Финансы местных органов власти

Местные органы власти имеют самостоятельные бюджеты. Бюджет на каждый год готовится главой исполнительной власти и утверждается, с возможными дополнениями и изменениями, соответствующим советом. В течение финансового года, но до начала следующего принимается, как правило, дополнительный бюджет, выравнивающий возникающие несоответствия между первоначальным бюджетом и фактическими поступлениями и расходами. По истечении финансового года глава исполнительной власти предоставляет совету отчет о выполнении бюджета.

Реальная способность местных органов власти осуществлять свои компетенции определяется, помимо прочего, структурой и размерами бюджетных поступлений, также как и степенью свободы при распоряжении этими ресурсами. Как и во многих других областях, в области финансов нормы, управляющие деятельностью разных уровней власти близки, почти идентичны.

Финансовые поступления в местные бюджеты состоят из следующих элементов:

прямые собственные местные налоги;

сборы и косвенные налоги;

налоги и сборы, переданные государством в связи с децентрализацией;

трансферты и субсидии государства либо других территориальных сообществ;

плата за услуги, доходы от экономической деятельности и собственности сообществ, займы.

Таблица 15. Приблизительная структура доходов территориальных сообществ в во Франции (в %):

Местные прямые налоги

Сложная и противоречивая система налогообложения на местном уровне, основанная на так называемых фиктивных налогах, была отменена ордоннансом от 27 января 1959 г. Однако, новые налоги, введенные этой реформой, реально применяются лишь с 1974 г., поскольку потребовалась длительная предварительная работа по переоценке недвижимости на всей территории Франции. Эти налоги являются общими для коммун, департаментов и, с некоторыми исключениями, регионов. Современная система основана на четырех основных прямых налогах:

поземельный налог с незастроенных участков;

поземельный налог с застроенных участков (налог на строения);

жилищный налог;

налог на профессию.

Поземельный налог с незастроенных участков уплачивается собственниками участков по состоянию на 1 января отчетного года. Не подвергаются налогообложению участки, являющиеся собственностью государства и не используемые для получения дохода. Базой налогообложения являются 80% кадастровой наемной стоимости. Ставка налога устанавливается местным советом. Существует установленный на национальном уровне максимальный предел ставки: она не может превышать более, чем в 2,5 раза среднюю ставку по данному департаменту (для коммун) или среднюю ставку по стране (для департаментов и для коммун, если она выше средней ставки департамента). Кроме того, повышение или понижение ставки этого налога должно одновременно вызвать повышение или понижение, соответственно, ставки жилищного налога на то же количество пунктов. Последняя полная ревизия базы налога проводилась в 1961 г.; в 1980 г. была проведена рыночная переоценка.

Налог на строения уплачивается собственниками любых строений. Не облагаются налогом объекты, являющиеся собственностью государства и не приносящие дохода и строения, использующиеся для нужд сельского хозяйства. Базой налогообложения служат 50% кадастровой наемной стоимости строения; ставка устанавливается советом. Существуют те же ограничения ставок, что и для предыдущего налога. Фактически, около 19% площадей, потенциально подверженных действию этого налога, им не облагаются, за счет временных освобождений на основе различных критериев (новостройки, покупка с использованием льгот или кредитов и т.д.).

Жилищный налог отменен в 2001 г., но фактически продолжает собираться (некоторые статьи закона вступают в силу лишь через несколько лет). Он должен платиться каждым физическим лицом, проживающим в жилом помещении на территории данного сообщества. Является ли жилец собственником или квартиросъемщиком, для налогообложения значения не имеет. От налогообложения освобождаются интернаты и общежития. Налоговая база определяется на основе кадастровой наемной стоимости жилья. Ставка принимается советом с учетом перечисленных выше ограничений. Этот налог часто рассматривается как несправедливый; в 1990 г. была начата реформа, направленная на изменение базы налогообложения (пока - только применительно к департаментальной части налога). Базой должен служить доход нанимателя (собственника). Фактически этот аспект уже давно учитывается при сборе налога (на всех уровнях) путем введения ряда скидок: обязательная скидка на содержание семьи (10% при двух иждивенцах плюс еще 15% при большем их количестве); факультативные скидки с базы (максимальная величина - 30%). От налога частично или полностью освобождаются лица, не облагаемые подоходным налогом. Жилищный налог собирается только в пользу коммун и департаментов.

Налог на профессию, в отличии от предыдущих, введен в своем нынешнем виде законом от 29 июля 1975 г. (применяется с 1976 г.). Налог уплачивается всеми физическими и юридическими лицами, занимающимися ненаемной деятельностью с целью получения прибыли (от крупных предприятий до кустарей-одиночек, врачей или адвокатов с частной практикой и т.д.). База налогообложения складывается из двух элементов: 84% наемной стоимости основных фондов, рассчитанной для определенного периода; 1/5 совокупной заработной платы, выплаченной предприятием в предпоследний год по отношению к отчетному году (1/10 для предприятий с некоммерческими доходами, если общее число работающих по найму меньше 5).

К установленной таким образом базе применяется обязательная скидка равная 16%; кроме того, существуют дополнительные скидки с базы, устанавливаемые в зависимости от абсолютной стоимости фондов, при приеме на работу новых работников и т.д.

