Основной объем полномочий местных органов регулируется законами 1972 г. (Англия, Уэльс) и 1973 г. (Шотландия) о местном управлении; ряд существенных изменений внесен законами 1980, 1985 и 1988 гг.

Полномочия местных органов власти (Англия, Уэльс) можно представить следующим образом (унитарные образования получают полномочия и графств, и округов):

Таблица 11. Полномочия органов местного самоуправления в Англии и Уэльсе

Советы графств составляют и утверждают территориальные планы на десятилетний период, которые содержат задания по использованию и улучшению дорог, строительству различных производственных и социально-культурных объектов, учреждений общественного пользования (жилых домов, школ, сельскохозяйственных и коммерческих заведений). Планы принимаются с учетом экономического, социального и демографического факторов развития соответствующих территорий. При составлении этих планов муниципалитеты постоянно консультируются с региональными правительственными учреждениями и окружными советами. План утверждается генеральным секретарем. Окружные советы, в соответствии с общим территориальным планом, составляют свои локальные планы.

Местные органы контролируют деятельность промышленных предприятий по вопросам выброса в атмосферу пыли и других загрязняющих воздух веществ, следят за состоянием шума на их территории, санитарными условиями на промышленных стройках, за деятельностью крематориев, содержанием кладбищ, уборкой улиц, содержанием парков.

Советы графств, чья территория частично или полностью включает в себя национальные парки, обязаны создавать комиссии по вопросам национальных парков и вправе издавать в этом отношении акты административного характера.

Наибольшую сложность представляет собой надзор за использованием земельных участков в городах и земельных наделов в сельской местности. Полномочиями по такому надзору наделены лондонские районные, приходские и общинные советы. В принципе местные органы могут приобретать землю, причем иногда посредством акта о принудительном изъятии земли для промышленных целей, для сохранения защитных лесных и лесопарковых массивов или развития бросовых земель.

Местные органы всех видов уполномочены обеспечивать функционирование на их территории театров, танцевальных и увеселительных заведений и т.д. Для этого советы графств, лондонские и окружные советы наделены правом выдавать разрешения на открытия такого рода заведений.

Все местные органы могут давать разрешения на открытие плавательных бассейнов, контролировать их эксплуатацию. Причем для этих целей им разрешено принудительно изымать соответствующие земельные участки (таким правом не обладают приходские и общинные советы).

Компетенция муниципалитетов наиболее полно проявляется в сфере образования. Местные органы управления обеспечивают дошкольное обслуживание детей и школьное образование. Этими вопросами занимаются в основном графства и городские округа. Каждый компетентный местный орган управления назначает комиссию по образованию, утверждаемую государственным секретарем.

Руководство образованием включает в себя обеспечение школ необходимым персоналом, организацию питания детей, обеспечение стипендиями части студентов высших учебных заведений, обеспечение продолжения образования для лиц, оканчивающих среднюю школу.

В настоящее время большинству местных органов приходится решать проблему трудоустройства молодежи, заканчивающей среднюю школу и колледжи.

Для управления здравоохранением в Великобритании предусмотрены три вида органов:

органы управления больницами, назначаемые соответствующими правительственными учреждениями;

назначаемые местные исполнительные органы;

учреждения, управляемые местными органами управления.

Взаимоотношения государства с медицинскими учреждениями складываются на контрактной основе. Например, амбулаторная помощь предоставляется преимущественно в приемных врачей общей практики, называемых семейными врачами. Это частная практика, но в условиях общественной системы здравоохранения. Приемная врача, оборудование в ней, инструменты - собственность врача. Хозяин и работник, руководитель и исполнитель совмещаются в одном лице. Семейные врачи работают по контракту с местными органами управления - в Великобритании такими органами являются комитеты семейных врачей, входящие в окружное управление здравоохранением. Условия контракта оговаривают все виды медицинской помощи, которые обязан оказывать врач, включая ответственность за лечение больных даже в то время, когда он находится в отъезде или болен (в этом случае он сам должен позаботиться о своей подмене).

Вопросами жилищного хозяйства в основном занимаются городские и негородские окружные местные советы и Палата Общего Совета Сити Лондона. В пределах Большого Лондона полномочия в этой сфере хозяйства разделены между Собранием Большого Лондона и советами лондонских районов.

Ведение жилищного хозяйства включает в себя не только собственно жилищные вопросы, но и проблемы окружающей среды, ее защиты, улучшения и благоустройства жилых территорий, расчистки территорий, занимаемых трущобами.

Работы по ведению жилищного хозяйства финансируются в основном правительственными органами и поступлениями от платежей квартиросъемщиков. Местные органы управления имеют право обязывать собственников улучшать и благоустраивать прилегающую к домам территорию.

До 1946 г. окружные местные органы руководили полицейской службой. В дальнейшем полицейские формирования были укрупнены и стали подчиняться специальным комиссиям советов графств (областей). В Лондоне и городских графствах полицейские силы находились в непосредственном подчинении Министерства внутренних дел, сейчас полиция частично подчинена избранным мэрам. Законом 1964 г. были значительно ограничены полномочия местных органов по контролю за деятельностью полиции и их право утверждать констеблей.

