Теоретические, правовые и организационные основы прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности в Российской Федерации

Принцип законности связан как с поведением субъектов, реализующих свободу экономической деятельности, так и с деятельностью государственных органов, обеспечивающих реализацию и защиту свободы экономической деятельности, исходя из чего, а также из принципа недопустимости злоупотребления правом автор предлагает правовое понятие свободы экономической деятельности - возможность осуществления законной добросовестной предпринимательской и иной экономической деятельности без вмешательства третьих лиц, в том числе государственных и муниципальных органов.

Помимо традиционного понятия законности как точного исполнения законов, на основе анализа соотношения позитивного и естественного права, публичного и частного интереса рассматриваются и иные ее аспекты, значимые для свободы экономической деятельности, в том числе обеспечение баланса частных и публичных интересов в правотворчестве и правоприменении, что возможно только в разумном синтезе позитивного и естественного права, принцип которого, по мнению автора, в наиболее емком виде отражен в ст. 18 Конституции Российской Федерации: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов…»

Параграф четвертый «Анализ конституционного закрепления и иного нормативно-правового регулирования свободы экономической деятельности» представляет собой комплексный анализ конституционных норм, поддерживающих свободу экономической деятельности, и развивающих эти нормы положений действующего законодательства, что в дальнейшем позволяет определить предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности.

Проводится комплексный анализ законодательных новелл, направленных на повышение эффективности охраны свободы экономической деятельности от недобросовестной конкуренции, от избыточного вмешательства государства в экономическую деятельность хозяйствующих субъектов, многие из которых содержатся в Федеральном законе от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», которым установлены основные правила осуществления хозяйственной деятельности, создающие своеобразный «Кодекс участника хозяйственных отношений», касающийся хозяйствующих субъектов, представителей органов государственной власти, иных организаций и определяющий границы правового пространства свободы экономической деятельности.

Свободе экономической деятельности коррелирует обязанность государства обеспечивать поддержку предпринимательства, единое экономическое пространство, единую денежную систему, защиту капиталов на любой территории страны, стабильность кредитно-финансовой системы, что находит отражение в ряде анализируемых в работе нормативных правовых актов.

Отмечено, что законодательные нормы, регулирующие порядок осуществления государственного и муниципального контроля, призваны препятствовать превращению свободы экономической деятельности в бесправие и произвол, в связи с чем детально анализируются достоинства и недостатки базового Федерального закона № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», закрепившего общеправовые принципы взаимоотношения предпринимателей и государства в процессе осуществления государственного и муниципального контроля.

Глава II «Содержание и основные направления прокурорско-надзорной деятельности при защите свободы экономической деятельности» посвящена системному анализу компетенции прокурора при защите свободы экономической деятельности средствами прокурорского надзора, особой роли прокуратуры, приобретенной в последние годы в связи с переходом к новым приоритетам обеспечения законности и свободы экономической деятельности, исследованию приоритетных направлений в работе прокуратуры по обеспечению законности и свободы экономической деятельности.

В первом параграфе «Предмет прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности» анализируются имеющиеся подходы к понятию предмета прокурорского надзора, отмечается, что в последнее время в теории прокурорского надзора в связи с внедрением в экономическую деятельность общедозволительных начал конкретизируется предмет прокурорского надзора в сфере экономики и существенно пересматривается стадия выявления нарушений законов о свободе экономической деятельности. По мнению автора, при осуществлении надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности в поле зрения прокурора должны находиться не диспозитивные, а только императивные (регулятивные и охранительные), носящие строго обязательный характер правовые нормы. Исходя из того, что свобода - это правомерное действие, подвергающееся принципу общего дозволения и необходимым ограничениям, связанным с защитой интересов общества и государства, дается авторское определение предмета прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности - соблюдение федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций норм Конституции Российской Федерации, направленных на регулирование экономических отношений и обеспечение свободы экономической деятельности; исполнение ими законодательных норм императивного характера, определяющих правовое пространство свободы экономической деятельности, в котором хозяйствующие субъекты полностью свободны в выборе и использовании любых средств для повышения эффективности предпринимательской и иной экономической деятельности и достижения наилучших результатов этой деятельности, в приложении своего труда, в пользовании созданным и заработанным, а также тех запретов и ограничений, затрагивающих свободу экономической деятельности хозяйствующих субъектов, которые прямо установлены законом; соответствие законам издаваемых указанными органами нормативных правовых актов, влияющих на правовое пространство свободы экономической деятельности.

