Теоретические, правовые и организационные основы прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Теоретические, правовые и организационные основы прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности в Российской Федерации

Специальность: 12.00.11 - судебная власть, прокурорский надзор,

организация правоохранительной деятельности

Бут Надежда Дмитриевна

Москва - 2011

Общая характеристика работы

Актуальность темы диссертационного исследования. Последние годы характеризуются усилением роли прокуратуры в правовом обеспечении экономических преобразований, формировании цивилизованных рыночных отношений, защите добросовестного предпринимательства и свободы экономической деятельности. Сейчас на конституционном уровне закреплено, что в сфере экономических отношений гарантируются свобода экономической деятельности, поддержка конкуренции, единство экономического пространства и свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, закреплено право на использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

При этом именно свобода экономической деятельности является основополагающим принципом рыночной экономики, непременным условием ее роста и развития. Без нее невозможно функционирование механизмов хозяйственной инициативы, конкуренции, развитие предпринимательства, а значит рыночной экономики и гражданского общества. От того, какой смысл вкладывается в понятие свободы экономической деятельности, какие критерии принимаются за ее основу, в значительной степени зависят средства ее защиты, теоретические подходы, принципы и практические рекомендации по определению предмета, пределов и основных направлений прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности. Правильное толкование и понимание свободы экономической деятельности играют важную роль при разработке стратегии и программ поддержки предпринимательства.

Тему свободы экономической деятельности существенно актуализировало принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. Серьезное внимание данной проблеме уделяет Президент Российской Федерации Д.А. Медведев. Начиная с первого послания Федеральному Собранию от 05.11.2008 г., он в своих выступлениях перед общественностью, хозяйственно-политическим активом, предпринимателями отмечает, что свобода лучше, чем несвобода, выдвигая в качестве важнейшей задачи развития экономики обеспечение свободы экономической, предпринимательской деятельности.

Важно отметить, что с начала 2008 г. Президент Российской Федерации активно поддерживал начинания прокуратуры в области защиты прав предпринимателей и свободы экономической деятельности, что нашло отражение в ряде недавно принятых законодательных актов, возложивших на органы прокуратуры качественно новые полномочия в сфере защиты прав хозяйствующих субъектов, свободы экономической деятельности.

Будучи сложным социально-экономическим явлением, свобода одних имеет тесную взаимосвязь со свободою других и, соответственно, подвергается неизбежным ограничениям, поэтому должна быть уравновешена ответственностью за злоупотребление ею, в связи с чем свобода экономической деятельности неразрывно связана с правом и зависит от точного исполнения законов, ее гарантирующих и охраняющих, что отражается на состоянии законности, обеспечение которой в сфере экономики в значительной мере возлагается на органы прокуратуры. Законность как показатель исполнения законов при положительном состоянии позволяет свободе экономической деятельности активно утверждаться и развиваться.

Однако до настоящего времени в юридической науке не проводилось специальных монографических исследований прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности как единого комплекса проблем. Научная разработка этих вопросов важна с точки зрения того, чтобы деятельность государственных органов не создавала условий для нарушений свободы экономической деятельности, которая, со своей стороны, не должна трансформироваться в бесправие и вседозволенность, что происходит всякий раз, когда свобода экономической деятельности не ограничивается рамками законов или отсутствует точное исполнение этих законов, которое на законодательном уровне включено в предмет прокурорского надзора.

В современной социально-экономической ситуации, когда посягательства на свободу экономической деятельности носят распространенный характер, становится актуальным и своевременным говорить об угрозах свободе экономической деятельности и о средствах противодействия им. Всестороннее исследование подобных угроз в каждой правовой сфере, где реализуется свобода экономической деятельности, необходимо для повышения эффективности выявления и устранения таких угроз, улучшения состояния законности, обеспечения необходимых условий для реализации свободы экономической деятельности.

Защита свободы экономической деятельности - задача общегосударственная, и в ее решении должны участвовать все государственные органы и органы местного самоуправления. Однако практика показывает, что своими необоснованными, недобросовестными, незаконными действиями именно они нередко нарушают свободу экономической деятельности, создают административные барьеры для хозяйствующих субъектов. Поэтому существенный груз ответственности за выявление правонарушений и устранение угроз свободе экономической деятельности оказался возложенным на прокуратуру.

В настоящее время прокуратура доказала возможность перехода и перешла от репрессивных методов недалекого прошлого к защите прав хозяйствующих субъектов и свободы экономической деятельности, подтвердив успех работы прокуроров в новых социально-правовых условиях. Это подтверждается также и тем, что с недавнего времени прокуратура наделена качественно новыми полномочиями по защите прав предпринимателей, свободы их экономической деятельности, связанными с дачей согласия на проведение выездных внеплановых проверок субъектов предпринимательства, а также с формированием ежегодного сводного плана проведения плановых проверок.