Местные власти ведают также вопросами транспорта и дорожного дела. Система управления дорогами состоит из государственного секретаря по делам окружающей среды, и специальных органов в советах графств, Собрании Большого Лондона, лондонских районных Советах и Палате общего лондонского Сити. Некоторые функции в сфере дорожного строительства осуществляют приходские и общинные советы.

За пределами Лондона основными работами по поддержанию дорог в надлежащем состоянии руководят советы графств. Окружные советы при этом действуют как агенты центрального правительства.

Местные органы обязаны обеспечивать ремонт дорог, контролировать транспортное движение и пешеходные дороги.

Местные органы могут заключать договоры в целях решения различных задач. С разрешения Государственного секретаря по охране окружающей среды Правительства Великобритании советы графств и окружные советы заключают договоры на поставку различных товаров, оборудования, транспорта.

Этот впечатляющий список, являвшийся одним из оснований репутации британских местных органов как наиболее самостоятельных и играющих важную роль в системе национального публичного управления, имеет явную тенденцию к сокращению. На протяжении 80-х - начала 90-х гг. консервативное правительство предпринимало немалые усилия к сужению сферы деятельности местных органов самоуправления. Основные элементы этой политики таковы:

финансовая централизация (см. ниже)

законодательное введение обязательного конкурентного предоставления услуг (compulsory competetive tendering) в 80-х гг.: некоторые виды деятельности местных органов безоговорочно передавались (частично или полностью) в частный сектор; в других случаях местные власти были обязаны отказаться от своих полномочий в пользу частного бизнеса, если не соблюдались некoторые жесткие параметры (стоимость, рентабельность услуг и т.д.); в целом над местными органами довлеет железное правило - никакое действие муниципалитетов не может создавать препятствий свободной конкуренции. Любой гражданин или организация имеют право обращения в суд, если считают, что местный совет своими действиями препятствует свободной конкуренции в какой-то области, и суды априорно стоят на защите конкуренции;

правительство пытается вывести из сферы контроля местных властей школьное образование, путем предоставления школам специальных постоянных субсидий при условии, что они переходят в подчинение созданным правительством органам;

наконец, усиливается роль и растет число специализированных отраслевых органов управления на местном уровне, к которым перемещаются - явно или тайно - некоторые компетенции органов местного самоуправления.

Лейбористское правительство Т. Блэра приостановило эти тенденции, однако пока неясно, идет ли речь о сохранении статуса кво или о полном отказе от введенных консерваторами новшеств. Во всяком случае, местные органы не сумели добиться возврата приватизированных при Тэтчер служб, а количество специализированных органов управления, не подчиняющихся местным властям продолжает расти.

Местные финансы

Финансы органов местного управления составляют важную часть общенациональной финансовой системы, хотя они и выступают как ее обособленное звено. В 1988 г., например, местные органы власти израсходовали 45 млрд. фунтов ст., что составило 25% внутреннего валового продукта страны. Финансовые средства местных органов с 50-х годов XX в. растут в основном за счет правительственных субсидий и увеличения долга правительственным органам и различным корпорациям.

Значительная часть доходов местных бюджетов формируется за счет местных налогов. В Соединенном Королевстве не существует специальных налогов для разных территориальных сообществ: и графства, и округа, и новые унитарные образования собирают одни и те же налоги. За два последних десятилетия местные налоги несколько раз реформировались, что послужило основанием для серьезных политических проблем в стране. Традиционный налог на жилище (domestic rate) был заменен в 1989-1990 гг. на местный налог (community charge), тут же прозванный подушным налогом (poll tax), поскольку одна и та же сумма выплачивалась каждым взрослым, проживающим на территории местного сообщества. Введение подушного налога стало своего рода национальным скандалом: протесты местных советов, жителей, оппозиции, кампания в прессе привели к тому, что в 1993 г. налог был заменен на новый местный налог (council tax). Как и два предыдущих, новый налог фактически является налогом за проживание. Он уплачивается каждым взрослым жителем местного сообщества. Базой налогообложения является стоимость недвижимости, используемой как жилье; вся недвижимость разделена на восемь категорий, в зависимости от которых и определяется размер налога на конкретное жилое помещение. Вместе с тем, играет роль и количество проживающих: если в данном жилье проживает лишь один человек, ему предоставляется 25% снижение общей суммы.

Налог на нежилые помещения (non domestic rate) до 1989-1990 гг. самостоятельно собирался и устанавливался местными советами. В соответствии с биллем о местных финансах, вводившим и подушный налог, распределение налога на нежилые помещения стало централизованным: он собирается в специальный фонд, из которого распределяется правительством между местными сообществами в зависимости от потребностей и фискальной базы последних. Таким образом, местный налог используется в целях выравнивая доходов сообществ, занимая среднее положение между налогом и правительственной субсидией. Кроме этого местные советы могут собирать сборы за потребление и плату за оказанные услуги, а также брать кредиты, - обращение местного совета за кредитом вступает в силу лишь после утверждения его министром по делам местного управления.

