические режимы: теория и опыт эмпирического исследования // Россия и современный мир. 2008. №4. С. 129-143.. Однако же очевидная неприспособленность данного подхода для изучений городских режимов за пределами США привела к его смягчению и добавлению условия, что в случае доминирования политического лидера существование городского режима все же признается. Данный опыт особенно ценен для исследований в Восточной Европе, в том числе и России Ледяев В. Г. Зарубежный опыт эмпирического исследования власти и возможности его использования для изучения локальной политики в современной России // Российский Кавказ: проблемы, поиски, решения / под ред. Р. Г. Абдулатипова, А.-Н. З. Дибирова. М.: ЗАОИздательство "Аспект-пресс", 2015. С. 132-139..

Теория отношений «принципал-агент» и специфика исследований органов МСУ в авторитарных режимах

Стоит отметить, что у авторитарных и гибридных режимов, к которым относится в том числе и Российская Федерация, существует своя специфика обустройства местного самоуправления. Однако, для начала необходимо уделить внимание теории отношений «принципал-агент», с помощью которой достаточно удобно можно раскрывать положение МСУ в недемократических режимах.

Теория принципал-агентских отношений строится вокруг следующих понятий: принципал, агент, контракт. Принципал - это актор, обладающий ресурсами и полномочиями, имеющий определенный интерес. Агент - это актор, которому принципал передает часть своих ресурсов и полномочий с целью получить от него свой объект интереса. Контракт - это условия, на которых принципал и агент заключают сделку по передаче ресурсов и полномочий в обмен на объект интереса принципала.

Принципал можетбыть как коллективным, например, электорат, который заинтересован в реализации определенных целей с помощью избираемого чиновника, так и единоличным, например, высокопоставленный чиновник, использующий нижестоящего с целью продавливания своих интересов в другом ведомстве. Принципал заинтересован в передаче части своих ресурсов и полномочий агенту по причине наличия у самого агента определенных навыков/информации/ресурсов/полномочий и т.д., которые недоступны самому принципалу.

Агент опять же может быть как коллективным, например, ведомство, избираемый по спискам орган, так и единоличным, например, чиновник, избираемый по мажоритарному округу. Агент заинтересован в заключении контракта с принципалом по причине обещания со стороны принципала определенных выгод или просто продолжения пребывания на посту, которое само по себе несет пользу агенту D. L. Nielson, M. J. Tierney Delegation to International Organisations: Agency Theory and World Bank Environmental Reform // International organisations. 2003. №2. С. 241-276..

Контракты подразделяются на формальные, неформальные и имплицитные. При этом допустимо сочетание элементов различных типов контрактов в рамках одних и тех же отношений между принципалом и агентом.

Контракты, относящиеся ко вторым двум типам, в большинстве случаев заключаются через неформальные связи между принципалом и потенциальным агентомHawkins D. Delegation under Anarchy: States, International Relationship and Principal-agent Theory. [Текст] / D. Hawkins, D. Lake, D. Nielson, M. Tierney. // Delegation and Agency in International Organizations. Ed. by D. Hawkins, D. Lake, D. Nielson, M. Tierney. - Cambridge University Press, 2006. - P. 3-38.. В случае нарушения условий контракта агенту полагаются определенные санкции. Для принципала главной задачей становится грамотное составление контракта, в котором санкции должны нанести агенту больший ущерб, чем принесет пользы нарушение контракта в корыстных целях, а награда за реализацию условий контракта должна достаточно сильно интересовать агента, что он вступил в эти отношения.

При этом стоит понимать, что даже самый грамотный контракт не в состоянии полностью гарантировать принципалу безопасность от оппортунизма агента. Агенты более склонны к использованию ресурсов и полномочий, делегируемых принципалом, в свою пользу, пользуясь очевидной проблемой дефицита информации у принципалаLaffont J.-J.,Martimort D. The Theory of Incentives: the Principal-Agent Model. Princeton: PrincetonUniversityPress, 2001..

Подобный недостаток данных отношений ведет к появлению частной проблемы «диктатор-визирь», которая очень кратко заключается в том, что принципал имеет в значимой части случаев больше стимулов к найму некомпетентного, но более лояльного агента, нежели чем более компетентного, но лояльность которого находится под вопросом. Результатом является подавляющее снижение эффективности агентов в достижении поставленных им принципалом целейЕгоров Г. В., Сонин К. И. Диктаторы и визири: экономическая теория лояльности и компетентности //Общественные науки и современность. - 2008. - №. 2. - С. 36-51..