Во втором параграфе «Приоритетные направления прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности» в целях более глубокого теоретического осмысления предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности исследуются имеющиеся в теории прокурорского надзора подходы к соотношению понятий функции, подфункции, отрасли, подотрасли, направления в деятельности прокуратуры. Взяв за основу классификацию подотраслей общего надзора, предложенную в диссертационном исследовании А.Х. Казариной, автор обосновывает предложение о выделении прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности в самостоятельную подотрасль общего надзора, в первую очередь, тем фактором, что свобода экономической деятельности, проявляясь как комплексное явление, охватывает не только экономическую сферу, но и ряд других, включая сферу государственного строительства (например, правоотношения, направленные на обеспечение единства экономического пространства и обусловленные федеративным характером устройства России, разграничением предметов ведения - бюджетный, налоговый федерализм); социальную сферу.

Анализ имеющихся научных подходов к принципу выделения направлений в различных отраслях прокурорского надзора позволяет автору сделать вывод о том, что приоритетные направления в выделенной подотрасли зависят от актуализирующихся сфер правовых отношений, определяющим образом влияющих на свободу экономической деятельности, где имеются данные об устойчивом характере и распространенности нарушений свободы экономической деятельности. При этом автор исходит из того, что все правовые сферы - это та институциональная среда, где может реализовываться и развиваться свобода экономической деятельности, основой для создания которой является защита права собственности; обеспечение стабильности кредитно-финансовой системы; создание равных конкурентных возможностей и противодействие монополизму; законность государственного и муниципального контроля; государственная поддержка предпринимательства, которая во многом зависит от должной защиты публичной собственности, сохранности бюджетных средств, работающих на интересы общества и позволяющих государству оказывать такую поддержку.

Подчеркивается, что обеспечение права собственности следует рассматривать несколько шире, чем защита конкретных форм собственности, социальная суть которой - это все то, что человек может считать своим, прежде всего его жизнь и свобода. Гарантия права собственности очерчивает пределы вмешательства государственной власти в сферу свободы экономической деятельности, влияет на определение пределов прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности.

С учетом анализа наиболее распространенных и опасных для свободы экономической деятельности нарушений в соответствующих правовых сферах автор выделяет следующие приоритетные направления надзорной деятельности прокуроров в исследуемой области: надзор за исполнением законодательства о государственной и муниципальной собственности, в том числе, об интеллектуальной собственности; в кредитно-финансовой сфере; в антимонопольной сфере; при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля; в сфере оказания государственной поддержки предпринимательству; противодействие коррупции средствами прокурорского надзора.

Третий параграф «Пределы прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности» посвящен анализу пределов и полномочий прокурорского надзора в рассматриваемой сфере, на которые существенное влияние оказало кардинальное изменение роли органов прокуратуры в сфере защиты прав хозяйствующих субъектов, свободы их экономической деятельности.

Доказано, что в основе определения пределов прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности лежит принцип общего дозволения (разрешено все, что не запрещено законом). При исследовании понятия пределов прокурорского надзора анализируется понятие пределов доказывания в криминалистике, соотнося которые с прокурорским надзором автор полагает целесообразным в качестве одного из критериев пределов считать достаточность знаний о предмете прокурорского надзора, позволяющую прокурору принять необходимое решение - внести представление, принести протест, привлечь к ответственности, направить информацию и др. Пределы прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности предложено определять с учетом следующих основных критериев: виды нормативных правовых актов, охраняющих и гарантирующих свободу экономической деятельности, надзор за исполнением которых возложен на прокуроров; объекты прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности; объем полномочий прокурора по выявлению нарушений законов о свободе экономической деятельности; степень изученности предмета прокурорского надзора, позволяющая прокурору принять взвешенное, необходимое решение; характер вмешательства прокуроров в деятельность поднадзорных объектов, который определяется, в первую очередь, потребностями защиты публичного интереса; принцип диспозитивности, предопределяющий возможность участников регулируемых отношений самостоятельно и в соответствии со своими интересами выбирать наиболее целесообразный для них вариант поведения и предполагающий устранение необоснованного вмешательства государства в оперативно-хозяйственную деятельность хозяйствующих субъектов; принцип запрета злоупотребления правом, согласно которому исключается безграничная свобода в использовании участниками гражданских правоотношений имеющихся у них прав.