Правительственные трансферты предоставляются в двух основных формах, не считая перераспределения налога на нежилые помещения: единые дотации и специфические субсидии. В целом эта помощь направлена на покрытие разницы между предполагаемыми расходами и доходами от местных финансовых источников. Этот критерий используется прежде всего пр формировании основной дотации: гранта поддержки доходов (Revenue Support Grant). Правительство определяет для каждого сообщества предпочтительный уровень расходов на грядущий бюджетный год. При этом принимается в расчет средняя (предпочтительная) ставка местного налога, как основного источника доходов. Возникающая между высчитанными таким образом доходами и расходами разница и покрывается грантом поддержки доходов. Наряду с правом устанавливать законодательно пределы налоговых ставок, правительственный грант является серьезным способом влиять на местную бюджетную политику. По данным на 1992 г., 84% расходов местных советов покрывались правительственными дотациями и субсидиями [Warburton, 341]. Это свидетельствует о значительной финансовой централизации: до финансовых реформ местные сообщества получали от 35 до 50% доходов за счет независимых источников, прежде всего - налоговых поступлений. Эта тенденция частично приостановлена лейбористским правительством: в 2000 г. около 75% средств местных бюджетов формируется за счет правительственных трансфертов, тогда как собственные доходы составляют 25%.

Сотрудничество органов самоуправления

Традиционно сотрудничество органов самоуправления в Соединенном Королевстве происходило по вертикали. В рамках конкурирующих компетенций графства и находящиеся на их территории округа создают совместные комиссии (комитеты), заключения которых проводятся в жизнь решениями соответствующих советов. То же касается и отношений между округами и приходами (общинами), с той лишь оговоркой, что деятельность низовых единиц территориального самоуправления финансируется из окружного бюджета и только окружной совет может дать необходимое распоряжение о расходах.

Ликвидация в 1985 г. городских графств привела к необходимости координировать деятельность городских округов на территории бывших городских графств. Закон обязывает городские округа создавать совместные органы управления для выполнения ряда полномочий, в частности - управления полицией и пожарной охраной. Для этого создаются совместные комитеты, включающие в себя представителей от каждого округа. Эти комитеты назначают начальника пожарной охраны и главного констебля (chief constable), которые и руководят деятельностью соответствующих органов, отчитываясь перед комитетом. Влияние комитета достаточно условно, поскольку деятельность полиции, например, строго регламентируется национальными нормативными актами, вплоть до процедуры назначения на должность. Такие же совместные комитеты создаются, как правило, для территориального планирования в городских агломерациях и для реализации некоторых других полномочий.

Управление полицией и пожарной охраной на территории графств и унитарных образований может подчиняться тем же правилам. Это происходит достаточно часто, поскольку традиционно границы полицейских округов не совпадают с административно-территориальным делением. Так, возможно существование одного главного констебля для нескольких графств (унитарных образований), для одного графства и части другого и т.д.

Иные органы местного управления и контроль

Кроме классических органов самоуправления, на местном уровне присутствует огромное количество отраслевых органов управления. Они не являются выборными, но и не могут быть безоговорочно названы органами прямого государственного управления. Эти органы формируются путем назначения их членов вышестоящими организациями - это могут быть как правительственные департаменты (министерства), так и автономные центральные органы публичного управления; назначение членов этих преимущественно коллегиальных органов может согласовываться с местными советами или, чаще, с профессиональными организациями, а в некоторых случаях возможна и кооптация членов. Общим для них является относительная самостоятельность в вопросах распоряжения бюджетом и оперативно-исполнительной деятельности: вышестоящие органы осуществляют скорее контроль, чем непосредственное руководство. Эти отраслевые органы управления часто объединяются акронимом QUANGOs - неправительственные полуавтономные организации (Quasi-Autonomous Non-Governmental Organisations. В официальных документах используется также термин NDPBs - неминистерские публичные органы управления (Non-Departamental Public Bodies), а пресса и местные советники предпочитают свою расшифровку термина QUANGOs - Quite Unacceptable And Nasty Government Off-Shoots). Примерами могут служить тресты по жилищному строительству, корпорации городского развития, корпорации поддержки образования, советы по переподготовке и предпринимательству, учреждения здравоохранения, кондоминиумы жильцов и др. Рост числа кванго в 80-е - 90-е гг. и передача им многих полномочий местного управления дает ряду авторов и британской прессе говорить о квангократии, которая приходит на смену самоуправлению. Деятельность кванго может быть территориализована по-разному: в масштабах графства, округа, нескольких территориальных образований, отдельного города либо района.