Ставка налога на профессию устанавливается местным советом, но существуют ограничения. Ставка не может быть выше ставки жилищного налога, принятой тем же советом, либо выше среднего арифметического ставок трех предыдущих налогов, либо превышать более чем в 2 раза среднюю национальную ставку налога на профессию. Минимальной ставки не существует. Налог на профессию поступает только в бюджеты коммун и департаментов, минуя регион.

Налог на профессию требует очень большой деликатности в своем применении. Во многих случаях (т.е. за исключением маленьких коммун) он является основным налоговым источником дохода. Однако, высокий налог отпугивает предпринимателей и лиц свободный профессий, - тем более, что он может оказаться значительно меньше в радиусе нескольких километров. Чтобы избежать замкнутого круга, государством в обязательном порядке установлены многочисленные освобождения от налога, применяемые к малым предприятиям и индивидуальным предпринимателям, особенно в сфере традиционных сельских профессий, специальные льготы при обустройстве территории и т.д. В конечном счете, более 40% потенциальных налогоплательщиков данным налогом не облагаются.

Поскольку именно с налогом на профессию преимущественно связано неравенство коммун в области финансов, часть поступлений от этого налога отчисляется в государственный фонд выравнивания. Средства из этого фонда распределяются между коммунами, имеющими финансовые трудности. Однако, фактическая значимость этого перераспределения крайне невелика, поскольку отчисляемый процент достаточно мал, а перераспределение касается более, чем половину коммун. Своеобразный фонд перераспределния существует и на уровне департаментов: часть профессионального налога, полученного с предприятий с особым налоговым статусом (металлургические, химические предприятия, электростанции и порты), распределяется между коммунами.

В настоящий момент разрабатывается проект (далеко не первый) по замене профессионального налога на налог с добавленной стоимости.

Наряду с четырьмя основными налогами, коммуны могут вводить другие, в частности - налог сборки мусора и транспортный налог. Оба налога имеют достаточно неопределенный юридический статус: с одной стороны, они взимаются за конкретные услуги и с этой точки зрения могут рассматриваться как доходы от деятельности коммунальных служб (оплата деятельности). С другой стороны, налоги взимаются унифицированно с лиц и организаций, соответствующих определенным критериям, вне зависимости от конкретного объема услуг, - т.е., приближаются по своим характеристикам к другим налогам.

Налог сборки мусора выплачивается теми же лицами и организациями, что и налог на постройки. База обоих налогов идентична, ставка устанавливается отдельно муниципальным советом.

Транспортный налог, доходы от которого используются для организации общественного транспорта, выплачивается предприятиями, на которых работает более 9 человек. Базой служит совокупный размер заработной платы, а ставка не может превышать 0,5% (1% в коммунах с числом жителей более 100 000).

Число косвенных налогов очень велико, но их доля в доходах крайне мала, ввиду низких ставок и баз налогообложения (исключением является региональный налог на сделки по отчуждению имущества). Основные косвенные налоги:

налог на оснащение и оборудование. Взимается при строительстве и расширении зданий с ведущего строительство. Выплачивается при получении разрешения на строительство, база определяется по единой национальной шкале, исходя из стоимости зданий.

налог на использование электроэнергии. Взимается с пользователей низкого и среднего уровня потребления, т.е. преимущественно с частных лиц. База определяется на основе потребляемого количества энергии. Выплачивается при оплате электроэнергии.

налог на превышение плотности заселения. Взимается с подрядчиков, строящих здания, использование которых приведет к превышению коэффициента плотности заселения. Коэффициент устанавливается на национальном уровне, но коммуны могут его ужесточать. Выплачивается при получении разрешения на строительство.

налоги на сделки по отчуждению имущества. Фактически, эти налоги являются дополнительными к основным регистрационным сборам. Коммуны получают дополнительный налог при уплате государственных и департаментальных (см. ниже) сборов, департаменты - при уплате государственных сборов, регионы - при уплате департаментальных сборов. Кроме этого, регион устанавливает дополнительный налог на выдачу водительских прав.

Другие косвенные налоги приносят мизерные доходы. Это налог на спектакли и концерты, налог на право на разлив спиртных напитков, на право на охоту, на игру в шары и кегли и т.д.

В связи с децентрализацией государство передало департаментам и регионам ряд сборов. Их доля в доходах соответствующих бюджетов достаточно велика и продолжает расти.

Автомобильная виньетка, переданная департаменту, является налогом на автотранспортные средства. Не подлежат налогообложению автомобили старше 25 лет, общественный транспорт, автомобили пожарной службы, скорой помощи, такси, катафалки и т.д. База определяется на основе мощности двигателя. Ставки определяются государством и департаменты могут лишь незначительно изменять их: в пределах 5% от установленной ставки. Налог выплачивается ежегодно.

Налог на технический паспорт передан региону. Подлежат налогообложению все автотранспортные средства при выдаче технического паспорта на территории региона. База определяется на основе мощности двигателя, ставка принимается региональным советом.

Регистрационный сбор за заключение сделок по продаже недвижимости осуществляется департаментом. Это не единственный сбор, выплачиваемый при заключении такого рода сделок; остальные уплачиваются в пользу государства. Департамент взимает также сбор за рекламу недвижимости с целью продажи.

Государственные трансферты

Французское государство осуществляет значительное число трансфертов в пользу местных сообществ. Если в среднем по стране трансферты составляют около трети доходной части местных бюджетов, то в сообществах с незначительным фискальным потенциалом их объем может превышать 80% фактических поступлений в местный бюджет.