Важно отметить, что само по себе нарушение агентом условий контракта не есть нечто смертельное в долгосрочной перспективе. В большинстве случаев принципал не в состоянии составить договор, который в состоянии задать стимулы, по которым агент не будет заинтересован в его нарушении. По этой причине в большинстве систем, в которых функционируют принципал-агентские отношения само по себе нарушение условий договора является имманентным. Однако, стоит отметить, что в долгосрочной перспективе такая система ведет к совершенствованию контрактов и притоку большего числа агентов, в том числе и более компетентных, что ведет к ее совершенствованию, в то время как система, в которой агенты под угрозой слишком больших санкций не нарушают условия контракта, а принципалы предпочитают менее компетентных, но более лояльных агентов, склонна к деградацииGreif A. Cultural beliefs and the organization of society: A historical and theoretical reflection on collectivist and individualist societies //Journal of political economy. - 1994. - С. 912-950..

Возвращаясь к специфике существования МСУ в авторитарных и гибридных режимах, стоит отметить, что так же как федерализм является АТД свойственным демократиям с их высоким уровнем локальных свобод Daniel J. Elazar Federalism: An Overview. - Pretoria: HSRC Publishers, 1995., так же и жесткая централизация с построением властной иерархии является свойством скорее авторитарных режимов, поэтому власть на локальном уровне там не является самоуправлением по сути своей, а скорее основанием бюрократической пирамиды.

По этой причине правительства в авторитарных и гибридных режимах стремятся выстроить систему, в которой органы власти на локальном уровне, обладая некоторой свободой действий и ресурсами, являются все же исполнителями воли вышестоящих чиновников, реализуя их интересы, то есть по сути они вступают в принципал-агентские отношения.

1.2 Российская специфика организации властных отношений на локальном уровне

Обзор существующих исследований

В Российской Федерации специфику местного самоуправления определяет ряд факторов. Во-первых, политический режим в РФ носит авторитарный характер Authority Trends, 1946-2013: Russia // Polity IV Individual Country Regime Trends, 1946-2013 URL: http://www.systemicpeace.org/polity/rus2.htm (датаобращения: 01.01.2017)., что автоматически создает препоны для развития МСУ как одного из базовых элементов демократии. Данную ситуацию усугубляет также и отсутствие у россиян ценностей, которые приводили к превращению муниципалитетов в подлинные органы местного самоуправленияБородкин Ф. М. Ценности населения и возможности местного самоуправления //Социологические исследования. - 1997. - №. 1. - С. 98-111.. Во-вторых, российские муниципалитеты в среднем страдают от острой нехватки средств, что затрудняет реализацию их полномочий и делает затруднительным оценку эффективности их деятельности, а также ставит под вопрос их автономию от органов государственной власти. В-третьих, организация межправительственных отношений в России тяготеет к строгой централизации, при которой Федеральный Центр стремится к контролю над региональными уровнем и требованию с его стороны определенных показателей, что толкает руководство Субъектов РФ к аналогичной политике по отношению к муниципалам.

Разбирая эти тезисы поочередно, стоит начать с того, как в России выстроена система межправительственных отношений. Реформы начала 2000-ых годов привели к появлению так называемой «вертикали власти», которая была закреплена окончательно в 2005 году с полной отменой губернаторских выборов, возвращение которых в 2012, впрочем, не добавило системе демократичности. Это привело к появлению специфической системы принципал-агентских отношений, в которой при выполнении условий контракта акторы нижних уровней получали в качестве награды определенную политическую и экономическую автономию. Согласно Барбаре Гедесс, это выглядит как система специфических стимулов внутри иерархии акторов. Эту систему также называют крайней формой социального контрактаГельман В. Я., Рыженков С. Локальные режимы, городское управление и «вертикаль власти» // Политическая экспертиза: ПОЛИТЭКС..2010. №4. С. 130-151..

В результате это привело к новой трансформации режимов на субнациональном уровне. В данной ситуации мнения в академической среде расходятся. Некоторые выдвигают гипотезу о существовании отдельных региональных, а значит и локальных политических режимовСм., например, Turovsky R. F. The Liberal and The Authoritarian: How Different Are Russian Regions?, in: The Politics of Sub-National Authoritarianism in Russia / Ed. by V. Y. Gelman, C. Ross. Ashgate, 2010. P. 19-38., другие в целом объединяют оба властных уровня в один локальный политический режимГельман В. Я., Рыженков С. Локальные режимы, городское управление и «вертикаль власти», который в свою очередь является проекцией общефедерального политического режимаГельман, В. and Рыженков, С. and Бри, М. (ред.). 2000. Россия регионов: трансформация политических режимов. М.: Издательство «ВесьМир». .

