Главная Коллекция "Revolution" Государство и право Системы местного управления

Системы местного управления

Объединение в группы по принципу принадлежности к правовой семье как естественный способ рационализации и систематизации разнообразия систем управления. Британская, американская, романская, германская и скандинавская системы местного самоуправления.

Рубрика	Государство и право
Вид	курс лекций
Язык	русский
Дата добавления	01.09.2017
Размер файла	489,1 K

посмотреть текст работы

скачать работу можно здесь

полная информация о работе

весь список подобных работ

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Страница:

Наконец, в 1969 г. федеральное правительство создало 3 городских объединения для единого управления агломерациями Монреаля, Онтарио и Квебека, во многом воспроизводящих характеристики городских объединений во Франции.

Австралия

Организация местного управления в Австралии, как и в других странах американской системы, определяется двумя фундаментальными параметрами: федеративное государственное устройство и принадлежность к англосаксонской правовой семье. Статус, структура и полномочия местных органов власти регулируется исключительно конституциями и законодательством штатов. Австралийские штаты на протяжении последних десятилетий стремятся унифицировать свое законодательство о местном управлении, - так, закон Нового Южного Уэльса о местном управлении 1993 г., насчитывающий более 600 статей, необычайно подробно и единообразно регулирует деятельность местных властей. Вместе с тем, сохраняется и традиция частного законодательства, которое в некоторых штатах (например, в Квинсленде) продолжает играть определяющую роль.

В отношении местных органов действует принцип позитивного регулирования компетенции. В целом можно сказать, что австралийская система гораздо более централизована, чем местное управление в Канаде и, тем более, в США.

Федеральная конституция не упоминает о местном управлении, молчаливо относя его организацию к компетенции штатов. Конституции австралийских штатов в этом отношении также немногословны: в них устанавливается выборность местных органов власти (ст.54.1 конституции Квинсленда, ст.51.1 конституции Нового Южного Уэльса), полная свобода легислатуры штата определять статус, полномочия, территорию и другие атрибуты местного управления (ст.54.2 конституции Квинсленда, ст.52 конституции Западной Автралии), а также, в некоторых случаях, право властей штата распускать местные представительные органы (ст.55 конституции Квинсленда) или управлять отдельными территориями с помощью специальных невыборных органов (ст.74А.2 конституции Виктории). Гарантии местного управления сводятся к стандартной для конституций штатов фразе в этом штате будет и далее существовать система местного управления; конституция Южной Австралии предусматривает (ст.64А), что ликвидация системы местного управления в штате возможна, если абсолютное большинство в каждой палате парламента проголосует за соответствующий закон. Все конституции безусловно признают, таким образом, производность местного управления от властей и законодательства штата.

Достаточно характерна для австралийской системы организация местного управления в штате Новый Южный Уэльс (основы организации определяются законом штата о местном управлении 1993 г.).

Советы городов и графств избираются на 4 года. Функции председателя выполняет мэр, который избирается либо советом из своего состава (в этом случае срок его полномочий - 1 год), либо избирателями напрямую (в этом случае он избирается на 4 года). Способ избрания мэра определяется на местном референдуме. Выборы совета проходят по пропорциональной системе; интересной особенностью является обязательность участия в выборах для избирателей: неучастие карается штрафом.

Как правило, совет назначает генерального управляющего (general manager), который исполняет решения совета, готовит проекты решений, руководит администрацией, назначает и увольняет должностных лиц администрации (руководящих должностных лиц - только по согласованию с советом). Таким образом, речь идет о классической схеме совет - управляющий.

Основой бюджетных поступлений является поземельный налог; ставка определяется советом в зависимости от типа земельного участка (сельскохозяйственный, застроенный под жилье, используемый в промышленных и иных деловых целях, используемый для эксплуатации недр.). С середины 1970-х гг. федеральные органы государственной власти берут на себя часть забот по регулированию местных финансов. В соответствии с законами о субсидиях 1974 и 1975 гг., законами о финансовой поддержке местных органов власти 1986 и 1995 гг., федеральный бюджет может предоставлять штатам целевые гранты, предназначенные для муниципальных бюджетов.

Зависимость местного управления от властей штата проявляется в полномочиях губернатора (необходимо отметить, что фактически их осуществляет премьер-министр, роль самого губернатора достаточно формальна). Губернатор штата может создавать, упразднять графства и города, менять их границы. Губернатор также может распустить совет и отправить в отставку мэра, если совет действует незаконно, не выполняет своих функций или если в совете нет кворума. В этом случае губернатор назначает администратора, выполняющего все функции местного органа власти до следующих выборов.

Тема. Романская система

Общие характеристики систем местного управления, существующих в данных странах, возникли благодаря взаимодействию целого ряда факторов, происходившему на протяжении последних двух тысячелетий. Однако, непосредственной причиной создания общих, до некоторого времени почти идентичных структур местной власти, является конкретное историческое событие: создание наполеоновской империи. Если в других странах, входивших в состав империи, французское влияние либо было вытеснено более поздними влияниями (Польша), либо существенно трансформировано на основе местных традиций (Нидерланды, Германия, Дания), то в Италии, Испании, Португалии оно оказалось во многом соответствующим местной культуре и закрепилось надолго. Наличие общего источника влияния обусловило и его длительность: многие изменения, происходившие во французской системе управления Х1Х - ХХ вв., непосредственно отразились и на близких странах.