Проведя системный анализ осуществляемой прокурорами надзорной работы, автор показывает механизмы реализации правоохранной и правозащитной деятельности прокуратуры по обеспечению свободы экономической деятельности с учетом специфики как традиционных, так и новых полномочий прокуратуры применительно к исследуемой области. Например, анализируя специфику полномочий по участию прокурора в правотворческой деятельности, автор приходит к выводу о том, что прокуроры могут оказать существенное влияние на процесс формирования нормативной правовой базы, необходимой для обеспечения свободы экономической деятельности.

Исследуя применение новых полномочий по защите свободы экономической деятельности, возложенных на прокуратуру Законом № 294-ФЗ, автором вносятся обоснованные законодательные предложения, способствующие более точному закреплению пределов прокурорско-надзорной деятельности в сфере защиты свободы экономической деятельности, в том числе:

отразить новые полномочия прокуроров в Федеральном законе
«О прокуратуре Российской Федерации», в том числе путем дополнения
п. 1 ст. 22 положениями о соответствующих полномочиях по защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного и муниципального контроля;

законодательно регламентировать понятие угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также критерии возникновения угрозы, отсутствие которых негативно сказывается на должной реализации прокурорами новых полномочий при принятии решений о согласовании внеплановых выездных проверок;

законодательно закрепить порядок рассмотрения жалоб на решения прокурора о согласовании проведения внеплановой выездной проверки или об отказе в согласовании ее проведения, предусмотренных ч. 15 ст. 10 Закона № 294-ФЗ, оформления принятого решения, полномочия вышестоящего прокурора при принятии решения по жалобе в рассматриваемой сфере.

Автор подробно исследует специфику предоставленного п. 1 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурорам права требовать проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, реализация которого усложнилась после вступления в силу Закона № 294-ФЗ. В ходе проведенного исследования диссертант приходит к выводу о недостаточной законодательной урегулированности вопроса о необходимости согласования органами контроля проверок, проводимых по требованию прокуратуры, для устранения которой предлагается внести изменения в Закон № 294-ФЗ, прописав в нем обязательность для органов контроля выполнения требования прокурора о проведении проверки с указанием на то, что по поручению прокурора проверка может быть проведена без согласования с органами прокуратуры. надзор законодательство прокурорский экономический

В главе III «Анализ состояния законности в сфере обеспечения свободы экономической деятельности и роли органов прокуратуры в этом процессе» основное внимание уделено характеристике выявляемых прокурорами нарушений, создающих угрозы свободе экономической деятельности в конкретных правовых сферах, системному толкованию обусловливающих эти нарушения факторов, а также выработке конкретных рекомендаций по их устранению. Исследование проведено на основе анализа материалов прокурорской практики всех регионов России.

В параграфе первом «Общая характеристика состояния законности в сфере обеспечения свободы экономической деятельности и влияющих на нее факторов» проведенный анализ данных статистической отчетности позволяет автору сделать вывод о том, что за последние три года наблюдается устойчивый рост выявляемых прокурорами нарушений в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, что во многом обусловлено введением в действие с 2009 г. Закона № 294-ФЗ, а также распространением с 2010 г. действия указанного Закона на «крупный» бизнес, государственные и муниципальные предприятия и учреждения, некоммерческие организации.

Автором обосновывается вывод о том, что нарушения законодательства о свободе экономической деятельности препятствуют практически всем названным в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2009 №537, условиям достижения экономического роста нашей страны, в связи с чем выделяются следующие факторы комплексного характера, которые могут оказывать положительное влияние на состояние законности в сфере обеспечения свободы экономической деятельности: защита добросовестной конкуренции; развитие инновационной экономики; укрепление финансовых рынков и повышение ликвидности банковской системы; государственная поддержка предпринимательства и создание условий для развития конкурентоспособной отечественной промышленности; снижение административных барьеров; противодействие коррупции и др.

К основным факторам правового характера, способствующим совершению нарушений свободы экономической деятельности, автор относит: неурегулированность правом определенных отношений в различных правовых сферах, затрагивающих свободу экономической деятельности, что «подталкивает» к нарушениям законов; противоречия и наличие коррупционных факторов в действующем законодательстве, обеспечивающем свободу экономической деятельности; принятие «дефектных» нормативных правовых актов, в том числе ущемляющих законные права, свободы, интересы хозяйствующих субъектов, не обеспеченных для своего осуществления необходимыми ресурсами (материальными, кадровыми и иными).