Существуют и классические территориальные службы правительственных департаментов. Они функционируют, как правило, на региональном уровне, т.е. их деятельность охватывает территорию нескольких графств (унитарных образований). Но эта территориализация совершенно произвольна: каждый департамент имеет свою территориальную сетку; сферы деятельности территориальных служб не совпадают не только друг с другом, но и с административно-территориальным делением: региональное управление любого департамента может охватывать лишь часть графства или округа, наряду с другими территориями. Тенденция к унификации территориальных сфер деятельности департаментских служб формируется за счет создания и укрепления в Англии административных регионов (regions). Их создание в начале 70-х гг. было связано с потребностями территориального планирования и, позже, с влиянием Европейского Сообщества: значительная часть дотаций ЕС предназначена регионам, а для этого необходимо, чтобы они существовали. Из полуфиктивной территориальной единицы регион начинает трансформироваться в самостоятельный уровень управления в начале 90-х гг. С 1993 г. в регионе создается своя администрация - интегрированное региональное управление (Integrated Regional Office; с 1995 г. эти органы именуются региональные правительственные управления, Government offices for regions), свой бюджет, а с 1999 г. начинается создание региональных агентств развития - кванго, которые будут заниматься региональным планированием, координацией и поддержкой экономического развития на территории региона. В дальнейшем предполагается создать в регионах представительные органы самоуправления - сначала на основе косвенных, а потом и прямых выборов. Пока же региональная администрация выполняет некоторые функции планирования, но прежде всего занимается координацией деятельности государственных служб на территории региона. Впрочем, несмотря на интегрированность, далеко не все департаменты привели свою систему территориальных представительств в соответствие с границами административных регионов.

Контроль за деятельностью органов самоуправления организован в соответствии с британской структурой управления в целом: не существует общего постоянного контроля; отраслевой контроль может быть как постоянным, так и эпизодическим.

Контроль за финансовой деятельностью местных органов осуществляется в двух формах: внутри системы местных органов - финансовым отделом и его аудиторами, а также аудиторской комиссией. Аудиторы местного совета назначаются или нанимаются самим советом и осуществляют текущий контроль за финансовыми операциями на счетах совета. Аудиторская комиссия формируется централизованно: правительство назначает ее членов из числа чиновников, а в последние годы - все чаще из числа профессиональных аудиторов, работающих в частных компаниях. Комиссия осуществляет периодические финансовые инспекции в разных сообществах и имеет право контролировать не только законность денежных операций, но и рациональность и эффективность ведения муниципального хозяйства в целом. По результатам инспекционных мероприятий комиссия предоставляет отчеты правительству. Наконец, как уже было сказано, займы советов подвержены предварительному контролю через обязательное одобрение министром.

В Великобритании не существует специального органа, занимающегося контролем за законностью принимаемых местными властями решений. Такой контроль осуществляется заинтересованными лицами и организациями путем обращение в суд в случае незаконности того или иного решения. Однако существует огромное количество специализированных отраслевых органов контроля, подчиненных правительству - школьные инспектора, инспектора пожарной и лесной охраны и т.д. Поскольку контролируемые ими предметы ведения входят в сферу деятельности местных советов, речь идет, по сути, об отраслевом контроле за деятельностью органов местного управления. В рамках каждой отрасли соответствующий департамент может осуществлять разовые инспекционные проверки, направляемые из Лондона.

Тем не менее, как представительные органы советы обладают достаточной политической самостоятельностью, с чем не может не считаться центральное правительство.

Ирландия

Ирландский пример необычайно интересен тем, что демонстрирует своего рода обратную сторону британской системы, остававшуюся долгое время скрытой в самой Великобритании: произвол центральной власти по отношению к местному управлению. Этот произвол (т.е. ничем не ограниченные действия) может способствовать как временному усилению самоуправления, так и его жесткому подчинению центру, - при изменении ситуации либо в рамках другой национальной модели. Принцип остается прежним: отсутствие действенных и однозначных правовых ограничений и слабость легального и политического противостояния местной власти решениям центра.

Принятый вскоре после получения Ирландией независимости закон о местном управлении 1925 г. лишь немного изменил административно-территориальное деление и организацию местного управления созданную британцами, упразднив советы сельских округов. В 1929-55 гг. последовательно проводится ирландизация местного управления, относящаяся прежде всего к полномочиям органов самоуправления и их отношениям с центральной властью. На основании законов, принятых в 1929, 1941-42, 1955 гг. была установлена ныне действующая система управления городами и графствами (county and city management system).

Конституция Ирландии, принятая в 1937 г., не упоминала до 1999 г. о местном управлении и самоуправлении; следовательно, последнее не имело конституционного статуса. Ст.15 Конституции лишь предусматривала возможность создания специальным законом подчиненных ассамблей, а также полномочий и функций этих ассамблей. Конституционная реформа 1999 г., связанная с проведением политики децентрализации и с подписанием Европейской хартии местного самоуправления, изменила ситуацию. Введенная в результате реформы статья 20А полностью посвящена местному управлению.