Эти режимы по факту являлись системой взаимодействия акторов, которые были нацелены на реализацию условий контракта с принципалом в лице Федерального Центра. Условия этого контракта наглядно показаны исследованиями в области авторитарных назначений на региональном уровне, которые продемонстрировали, что главной формой проверки эффективности губернатора является электоральная эффективностьReisinger W. M., Moraski B. J. Skill or Loyalty? The Fate of Russia's Governors under Presidential Control. - 2011.. Попутно был выявлен и еще один важный момент - российские чиновники на субнациональном уровне в принципе не нацелены на продвижение вверх по карьерной лестнице - случаи повышений или перевода в другой регион крайне редкиReisinger W. M., Moraski B. J. Deference or Governance? A Survival Analysis of Russia's Governors under Presidential Control. - 2013., что разительно отличает российскую систему от, например, китайской. Также данное наблюдение отмечает нам еще один важный элемент контракта - награда также состоит и в максимально длительном нахождении на своем посту с полным набором административных полномочий.

Иные исследования в этой области также выявили, что в рамках создаваемых принципал-агентских отношений в регионах, в которых уже губернатор является принципалом, главной формой отчетности является также электоральная эффективность, и только в случае наличия политической конкуренции и свободной прессы, еще и economicperformanceBuckley N. et al. Bureaucratic Appointments in Hybrid Regimes. - National Research University Higher School of Economics, 2012. - №. WP BRP 11/PS/2012.. Таким образом, в качестве главных критериев для оценки выживаемости были выбраны электоральная эффективность, экономическая эффективность (с некоторым вопросом), а также различные специфические дамми на происхождение чиновника (варяг/не варяг), особенности региона (республика/ не республика).

Ситуация с главами МСУ в РФ несколько отличается от других представителей бюрократической аппарата. До начала муниципальной реформы 2003 года главы МСУ были «слабым звеном» во властной вертикалиГельман В. Я., Рыженков С. Локальные режимы, городское управление и «вертикаль власти». Изначальный вариант закона предполагал варианты для их включения в нее, однако их оказалось явно недостаточно, поэтому изменение системы управления с выборных мэров на назначаемых сити-менеджеров до сих пор идет довольно медленными темпами, особенно в крупных городах, хотя оно и значительно ускорилось после 2009 годаReuter O. J. et al. Local Elections in Authoritarian Regimes An Elite-Based Theory With Evidence From Russian Mayoral Elections //Comparative Political Studies. - 2016. - Т. 49. - №. 5. - С. 662-697..

Тем не менее главы муниципалитетов включаются в общую систему принципал-агентских отношений - либо напрямую через систему сити-менеджмента, либо неформально через угрозу отставки/победу на выборах агента региональной властиТуровский Ростислав Феликсович Местное самоуправление в России как агент в принципал-агентских отношениях с государственной властью // Социально-экономические явления и процессы. 2013. №12 (058). URL: http://cyberleninka.ru/article/n/mestnoe-samoupravlenie-v-rossii-kak-agent-v-printsipal-agentskih-otnosheniyah-s-gosudarstvennoy-vlastyu (дата обращения: 03.01.2017).. Этому способствует также и глубокая финансовая зависимость МСУ от бюджетных трансфертовКузнецова О. В. Региональная политика России: 20 лет реформ и новые возможности. Исключением отчасти могут являться крупные городские округа, имеющие самостоятельную финансовую базу и большую активность местного населения, что в принципе укладывается в общую теорию особого положения городов среди прочих муниципалитетовТуровский Р. Ф. Центр и Регионы: проблемы политических отношений. Касательно же малых российских городов ситуация катится в сторону полной их зависимости от региональной власти при усилении самих городских администраций в своей сфере компетенции как агентов регионального руководстваЧирикова А. Е., Ледяев В. Г., Сельцер Д. Г. Власть в малом российском городе: конфигурация и взаимодействие основных акторов // Полис (Политические исследования). 2014. № 2. С. 88-105..