Распространение французской системы не ограничилось ближайшими соседями: во-первых, она легла в основу систем управления бывших французских колоний (Квебек, многие африканские страны); во-вторых, прямолинейная эффективность и логическая стройность французской системы способствовали ее распространению в ряде унитарных государств, выбравших централизованные методы регулирования: Греция, Турция. Наконец, французская система представляется зачастую очень удобной для стран с недавним авторитарным прошлым, поскольку сочетает в себе классическую западную демократию с доминированием центральной администрации, - примеры Испании, Португалии и Греции отвечают, таким образом, сразу нескольким критериям.

Бурное развитие местного самоуправления во второй половине ХХ века привело к существенным трансформациям во французском местном управлении; с другой стороны, накопилось большое количество различий между отдельными странами. Тем самым сходства в конкретных институтах и нормах становится все меньше, но логика развития систем управления в этих странах по-прежнему определяется преимущественно их изначальным родством.

Логика формирования того, что принято называть французской системой, отнюдь не линейна; в зависимости от расставленных акцентов она может рассматриваться либо как ряд парадоксов, либо как вариации вокруг некоей золотой середины. Два базовых принципа, остающихся неизменными, во многом противоречат друг другу: признание естественного и правомерного существования объединений жителей определенной территории с целью решения общих для них проблем - и, с другой стороны, централизация государственного управления, явно доминирующего над самоуправлением. Первый принцип связан, в плане философском, с некоторыми аспектами теории естественного права; в плане историческом он появляется как результат коммунального движения, приведшего к своеобразной сакрализации городских свобод. Второй принцип во многом вытекает из руссоистских и близких им концепций общего интереса, представленного государством и, исторически, появляется как следствие непрерывной и ожесточенной борьбы центральной власти с сепаратистскими и локалистскими тенденциями, - либо, в случае с соседями Франции, привнесения жесткого централизаторского начала в крайне раздробленное общество.

Однако, противоречие во многом условно: именно осознание (и признание) особой природы местного самоуправления ведет к усилению контроля и давления со стороны центра по отношению к этому потенциальному противовесу. В области юридических норм исконное своеобразие местной власти проявляется в существовании принципа общей компетенции: применение к местным органам самоуправление негативного регулирования их деятельности - все, что не запрещено - разрешено. С другой стороны, коммунальное самоуправление исторически является символом демократии и существования политических прав; это постоянно подкреплялось реальной ролью институтов местного самоуправления в повседневной жизни населения. Централизация управления также приобрела характерные формы, во многом существующие по сегодняшний день: многоуровневая система правительственной администрации, отчасти дублирующая, отчасти контролирующая либо подчиняющая себе местное самоуправление на каждом уровне. Современная трансформация местной власти в рассматриваемых странах во многом является серией компромиссов между традиционными чертами модели и демократизацией местного самоуправления.

В практике организации местного управления эти общие черты проявляются следующим образом:

существуют административно-территориальные единицы, где нет самоуправления, т.е. выборных органов власти;

в базовых, созданных государством административно территориальных единицах присутствует правительственный чиновник, обладающий полномочиями по контролю за деятельностью органов местного самоуправления;

параллельно с администрацией самоуправляющихся сообществ на их территории действуют представители центральных министерств и ведомств, осуществляющие отраслевое управление;

неправомерные действия местных органов власти могут быть санкционированы в административном (внесудебном) порядке;

четко выражена тенденция к унификации статуса местных сообществ и органов управления на всей национальной территории.

Франция

Общие принципы организации местного самоуправления

Основы правового регулирования статуса местных органов власти заложены в действующей Конституции 4 октября 1958 г.: Раздел ХII О территориальных сообществах. Фактически к организации местных властей на территории континентальной Франции относятся лишь распоряжения ст.72.

Согласно этой статье, коммуны, департаменты и заморские территории объявляются территориальными сообществами (collectivitйs territoriales) Республики. Термин территориальные сообщества остается крайне неопределенным (во многом он был создан авторами Конституции для обозначения нового понятия, но не определен); однако, можно выявить некоторые его характеристики. Сообщество в данном случае обозначает особое социально-политическое образование, включающее в себя как население, так и органы власти. В этом смысле термин сообщество применяется и к государству в целом, характеризуя одну из его сторон. В известном смысле можно говорить о территориальном сообществе как о самоуправляющемся образовании. Законом от 2 марта 1982 г. регион также был объявлен территориальным сообществом, но это решение вошло в силу лишь после избрания в 1986 г. региональных советов.

Территориальные сообщества являются юридическими лицами публичного права. Это предполагает возможность формирования самостоятельного бюджета, отстаивания своих интересов в суде и т.д. Наконец, территориальность является их обязательным признаком. Однако, территория департамента как местного сообщества полностью совпадает с территорией департамента как административно-территориальной единицы государственного управления, которая сообществом не является. То же самое справедливо по отношению к коммунам и регионам. Термин местные сообщества используется в юридических документах как синоним территориальных сообществ, несмотря на споры относительно его применимости к регионам.

Ст.72 устанавливает, что эти сообщества свободно управляются избранными советами и на условиях, предусмотренных законом. Вопрос о свободном управлении постоянно обсуждается французскими юристами и количество разных точек зрения крайне велико. В большинстве случаев (не без влияния европейского опыта) интерпретации сводятся к двум аспектам: общая компетенция и самостоятельное принятие решений (т.е. отсутствие давления и априорного контроля). С этих позиций роль префекта до 1982 г. представляется достаточно спорной с точки зрения ее конституционности. В то же время, подчеркнут управленческий, административный, а не политический статус местных сообществ: речь идет именно об управлении.