Структура местного управления в Ирландии остается достаточно сложной и далекой от единообразия. В соответствии с законами 1898, 1925, 1941 гг. система местного управления состоит из:

графств (counties - 30 после реформ 1985-91 гг.) и городов (cities - 5), возглавляемых советами - выборными органами общей компетенции; советы городов и графств обладают равными полномочиями и не подчиняются друг другу;

городских округов (urban districts - 49), возглавляемых выборными советами, являющихся как правило органами общей компетенции и находящихся на территории графств или городов-графств;

малых городов (borough - 6), возглавляемых выборными советами;

городов и поселков (towns - 80), возглавляемых комитетами комиссионеров, которые формируются советами и исполнительной властью графства, не территории которого находится поселок или город;

специализированных органов управления, назначаемых центральным правительством или органами управления графств и включающих, например, комитеты или управления социального обеспечения, портовые санитарно-эпидемиологические управления, комитеты по профессиональному образованию и т.д.

Советы графств, городов, округов и т.д. ежегодно избирают из своего состава председателя (cathaoirleach; в отдельных случаях он может также именоваться мэр или лорд-мэр (mayor, lord mayor) - это зависит от местных традиций и от решения совета). Председатель руководит работой совета, но не обладает исполнительными полномочиями.

Решающую роль в местном управлении играет управляющий графства или города (county or city manager), который находится в самом центре системы управления городами и графствами. Он является профессиональным управленцем, который нанимается советами графств и городов-графств для осуществления исполнительных функций. Кандидатура управляющего рекомендуется центральным органом управления, Комиссией назначения на местные должности (local appointments commission), причем советы не могут дать отвод рекомендованному кандидату (!): формальное назначение советом оказывается фактическим назначением центром. Управляющий полностью независим в своей деятельности, поскольку совет не может влиять на него и поскольку он обладает значительным количеством собственных полномочий; одновременно он является исполнительным органом местного управления, и в качестве такового отвечает за выполнение решений совета и организует это выполнение, руководя местной администрацией.

Полномочия управляющего определяются по принципу остаточной компетенции: все функции, не отнесенные законом к исключительным полномочиям совета, автоматически относятся к компетенции управляющего. Еще одна важная характеристика: управляющий отвечает не только за исполнительную власть графства, но и за исполнительную власть городов, поселков и иных образований, находящихся на территории графства или города-графства, которая обеспечивается подчиненной ему администрацией. Иными словами, управляющий совмещает должности руководителя администрации графства (города-графства) и руководителя администраций входящих в их состав городов, поселков и районов.

Это своего рода парадокс: доведение до логического завершения черт, свойственных британской системе, приводит к появлению характеристик, напоминающих классические континентальные системы, будь то германская или французская.

Подобный парадокс существует и в распределении полномочий между органами местного и центрального управления в Ирландии. Теоретически ирландское право признает существования принципа общей компетенции местных органов власти. Однако этот принцип лишь отчасти применяется на практике: органы управления графств, округов и других территориальных единиц осуществляют лишь те компетенции, которые непосредственно предписаны им законом, т.е. подчинены позитивному регулированию. В число их полномочий входят:

жилищное строительство;

дорожное строительство;

городской пасажирский транспорт;

водоснабжение;

градостроительство и землеустройство;

поддержка культуры и досуга.

Но и в осуществлении этих полномочий местные органы управления не самостоятельны. Каждый предмет ведения является составной частью государственной программы; местным властям остается лишь исполнение и выбор способов реализации государственной политики в этих сферах. Строгая регламентация касается и финансов местных органов управления: налоговые поступления (налог на предпринимательскую деятельность) составляют от 15% (графства) до 40% (некоторые специализированные органы управления) бюджетных поступлений, но структура расходов подробно определяется центральным правительством.

Контроль за деятельностью местных органов управления достаточно точно воспроизводит британскую систему, но в некоторых отношениях оказывается более суровым. Так, в случае нарушения законов или просто неэффективной деятельности и уклонения от выполнения обязанностей, министр окружающей среды и местного управления может досрочно распустить местный совет. В этом случае министр назначает временных уполномоченных, выполняющих функции совета; они действуют вплоть до очередных или внеочередных выборов (определение срока внеочередных выборов зависит от министра).

Сложность и чрезмерная централизованность системы привела к необходимости реформ, начатых законом о местном управлении 1991 г. и продолженных конституционной реформой 1999 г. и биллем 2000 г., но еще далеких от завершения. На сегодняшний день (до вступления в силу билля 2000 г.) реформы привели к следующим результатам:

на основании закона 1991 г., приказом министра окружающей среды в декабре 1993 г. сформировано 8 регионов, включающих каждый несколько графств (пока они остаются лишь органами территориального планирования, без значительных полномочий);

утвержден принцип общей компетенции (однако каждое конкретное решение местных советов, не предписанное прямо законом, требует подтверждения заинтересованным министерством; министр может отменить такое решение);

срок пребывания управляющего графства или города в должности ограничен семью годами;

в местных советах учреждены стратегические управленческие комитеты (strategic policy committees), состоящие из депутатов совета и из представителей предприятий, организаций и объединений граждан. Цель деятельности комитетов - разработка перспективных планов развития той или иной сферы, согласование решений, учет мнения заинтересованных организаций. Комитеты могут быть как отраслевыми (например, по экономической политике), так и территориальными (отдельный район, квартал в составе графства или города).