Муниципальная реформа, постоянно подвергавшаяся критике за отдаление местного самоуправления в России от собственных идеалов и реформирование «сверху» как в самом начале реформыКружков А. В. Местное самоуправление в России: несбывающийся проект //ПОЛИС: Политические исследования. - 2004. - №. 6. - С. 55-61., так и к моменту, когда она была практически реализована См., например, Ляхов Виктор Павлович Социокультурные основания, эффективность регулятивной функции государственных органов (оценка) в процессе развития институтов местного самоуправления в российском обществе // СИСП. 2013. №11 (31). URL: http://cyberleninka.ru/article/n/sotsiokulturnye-osnovaniya-effektivnost-regulyativnoy-funktsii-gosudarstvennyh-organov-otsenka-v-protsesse-razvitiya-institutov (дата обращения: 03.01.2017).. Сомнению подвергается также и эффективность новой системыГельман В. Реформа власти в городах России: мэры, сити-менеджеры и местная демократия //Сравнительное конституционное обозрение. - 2008. - №. 6.. Фактически она была включена в существующие органы государственной властиТУРОВСКИЙ Р. Ф. Местное самоуправление в России и эволюция политического режима //ProNunc. Современные политические процессы. - 2015. - №. 1 (14)., что стало заметно даже населению См., например, Когай Е. А., Власова Е. А. Анализ эффективности функционирования системы местного самоуправления // Научные ведомости БелГУ. Серия: Философия. Социология. Право. 2009. №16 (71). URL: http://cyberleninka.ru/article/n/analiz-effektivnosti-funktsionirovaniya-sistemy-mestnogo-samoupravleniya (дата обращения: 31.12.2016).. По факту выживаемость глав российского МСУ стоит изучать как выживаемость «субподрядчиков» контракта Федерального Центра с главами субъектов федерации и уделять внимание тем же критериям, что губернаторы обычно выставляют иным свои м агентам.

Краткая характеристика правовой базы РФ, регулирующей организацию местного самоуправления

МСУ в России прямо регулируется двумя нормативно-правовыми актами: Конституцией РФ (статья 12, глава 1)Конституция Р. Ф. от 12 декабря //СПС Консультант Плюс. Пополнения для федеральных баз с. - 2013. - Т. 13. и 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 года Закон Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Российская газета. 2003 г. № 3316. с рядом поправок.

Эти два документа можно рассматривать в качестве формальной части контракта в которой принципалом выступает население/государство, а агентом, соответственно, органы МСУ.Однако, в вышеописанных теоретических источниках ситуация выглядит как подмена лояльности, то есть принципал все же один и это органы государственной власти.

12 статья Конституции относится к 1 главе, то есть основам конституционного строя РФ, главным в ней является невключенностьМС в систему органов государственной власти. Также местному самоуправлению посвящена отдельная, восьмая, глава Конституции. В ней в том числе указано, что МС решает вопросы местного значения, владеет и распоряжается муниципальной собственностью. МС осуществляется через выборные и иные органы. Структура органов определяется населением самостоятельно. Изменение границ происходит по решению населения соответствующих территорий. МС помимо прочего формируют и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. Возможна передача государством некоторых своих полномочий МС с компенсацией соответствующих средств и под контролем государства.

Таковы самые общие принципы организации МС в России, подробнее в 131 ФЗ. Он был подписан Президентом РФ в 2003 году, вступил в силу в 2006, реформа должна была закончиться к 2009. Высшее должностное лицо муниципалитета - глава. Он представляет МО в отношениях с иными МО и органами государственной власти/гражданами/организациями и т.д. Также закон дает регионам право самим определять способ избрания глав МО - с помощью прямых выборов или депутатами законодательных собраний. В первом случае глава МО один и имеет все полномочия, во втором - главой МО является спикер законодательного собрания, а главой администрации становится управляющий по контракту. Это и есть так называемая модель «сити-менеджера».

Небольшое лирическое отступление. Система эта не нова. Иногда в качестве примера в региональных СМИ приводят советскую схему с председателем горсиполкома и председателей горсовета, но более релевантным примером следует считать американскую модель.

Преимущества данной системы на основании эмпирического опыта Западных стран обычно выделяются следующие:

· Сити-менеджер - управленец, а не политик, он не испытывает необходимости поддерживать свою легитимность, а потому способен идти на непопулярные меры

· Сити-менеджера проще отстранить от власти, чем всенародно избранного мэра

· Конкурсная комиссия способна выбрать наиболее компетентного Градоначальник по найму // ВЕДОМОСТИ URL: http://info.vedomosti.ru/smartmoney/article/2006/06/26/836 (дата обращения: 02.06.2016)., а не наиболее популярного кандидата

· Отсутствуют траты на проведение выборов

То есть по факту мы видим картину, в которой на смену демократическим выборам со всеми их проблемами приходит модель рекрутинга технократов-управленцев.