Отмечается, что одним из наиболее опасных факторов, негативно влияющих на состояние законности в сфере обеспечения свободы экономической деятельности, является коррупция. Нарушения свободы экономической деятельности во всех правовых сферах становятся еще более опасными в сфере борьбы с коррупцией, которая охватила практически все уровни органов государственной власти и местного самоуправления. На основе анализа материалов прокурорской практики всех регионов России за период 2007-2010 гг. обоснован вывод о том, что создание административных барьеров практически всегда связано с коррупционными проявлениями.

Второй параграф «Состояние законности в сфере охраны государственной и муниципальной собственности, в том числе интеллектуальной собственности» посвящен исследованию состояния законности в сфере защиты государственной и муниципальной собственности, в том числе интеллектуальной собственности, создания и внедрения инноваций, а также в процессе перераспределения собственности, в связи с чем помимо нарушений законодательства в сфере отношений собственности детально анализируется такое явление, как рейдерство.

Проанализированы наиболее распространенные методы противоправного захвата предприятий, в том числе незаконное приобретение контрольного пакета акций (долей) предприятия, преднамеренное снижение стоимости предприятия и приобретение в дальнейшем его активов; выкуп долговых обязательств. На основе системного анализа имеющейся практики прокурорского надзора сделан вывод о том, что многочисленные нарушения, способствующие рейдерским захватам, возникают из-за ненадлежащего осуществления органами исполнительной власти возложенных на них функций по контролю и надзору. Для подтверждения указанных выводов анализируется деятельность ряда ведомств, в том числе Федеральной службы по финансовым рынкам, Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной налоговой службы, Федеральной службы судебных приставов, и даются конкретные рекомендации по устранению недостатков, способствующих совершению рейдерских захватов. В частности, отмечается, что рейдерским захватам во многом способствуют многочисленные недостатки и нарушения в деятельности Федеральной службы по финансовым рынкам: отсутствие должного контроля за профессиональными участниками рынка ценных бумаг и эмитентами, в том числе на биржах при проведении торгов; неиспользование предоставленного законом права проверять достоверность сведений, содержащихся в документах, представленных для государственной регистрации выпусков эмиссионных ценных бумаг.

Отмечается, что защита интеллектуальной собственности является фундаментом эффективной экономики и свободы экономической деятельности. Масштабная модернизация экономики, перевод ее на инновационный путь развития требуют от государства правовой зашиты результатов интеллектуальной деятельности, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, которые являются необходимыми инструментами для реализации свободы экономической деятельности. Бюджетные расходы на НИОКР ежегодно превышают 300 млрд. руб. Доля государственного участия в финансировании НИОКР была и остается одной их самых высоких в мире (ѕ всех расходов), поэтому необходимо обеспечение сохранности и целевого использования бюджетных средств, отпущенных на создание новинок и наукоемкой продукции, доведение их до внедрения в производство.

На конкретных примерах обоснован вывод о том, что имеющийся научно-технический потенциал используется в российской экономике неудовлетворительно, государственные средства, предназначенные для НИР и НИОКР, используются не по назначению, не дают отдачи, объекты интеллектуальной собственности зачастую отсутствуют, должный учет результатов научно-технической деятельности не ведется. Бюджетные расходы на НИР и НИОКР ежегодно превышают 300 млрд. руб. О состоянии правовой охраны и защиты интеллектуальной собственности в Российской Федерации в 2009 году: аналитич. доклад / Совет Федерации, РНИИИС. С. 35. , однако, по данным Роспатента, из 100% охраноспособных результатов интеллектуальной деятельности, полученных при бюджетном финансировании, патентуются только до 10% таких результатов, а в коммерческом обороте находятся 1-2% из них.

Отмечается, что негативные факторы и нарушения, препятствующие развитию и внедрению инноваций, присутствуют в деятельности практически всех ведомств - Минобрнауки, РАН, Роспатента и иных.