Общая дотация децентрализации (dotation gйnйrale de dйcentralisation) предназначена для финансовой компенсации расходов, которые несут местные сообщества в связи с децентрализацией и передачей им компетенций. Ее адресатом являются все территориальные сообщества, а сумма индексируется каждый год в соответствии с реальными расходами по выполнению переданных компетенций за предшествовавший год. В последние годы намечается отчетливая тенденция к сокращению государственных выплат в рамках общей дотации. В начале 90-х гг. эта дотация составляла около 25% от общей суммы государственных трансфертов в пользу территориальных сообществ.

Глобальная дотация функционирования (dotation globale de fonctionnement) также адресована всем сообществам; они вправе использовать эту дотацию по своему усмотрению в рамках своих компетенций. Основанием для исчисления суммы дотации, предназначенной каждому конкретному сообществу, являются такие показатели как численность населения, фискальный потенциал, протяженность дорожной сети и их отношение к средним для данного типа сообщества показателям. Для более дробного и дифференцированного подхода к коммунам - получающим, впрочем, 77% от суммы, предназначенной всем типам сообществ - дотация изначально делится на три части. Распределение каждой части основано на разных критериях. Базовая дотация рассчитывается исходя из численности населения коммуны, причем расчетная сумма на жителя увеличивается с увеличением числа жителей коммуны; дотация выравнивания опирается на расчет фискального потенциала коммуны, ее расходов и, с другой стороны, доходов населения; дотация компенсации, расчет которой основан на численности школьников на территории коммуны, протяженность дорог, объем социального жилищного строительства и эксплуатации.

Существует также значительное число менее значительных трансфертов, предназначенных как всем сообществам, так и их отдельным группам: дотация на оборудование; возврат суммы НДС, уплаченного в рамках инвестиционных проектов; специфические (целевые) субвенции; дотация городской солидарности; дотация сельскохозяйственного развития и т.д. Однако общая (25% всех трансфертов) и глобальная (40 %) дотации формируют основной объем трансфертов. По значительности их догоняют лишь государственные компенсации, выплачиваемые территориальным сообществам за убытки, полученные в результате введения государством налоговых льгот (21%). В самом деле, если государство, путем принятия закона или декрета, устанавливает новые налоговые льготы, это может принести ущерб бюджету местных сообществ, на территории которых проживают лица или находятся предприятия, подлежащие льготному налогообложению, - если льготы распространяются и на местные налоги и сборы. В этом случае сумма ущерба высчитывается и возмещается сообществам государством.

Межкоммунальное сотрудничество

Неспособность к полноценному самостоятельному выполнению компетенций является нормой для большинства французских коммун, ввиду их малочисленности и, соответственно, небольшого налогового потенциала. С другой стороны, все крупные городские агломерации представляют собой совокупность самостоятельных коммун, руководство которых может принадлежать к разным политическим партиям, а уровень экономического развития существенно различаться. Фактически, необходимость сотрудничества становится очевидной в двух основных формах: проблема сотрудничества между сельскими коммунами с целью объединения финансовых и организационных усилий, и, с другой стороны, проблема сотрудничества между коммунами, входящими в одну агломерацию с целью рационального управления городом как единым социо-экономическим образованием.

Французское административное право предусматривает возможность создания большого количества разных органов сотрудничества. В большинстве случаев (см. ниже об исключениях) речь идет о добровольном создании. Однако, государство сохраняет за собой контроль и регулирование межкоммунального сотрудничества. Коммуны не имеют права создавать органы сотрудничества, не предусмотренные законом, - в этой области действует позитивное регулирование. То же самое справедливо и по отношению к внутренней структуре, фискальному режиму и полномочиям органов сотрудничества.

Три основные формы сотрудничества, используемые преимущественно сельскими коммунами - это синдикат коммун, дистрикт и сообщество коммун.

Синдикат коммун (syndicat des communes) создан как форма сотрудничества законом от 22 марта 1890 г., впоследствии неоднократно измененным и дополненным. Существует два типа синдикатов: монофункциональные (syndicat а vocation unique), т.е. созданные для выполнения одной какой-либо задачи (электроснабжение, водоснабжение и т.д.) и полифункциональные (syndicat а vocation multiple). Инициатром создания синдиката являются либо заинтересованные советы, либо префект департамента. В любом случае именно префект устанавливает, по своему усмотрению, список заинтересованных коммун. Решение принимается на основе этого списка путем голосования советов (с конца 70-х гг. насильственное создание не применяется). Решение считается принятым, если большинство советов проголосовали за (при этом в состав синдиката входят и те коммуны, советы которых проголосовали против).

Большинство должно быть квалифицированным: либо 2/3 советов, представляющие не менее половины общего населения будущего синдиката, либо половина советов как минимум, представляющих не менее 2/3 общего населения. Решение утверждается декретом министра внутренних дел; в случае единогласного решения достаточно постановления префекта. Синдикат управляется Комитетом, состоящим из представителей муниципальных советов (по 2 от совета).

Комитет утверждает устав синдиката, указывающий его задачи, обязательно входящие в рамки компетенций коммун, и срок, на который он создается. Синдикат является юридическим лицом и обладает самостоятельным бюджетом. Бюджет составляется за счет взносов коммун (основная составляющая доходов синдиката), государственных субсидий, займов и платы за предоставляемые услуги. Синдикат не обладает собственными налогами. В период существования синдиката коммуны не имеют права выполнять те компетенции, которые они ему передали.