Та же ст.72 предписывает существование в департаментах представителя правительства, отвечающего за национальные интересы, административный контроль и соблюдение законов. Тем самым, должность префекта, как бы ни менялось ее название, обладает конституционными гарантиями: текст статьи закрепляет одну из самых характерных особенностей французской системы.

Основы современного статуса местных органов власти регулируются, помимо Конституции, следующими законодательными актами: закон от 2 марта 1982 г. о правах и свободах коммун, департаментов и регионов; закон от 7 января 1983 г. о распределении компетенций между государством и коммунами, департаментами и регионами; закон от 6 января 1986 г. о выборах в региональный совет; закон от 3 февраля 1992 г. о статусе местных депутатов; закон от 6 февраля 1992 г. о территориальном управлении Республики. Все перечисленные законы относятся к политике децентрализации, предпринятой французским правительством в 1982 г. и продолжающейся до сих пор. Общее число нормативных актов, относящихся к этой политике превысило 300 в 1992 г. Большое количество изменений, связанных с реформой, привело к необходимости новой кодификации. Законом от 21 февраля 1996 г. утвержден Кодекс территориальных сообществ (Code gйnйral des collectivitйs territoriales), точнее - его законодательная часть. Регламентарная часть Кодекса, состоящая из актов правительства, утверждена декретом от 7 апреля 2000 г. С этого момента перестает действовать Кодекс коммун и организация всей системы местного управления во Франции регулируется единым кодексом. Кодекс включает в себя систематизированные положения всех принятых ранее правовых актов, относящихся к местному управлению. Любые новые положения связаны с изменением Кодекса.

Децентрализация является политикой центральной власти по передаче местным органам власти (= органам самоуправления) ряда компетенций, до этого осуществлявшихся государством и по обеспечению финансовых, правовых и организационных условий для их выполнения. Проведение этой политики связано с двумя основными группами причин. Во-первых, к 70-м - 80-м гг. стала достаточно очевидной неэффективность централизованного управления во многих вопросах, связанная с неповоротливостью государственной бюрократической машины, столичным, т.е. искаженным и приблизительным видением местных проблем, слишком большим количеством промежуточных этапов между принятием решения и его реализацией. Во-вторых, централизованная система управления стала оцениваться как недемократичная: спад активности избирателей, наметившийся в 70-х гг., стал одним из проявлений кризиса современного государства как государства демократического и роста аполитизма граждан. В этой ситуации развитие местного самоуправления оказывается основным способом сделать управление более демократичным, а население - более политически организованным и активным.

Постепенное смещение акцентов от местного управления к самоуправлению подразумевает, во французском случае, важную характеристику, закрепленную законодательно (закон 2.3.82 г.): не существует никакой иерархии между территориальными сообществами, никакого контроля одного уровня власти над другим. Все местные сообщества взаимонезависимы юридически и подконтрольны только государству. Ни одно из сообществ не может давать указаний другому. В то же время, исключительные права государства в сфере контроля и частичное сохранение иерархических отношений - опять же между государством и местными органами власти - во многом позволяют сохранить общую тенденцию: абсолютное доминирование центра, который не допускает возникновения реальных политических конкурентов на местном уровне, сохраняя за собой исключительное право верховного регулирования.

Вопрос о том, насколько децентрализованная Франция стала демократичнее вызывает много противоречий. Передача местным властям новых компетенций неизбежно связана с передачей ответственности. Поскольку и то, и другое осуществлено государством односторонне, в законодательном порядке, местные органы власти отвечают за гораздо большее число вопросов, но гораздо менее свободны в своих действиях: переданные компетенции являются обязательными. В связи с этим многие французские юристы говорят о фактическом отходе от принципа общей компетенции, при его формальном сохранении: распределение обязательных компетенций между разными уровнями власти, которое становится все более подробным, почти не оставляет возможностей, как юридических, так и финансовых, для реального осуществления общей компетенции.

Наконец, децентрализация коснулась лишь одного аспекта якобинской традиции, роли центральной власти в местном управлении. Второй же аспект - унификация систем местного управления и самоуправления - остался без изменений. Это проявляется не только в существовании единых статусов для всех органов власти одного уровня, но и в поразительном сходстве статусов территориальных сообществ разного уровня. Даже выборы в местные органы власти одного уровня проходят одновременно на всей территории Франции.

Местные органы самоуправления

Коммуна

По данным на 1990 г., во Франции насчитывалось 36 551 коммуна. Среднее число жителей одной коммуны - 1500; фактически различия очень велики - более 25 000 коммун насчитывают менее 700 жителей каждая, тогда как население Парижа превышает 2 миллиона жителей. Все коммуны обладают общим, единым для Франции статусом, закрепленным в Кодексе коммун и регулирующим структуру органов власти, механизм выборов и назначений, основные компетенции и т.д. Закон предусматривает лишь несколько различий, обязательных для коммун, попадающих под определенные критерии. Во-первых, коммуны Париж, Марсель и Лион обладают особым статусом. Во-вторых, в коммунах действуют разные избирательные системы в зависимости от численности населения; от численности населения зависит и число членов муниципального совета (от 9 до 69). Наконец, некоторые коммуны обязаны образовывать органы межкоммунального сотрудничества по схеме, предложенной законодателем.