Билль о местном управлении 2000 г. существенно модифицировал систему. Мы приводим основные положения билля и вносимые им изменения; однако, необходимо учитывать, что многие положения билля вступают в силу лишь с 2004 г., а срок вступления в силу других будет определяться правительством.

Билль предполагает децентрализовать местное управление, путем передачи выборным органам части полномочий, ресурсов и права более свободно ими распоряжаться, а также унифицировать его, сформировав три уровня с органами общей компетенции: регионы, графства (counties) и города-графства (cities), города (towns - бывшие поселки, города, округа). Эта реформа не связана с изменением территории существующих административно-территориальных единиц: речь идет лишь об унификации наименований и статусов.

С 2004 г. устанавливается пятилетний срок для выборных советов на всех уровнях местного управления. С этого же времени вводятся два существенных новшества:

1) прямые всеобщие выборы председателя совета графств и городов-графств сроком на пять лет (для маленьких городов, таунов, остается в силе прежняя система). Избранный населением председатель автоматически становится членом совета, но по-прежнему не обладает исполнительными функциями: подготовка решений совета (в том числе - проекта бюджета), их выполнение, руководство администрацией - все это остается в компетенции управляющего. В соответствии с биллем, председатель совета может тем не менее приостановить на 2 месяца любой акт управляющего; окончательное решение об отмене или утверждении выносит совет;

2) запрет на совмещение выборных должностей (в сегодняшней Ирландии многие депутаты местных советов одновременно являются депутатами парламента). Сохраняется запрет на участие в выборах в качестве кандидата для государственных служащих, причем этот лишение пассивного избирательного права распространяется теперь и на служащих местных органов власти. Достаточно интересен механизм замещения досрочно выбывших депутатов местных Советов: на их место кооптируются решением Совета новые члены. Предполагается, что Совет кооптирует кандидата, предложенного политической партией, которую представлял выбывший депутат. Такая роль политических партий обусловлена пропорциональной избирательной системой.

Билль меняет и организацию работы советов. Стратегические комитеты становятся общеобязательными; перечень отраслей, для управления которыми необходимо создавать комитеты, устанавливается правительством. Кроме того, в графствах и городах-графствах в обязательном порядке создаются корпорированные управленческие группы (corporate policy group), включающие в свой состав председателя совета (мэра) и председателей стратегических комитетов. Основная задача корпорированной группы - разработка общей политики совета и координация работы стратегических комитетов.

Новая Зеландия

Местное управление в Новой Зеландии восприняло основные черты британской системы за счет вековой колониальной зависимости от Великобритании. Как и в случае с многими другими колониями, система управления в стране более централизована, чем в метрополии; эта характеристика сохранилась и после приобретения независимости. Связь с британским правом сохраняется и сегодня: многие решения британских судов могут иметь силу убеждающего прецедента, а редких случаях - обязательны для новозеландских судов.

Как и у Великобритании, у Новой Зеландии нет писаной конституции: функцию конституционного регулирования выполняют разработанные судами нормы общего права, отдельные акты британского и новозеландского парламентов, международные договоры и соглашения. Статус местного управления складывается под влиянием этих норм. Сегодня в Новой Зеландии действует закон о местном управлении (Local Government Act) 1974 г., который устанавливает систему местного управления, органы и их полномочия. Этот закон многократно изменялся и дополнялся; наиболее существенные изменения внесены законом о поправках (Local Government Amendements Act) 1989 г. Кроме того, статус местных властей регулируется другими законами (например, законы о местных выборах, о налоговых полномочиях, об общественных работах и т.д.); достаточно развито и частное законодательство.

Новозеландская система местного управления является двухуровневой: низовой уровень формируют округа (district; 60) и города (city; 14); каждый округ и город входит в территорию административно-территориальной единицы второго уровня - региона (region; 13). Существующее административно-территориальное деление возникло в конце 1980-х гг., когда произошла унификация системы местного управления и сокращение количества муниципалитетов и территориальных образований второго уровня путем их объединения: количество местных органов власти в стране сократилось с 800 до 87.

Округа создаются преимущественно в сельской местности; округ может получить статус города при следующих условиях:

численность населения превышает 50 000 человек;

округ достаточно урбанизирован;

округ представляет собой центр деловой или общественной активности, заметный на региональном уровне.

В городах и в округах население избирает раз в три года муниципальный совет и мэра. Выборы проходят по мажоритарной системе относительного большинства. Мэр одновременно является руководителем местной администрации и председателем совета.

Региональный совет избирается раз в три года, как и муниципальный. Из своего состава члены регионального совета выбирают председателя, который руководит работой совета. Решением большинства членов совета, председатель может быть досрочно отправлен в отставку; в этом случае новый председатель должен быть избран на том же заседании совета.