В связи с произошедшими в последнее время изменениями надзорной деятельности органов прокуратуры в сфере защиты прав хозяйствующих субъектов многие проблемы, касающиеся организационно-методического обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности, остались вне поля зрения представителей юридической науки.

Фактическое отсутствие стратегии правотворческой деятельности, связанной с реализацией правоохранительной функции государства по вопросам защиты прав хозяйствующих субъектов, на практике влечет многочисленные законодательные коллизии, что негативно сказывается на эффективности прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности, непосредственно зависящей от качества законов, за исполнением которых следит прокуратура, и обусловливает актуальность исследования насущных проблем совершенствования законодательства, обеспечивающего свободу экономической деятельности.

В связи с этим цель исследования - выявить основные тенденции и закономерности прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности, сформировать концептуальные основы правового регулирования и организационного обеспечения этого направления деятельности прокуратуры для наиболее полной реализации ее правозащитного потенциала.

Поставленная цель определила задачи исследования:

1) раскрыть смысл и предназначение прокурорского надзора в сфере защиты свободы экономической деятельности с учетом качественных изменений в правозащитной деятельности органов прокуратуры;

2) выявить тенденции и закономерности надзорной деятельности прокуратуры в исследуемой сфере общественных отношений;

3) разработать теоретические подходы и практические рекомендации по выявлению пределов прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности с учетом кардинальных изменений в правозащитной деятельности прокуратуры;

4) определить предмет и выделить основные направления прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности;

5) обосновать правовые и организационные возможности органов прокуратуры по реализации новых полномочий в сфере защиты свободы экономической деятельности;

6) выявить и системно изучить основные факторы, влияющие на состояние законности и оптимизацию прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности;

7) определить содержание организационно-методического обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности для выработки практических рекомендаций по повышению его эффективности;

8) выделить наиболее значимые для эффективности прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности направления совершенствования законодательства.

Объект и предмет исследования.

Объектом исследования являются прокурорско-надзорные правоотношения, возникающие в процессе формирования новой модели организации прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности; закономерности и тенденции развития прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности.

Предметом исследования является прокурорский надзор за исполнением законов о свободе экономической деятельности; правовые средства прокурорского надзора, применяемые для защиты свободы экономической деятельности; проблемы, негативно влияющие на эффективность прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности; нормативные правовые акты, регламентирующие надзорную деятельность прокуратуры в сфере защиты свободы экономической деятельности, и практика их применения, организационно-распорядительные документы Генерального прокурора Российской Федерации, направленные на определение целей, задач, полномочий и правовых средств прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности.

Методологическую основу диссертационного исследования составили современные общенаучный и частно-научные (специальные) методы познания социально-правовых явлений и деятельности органов прокуратуры в сфере отношений государства с хозяйствующими субъектами, в том числе: анализ; синтез; общефилософские способы исследования - диалектический, исторический, логический, системный; структурно-функциональный; сравнительно-правовой; нормативно-логический; метод сравнительного правоведения, анализа документов.

Теоретической основой исследования послужили взгляды и концепции отечественных ученых, работающих в области теории и философии права, различных отраслей права: С.А. Авакяна, А.И. Алексеева, С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, М.В. Баглая, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, А.Д. Градовского, Е.П. Губина, С.А. Емельянова, И.В. Ершовой, С.М. Казанцева, Н.М. Коркунова, В.Н. Кудрявцева, М.Н. Малеиной, А.В. Малько, Н.И. Матузова, Д.И. Мейера, И.В. Михайловского, А.В. Некрича, В.С. Нерсесянца, Ю.Г. Орлова, В.В. Попова, В.Ф. Попандопуло, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, Е.Н. Трубецкого, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневича, Н.П. Шмелева, Б.С. Эбзеева, Л.С. Явича, В.Ф. Яковлева и др.

Основополагающее значение для раскрытия темы имели работы по теории прокурорского надзора: П.Д. Альбицкого, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, Г.И. Бровина, И.С. Викторова, Ю.Е. Винокурова, В.В. Гаврилова, Ю.М. Грошевого, В.В. Долежана, В.К. Звирбуля, А.Г. Звягинцева, А.Х. Казариной, В.В. Клочкова, Ф.М. Кобзарева, А.Ф. Козусева, Б.В. Коробейникова, В.И. Ломовского, В.Г. Мелкумова, Н.В. Муравьева, Л.Н. Николаевой, Ю.Г. Орлова, М.Ю. Рагинского, В.П. Рябцева, В.М. Савицкого, К.Ф. Скворцова, А.Ф. Смирнова, А.А. Чувилева, М.С. Шалумова,В.И. Шинда, В.Б. Ястребова и др.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, широкий круг нормативных правовых источников, центральное место среди которых занимают международные правовые акты, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе реализации свободы экономической деятельности, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации.