В каждой коммуне образуется, путем всеобщего прямого голосования, муниципальный совет, который избирает из своего состава мэра - главу исполнительной власти - и, по предложениям мэра, его заместителей. Мэр и заместители образуют муниципалитет - исполнительный орган коммуны.

Муниципальный совет является основой местного самоуправления на уровне коммун: он избирается прямым голосованием, решает основные вопросы, связанные с компетенциями коммун, не связан в своих решениях ничем, кроме действующего законодательства.

Системы выборов в муниципальный совет различаются в зависимости от того, более или менее 3 500 жителей в коммуне (закон от 19 ноября 1982 г.). Совет избирается сроком на 6 лет.

В коммунах с числом жителей менее 3 500 выборы проходят по мажоритарной системе в два тура, с привлечением как списков, так и изолированных кандидатов. Списки являются открытыми и разрешено панаширование.

В первом туре считаются избранными кандидаты (не списки), набравшие одновременно абсолютное большинство голосов и не менее 1/4 голосов от общего числа избирателей. При этом дпускается панаширование: избиратели могут дополнять списки именами других кандидатов, вычеркивать имена из списка, но общее число кандидатов, поддержанных одним избирателем (исправленный список) не должно превышать число мест в совете.

Во втором туре для победы достаточно относительного большинства. В этом случае также избираются отдельные кандидаты, а не списки в целом. Перед вторым туром разрешено объединение списков, полное или частичное. Разрешены также новые списки.

В коммунах с числом жителей 3 500 и более при выборах используется смешанная система - мажоритарная с элементами пропорциональности. Выборы также проходят в два тура. Необходимо официальное объявление кандидатур путем регистрации списка в префектуре департамента. Списки обязательно должны быть полными.

Список, получивший абсолютное большинство голосов в первом туре получает 1/2 мест в совете с округлением в большую сторону (в меньшую, если незанятыми остаются 4 или менее мест). Остальные места распределяются пропорционально между списками, получившими более 5% голосов. Список, набравший абсолютное большинство также участвует в этом распределении.

К участию во втором туре допускаются списки, получившие в первом не менее 10% голосов. Перед вторым туром возможны изменения в составе списков за счет включения в них кандидатов из списков, набравших менее 10%, но не менее 5%. При этом кандидаты, состоявшие в одном списке в первом туре не могут находиться в разных списках во втором. Список, получивший относительное большинство голосов получает 1/2 мест, оставшиеся места распределяются по пропорциональной системе между списками, набравшими не менее 5% голосов, включая победивший список.

При выборах территория коммуны представляет собой единый избирательный округ. Крупные коммуны могут разделить территорию на ряд избирательных округов; для Парижа, Лиона и Марселя это деление обязательно.

Обе системы являются результатом продолжительных разработок, сделанных специалистами, и преследуют две основных цели: создание дееспособного совета (т.е. совета, в котором есть устойчивое большинство, принадлежащее к одной партии либо к одному избирательному объединению) и поддержание определенного уровня демократии путем предоставления оппозиции возможности присутствовать в совете. Использование порогов в 5 и 10% исключает возможность избрания случайных кандидатов и представителей малочисленных движений и групп. Это несомненный прогресс по сравнению с предшествовавшей системой: по закону 1964 г., действовавшему до 1982 г., в коммунах с числом жителей более 30 000 человек список, набравший большинство голосов, получал все места в совете.

Возможны довыборы, в случае освобождения мест в совете. Активное и пассивное избирательное право зависит в основном от тех же критериев, что и при национальных выборах. С 1992 г. местные депутаты имеют право на денежное содержание, связанное с их деятельностью. Не имеют права быть избранными в совет предприниматели, имеющие концессию коммуны, служащие силовых ведомств и префектуры, жители, пользующиеся услугами коммунального центра социальной помощи (помощь трудным семьям, безработным и т.д.); существует ряд других ограничений.

Принимаемые советом решения относятся к сферам его компетенции и охватывают следующие основные вопросы:

утверждение бюджета и финансового отчета мэра;

создание муниципальных служб и их организация;

управление имуществом коммуны;

регулирование общественных работ, предпринимаемых коммуной;

контракты, заключаемые коммуной;

утверждение коммунального плана землепользования и т.д.

Муниципальный совет должен сам выполнять свои полномочия и не имеет права (за редкими исключениями, предусмотренными законом) передавать их ни мэру, ни государству, ни избирателям путем референдума. Закон от 6 февраля 1992 г. предусматривает проведение местных референдумов, но они могут носить исключительно консультативный характер.

Любое решение муниципального совета может быть опротестовано в административном трибунале либо префектом, либо любым физическим или юридическим лицом, чьи интересы пострадали в результате решения.

Мэр избирается муниципальным советом из своего состава на срок, равный сроку полномочий совета, т.е. на 6 лет. Выборы проходят в три тура по мажоритарной системе: в двух первых турах необходимо абсолютное большинство, в третьем - относительное. При выборах должны присутствовать все члены совета. По представлению мэра совет избирает из своего состава его заместителей, не менее 2-х, но не более 1/3 от состава совета. В отличии от совета и от мэра, заместители не имеют собственных полномочий, мэр может лишь делегировать им некоторые свои полномочия.