Несмотря на достаточно жесткое регулирование условий создания и деятельности синдиката, эта форма сотрудничества пользуется большим успехом. К началу 90-х гг. во Франции насчитывалось около 2 000 полифункциональных и около 12 000 монофункциональных синдикатов.

Дистрикт (district) был создан ордоннансом от 5 января 1959 г. Первоначально он существовал в виде городского дистрикта; однако, успех этой формы сотрудничества в сельской местности привел к отмене в 1970 г. термина городской. Фактически дистрикт объединяет в большинстве случаев небольшие города с окружающими их пригородными и сельскими коммунами. Механизм создания дистрикта полностью повторяет механизм образования синдиката.

Для руководства дистриктом создается совет, включающий представителей муниципальных советов в количестве, пропорциональном населению каждой коммуны.

Ряд компетенций обязательно передается дистрикту: жилищное строительство и пожарная служба. Кроме этого, в компетенцию дистрикта автоматически включаются функции существовавших на данной территории синдикатов. К числу источников бюджетных поступлений добавляются налоговые поступления: совет дистрикта устанавливает ставку налогообложения по прямым местным налогам на тех же правах, что и территориальные сообщества. Однако, дистрикт может принять решение о переходе на режим финансирования синдиката. К началу 90-х гг. во Франции существовало около 200 дистриктов.

Сообщество коммун (communautй des communes) создано законом от 6 февраля 1992 г. Основной задачей этой формы сотрудничества является экономическое развитие входящих в нее коммун. Механизм образования остается тем же, что и для синдикатов и дистриктов. Совет сообщества состоит из представителей муниципальных советов пропорционально численности населения, причем каждая коммуна должна иметь как минимум одного представителя и ни одна коммуна не может иметь более половины мест в совете. Все полномочия по территориальному планированию и благоустройству, также как и все полномочия в области экономического развития передаются сообществу в обязательном порядке. Сообществу автоматически передаются все функции существовавших на данной территории синдикатов и дистриктов. Кроме того, сообществу обязательно передается как минимум одна из следующих компетенций: охрана окружающей среды; жилищное строительство; содержание дорожной сети; спортивные и культурные сооружения, содержание начальных школ и детских садов. Что касается финансовой базы, сообщество коммун может выбирать между режимом городского сообщества и сообщества городов (см. ниже).

Перечисленные формы сотрудничества могут использоваться и городскими коммунами - в частности, дистрикт и сообщество коммун. Однако, ввиду необходимости гораздо большего единства руководства при управлении городской агломерацией, были созданы формы, специально предназначенные для крупных городов. Наиболее распространены две формы сотрудничества: городское сообщество и сообщество городов.

Создание городских сообществ (communautй urbaine) предусмотрено законом от 31 декабря 1966 г., измененным и дополненным законами от 31 декабря 1982 г. и от 6 февраля 1992 г. Законом 1966 г. четыре городских сообщества были созданы принудительно: Бордо, Лилль, Лион и Страсбург. Остальные городские сообщества создаются добровольно коммунами агломерации; с момента выхода закона было создано еще шесть сообществ. Городское сообщество может быть создано в агломерациях с численностью населения не менее 20 000 жителей. Решение принимается большинством муниципальных советов по тем же правилам, что и при создании синдиката или дистрикта. Создание сообщества утверждается министерским декретом, без ограничения срока существования. Муниципальные советы избирают из своего состава совет городского сообщества. В зависимости от числа коммун и их населения, совет может включать от 50 до 140 членов. Выборы в совет организуются по сложной многоэтапной системе. На первом этапе, общий список членов совета формируется путем переговоров между советами и выносится на голосование (предполагается, что список достаточно цельный в том, что касается политических позиций и совместимости кандидатов).

Список принимается только при условии, что за него проголосовали не менее 2/3 участвующих муниципальных советов, представляющих в сумме не менее 3/4 общего населения сообщества, либо наоборот. Если подобный список не может быть сформирован, либо не принимается, проводятся выборы по спискам, на основе пропорциональной системы с распределением по методу наибольшего среднего. Если и этот вариант оказывается невозможным, используется пропорциональная система с распределением по методу наибольшего остатка. В последнем случае ряд маленьких коммун может оказаться непредставленным в совете сообщества. Во избежание дискриминации эти коммуны обладают следующими правами:

право требовать созыва совета;

право мэров присутствовать на заседаниях совета с совещательным голосом;

право требовать раз в год вынесения какого-либо вопроса в порядок дня.

Совет избирает своего президента и вице-президентов. Основные полномочия распределяются между исполнительной властью и советом в соответствии с общими принципами.

В соответствии с законом 1982 г. коммуны передают городскому сообществу следующие компетенции:

межкоммунальные хартии развития и благоустройства, планы землепользования и планы застройки, программы жилищного строительства;

создание и оборудование специальных зон (промышленных, портовых, новых районов, реконструкции и т.д.);

строительство и содержание зданий школ, построенных в указанных зонах;

служба противопожарной безопасности;

городской пассажирский транспорт;

лицеи и колледжи;

водоснабжение и мусоросборка;

создание и управление кладбищами и крематориями;

бойни и рынки;

дорожное движение и указатели;

паркинги.