В некоторых округах и городах создаются территориальные образования, не имеющие статуса, сравнимого с муниципальным, но выполняющие некоторые местные функции - общины (community). Создание общин разрешено с 1991 г. и на сегодняшний день их сравнительно немного. Создание каждой общины требует соблюдения двух условий:

1) инициатива населения (не менее 15% избирателей, проживающих на территории потенциальной общины);

2) решение правительства (община создается либо декретом совета министров, либо решением местного представительного органа, которое должно быть утверждено правительственной Комиссией по местному управлению). В общине формируется управляющий комитет (community board), в который может входить от 6 до 12 человек, причем не менее 6 членов комитета должны быть избраны населением, а не более 4 - назначены советом округа или города. Закон предписывает, что назначены могут быть только члены городского (окружного) совета. Руководит работой комитета председатель, избираемый им из своего состава. Община не имеет собственных полномочий и бюджета: территориальный совет может делегировать ей какие-то функции и финансовые средства. Не могут передаваться общине полномочия по установлению налогов и сборов, по назначению или отставке служащих, по владению и распоряжению собственностью.

Традиционно местные органы власти рассматриваются в Новой Зеландии как исполнители решений правительства. Новозеландское право знает только обязательные полномочия местных властей. Список этих полномочий формируется в рамках разрозненных законов, относящихся к разным сферам, но он в равной степени применим ко всем местным органам. Это не мешает новозеландским местным органам получать значительную часть бюджетных поступлений от собственных налогов (в основном, имущественный налог). Налоговые поступления составляют около 56% в среднем но власти округов, городов и регионов не могут распоряжаться этими доходами по своему усмотрению.

Новая Зеландия - одно из государств, где происходит существенная реформа местного управления. Открытая дискуссия по проекту реформы начата осенью 2000 г.; в конце 2001 г. должна начаться законопроектная работа, а принципиально новый закон должен быть принят в 2002 г.

Тема. Американская система

В конституции США нет прямых положений, определяющих, что регулирование организации местного управления относится к компетенции штатов. Как известно, конституция США устанавливает лишь исключительные полномочия центральных органов власти и признает, что все остальные вопросы относятся к компетенции штатов. В Соединенных Штатах, - пишут Ч. Белл и Ч. Прайс, - существует только один уровень конституционного закрепления статуса органов муниципального управления - штатный, поскольку регулирование вопросов деятельности местных подразделений не входит в компетенцию Союза [Bell, Price, 85]. Таким образом, именно штаты конституционно уполномочены решать вопросы, связанные с организацией местного управления на своей территории. В этой связи многие исследователи местного управления США нередко используют понятие муниципалитеты - креатуры штатов, подразумевая полную зависимость местных властей от властей штатов. Так, например, известный американский специалист в области муниципального управления Ч. Адриан отмечает, что с конституционной точки зрения, местные органы составляют часть органов власти штата. Общины не имеют конституционного права на самоуправление, все их полномочия юридически исходят от штата. Органы местного управления - креатуры штата подвластны его решениям, устанавливающим обязательства, привилегии, полномочия, ограничения для местных единиц, - пишет Ч. Адриан [Adrian, 205]. Вместе с тем, федеральные власти устанавливают с муниципалитетами прямые и непосредственные контакты. Основанием для этих отношений являются факторы экономического порядка; к их числу прежде всего относятся федеральные займы, федеральное гарантирование займов, получаемых муниципалитетами из других источников, а также субсидирование деятельности муниципалитетов. Важной вехой в установлении связей муниципалитетов и федеральных властей считается 1932 год. Именно тогда, в период великой депрессии, по инициативе Ф. Рузвельта, был принят первый федеральный закон, в соответствии с которым всем заинтересованным муниципалитетам были предложены ссуды и одновременно установлен ряд требований, которые должны были выполняться при реализации всякого финансируемого в соответствии с этим законом проекта.

Особое место среди способов привязки муниципалитетов к федеральным властям принадлежит субвенции - субсидии специального назначения. Конституционной основой появления субвенций стал раздел 8 статьи 1 конституции США, устанавливающей право федеральных властей на расходование денег в целях поддержания всеобщего народного благосостояния. Предоставление субвенций органам муниципального управления обычно связано с выполнением определенной целевой программы. Указывая на важное значение субвенций в деятельности муниципалитетов, американские исследователи заявляют, что сегодня ни один муниципалитет не обходится без прямой связи с федеральным Центром и не существует ни одной функции местного управления, где бы ни была принята соответствующая федеральная программа. Однако, вместе с тем, развитие системы субвенций привело к тому, что многие из федеральных программ оказались не скоординированными между собой и вследствие этого малоуправляемыми. Дело дошло до того, что центральные федеральные ведомства часто не имели точных сведений даже о том, сколько целевых программ существует.

Несмотря на наличие большого числа административных, правовых и даже политических проблем, связанных с федеральным финансированием деятельности муниципалитетов, субвенции остаются основным способом вовлечения органов муниципального управления в сферу федерального регулирования.

Власти штатов обладают всем необходимым набором юридических полномочий, позволяющих им определять правовую и организационную структуру органов муниципального управления. Каждый штат самостоятелен в данной сфере, и, как следствие, в стране существует 50 различных муниципальных систем. В конституциях практически всех 50 штатов содержаться положения, посвященные организации и деятельности муниципалитетов, но при этом детализация регулирования различных аспектов деятельности местных органов зависит от конкретного штата. Исходя из этого, конституции всех штатов можно подразделить на две группы.