Мэр обладает двойным качеством главы исполнительной власти коммуны и представителя центральной власти в коммуне. Однако, совет может реально воздействовать на мэра, в отсутствие права отзыва, лишь путем обращения в суд, тогда как дисциплинарная власть государства гораздо более велика. Мэр может быть временно отстранен префектом от исполнения своих полномочий представителя государства, если он с ними не справляется; мэр может быть временно отстранен от всех своих обязанностей решением министра внутренних дел либо снят с должности декретом Совета министров.

В качестве представителя государства мэр обладает следующими полномочиями:

регистрация актов гражданского состояния;

функции представителя общей полиции;

публикация государственных законов и постановлений;

организация выборов;

удостоверение подписей;

составление списков военнообязанных и организация гражданской обороны;

надзор за функционированием начальных школ;

выдача разрешений на застройку и т.д.

На практике исполнение этих функций делегируется представителям муниципальной администрации.

В качестве представителя коммуны мэр обладает тремя типами полномочий:

1) собственные полномочия мэра;

2) полномочия мэра по исполнению решений совета;

3) полномочия, делегированные мэру советом. Кроме того, мэр председательствует на заседаниях совета и готовит проекты решений.

При осуществлении своих собственных полномочий мэр неподотчетен совету и действует независимо. К основным полномочиям этого типа относится руководство и организация муниципальной полиции и руководство муниципальными службами.

В двух других случаях совет может давать мэру указания по исполнению и контролировать не только сам факт исполнения, но и соответствие действий указаниям. Могут быть делегированы лишь второстепенные полномочия совета; совет может вернуть себе делегированные полномочия в любой момент. Мэр действует лишь как исполнитель воли совета при выполнении бюджета, при подписании контрактов, при защите интересов коммуны в суде и т.д.

В принципе мэр должен лично осуществлять все свои полномочия. Однако, закон разрешает ему делегировать часть своих полномочий заместителям либо, если речь идет о полномочиях представителя государства, служащим коммуны. В крупных коммунах делегирование - единственный реально возможный способ осуществления мэром его полномочий.

Законом от 26 января 1984 г. мэру официально дано право создавать свой кабинет. Кабинет состоит из советников и доверенных лиц, которые назначаются и отстраняются лично мэром по любым мотивам.

Структура муниципальной администрации как правило соответствует основным компетенциям коммуны. Высшим должностным лицом является генеральный секретарь муниципальных служб, подчиняющийся непосредственно мэру. Генеральный секретарь координирует деятельность муниципальных служб и является прямым начальником муниципальных служащих.

Департамент

Департамент, несмотря на появление и быстрое усиление регионов, остается наиболее влиятельным уровнем местной власти. Помимо славного прошлого, это объясняется важностью департаментальной помощи для маленьких коммун (т.е. для подавляющего их большинства), ролью префекта департамента, территориальной организацией политических партий (большинство из них имеют департаментальные отделения, но не имеют региональных), существующей системой выборов в Сенат.

Во Франции существует 95 департаментов, обладающих единым статусом. К этому числу добавляется Париж, являющийся одновременно департаментом и коммуной, и 4 заморских департамента, являющихся одновременно регионами. И в том, и в другом случае общий статус служит основой, но присутствует и ряд существенных исключений из него.

На департаментальном уровне существует представительный орган - генеральный совет, - а также президент генерального совета, являющийся главой исполнительной власти, и постоянная комиссия.

Члены генерального совета избираются прямым всеобщим тайным голосованием сроком на 6 лет. При этом каждые три года происходит ротация, т.е. выборы производятся раз в три года, касаясь при этом лишь половины состава генерального совета. В 1990 г. был принят закон, предусматривавший полное обновление генеральных советов раз в 6 лет, но он был отменен в 1994 г. Выборы проводятся по мажоритарной системе в два тура на основе одномандатных округов, роль которых играют кантоны (единственная функция кантонов, сохранившаяся до сих пор и оправдывающая существование этого уровня территориальной организации). В первом туре необходимо абсолютное большинство голосов, во втором - относительное. Допускаются к участию во втором туре кандидаты, за которых проголосовали в первом не менее 25% от общего числа избирателей кантона.

Существует определенное число ограничений, относящихся к возможности быть избранным в генеральный совет. Эти ограничения повторяют либо общенациональные принципы (обвинение в суде и т.д.), либо принципы, применимые к выборам в другие местные органы власти (не могут быть избраны префекты и супрефекты, профессиональные военные, работники полиции, служащие департамента и т.д.). Кандидат должен быть каким-то образом связан с данным департаментом (постоянное место жительства, постоянная уплата одного из прямых налогов, недвижимость), но закон допускает выборы лиц никак не связанных с департаментом при условии, что их число не составит после выборов более 1/4 членов генерального совета. Никто не может быть одновременно членом нескольких генеральных советов (за исключением членов Совета Парижа, которые могут быть членами совета еще одного департамента).

Генеральный совет собирается на пленарные заседания не реже одного раза в триместр. Для того, чтобы заседание состоялось, необходимо присутствие абсолютного большинства генеральных советников. На заседаниях совета председательствует его президент. Префект имеет право присутствовать на заседаниях, как и любой гражданин, но слово ему предоставляется лишь по решению президента совета либо по требованию премьер-министра (до 1982 г. слово предоставлялось префекту по первому требованию).