В России также любят упоминать о том, что в конкурсной комиссии также заседают представители губернатора, что осуществляет представительство интересов в том числе региона в целом Сити-менеджер // ЧУВАШСКАЯ РЕСПУБЛИКА Официальный портал органов власти URL: http://gov.cap.ru/default.aspx?gov_id=49 (дата обращения: 02.06.2016)..

В 2014 году Владимир Путин утвердил изменения в законах «Об общих принципах организации законодательной и исполнительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Был создан такой новый вид МО как Городской округ с внутригородским делением, а также внутригородской район. Такой новый принцип организации МО позволил организовать двухуровневую систему представительных органов, при которой граждане избирают только депутатов законодательных собраний внутригородских районов.

В 2015 году были внесены очередные поправки, которые ввели новую систему избрания главы МО - выборы депутатами из кандидатов, предложенных конкурсной комиссией. То есть это был переход к полностью назначаемому единоличному главе МО.

Также стоит отменить такой важный пункт в ФЗ, как право городских законодательных собраний отправлять в отставку главу МО за неудовлетворительное исполнение своих обязанностей по инициативе самих депутатов или же главы субъекта федерации. Данная возможность появилась в 2009 году.

Разграничение полномочий и бюджетные взаимоотношения на региональном и муниципальном уровнях

В институциональной структуре РФ имеется такой элемент присущий всем федерациям как разделение сфер полномочий различных уровней власти при их частичном пересечении. Нас конкретно интересует такой момент как нахождение определенных вопросов в юрисдикции как региональных, так и муниципальных правительственных уровней.

Согласно вышеупомянутому ФЗ, к вопросам местного значения относится целый перечень пунктов, свой для городского округа, муниципального района или поселения. Конкретно у городских округов в ведении находятся такие моменты, как владение, пользование распоряжении муниципальным имуществом, организация электро-, тепло-, и прочего снабжения (ЖКХ), обеспечении малоимущих граждан, предоставление транспортных услуг населению, экология, общественная безопасность, образование (кроме высшего), здравоохранение, культура, социальная сфера, дороги (кроме тех, что находятся на федеральном/региональном балансе), и др. Для решения данных вопросов МС может принимать устав, создавать муниципальные предприятия и учреждения, финансировать их, размещать муниципальный заказ, устанавливать тарифы, и прочее.

В то же время, согласно третьей главе Конституции РФ, очень схожие вопросы находятся в совместном ведении Федеральных и региональных органов власти, или в ведении только региональных органов власти. Например, здравоохранение и образование. По факту это и есть пересечение сфер введения различных уровней власти.

Возникает вопрос об источниках финансовых средств у органов МСУ. Согласно данным Федерального Казначейства РФ за 2011 год, доходная часть бюджетов Городских округов и Муниципальных районов формировалась на 38,7% (ГО) и 19% (МР) из налоговых поступлений, на 12,3 и 5,5% из неналоговых поступлений, 48,8% и 75,4% из безвозмездных поступлений (большую часть составляли субвенции, затем субсидии), 0,2% и 0,1% из доходов от предпринимательской деятельности. При этом налоговые доходы на 64,3% и 76,9% состоят из налога на доходы физических лицКузнецова О. В. Региональная политика России: 20 лет реформ и новые возможности. - М.: Книжный дом Либроком, 2015.. Наши собственные данные за 2015 год говорят о тренде на растущую финансовую зависимость органов МСУ от трансфертов из бюджетов верхнего уровня. Так в 2015 году медианный показатель доли трансфертов в доходах бюджетов исследуемых муниципалитетов составил 55,4%, верхняя же процентиль имеет значение в69,47%, нижняя - 44,97%.

Учитывая тот факт, что НДФЛ в России выплачивается по большей части организациями (исключения, например, ИП или адвокаты), то города, в которых расположены крупные промышленные объекты являются в достаточной мере финансово самостоятельнымиСм., например, Годовой отчет об исполнении бюджета // Официальный сайт города Норильска URL: http://norilsk-city.ru/29460/god_otchet/index.shtml (дата обращения: 02.06.2016)., хотя конечно же оборотной стороной этого вопроса является большее влияние руководства этих предприятий на городскую власть. Еще одним альтернативным источником крупных доходов для муниципалитетов может являться налог на землю, но такая статья доходов имеет значение только в крупных городах с дорогой землей или в городах, например, курортных.