Эмпирической базой исследования послужили: материалы обобщения автором прокурорской практики по надзору за исполнением законодательства экономической направленности, состояния законности в сфере соблюдения прав хозяйствующих субъектов органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в различных областях предпринимательской деятельности (по результатам анализа докладных записок прокуроров субъектов Российской Федерации); результатов проверок, проводимых бригадами Генеральной прокуратуры Российской Федерации с участием автора настоящей работы в министерствах и ведомствах за 1997-2010 гг.; статистические и информационные данные Генеральной прокуратуры Российской Федерации за тот же период, в том числе статистические и информационные данные по реализации органами прокуратуры новых полномочий по защите свободы экономической деятельности, предусмотренных Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон № 294-ФЗ), а также результаты проведенного с участием автора настоящей работы мониторинга исполнения Закона № 294-ФЗ методом формализованного опроса 375 предпринимателей.

В диссертации осуществлен научный анализ материалов социологических исследований, проведенных ВЦИОМом, Левада-центром, ИНДЕМом, Общероссийской общественной организацией малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ» за период 2008-2011 гг.

Степень научной разработанности проблемы. В юридической науке проблема ранее фактически не разрабатывалась. Защита свободы экономической деятельности средствами прокурорского надзора до настоящего времени надлежащим образом не рассматривалась, целостной концепции по заявленной проблеме не было. Научные и методические разработки в данной сфере отсутствуют, что обусловило выбор темы диссертационного исследования, в котором впервые сделана попытка разработки теории, правовых и организационных основ прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности.
В решении поставленной задачи автору помогли исследования по проблемам прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности, представленные в докторской диссертации
А.Х. Казариной «Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экономики» (М., 2009), где разработаны теоретические подходы, принципы и практические рекомендации по определению предмета, объектов, субъектов и пределов прокурорского надзора применительно к сфере экономики, однако без акцентирования внимания на свободе экономической деятельности, в связи с чем целый ряд проблем остался вне поля исследования.

Необходимо отметить также докторские диссертации Г.А. Гаджиева «Основные экономические права (сравнительное исследование конституционно-правовых институтов России и зарубежных государств)» (М., 1996), в которой разработана концепция основных экономических прав как составной части учения об основных правах и свободах человека и гражданина, и В.Г. Бессарабова «Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации» (М., 2001), где проведено системное исследование места и роли органов прокуратуры в системе государственного контроля, надзора прокуратуры за исполнением законов органами государственного контроля и законностью издаваемых ими актов.

Однако в указанных работах в основном исследуются проблемы общего характера. Между тем практика диктует необходимость их адаптации к конкретным вопросам правового и организационно-методического обеспечения надзорной деятельности органов прокуратуры по защите прав хозяйствующих субъектов, эффективности применения мер реагирования прокурора на выявленные нарушения законодательства о свободе экономической деятельности, оптимизации прокурорского надзора за соблюдением прав хозяйствующих субъектов.

Научная новизна исследования. Научная новизна диссертации заключается в разработке концепции оптимизации прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности.

В работе впервые с применением системного подхода исследованы следующие проблемы:

выявлены изменения в правозащитной деятельности органов прокуратуры, оказавшие влияние на теоретические и прикладные основы прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности;

выделены основные факторы, влияющие на состояние законности и оптимизацию прокурорского надзора в сфере обеспечения свободы экономической деятельности;

определены реальные правовые пути и механизмы решения проблем, возникающих в процессе реализации прокуратурой как традиционных, так и новых полномочий по защите свободы экономической деятельности;

сформулировано авторское видение предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности, содержания его приоритетных направлений;

выделены наиболее значимые для оптимизации прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности направления организационно-методического обеспечения, а также пути совершенствования действующего законодательства.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Концепция оптимизации прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности в условиях модернизации российской экономики представляет собой совокупность теоретических положений, определяющих:

основы реализации функции надзора и правовых средств ее реализации в рассматриваемой сфере, правового регулирования и организационно-методического обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности;

предмет и приоритетные направления прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности;

пределы прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности, возможность их уточнения;

факторы, влияющие на состояние законности, которая в сфере защиты свободы экономической деятельности в значительной мере обеспечивается органами прокуратуры;

критерии оценки результативности деятельности прокуроров по защите свободы экономической деятельности, в том числе эффективности новых методов в работе прокуратуры;

правовые и организационные механизмы повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности.