Полномочия генерального совета идентичны полномочиям других местных ассамблей во Франции: принятие бюджета, решения по поводу контрактов департамента, создание административных служб депаратмента и т.д. Генеральный совет регулярно использует свое право выражать мнение или позицию совета: это может быть сделано как по инициативе самого совета, так и вследствие обращения других органов власти (государство, региональный или муниципальный совет). Маленькие коммуны довольно часто обращаются за такого рода поддержкой к департаменту. Ни мнения, ни позиции не являются документами, обязательными к исполнению.

Президент является главой исполнительной власти департамента. Совет избирает его из своего состава сроком на 3 года; новые выборы следуют за очередной ротацией. Выборы проводятся по мажоритарной системе в три тура.

Полномочия президента генерального совета идентичны полномочиям председателя регионального совета. Основное отличие заключается в том, что президент генерального совета обладает определенными полномочиями в области руководства полицией: он руководит дорожной полицией и полицией портов, управление которыми относится к компетенции департамента. Кроме того, президент осуществляет общее руководство пожарной службой (оперативное руководство является функцией префекта).

Постоянная комиссия генерального совета избирается последним из своего состава по пропорциональной системе на основе списков. Функцией комиссии является осуществление текущей работы совета в перерывах между сессиями; совет и президент делегируют членам комиссии ряд своих полномочий. Как и в случае с другими уровнями местной власти, делегирование не может касаться основных полномочий (связанных с принципиальными решениями, с бюджетом и т.д.). Одновременно проводятся и выборы заместителей президента, входящих в состав постоянной комиссии. Комиссия обладает некоторыми собственными полномочиями, в частности - правом внеочередного созыва генерального совета.

Администрация департамента повторяет структуру региональной администрации. Высшее должностное лицо - генеральный директор департаментальных служб - подчиняется непосредственно президенту.

Рисунок 6. Организационная структура французского департамента.

Несмотря на сравнительно недавнее создание регионов последние приобретают все большее значение в системе управления и самоуправления. Это связано с двумя характеристиками регионального уровня: расширенные компетенции в области экономического планирования и регулирования и статус региона как основного партнера органов Европейского Союза на инфранациональном уровне.

В континентальной Франции 21 регион с общим для всех статусом (незначительные вариации предусмотрены для региона Иль-де-Франс, в котором находится Париж). Кроме того, остров Корсика является территориальным сообществом с особым статусом и существует 4 заморских региона (Гийана, Реюньон, Мартиника и Гваделупа), являющиеся одновременно департаментами и пользующиеся рядом исключений из общего статуса.

Органами управления на уровне региона являются региональный совет, президент совета, постоянная комиссия.

Выборы в региональный совет регулируются законом от 10 июля 1985 г. Число членов регионального совета варьируется в зависимости от численности населения (например, 197 в Иль-де-Франс, 83 в Аквитании). Депутаты избираются сроком на 6 лет. При выборах используется пропорциональная система, выборы происходят по спискам. Списки обязательно должны быть полными, панаширование и предпочтительное голосование не допускаются. Списки, набравшие менее 5% голосов не участвуют в распределении мест. Перед проведением выборов обязательно объявление кандидатур путем регистрации списков в префектуре, также как внесение залоговой суммы. В 1999 г. в эту систему внесены элементы мажоритарного голосования, в результате она стала смешанной.

Совет собирается на пленарные заседания не реже одного раза в триместр; возможны и внеочередные заседания. Региональные советы не имеют права проводить свои заседания одновременно с сессиями парламента.

Региональный совет полномочен принимать решения по любым вопросам, относящимся к компетенции региона, - будь то компетенции, переданные государством, или вытекающие из принципа общей компетенции. Основные полномочия совета сводятся к следующему:

принятие бюджета;

назначение органов исполнительной власти региона;

создание служб администрации региона;

принятие программ развития, регионального плана и других документов. Эти документы обязательны для исполнения только для самого региона, но они также регулируют региональные субсидии другим органам власти и способ распределения государственных субсидий.

Помимо совета на региональном уровне существует еще один коллективный орган: экономический и социальный комитет. Фактически, ассамблея, представляющая экономические и общественные объединения, существовала на региональном уровне с 60-х гг., т.е. еще до создания региональных советов. Деятельность комитета во многом копирует функции экономического и социального совета, существующего на национальном уровне. Функционирование экономического и социального комитета регулируется декретом от 11 октября 1982 г.

Комитет включает от 40 до 110 членов и формируется следующим образом:

35% представляют предпринимателей и независимые профессии;

не менее 35% представляют профсоюзы работающих по найму, обладающие репрезентативностью на национальном уровне и профсоюз преподавателей;

не менее 25% представляют организации и объединения, участвующие в общественной жизни региона;

не более 5% составляют личности, активно содействующие региональному развитию.

Выборы представителей происходят в представляемых организациях и объединениях, но выбор этих организаций и распределение квот остается за региональным советом. Экономический и социальный комитет обновляется полностью раз в 6 лет.

Комитет является исключительно консультативным органом. Однако, по ряду вопросов совет и его президент обязаны запрашивать мнение комитета, хоть и не обязаны ему следовать. Это относится к следующим вопросам:

подготовка и осуществление национального плана в регионе;

подготовка регионального плана и оценка его результатов;

основные направления бюджета.

Комитет также может высказывать свое мнение по любому вопросу регионального интереса.