Как можно заметить, исследуемые нами МО по большей части финансово зависимы от поступлений из бюджетов верхних уровней. Важно отметить, что с 2004 года налоги с прибыли организаций в бюджеты муниципального уровня не идут совсем. При этом ЖКХ, образование и здравоохранение составляют Топ-3 расходных статей бюджетов городских округов и муниципальных районов Кузнецова О. В. Региональная политика России: 20 лет реформ и новые возможности. - М.: Книжный дом Либроком, 2015.. А две последние сферы как раз находятся в совместном ведении с региональной властью.

Таким образом, можно отметить следующий элемент принципал-клиентских отношений - финансовый. Агент изначально зависим в этом плане от принципала. Поэтому наградой для особо успешного агента могут быть дополнительные финансовые вливания из регионального бюджета, а санкцией - отсутствие таковых или уменьшение финансового потока до минимально необходимого уровня.

Итог обзора институциональной структуры и политические последствия реформы местного самоуправления

Краткий обзор институциональной структуры организации местного самоуправления, вопросов, находящихся в его ведении, а также бюджетных взаимоотношений с региональным уровнем власти, дает нам все основания рассматривать местное самоуправление как довольно зависимое от региональной власти. Очевидная глубокая финансовая зависимость муниципалитетов от регионального правительства (особенно после 2004 года). Заметно и постепенное снижение уровня связи глав МС с населением муниципалитетов, переходом от выборности к внутриэлитным решениям, о назначениях руководителей. Это ставит глав местного самоуправления в глубокую политическую зависимость от губернаторов, которые, очевидно, имеют больше шансов повлиять на назначение нужного им лица (хотя бы через конкурсную комиссию, наполовину состоящую из представителей главы субъекта), чем помочь своему кандидату опередить яркого публичного политика на прямых выборах.

Если говорить о количественных итогах проведенных реформ, то в исследовании, проводившемся на достаточно большой выборке городов, приводятся следующие данные:

· Возрос процент назначаемых глав к 2012 году по сравнению с 2003 с 17 до 58% в региональных столицах. Среди других крупных городов этот показатель составил 8% к 38% (наши собственные данные показывают, что на момент 2016 года в нашей выборке в 66% мэров - назначаемые, при том, что выборы отменены в 84% городов, просто текущие мэры в части из них были избраны всенародно)

· Новые главы администраций стали в среднем моложе избираемых мэров, имели происхождение из бизнеса и были хуже образованы, имели меньший опыт государственного и муниципального управления

· Возросло число криминальных скандалов и давления на глав МО со стороны региональных властей

· Отмена выборов привела к экономической стабилизацииElections, Appointments, and Human Capital: The Case of Russian Mayors // Demokratizatsiya: The Journal of Post-Soviet Democratization. 2014. Vol. 22. No. 1. P. 87-116

Какие же политические последствия это имеет в рамках теории принципал-агентских отношений? Во-первых, стоит отметить, что это вносит серьезные коррективы в общий принцип организации принципал-клиентских отношений между губернатором и главой МС. В отсутствие проведенной реформы для снятия с должности всенародно избранного мэра проще всего было завести на него уголовное дело, либо с помощью тонких намеков (прокурорские проверки, уголовные дела на заместителей мэра) убедить его уйти с поста по собственному желанию. После 2009 года появилась также возможность снять главу МО через законодательное собрание. Это упростило процедуру, понизило ставки, к тому же избавило губернаторов от необходимости налаживать контакт с силовиками. С помощью же реформы можно избежать и этого, изначально посадив на место главы МО своего агента, чему способствует система формирования конкурсной комиссии, выбирающей сити-менеджера.

Во-вторых, стоит обратить внимание на изменившиеся условия контракта между принципалом и агентом. Если ранее у избранного мэра было больше возможностей нарушить условия, в виду своей большей независимости, то теперь полностью зависимый сити-менеджер вынужден реализовывать требования к нему за минимальную «плату». Условно говоря, за возможность сохранить свое место.

В-третьих, это дало губернатору возможность выстраивать принципал-агентские отношения в ранее недоступных ему муниципалитетах, в которых сложились собственные достаточно консолидированные локальные элиты. Обычно это региональные столицы или промышленно развитые города.

2. Разбор и описание эмпирического базиса исследования