2. Вывод о неразрывной связи принципа законности со свободой экономической деятельности, уяснение смысла которой составляет теоретическую предпосылку для определения предмета, пределов и приоритетных направлений прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности, когда эта свобода:

существует в виде субъективных прав и, значит, всегда в строго определенных границах, что позволяет отсечь от свободы экономической деятельности и связанной с ней активности ее крайние, негативные проявления, такие как игнорирование обязательных требований государства к хозяйствующим субъектам, злоупотребление правом;

способствует формированию в общественном сознании идеи о целесообразности и необходимости такого реально правомерного поведения всех субъектов, реализующих свободу экономической деятельности, при котором фактически достигается всеобщность права;

становится гарантированным, охраняемым государством внешним и внутренним состоянием независимости субъектов права, познающих действительность и действующих в соответствии с познанным, разумно сочетающих свои интересы с интересами иных субъектов права и общества, и выражается в возможности осуществления законной добросовестной предпринимательской и иной экономической деятельности без вмешательства третьих лиц, в том числе государственных и муниципальных органов.

3. Доказано, что в настоящее время российская прокуратура, сохранив традиционные для отечественной правовой системы черты механизма постоянного контроля за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории России законов, превратилась в один из высокоэффективных инструментов реализации принципов демократии, защиты прав хозяйствующих субъектов и свободы экономической деятельности.

Поскольку в функции уголовного преследования прокуратуры в результате реформирования были смещены акценты и возможности ее реализации, укрепление законности при защите свободы экономической деятельности в настоящее время в существенной степени проводится вне уголовного процесса с использованием не связанных с уголовным преследованием прокурорско-надзорных средств реагирования.

4. Исходя из того, что свобода - это способность человека действовать в своих интересах и целях, реализуемая в соответствии с принципом общего дозволения и подвергаемая необходимым ограничениям, связанным с защитой интересов общества и государства, дано авторское определение предмета прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности, под которым понимается соблюдение федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций норм Конституции Российской Федерации, направленных на регулирование экономических отношений и обеспечение свободы экономической деятельности; исполнение ими законодательных норм императивного характера, определяющих правовое пространство свободы экономической деятельности, в котором хозяйствующие субъекты полностью свободны в выборе и использовании любых средств для повышения эффективности предпринимательской и иной экономической деятельности и достижения наилучших результатов этой деятельности, в приложении своего труда, в пользовании созданным и заработанным, а также тех запретов и ограничений, затрагивающих свободу экономической деятельности хозяйствующих субъектов, которые прямо установлены законом; соответствие законам издаваемых указанными органами нормативных правовых актов, влияющих на правовое пространство свободы экономической деятельности.

5. Выделены основные критерии, определяющие пределы прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности: виды нормативных правовых актов, охраняющих и гарантирующих свободу экономической деятельности, надзор за исполнением которых возложен на прокуроров; объекты прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности; объем полномочий прокурора по выявлению нарушений законов о свободе экономической деятельности; достаточность знаний о предмете прокурорского надзора, позволяющая прокурору принять взвешенное, необходимое решение; характер вмешательства прокуроров в деятельность поднадзорных объектов, который определяется, в первую очередь, потребностями защиты публичного интереса; принцип диспозитивности, предопределяющий возможность участников регулируемых отношений самостоятельно и в соответствии со своими интересами выбирать наиболее целесообразный для них вариант поведения и предполагающий устранение необоснованного вмешательства государства в оперативно-хозяйственную деятельность хозяйствующих субъектов; принцип запрета злоупотребления правом, согласно которому исключается безграничная свобода в использовании участниками гражданских правоотношений имеющихся у них прав.

6. Внесены предложения, направленные на более точное закрепление пределов прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности, в том числе позволяющие:

закрепить новые полномочия прокуроров в Федеральном законе от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», в том числе путем дополнения п. 1 ст. 22 полномочиями, связанными с дачей согласия органам контроля на проведение внеплановых выездных проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, формированием ежегодного сводного плана проведения плановых проверок, отказом контролирующему органу во включении предложения о проверочном мероприятии в план контрольных мероприятий; абз. 3 п. 1 ст. 22 положением следующего содержания: «Согласование с органами прокуратуры проверки, проводимой по требованию прокурора, не требуется»;

законодательно регламентировать критерии, по которым возможно оценить существующую угрозу причинения вреда жизни, здоровью граждан, животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, отсутствие которых негативно сказывается на должной реализации прокурорами новых полномочий при принятии решений о согласовании внеплановых выездных проверок;

учитывая, что со стороны контролирующих органов могут возникать препятствия ввиду отсутствия прямого для них указания, установить в Законе № 294-ФЗ обязательность для органов контроля выполнения требования прокурора о проведении проверки с указанием на то, что по поручению прокурора проверка может быть проведена без согласования с органами прокуратуры.