Президент совета является главой исполнительной власти в регионе. Президент избирается региональным советом из своего состава сроком на 6 лет. Выборы проходят по мажоритарной системе в три тура: в двух первых турах необходимо абсолютное большинство, в третьем - относительное.

После выборов президента региональный совет проводит выборы постоянной комиссии (закон от 6.2.92 г.); этот орган ведет работу в перерывах между сессиями совета. И совет, и президент могут делегировать комиссии (совет) или ее отдельным членам (президент) ряд своих полномочий. Выборы комиссии проводятся по пропорциональной системе, на основе списков. Одновременно проводятся и выборы заместителей президента, входящих в состав постоянной комиссии. Комиссия обладает некоторыми собственными полномочиями, в частности - правом внеочередного созыва регионального совета.

Президент совета председательствует на заседаниях регионального совета, устанавливает порядок дня и разрабатывает проекты решений. Президент отвечает за выполнение регионального бюджета; он руководит деятельностью региональной администрации, подписывает контракты, утвержденные советом и представляет регион в суде. Кроме этого, президент управляет собственностью региона. Часть своих полномочий президент может делегировать вице-президентам (=членам постоянной комиссии), либо членам совета. При наличии необходимости президент может также делегировать часть своих полномочий, связанных с выполнением компетенций региона, начальникам служб центрального государства на местах. Все перечисленные полномочия президента являются следствием децентрализаторских реформ; до 80-х г. они осуществлялись префектом региона.

Президент совета единолично руководит администрацией региона. Высшим должностным лицом администрации является генеральный директор региональных служб, непосредственно подчиняющийся президенту регионального совета. Кроме того, президент совета руководит деятельностью тех служб государства в регионе, которые переданы под его начало законом в связи с передачей региону компетенций (при этом служащие сохраняют статус служащих центрального государства, а не региона). Совместно с префектом региона президент совета отвечает за координацию деятельности региональной и государственной администрации на территории региона.

Территориальные сообщества с особым статусом

Ряд упомянутых выше исключений из единых для каждого уровня статусов местных сообществ представляет особый интерес. Эти исключения представляют собой попытку учета специфики данных территорий, сочетающуюся со стремлением максимально приблизиться к унифицированным формам управления.

Регион Корсика

Предоставление Корсике особого статуса связано прежде всего с мощным автономистским движением, существующим на острове. Тем не менее, в своем решении от 9 мая 1991 г. Конституционный Совет Франции отказался признать существование корсиканского народа, отличного от французского народа.

Место регионального совета на Корсике занимает Ассамблея Корсики, избираемая по тем же правилам, что и остальные региональные советы. Ассамблея, однако, обладает рядом дополнительных полномочий (закон от 2 марта 1982 г.):

право адресовать премьер-министру предложения, касающиеся организации местного самоуправления на Корсике, с учетом возможных изменений в существующем законодательстве или его адаптации;

право адресовать такие же предложения, относящиеся к экономическому, социальному и культурному развитию Корсики;

право адресовать премьер-министру предложения, касающиеся функционирования служб государства на Корсике.

Премьер-министр обязан подтвердить получение и дать, в указанный им срок, обстоятельный ответ Ассамблее.

Наряду экономическим и социальным советом при Ассамблее действует также совет по культуре, образованию и образу жизни. Он формируется из представителей соответствующих сфер деятельности на основе тех же принципов, что и экономический и социальный совет (=комитет в континентальных регионах). Оба совета имеют консультативные полномочия.

Регионы (департаменты) Гийана, Мартиника, Гваделупа и Реюньон

Каждый из четырех заморских регионов является одновременно департаментом. Первоначально децентрализаторские реформы предполагали создание в каждом из этих сообществ единого совета, объединяющего функции генерального и регионального советов. Однако, Конституционный Совет признал такое объединение противоречащим Конституции, поскольку предполагающим слишком большое отличие от основной схемы. Таки образом, на территории каждого заморского сообщества функционирует по два совета.

Региональные советы пользуются теми же дополнительными правами, что и Ассамблея Корсики. При них также действуют два консультативных комитета, сформированных на основе вышеназванных принципов. Кроме этого, правительство может запросить мнение совета по поводу проектов договоров и соглашений о сотрудничестве между Францией и странами Карибского бассейна (в случае с Гийаной, Мартиникой, Гваделупой), Францией и странами Индийского океана в случае с Реюньоном.

Генеральные советы также имеют дополнительные полномочия. Во-первых, их мнение обязательно запрашивается относительно всех проектов законов и декретов, касающихся возможных мер по адаптапции общих принципов управления к специфике заморских департаментов. Во-вторых, генеральные советы могут обращаться к правительству с предложением принять специальные меры по отношению к ним.

Коммуны Париж, Лион, Марсель

Три самых крупных коммуны Франции разделены на округа (arrondissements). В Париже 20 округов, в Марселе 16 и в Лионе 9. Выборы в муниципальный совет проводятся по округам; число членов муниципального совета - 163 в Париже, 101 в Марселе, 73 в Лионе. Одновременно избираются советники округа. Совет округа состоит из советников округа и муниципальных советников, избранных на территории данного округа, тогда как муниципальный совет состоит только из муниципальных советников. В каждом округе советом избирается мэр из числа членов муниципального совета; он не может быть одновременно мэром коммуны. Полномочия совета округа крайне малочисленны (преимущественно выражение мнений и пожеланий), но совету или его отдельным членам могут быть делегированы некоторые полномочия мэра коммуны или муниципального совета. На практике служащим округа делегируются полномочия мэра как представителя государства. При совете округа действует консультационный и инициативный комитет, объединяющий представителей местных ассоциаций.