Как видно из этого списка, происходит фактическое перемещение центра управления с уровня коммун на уровень сообщества. Кроме того, часть компетенций вынужден уступить сообществу департамент. На городские сообщества распространяется также клаузула общей компетенции.

В области культуры, спортивных сооружений, санитарных и социальных служб, озеленения и освещения совет сообщества может взять на себя выполнение компетенций коммун не запрашивая согласия последних. Закон предусматривает возможность добровольной передачи коммунами других своих компетенций сообществу, также как и возможность для сообщества вернуть некоторые компетенции коммунам. В обоих случаях обязательно решение совета сообщества, принятое квалифицированным большинством.

Помимо качества юридического лица, городские сообщества обладают полной финансовой самостоятельностью и не зависят в этом отношении от коммун. Основу доходов бюджета сообщества составляют местные налоги, которые оно устанавливает на тех же основаниях, что и традиционные территориальные сообщества. К налогам добавляются государственные субсидии и дотации, сборы и выплаты за предоставляемые услуги.

Сообщества городов (communautйs des villes) созданы законом от 6 февраля 1992 г. Механизм образования сообществ практически идентичен механизму создания сообществ коммун; то же справедливо в отношении компетенций. Финансовый режим обладает рядом особенностей: основные доходы бюджета сообщества, полностью независимого от коммун, формируются за счет полной передачи профессионального налога коммунами сообществу.

Совет сообщества устанавливает ставку налога. Предусмотрен механизм обратной компенсации, когда часть полученного налога распределяется между коммунами, на территории которых он собран. Наряду с налогом доходы формируются за счет других классических источников, включая государственные субсидии и дотации. Городские сообщества могут, на основе решения большинства муниципальных советов и совета сообщества, преобразоваться в сообщества городов.

В организованном сотрудничестве могут быть заинтересованы не только коммуны, но и департаменты и регионы. Наряду с дву- и многосторонними соглашениями по конкретной проблеме, основной формой такого сотрудничества являются смешанные синдикаты, возможность создания которых предусмотрена декретом от 20 мая 1955 г.

Членами смешанного синдиката могут являться департаменты, регионы, коммуны, все виды сообществ, объединений и синдикатов коммун, торговые, промышленные и сельскохозяйственные палаты, общественные учреждения и организации. В состав синдиката обязательно должно входить хотя бы одно территориальное сообщество.

Синдикат создается единогласным решением всех участников; это решение утверждается министром внутренних дел. Управление синдикатом и его финансирование подчиняется тем же правилам, что и для синдиката коммун.

История появления различных форм сотрудничества характерна для французской системы управления: идет постоянный поиск некоего среднего варианта, который позволил бы одновременно сохранить коммуны как исторически сложившиеся образования, обеспечить максимальную эффективность деятельности местных органов власти и найти компромисс между добровольностью сотрудничества и общим обязательным интересом. Во многом разнообразие форм сотрудничества (перечислены лишь основные) связано с безуспешностью попыток центральной власти организовать слияние маленьких коммун. Последняя такая попытка была предпринята в 1971 г. Неудачи связаны с особой и необычайно эффективной системой территориального представительства, функционирующей во Франции.

Прямое государственное управление и контроль

Прямое государственное управление на местах осуществляется во Франции на всех уровнях территориальной организации. Органами общей компетенции являются префект региона, префект департамента и супрефект округа. Кроме этого, существуют органы специальной компетенции: на уровне регионов и департаментов, а для некоторых служб - и на уровне округов, кантонов и коммун (управления строительства и оборудования, социальные службы, управление сельским хозяйством, полицейские структуры, управления дорожного строительства и др.). Наряду с исполнительно-распорядительной и оперативной деятельностью, органы государственного управления выполняют важную функцию контроля за деятельностью органов самоуправления.

Префекты и супрефекты назначаются и освобождаются от должности премьер-министром по представлению министра внутренних дел. На территории своей административно-территориальной единицы префект является одновременно представителем государства и представителем правительства (в частности, премьер-министра и министра внутренних дел). Эти разные роли влекут за собой разные правовые последствия. Деятельность префекта опирается на его администрацию, формирующую префектуру; в округах существуют супрефектуры. Деятельностью префектуры руководит ее генеральный секретарь, непосредственно подчиняющийся префекту.

Закон от 2 марта 1982 года о децентрализации отменил все положения, подчинявшие местные нормативные акты мерам контроля до их исполнения. С момента вступления в силу этого закона акты органов самоуправления действуют без предварительного утверждения префектом. В то же время закон не отменяет полностью механизм контроля со стороны центра. Кроме того, этот закон сохраняет ряд ранее принятых положений и устанавливает новый тип контроля в двух крупных сферах: соблюдение законности, бюджетный и финансовый контроль.

В соответствии с законом 1982 г. сохраняются также опека над лицами (приостановка исполнения обязанностей и отзыв мэра и его заместителей), роспуск коммунального совета (в соответствии с процедурой, определенной законом), право замещения в отношении мэра или председателя генерального совета при неисполнении ими делегированных им полномочий государственного управления, руководство государственной полицией.