7. Обоснован вывод о том, что новые полномочия по обеспечению гарантии недопущения, минимизации правонарушений при осуществлении контрольных мероприятий в сфере предпринимательства, возложенные на органы прокуратуры Законом № 294-ФЗ, формируют принципиально новую систему укрепления законности в сфере защиты свободы экономической деятельности, поскольку вводят в прокурорский надзор дополнительную информационную составляющую, призванную охватить как можно больше субъектов государственного контроля и предпринимательской среды для выявления нарушений законов в области охраны свободы экономической деятельности. Получая полную информацию от всех контролирующих органов о готовящихся проверках, прокурор имеет возможность противодействовать не только единичным фактам нарушений свободы экономической деятельности, но и их массовым проявлениям, чем достигается основная цель наделения органов прокуратуры новыми полномочиями - повысить эффективность правозащитной деятельности прокуратуры.

8. В целях оптимизации прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности выделены существенно влияющие на состояние законности в рассматриваемой области факторы комплексного характера, в том числе: защита добросовестной конкуренции; развитие инновационной экономики; укрепление финансовых рынков и повышение ликвидности банковской системы; государственная поддержка предпринимательства и создание условий для развития конкурентоспособной отечественной промышленности; снижение административных барьеров; создание эффективного механизма защиты хозяйствующих субъектов от рейдерских атак; противодействие коррупции, а также правового характера: неурегулированность правом определенных отношений в различных правовых сферах, затрагивающих свободу экономической деятельности; противоречия в действующем законодательстве, обеспечивающем свободу экономической деятельности; принятие «дефектных» нормативных правовых актов, ущемляющих законные права, свободы, интересы хозяйствующих субъектов, не обеспеченных для своего осуществления необходимыми ресурсами (материальными, кадровыми и иными); наличие коррупционных факторов в нормативных правовых актах о свободе экономической деятельности.

9. В целях надлежащей организации деятельности прокуратуры по содействию правовыми средствами преодолению отставания развития инновационной экономики в России разработана направленная на раскрепощение творческой активности, свободы предпринимательства авторская, научно обоснованная классификация наиболее опасных правонарушений, препятствующих развитию и внедрению инноваций, которые являются необходимыми инструментами для развития конкурентной среды, в том числе: несоблюдение норм законодательства при закреплении за Российской Федерацией прав на объекты интеллектуальной собственности, созданных за счет бюджетных средств, выделенных на НИР и НИОКР, при осуществлении правовой охраны таких результатов интеллектуальной деятельности; нарушения законодательства при организации учета, а также в процессе использования результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ и др.

10. Доказано, что разработка новых подходов к конструированию методик прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности, рекомендаций по наиболее эффективному выявлению средствами прокурорского надзора нарушений свободы экономической деятельности и обстоятельств, способствующих им, возможна на основании адаптации и модификации с учетом специфики надзорной практики приемов и методов криминалистики, разработанных для расследования преступлений экономической направленности, в том числе криминалистических теории отражения, классификации признаков преступлений, некоторых средств их обнаружения. Правонарушения экономической направленности различаются по степени общественной опасности, поэтому усилия прокуроров должны быть направлены на нейтрализацию тех из них, которые в большей степени оказывают влияние на решимость совершать преступления, наиболее тесно связаны с ними, создают условия для перерастания правонарушений меньшей общественной опасности в преступные деяния, что определяет структуру и содержание методических пособий по осуществлению прокурорского надзора в сфере защиты свободы экономической деятельности.

11. Предлагается исходить из того, что отправным моментом при разработке методик прокурорского надзора является способ совершения правонарушения, в связи с чем вносится предложение о включении в методику прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности положений о следах правонарушений, отраженных в документах и обусловленных способом совершения противоправных деяний; источников информации о нарушениях свободы экономической деятельности; основных (типичных) видов нарушений соответствующих законов; признаков, свидетельствующих о наличии таких нарушений; обстоятельств, способствующих их совершению; сведений о типичных «серых схемах» обхода требований законов о свободе экономической деятельности, которые позволят выявить точки роста противоправной активности, способы совершения наиболее опасных противоправных действий, связанных с ограничением свободы экономической деятельности, приносящих существенный вред интересам общества и государства, и предложить меры по их нейтрализации или снижению общественной опасности.

12. Разработан алгоритм проведения проверок, направленных на выявление нарушений законов о свободе экономической деятельности, с учетом их признаков, способов совершения этих нарушений в различных правовых сферах: антимонопольной, кредитно-финансовой, осуществления государственного и муниципального контроля, противодействия рейдерству и коррупционным проявлениям, защиты интеллектуальной собственности, что позволяет более эффективно применять надзорные полномочия прокуроров.