Совет Парижа

Париж одновременно является коммуной и департаментом. На его территории действует единый выборный орган - Совет Парижа - объединяющий функции муниципального и генерального советов. Выборы в Совет Парижа проводятся раз в 6 лет, в рамках округов, по пропорциональной системе на основе списков. Мэр Парижа является одновременно президентом генерального совета. У Парижа два разных, взаимонезависимых бюджета - департамента и коммуны - принимаемые одной и той же ассамблеей, Советом Парижа. Совет проводит одни заседания в качестве муниципального, другие - в качестве генерального; при этом соблюдаются соответствующие случаю национальные нормы.

Компетенции территориальных сообществ и средства их выполнения

Принципы распределения компетенций

С формальной точки зрения реформа по децентрализации осуществила не перераспределение компетенций, а распределение тех компетенций, которые переданы местной власти государством. Фактически же различия между этими двумя понятиями почти незаметны. Реформаторы исходили из двух основных посылок: во-первых, необходимо передать каждому уровню власти те полномочия, которые максимально соответствуют (и могут быть эффективно организованы) именно этому уровню. Во-вторых, компетенции должны быть объединены в блоки, с тем чтобы обеспечить их сравнительную однородность и сгруппированность и чтобы обеспечить минимум ясности в разграничении сфер деятельности.

Наряду с компетенциями, переданными государством в рамках децентрализации, местные органы власти продолжают подчиняться действию принципа общей компетенции. Его реальное применение подчиняется ряду ограничений и обладает рядом характерных черт. Деятельность любого органа власти в рамках принципа общей компетенции не может затрагивать сферы полномочий, законодательно закрепленные за другим уровнем власти, будь то местное сообщество или государство. Ряд компетенций, прежде всего переданные государством, являются обязательными для выполнения, - и, следовательно, должны обязательно присутствовать в бюджете и отражаться в структуре административных служб местного сообщества. Лишь остающиеся ресурсы используются для расширения сферы компетенций. Наконец, некоторые компетенции могут быть законодательно признаны факультативными компетенциями местной власти (например, организация внеклассных мероприятий в школах, организация преподавания факультативных предметов, отдельные меры в области экономического развития, контакты с зарубежными местными органами власти и т.д.). Законодательное признание в данном случае не носит разрешительного характера, поскольку эти и другие компетенции теоретически считаются дозволенными, не будучи запрещенными. Однако, юридическое оформление любой компетенции регламентирует ее, устанавливая границы дозволенного. С другой стороны, при выполнении предписанных нормативным актом условий местное сообщество может рассчитывать на организационную, информационную и финансовую поддержку государства в данной области.

При наличии необходимых ресурсов, французские местные власти охотно расширяют сферы своей деятельности. Однако, реально это остается возможным лишь для меньшинства территориальных сообществ.

Таблица 14. Распределение компетенций между разными уровнями власти во Франции, произведенное в 80-х гг.

	Муниципальные власти	Департамент	Регион	Государство
ОБРАЗОВАНИЕ	Создание, строительнство и содержание зданий начальных школ	Создание, строительнство и содержание зданий средних школ	Создание, строительнство и содержание зданий лицеев (старшие классы) и специально-технического образования	Высшее образование. Разработка программ, набор и оплата преподавателей, организация учебного процесса на всех уровнях образования
ДОРОГИ	Содержание и строительство улиц и дорог местного значения (проселочные и т.д.)	Содержание и строительство дорог департаментального значения (шоссейных)	Содержание и строительство дорог регионального значения	Содержание и строительство национальных автомагистралей
ОБЩЕСТВЕННЫЙ ТРАНСПОРТ	Городской общественный транспорт. Школьный транспорт в пределах городской черты	Пригородный и междугородный транспорт внутри департамента. Школьный транспорт за пределами городской черты	Междугородный транспорт	Железнодорожный транспорт, общий контроль и регламентирование
ПОРТЫ	Порты отдыха	Торговые и рыболовные порты	Содержание судоходных рек и каналов, порты регионального значения	Порты национального значения, регламентация и контроль
ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ПланИРОВАНИЕ	Межмуниципальные договора	Программа помощи сельским коммунам	Региональный план; приоритетные программы	Национальный план
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ПланИРОВАНИЕ, УРБАНИЗМ	Муниципальная схема застройки. Выдача разрешений на строительство. Участие в градостроительстве, жилищное строительство	Департаментальная схема организации территории. Организация зон отдыха и туризма	Региональная схема обустройства территории. Создание региональных природных парков	Контроль и регламентирование. Национальные парки, охрана памятников
	Общественная санитария и гигиена	Контроль и регламентирование
	Деятельность в области культуры, создание библиотек и музеев	Контроль и регламентирование
	Коммунальные услуги. Мусоросборка и переработка	Социальная помощь и деятельность в области здоровья: помощь материнству и детству, семьям, пенсионерам, инвалидам, борьба с раком и туберкулезом. Профессиональная реабилитация и проблема занятости	Профессиональное обучение, повышение квалификации, обучение без отрыва от производства, наставничество и ученичество	Социальное страхование и медицина. Борьба с долговременной безработицей и т.д. Контроль и регламентирование ...