В первую группу входят конституции, содержащие незначительное количество правовых норм, регулирующих статус муниципалитетов, причем эти нормы прежде всего связаны с установлением определенных ограничений деятельности местных органов (штаты Алабама, Делавер, Массачусетс, Миссисипи, Теннесси и др.).

Вторую группу составляют конституции, которые содержат положения, отличающиеся большей степенью разработанности и широким перечнем полномочий, предоставляемых муниципальным единицам. Эти конституции закрепляют основы организации и деятельности муниципалитетов, устанавливая понятия органов местного управления, назначение системы муниципальных подразделений в целом, место муниципалитетов, их компетенцию и взаимоотношения с вышестоящими органами. В предмет конституционного регулирования включены нормы, регламентирующие внутреннюю организацию местных органов и их структуру (см. ст.10 Конституции Аляски, ст.7 Конституции Вирджинии, ст.7 Конституции Иллинойса и др.). Конституции ряда штатов устанавливают перечень муниципальных департаментов и отделов, их полномочия, порядок прохождения службы работниками муниципальных единиц.

Важное значение конституции штатов придают регулированию вопросов муниципальных финансов, закрепляя допустимые виды местных налогов, лимиты налогообложения, регламентируя финансовую деятельность местных органов.

Существенное значение в правовом регулировании системы органов местного управления в США имеет текущее законодательство штатов. Законодательные акты, регламентирующие правовое положение муниципалитетов, можно разделить на две категории. В первую входят акты, посвященные вопросам исключительно местного управления. Они могут адресовываться всем муниципальным подразделениям (так называемые общие законы), либо отдельным их видам (например, Закон о тауне), отдельным группам (например, Закон о городах второго класса) и единичным муниципалитетам (так называемое, частое законодательство). Общие законы, единообразно регулирующие статус муниципалитетов, не получили в США широкого распространения. Легислатуры штатов отдают предпочтение другим видам нормативно-правового регулирования, среди которых основное место занимают частное и классификационное законодательство. Одной из основных причин развития частного законодательства является практика обращения муниципалитетов с большим количеством петиций о принятии того или иного акта частного характера. При этом подавляющее большинство петиций касается вопросов, которые входят в компетенцию самих местных органов (например, создание новых муниципальных должностей) [Grant, Nixon, 54]. Обращение с петициями в этих случаях объясняется стремлением муниципалитетов закрепить производимые изменения на уровне легислатуры штата и обеспечить большую стабильность модернизированных муниципальных структур. Широкое применение находят также законы, адресованные муниципальным подразделениям, объединенным по какому-либо классификационному признаку.

Вторая категория законов, создающих правовую основу функционирования местных органов, состоит из нормативно-правовых актов об управлении различными отраслями государственной деятельности. Число местных законов, регулирующих статус муниципалитетов, весьма значительно; при этом только в шести штатах законы, относящиеся к местным органам, кодифицированы. Большое по количеству и объему законодательство об органах муниципальной власти в ряде штатов значительно затрудняет анализ правовых положений, адресованных муниципалитетам, а также влияет на активность органов местного управления, сомневающихся в наличии у них того или иного полномочия.

Важный элемент, характеризующий правовой статус местных органов власти, составляют муниципальные хартии, имеющиеся у большинства муниципалитетов. Американские исследователи различают две трактовки термина хартия - узкую и широкую. В узком значении под хартией понимается единый документ, содержащий все нормы, регулирующие деятельность соответствующего муниципального образования. Под хартией в широкой интерпретации понимается вся совокупность законов штата, регламентирующих деятельность местных органов власти, даже если эти законы не собраны в единый документ. Хартия в широком смысле включает в себя все соответствующие положения конституции штата, законы и положения общего права в дополнение к документу, определяемому как хартия. Правовая доктрина определяет хартию в узком смысле как основной закон корпорации, который устанавливает и контролирует муниципальные полномочия, права, обязанности и привилегии. По общему положению при отсутствии конституционных ограничений легислатура штата вправе принимать, отменять и изменять хартии муниципальных образований.

Функционирование органов местного управления в США обеспечивается с помощью и такого важного средства государственного воздействия, каким является административное регулирование деятельности муниципалитетов. Американские авторы акцентируют внимание на росте зависимости муниципалитетов от исполнительной власти как явлении, определяющем в настоящее время развитие отношений штатов с их местными территориальными структурами. Они подчеркивают распространенность этого вида контроля, указывая на его гибкость и квалифицированность. Административные нормы легче изменить. При этом административный контроль отличает компетентность, - отмечает Л. Браун. - Например, департамент здравоохранения штата лучше разбирается в вопросах здравоохранения, чем легислатура штата.

Тенденция к усилению исполнительной власти предопределила определенное увеличение влияния губернаторов штатов на регулирование положения органов местного управления. Губернаторы штатов могут регулировать правовой статус органов муниципального управления посредством издания исполнительных приказов, затрагивающих некоторые вопросы деятельности муниципальных образований.