Контроль за законностью является постоянным: представительные и исполнительные органы местных сообществ обязаны передавать копии принятых ими нормативных актов в префектуру в четырехдневный срок. Контрольные полномочия префекта включают в себя: обязательство для префекта проверять законность передаваемых ему решений (решения местных советов, полицейские распоряжения, акты регламентирующего характера, соглашения, отдельные решения по служащим, разрешения на застройку); возможность для префекта обратиться к административному судье - единственному в настоящее время компетентному лицу, имеющему право выносить решения о незаконности нормативного акта, принятого органом местного сообщества; префект может сопровождать это требованием по отсрочке исполнения, предоставляемой ему по праву при условии, что вступление в силу такого нормативного акта может повлечь серьезные негативные последствия. Префект также обязан предварительно или, по крайней мере, одновременно с подачей жалобы судье, информировать об этом местное сообщество.

За бюджетными нормативными актами местных коллективов префект осуществляет особый контроль. Он идет дальше контроля законности, поскольку разрешает префекту устанавливать бюджет местного коллектива. Если бюджет местного сообщества на текущий год не принят в установленный законом срок (до 31 марта), префект сам формирует бюджет, который утверждается - без права вето - представительным органом. То же самое происходит, в рамках предусмотренной законом процедуры, если бюджет не сбалансирован. Префект также контролирует включение в бюджет сообществ обязательных статей расходов. Если какая-либо обязательная статья упущена, префект, после обращения в региональную счетную палату, сам вносит ее в бюджет сообщества и обеспечивает соответствующие расходы за счет расходов на необязательные полномочия.

Остановимся на некоторых полномочиях префекта как органа прямого государственного управления. Как уже отмечалось, он представляет интересы государства в департаменте. В этом отношении префект осуществляет следующие функции:

Политические функции: представляет государство во всех официальных мероприятиях, проводимых в рамках департамента и играет в них главную роль. Он информирует руководство государства о местных событиях, об эволюции общественного мнения, а управляемых - о правительственной политике, которую он обязан разъяснять и защищать. Он также должен поддерживать отношения со всеми влиятельными лицами, экономическими и политическими группами, действующими в данном департаменте.

Юридические функции: подписывает в департаменте все контракты, заключаемые от имени государства с юридическими (расположенными на территории коммуны) или частными (предприятия, пользующие финансовой поддержкой государства) лицами, представляет государство в судебных органах (обращается с иском в суды при возникновении административных споров).

Полицейские функции: принимает меры по поддержанию нормального порядка, безопасности, в случае, если это выходит за рамки территории коммуны; вмешивается в работу административной полиции, если необходимо принятие срочных полицейских мер при проведении демонстраций, либо иного нарушения общественного спокойствия (в коммунах, где учреждена государственная полиция); контролирует деятельность полиции в отношении получения разрешения на проведение охоты, рыбной ловли, спортивных игр, а также принятие необходимых мер в отношении психически больных и иностранцев.

Префект обеспечивает нормальное управление государственными службами департамента. В этой области его функции сводятся к следующим:

Префект наделен всеми полномочиями от имени государства по принятию соответствующих решений.

Префект - единственный распорядитель гражданских служб в департаменте. Все расходы этих служб должны им подписываться (если он не делегирует эти полномочия тому или иному руководителю службы), что значительно повышает его власть.

Префект отвечает за управление недвижимостью и техникой государственных служб департамента.

Вся переписка в обоих направлениях между центральной администрацией и внешними службами департамента проходит через префекта; он по должности возглавляет все комиссии государственных служб департамента, предлагает министрам правительства кандидатуры для поощрения своих служащих - руководителей внешних служб департамента.

На региональном уровне деконцентрация государственной власти проводится в основном в пользу префекта региона. Им является префект того департамента, на территории которого находится административный центр данного региона. Конечно, прежде всего он выполняет функции префекта департамента. Однако он также имеет аналогичные полномочия, но в масштабах всего региона и, кроме того, особые полномочия в экономической области.

К полномочиям префекта региона относятся:

обеспечение юридического представительства государства в регионе; префект заключает от имени государства все соглашения с регионом как территориальным сообществом, либо с его общественными учреждениями;

обеспечение административного контроля за нормативными актами региона-сообщества и региональных общественных учреждений;

руководство деконцентрированными государственными службами в регионе с использованием тех же прерогатив и полномочий, что и в департаменте.

Особые полномочия префекта региона заключаются в осуществлении политики правительства в отношении социально-экономического развития и устройства в регионе. Кроме того, префект региона:

готовит план социально-экономического развития региона как части национального плана, собирает для центра информацию и мнения и формирует предложения;

следит за выполнением национального плана и его сочетанием с региональным планом, составляет ежегодный отчетный доклад главе правительства;

распределяет государственные инвестиции в региональном и департаменском масштабах.

Территория каждого департамента Франции разделена на несколько административных единиц - округов (от двух до пяти). Создание, изменение границ и ликвидация округов проводится декретом Государственного Совета после консультации с генеральным советом департамента.

В настоящее время в стране насчитывается 329 административных округов, возглавляемых супрефектами, которые назначаются либо из числа гражданских служащих министерства внутренних дел, либо из числа главных сотрудников префектуры. У супрефектов нет собственных полномочий. Супрефекты помогают префекту департамента в осуществлении его миссии. В силу делегированных полномочий супрефекты действуют от имени префекта в рамках округа. Они также важны как агенты по информации передачи решений и обеспечивают координацию государственных служб в округе. Несмотря на децентрализацию, супрефекты сохраняют важную роль советников мэра, особенно в сельских коммунах.