13. Сформулированы предложения по повышению эффективности действующей организационной модели прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности, в том числе: укрепление взаимодействия с предпринимательским сообществом, правовое просвещение предпринимателей и представителей контролирующих органов, усиление роли общественных советов по защите малого и среднего бизнеса созданных при прокуратурах субъектов Российской Федерации, использование специфических форм взаимодействия прокуратуры с контролирующими органами.

14. Разработаны предложения по устранению недостатков и коллизий действующих законов о свободе экономической деятельности, деформирующих правовой порядок в различных правовых сферах: антимонопольной, кредитно-финансовой, осуществления государственного и муниципального контроля, оказания государственной поддержки предпринимательству, защиты интеллектуальной собственности, противодействия рейдерству и коррупции, определены пути их преодоления с конкретными рекомендациями, направленными на общую цель: повышение эффективности защиты свободы экономической деятельности средствами прокурорского надзора, в том числе:

законодательно урегулировать виды контроля (надзора), выпавшие из зоны действия Закона № 294-ФЗ (пробирный, земельный), поскольку в нем отсутствуют основания для проведения выездных внеплановых проверок в ряде областей;

дополнить основания отмены вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом результатов проведенных с грубым нарушением закона проверок, установленные в ст. 20 Закона № 294-ФЗ (заявление юридического лица, индивидуального предпринимателя), таким, как заявление прокурора;

разграничить понятия административного расследования и проверки контролирующих органов путем внесения дополнений в Закон № 294-ФЗ в целях предотвращения возможности оформлять внеплановую проверку в качестве административного расследования. Для устранения правовой неопределенности в данном вопросе предлагается, в частности, имплементировать норму ст. 20 Закона № 294-ФЗ в КоАП РФ, дополнив ст. 26.2 КоАП РФ («Доказательства») положением о недопустимости использования доказательств, полученных при проведении проверки в рамках осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, если такая проверка проведена с грубыми нарушениями требований законодательства;

разработать как на федеральном, так и на региональном уровнях реестры субъектов малого и среднего бизнеса, отсутствие которых препятствует возможности соблюдения законодательно установленных сроков проведения проверок, осуществления эффективного прокурорского надзора в сфере защиты свободы экономической деятельности;

внести дополнения в Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ
«О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» в отношении осуществления процедур надзора на консолидированной основе, в частности, деятельности банковских групп и банковских холдингов, составляющих значительную долю в числе действующих кредитно-банковских организаций;

установить в ст. 18 Федерального закона от 24.07.2007 № 209-ФЗ
«О развитии малого и среднего предпринимательства» обязанность, а не право, а также сроки утверждения органами государственной и муниципальной власти порядка формирования, ведения и опубликования перечней государственного и муниципального имущества, подлежащего передаче в долгосрочную аренду на льготных условиях субъектам малого и среднего предпринимательства, порядка и условий предоставления в аренду такого имущества; внести в указанную статью изменения, касающиеся конкретизации назначения недвижимого имущества, которое может быть включено в Перечень государственного и муниципального имущества, подлежащего передаче в долгосрочную аренду на льготных условиях субъектам малого и среднего предпринимательства, в том числе с учетом его социальной значимости.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Концепцию оптимизации прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности можно квалифицировать как решение крупной научной проблемы, которое вносит существенный вклад в развитие основополагающих положений теории прокурорского надзора и организации прокурорско-надзорной деятельности. Сформулированные положения о новом понимании роли прокуратуры в исследуемой сфере правовых отношений могут служить основой для дальнейшего исследования проблемы защиты конституционно гарантированных прав и свобод, использоваться в нормотворческой деятельности, что позволит повысить уровень правовой защищенности прав хозяйствующих субъектов и свободы их экономической деятельности, с одной стороны, и прав и законных интересов потребителей их продукции, работ, услуг - с другой.

Практическую значимость имеют сформулированные диссертантом положения, выводы и рекомендации, которые могут быть использованы в практической деятельности прокуроров по защите свободы экономической деятельности, научно-методических работах по прокурорскому надзору, в системе повышения квалификации прокуроров, в преподавательской деятельности, в образовательных учреждениях по специальности «юриспруденция».

Апробация и внедрение в практику результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в печатных трудах: трех монографиях, 18 научно-методических пособиях и рекомендациях, 22 научных статьях, в том числе в 11 статьях, опубликованных в изданиях, рекомендуемых ВАК Минобрнауки России.