Каждый округ объединяет несколько кантонов. Кантон также (как и округ) не является территориальным сообществом. Он выступает в качестве избирательного округа во время выборов генерального совета департамента (отсюда название - кантональные выборы). Границами кантона ограничена юрисдикция судов первой инстанции и деятельность некоторых административных служб. Создание, изменение границ и ликвидация кантонов проводится декретом в Государственном Совете (консультативном органе правительства) после консультаций с генеральным советом департамента.

Органы специальной компетенции осуществляют государственное управление на подотчетной им территории в рамках своей отрасли. Руководители территориальных управлений назначаются вышестоящими начальниками, в конечном счете - соответствующим министром. Формально деятельность этих служб связана с деятельностью органов самоуправления лишь требованием сотрудничества при решении общих задач. На практике, однако, отраслевые службы часто играют роль экспертов при принятии коммунальными органами решений, требующих специальной технической компетенции (строительные работы, дорожные работы, территориальное планирование и т.д.). Префект, в соответствии с законом от 6 февраля 1992 г., руководит деятельностью деконцентрированных служб, которые, таким образом, оказываются в двойном подчинении: отраслевом у своего министерства и территориальном у префекта. Префекту не подчиняются лишь командующие военными округами и ректора академий (учебных округов).

Наряду с общим контролем законности, осуществляемым префектом, на местные сообщества распространяется специализированный финансовый контроль, который осуществляется региональными счетными палатами. Счетные палаты существуют в каждом регионе; они созданы тем же законом от 2 марта 1982 г. Состав счетных палат формируется правительством; они подотчетны национальной Счетной палате. Региональные палаты контролируют финансовую правомерность и законность всех финансовых операций местных сообществ и создаваемых ими учреждений. Палаты осуществляют также общий контроль хозяйственного управления (рациональность, целевое использование кредитов и субвенций и т.д.), на основе которого составляет отчеты и рекомендации, направляемые в местное сообщество и префекту. Наконец, региональная счетная палата является органом, куда обязательно обращается префект при обнаружении нарушений в порядке принятия бюджетов местных сообществ. Палата не является санкционирующим органом: по результатам контроля она лишь может передать соответствующие документы и свои выводы в административный либо уголовный суд или префекту.

Наконец, своеобразным элементом, связывающим государственное управление и местное самоуправление являются главные бухгалтеры местных сообществ, отвечающие за проведение текущих финансовых операций и осуществляющие практическое повседневное управление счетами сообщества. Эти должностные лица являются государственными чиновниками, назначаемыми министром бюджета (в небольших коммунах функции главного бухгалтера часто выполняет налоговый инспектор). Их функции являются преимущественно техническими, но, в случае незаконности или финансовой несостоятельности распоряжения о выплате, выписанного главой исполнительной власти, бухгалтер должен воспротивиться проведению операции. Глава исполнительной власти может, путем специального решения, отклонить протест и вынудить бухгалтера осуществить операцию, но и ответственность в этом случае переходит на распорядителя кредитов. Бухгалтер информирует префекта о подобных разногласиях.

Италия

Итальянская система местного управления испытала настолько сильное французское влияние, что во многих отношениях может рассматриваться как копия с французской системы. Серьезные различия связаны с регионализацией страны: несмотря на то, что итальянские регионы не могут быть отнесены к местным территориальным образованиям, формируя особый уровень, их создание существенно повлияло на структуру местного управления. Основные нормы деятельности местных властей по-прежнему устанавливаются в национальном масштабе, за счет этого сохраняется относительная унификация, но региональное законодательство все сильнее вмешивается в вопросы местного управления - пока лишь с незначительными результатами, - а административное регулирование деятельности местных органов становится исключительной компетенцией региона.

Территория Итальянской Республики разделена на 20 регионов (regioni), пять из которых имею особый статус (statuto speciale), а остальный - обычный статус (Регион с особым статусом Трентино-Альто-Адидже разделен на две автономные провинции, каждая из которых обладает всеми правами региона с особым статусом. Их объединения в один регион является формальным). Различия статуса сказываются прежде всего на списке полномочий и на особенностях финансирования, а также касаются культурно-этнической автономии. Во всех этих вопросах регионы с особым статусом обладают дополнительными правами.

Территория каждого региона поделена на провинции (исторически, впрочем, провинции возникли раньше регионов), живо напоминающие по своему месту в территориальном управлении французские департаменты. Низшим уровнем местного управления являются коммуны (comuni). Все провинции (за исключением двух автономных) и все коммуны обладают единым унифицированным статусом, зафиксированным в национальном законодательстве.

И в провинциях, и в коммунах существуют органы самоуправления, представленные советом, джунтой (giunta) - коллегиальным исполнительным органом, избираемым из состава совета, - и главой исполнительной власти. В коммунах глава исполнительной власти - синдик (sindaco); с 1993 г. он избирается путем прямых всеобщих выборов и является одновременно председателем коммунального совета и джунты. Провинцию возглавляет президент провинции, с 1993 г. избираемый всенародно и являющийся руководителем исполнительной власти. Наряду с эти провинциальный совет избирает своего председателя. До реформ начала 90-х гг. джунта объединяла все полномочия исполнительной власти местных сообществ; синдик и президент играли преимущественно представительскую роль. Сегодня же они являются действительным главами исполнительной власти.