В качестве участника рабочей группы по выработке предложений о внесении изменений в нормативные правовые акты, направленные на совершенствование контроля за субъектами предпринимательской деятельности, диссертант участвовал в разработке нового механизма защиты прав субъектов предпринимательства, в частности в разработке норм Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», касающихся порядка согласования органами прокуратуры внеплановых проверок, формирования ежегодного сводного плана проверок и иных новых полномочий органов прокуратуры, изменений в КоАП РФ, вводящих административную ответственность должностных лиц контролирующих органов за несоблюдение требований законодательства о государственном контроле (Федеральный закон от 27.07.2010 № 239-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»); постановлений Правительства Российской Федерации от 28.10.2009 № 847 «Об утверждении Положения о направлении органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в органы прокуратуры проектов ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также формы и содержания сводного плана проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и от 30.06.2010 № 489 «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», а также приказов Генерального прокурора Российской Федерации, направленных на реализацию указанного Закона, в том числе от 27.03.2009 № 93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ
«О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», от 02.10.2009 № 319 «О порядке формирования ежегодного сводного плана проведения органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля плановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», от 11.08.2010 № 313 «О порядке формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

Сформулированные в работе формализованные оценочные показатели качества реализации органами прокуратуры новых полномочий по защите свободы экономической деятельности нашли свое отражение в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 02.11.2010
№ 411 «Об утверждении и введении в действие статистического отчета «Сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законодательства контролирующими органами в сфере защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» по форме ГМК и Инструкции по его составлению», проект которого разработан диссертантом совместно с Главным управлением по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Положения и выводы диссертации применялись в правовом просвещении предпринимателей, разработанные на их основе руководства и рекомендации активно использовались хозяйствующими субъектами для защиты своих прав и свобод, в том числе в 80 субъектах Российской Федерации, где находятся региональные отделения Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ» и более 100 отраслевых союзов.

Выносимые на защиту положения докладывались на научных и научно-практических конференциях, в том числе всероссийских и международных, на обучающих семинарах в прокуратурах субъектов Федерации, использовались в информационных письмах прокурорам на места.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Содержание диссертационной работы

Во введении обосновывается выбор темы и ее актуальность, определены объект, предмет, цели и задачи исследования, показана степень научной разработанности проблемы, раскрыты методологические, методические, нормативно-правовые, эмпирические основы исследования, его научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту, раскрывается характер апробации ее основных положений и внедрение в практику полученных результатов.

Для того чтобы выйти на современное понимание свободы экономической деятельности, предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности, в главе I «Понятие, формы и содержание свободы экономической деятельности и роль правовых средств в ее реализации» проводится исследование закономерностей появления и дальнейшего развития понятия свободы экономической деятельности в различных философских и правовых системах, ее содержания и форм, обосновывается неразрывная связь свободы с правом и принципом законности, дается авторское определение свободы экономической деятельности, развернутая характеристика конституционного закрепления и иного нормативно-правового регулирования свободы экономической деятельности.

Первый параграф «Понятие свободы экономической деятельности» посвящен историко-правовому исследованию различных философских и правовых воззрений на понятие свободы экономической деятельности как одного из проявлений свободы. Проведенное исследование подтвердило предположение о том, что и в античном мире, и в Средние века вопрос о свободе на получал однозначного решения, он настолько сложен, что до сих пор не получил должного ответа.

Автор приходит к выводу о том, что в наше время свобода экономической деятельности - феномен, представляющий собой сплав философии и права, законности и либерализма, который длительное время являлся предметом разных обсуждений, теперь уже смело может быть охарактеризован как неотъемлемая часть многих сфер жизнедеятельности общества, прежде всего экономической. Трансформация представлений о свободе шла от древнегреческого понимания свободы лишь в соотношении с государством свободных людей до понимания принципа свободы как независимости человека от принуждающего произвола кого бы то ни было, действия, совершаемого индивидом по своему желанию, возможности выбора (Т. Гоббс, Г.В. Лейбниц, Д. Юм, Дж. Локк, Б. Спиноза, И. Кант, И.Г. Фихте, Ф.В.Й. Шеллинг, Г.В.Ф. Гегель), воплощения принципа свободы в демократизации общественных отношений (Вольтер, Д. Дидро, Ж.-Ж. Руссо, П. Гольбах, Ш. Монтескье) и в основных течениях российского либерализма (Б.Н. Чичерин, В.С. Соловьев, Е.Н. Трубецкой, П.И. Новгородцев, И.В. Михайловский и др.).

В дальнейшем исследовании автор исходит из того, что свобода экономической деятельности проявляется как синтез действия и независимости, выражая способность субъекта к самостоятельному выбору способа поведения в сфере экономики и конструированию способа взаимодействия с экономической средой в соответствии с объективно обусловленными осознанными общественными интересами.