Как и во Франции, комиссар региона осуществляет контроль за деятельностью органов самоуправления и руководит отраслевыми службами государства на территории провинции и региона. Префект (prefetto) провинции привлекается к осуществление этих функций, но в основном просто руководит полицией и службами безопасности в провинции. Интересной особенностью итальянского местного управления является существование в коммунах секретаря коммуны, который осуществляет оперативное руководство коммунальной администрацией и находится в двойном подчинении: у синдика и у префекта провинции. Он является государственным, а не местным служащим и назначается на должность правительством по предложению префекта.

Тема. Германская система местного управления

Общие принципы

Основной закон Федеративной Республики Германия гарантирует существование местного самоуправления и основные права органов местной власти: Общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин в рамках действия своих функций, которые вытекают из законов, также обладают правом самоуправления. Это положение носит принципиальный характер не только для общин, поскольку районы традиционно рассматриваются в немецком праве как объединения общин. Та же статья предусматривает обязательность существования, на уровне общин и районов, выборных представительных органов власти.

Фактически этим и ограничивается конституционное регулирование местного управления на федеральном уровне. Исходя из принципа остаточной компетенции земель, предусмотренного ст.70 немецкой конституции (Земли имеют право законодательства в той мере, в какой настоящим Основным законом законодательные полномочия не предоставлены Федерации), и из того, что регулирование местного управления не упомянуто в списке федеральных полномочий, все вопросы местного управления относятся к исключительной компетенции земель.

В праве земель деятельность органов местного управления регулируется Конституциями, Положениями о местном управлении и отдельными законами. В рамках этих нормативных актов прослеживается, как правило, идея сквозного управления при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность. Так, Конституция земли Баден-Вюртемберг предписывает: Общины на своей территории являются носителями общественных функций, если в интересах общества исполнение определенных функций в законодательном порядке не будет возложено на другие органы. Объединения общин в рамках своей компетенции имеют тот же правовой статус. Речь, таким образом, идет о своего рода остаточной компетенции (хотя формулировка и не встречается в правовых актах), - т.е., об одной из трактовок принципа общей компетенции. Однако немецкое право, в рамках старой традиции рассмотрения самоуправления как части государственного управления, указывает, что местные органы власти лишь участвуют, на своем уровне, в реализации общих функций публичного управления. Специфичность природы местных полномочий, таким образом, оказывается очень условной. Положение об общинах той же земли Баден-Вюртемберг указывает, что община в рамках гражданского самоуправления способствует повышению общественного благополучия и выполняет функции, возложенные на нее землей и федерацией. Аналогичные положения содержатся в Конституции земли Гессен: Общины являются на своей территории исключительными обладателями всех полномочий местного публичного управления, осуществляемого на основе собственной ответственности. Они могут решать любую задачу публичной власти, кроме случаев, когда решение этих задач возложено на другие ведомства в общественных интересах специальным предписанием закона.

С этой точки зрения, у местных сообществ немного своих собственных полномочий в духе естественного права и они оказываются вторичными. Доминируют же те компетенции, которые сообщества выполняют по решению государства.

Местные органы самоуправления

Община

Обшины (Gemeinden) являются базовой единицей местного самоуправления и присутствуют во всех немецких землях. Общиной может являться город, сельское поселение, совокупность нескольких поселений. В 1965-75 гг. в ФРГ была проведена реформа, сократившая в несколько раз число общин путем их объединения. Сейчас такая же реформа назревает в ГДР.

Обязательным условием существования общины, предусмотренным Конституциями всех земель, является раздельное существование представительного и исполнительного органа власти. Общинные органы власти формируются путем выборов, которые для представительного органа являются прямыми, равными и всеобщими. В маленьких общинах роль представительного органа может играть собрание всех жителей.

Избирательная система при выборах совета варьируется от одной земли к другой. В большинстве земель применяется пропорциональная система с закрытыми списками в один тур (Гессен, Рейнланд-Пфальц, Саар, Бременхафен). Такая же система, но с открытыми списками, принята в Нижней Саксонии. В Баден-Вюртемберге, Северный Рейн-Вестфалии, Шлезвиг-Гольштейне и Баварии пропорциональная система с голосованием по спискам дополнена кумулятивным вотумом и панашированием, что придает ей черты мажоритарной. Почти во всех землях присутствует 5% -ный порог при распределении мест. Длительность полномочий совета варьируется от 4 (Гессен) до 6 (Бавария) лет. Избирательное право имеет те же ограничения, что и на национальных и земельных выборах. Кроме того, не могут быть кандидатами судьи, служащие и работники того органа власти, в который проводятся выборы. С начала 80-х гг. в некоторых землях и с 90-хх гг. во всей Германии иностранцы - граждане стран ЕС участвуют в выборах на уровне общины и района.

Функционирование и структура органов местного управления различаются в зависимости от того, к какой модели могут быть отнесены Положения, действующие в той или иной земле.

Модель магистрата (Magistratsverfassung).

Эта модель действует в земле Гессен, в городах земли Шлезвиг-Гольштейн, в некоторых городах Рейнланд-Пфальца и в Бременхафене (округе Бремена). В литературе ее называют также неправильный магистрат, поскольку она отличается по ряду параметров от классической прусской системы магистрата. Она традиционно используется прежде всего в городских поселениях.