Однако независимость в сфере экономики, понимаемая только как отсутствие ограничений, является свободой лишь формально, требует наличия в обществе конкретных механизмов, способствующих ее реализации, основным из которых является наличие единой, объективной и равной меры для всех носителей свободы. Свойствами такой меры обладает право. И не случайно всеми учеными и философами подчеркивалось, что свобода может реализовываться только в праве индивида делать то, что дозволено законом (Цицерон, Н. Макиавелли, Г. Гроций, О. Ринуччини, Т. Гоббс, Дж. Локк, Ш. Монтескье, Беккариа, Дж. Милль, Л. Гобхаус, И. Кант, И.Г. Фихте, Ф.В.Й. Шеллинг, Г.В.Ф. Гегель и др.), свобода лежит в основе права (Б.Н. Чичерин, B.C. Соловьев, Е.Н. Трубецкой, П.И. Новгородцев, И.В. Михайловский, В.С. Нерсесянц и др.). Поскольку в обществе не бывает полной свободы, в правовом смысле свобода должна быть отмерена законами и уравновешена ответственностью, являющейся условием свободы, за злоупотребление ею.

Автором доказывается, что свобода экономической деятельности относится как к сфере частного, так и публичного права, а правовое регулирование экономической деятельности отражает сложный комплекс правоотношений публичного, частного и смешанного характера. Делая вывод о том, что исследование границ между публичным и частным правом играет существенную роль для определения пределов государственного и иного властного вмешательства в экономическую и иные сферы жизни общества, предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности, автор отмечает, что эти границы не представляют неподвижной величины: многие отношения, являющиеся в данную эпоху отношениями частноправовыми, могут впоследствии приобрести публично-правовой характер, и наоборот, как это, например, случилось с перемещением ряда объектов публично-правового регулирования, имеющих прямое отношение к свободе экономической деятельности, в сферу частноправового регулирования. Это касается сфер деятельности предприятий и иных хозяйствующих субъектов, где в последние годы резко сужена зона административности управления и регулирования.

Во втором параграфе «Содержание и формы свободы экономической деятельности» на основе сделанных ранее выводов автором проводится дальнейшая конкретизация содержания свободы экономической деятельности. Подчеркивается, что свобода экономической деятельности в классической рыночной экономике сопоставляется с неограниченной свободой и предполагает базирующуюся на неприкосновенности частной собственности свободу производить, торговать и заниматься другими видами экономической деятельности. Однако ничем не ограниченная свобода ведет к бесправию и произволу, поэтому содержание и формы свободы экономической деятельности в классической рыночной экономике могут рассматриваться лишь как идеальная модель, не отражающая в полной мере реалии жизни.

На основе исследования имеющихся мнений ученых-экономистов автор приходит к выводу о том, что современное развитие рыночной экономики характеризуется усложнением форм взаимодействия рынка и государственного регулирования, изменением соотношения экономических и неэкономических начал в структуре современного общества, что обусловливает изменения в содержании и формах свободы экономической деятельности.

Подчеркивается, что в переходной рыночной экономике содержание свободы экономической деятельности может рассматриваться как степень невмешательства государства в осуществляемые законными способами производство, распределение или потребление товаров и услуг в соответствии с необходимым уровнем защиты этой свободы посредством разумных ее ограничений.

Рассматривая свободу экономической деятельности как закрепленное в законе благо, позволяющее гражданам быть свободными в выборе и использовании любых не запрещенных законом средств для повышения эффективности предпринимательской и иной экономической деятельности и достижения наилучших результатов этой деятельности, автор констатирует, что хозяйствующие субъекты свободны не только в производственной сфере, но и в торговле, сбережении ценностей и финансовых средств, инвестировании, пользовании созданным и заработанным. Они свободно могут быть владельцами и поставщиками материальных ресурсов, устанавливать цены и т.д.

В третьем параграфе главы первой «Свобода экономической деятельности и принцип законности: соотношение понятий» в целях более детального исследования вопросов защиты свободы экономической деятельности и роли прокуратуры в этой сфере рассмотрено соотношение свободы экономической деятельности с принципом законности.

Автор исходит из того, что реальность права определяется не только выражающими его нормативными правовыми актами, дозволения и запреты которых представляют собой оформленность свободы экономической деятельности в общественном бытии, но и их точным исполнением, что необходимо для обеспечения законности. Диссертант приходит к выводу о том, что благодаря принципу законности свобода экономической деятельности получает реальный и обеспеченный характер и обретает такие способности, когда она: существует в виде объективных прав и, значит, всегда в строго определенных границах, что позволяет отсечь от свободы экономической деятельности и связанной с ней активности ее негативные проявления; способствует формированию в общественном сознании идеи о целесообразности и необходимости такого реально правомерного поведения всех субъектов, реализующих свободу экономической деятельности, при котором фактически достигается всеобщность права.