На основе статистических данных, а также материалов прокурорских проверок разработана классификация и проведен детальный анализ нарушений законов со стабильно высокой долей в структуре всех обнаруженных на протяжении последних 7 лет, ограничивающих возможности государства в сфере развития и внедрения инноваций, в том числе: а) несоблюдение норм законодательства при закреплении за Российской Федерацией прав на объекты интеллектуальной собственности, созданных за счет бюджетных средств; б) нарушения при организации учета результатов таких НИР и НИОКР; в) нарушения в процессе использования полученных результатов научно-технической деятельности, препятствующие вовлечению инноваций в экономический оборот.

В третьем параграфе «Состояние законности в кредитно-финансовой сфере» особое место отводится оценке состояния законности в кредитно-финансовой сфере, стабильность которой является необходимым условием защиты собственности, обеспечения единства экономического пространства, а следовательно, существенной гарантией для свободы экономической деятельности.

Отмечается, что случившийся в 2008-2009 гг. мировой финансовый кризис показал особую важность поддержания в такие периоды стабильности кредитно-финансовой системы для должного обеспечения свободы экономической деятельности. Исследование практики в период финансового кризиса помогает более взвешено подойти к этой проблеме и в обычное, некризисное, время, в связи с чем автор выявляет факторы, оказывающие наиболее существенное влияние на обеспечение свободы экономической деятельности в стране в период финансового кризиса, и предлагает конкретные меры по их устранению.

Подчеркивается, что успешное устранение препятствий для обеспечения свободы экономической деятельности, возникающих в связи с проблемами в кредитно-финансовой системе, во многом зависит от эффективности банковского надзора, в связи с чем автором на системной основе рассмотрены и проанализированы основные нарушения, допускаемые органами банковского надзора, а также имеющиеся в их деятельности недостатки и способствующие им факторы, в том числе: ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей при проведении проверок кредитных организаций; неполнота и несвоевременность принятых по их результатам мер, отсутствие риск-ориентированного надзора за деятельностью кредитных организаций в целях предупреждения проблем и раннего реагирования при возникновении неблагоприятных тенденций в их деятельности и др.

Разработана классификация наиболее распространенных нарушений в деятельности кредитных организаций, негативно влияющих на стабильность кредитно-финансовой системы, в том числе: занижение реального уровня кредитного риска и, как следствие, недосоздание резервов на возможные потери по ссудам; формирование источников собственных средств (капитала) кредитных организаций с использованием ненадлежащих активов; несвоевременное исполнение обязательств перед кредиторами, вкладчиками и контрагентами; нарушения требований нормативных правовых актов в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и др.

В четвертом параграфе «Состояние законности в сфере государственного регулирования экономики» проведен комплексный анализ состояния законности и роли органов прокуратуры в ее обеспечении в основных сферах государственного регулирования экономики, фундаментальным образом влияющих на свободу экономической деятельности, - осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, включая сферу антимонопольного регулирования и поддержки конкуренции, оказания государственной поддержки предпринимательству.

Исследованы во многом обусловленные созданием административных барьеров нарушения в антимонопольной сфере, которые представляют наибольшую опасность для необоснованного сужения правового поля свободы экономической деятельности, в том числе: нарушение единства экономического пространства, ограничение свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств на территории Российской Федерации, создание дискриминационных условий для отдельных хозяйствующих субъектов; необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами и др. Особое внимание уделено анализу нарушений порядка ценообразования, которые приобретают особую опасность для свободы экономической деятельности в условиях финансовых кризисов, неблагоприятных природно-климатических условий, как, например, летом 2010 г., и иных форс-мажорных обстоятельств.

Разработана классификация наиболее распространенных нарушений антимонопольного законодательства, ограничивающих свободу экономической деятельности, обусловленных принятием не соответствующих закону нормативных правовых актов.

На основе анализа материалов прокурорской практики всех субъектов Российской Федерации, а также результатов проведенного методом формализованного массового опроса 375 предпринимателей мониторинга исполнения Закона № 294-ФЗ в целях выработки предложений по совершенствованию организации прокурорского надзора проведено исследование состояния законности в сфере государственного и муниципального контроля. Выделены и проанализированы наиболее распространенные нарушения свободы экономической деятельности, допускаемые органами контроля в процессе проведения ими проверок хозяйствующих субъектов, в том числе такие, как: проведение внеплановых выездных проверок без согласования с органами прокуратуры; нарушение порядка уведомления субъектов предпринимательской деятельности о проведении плановых и внеплановых проверок; проведение проверки без распоряжения (приказа); превышение полномочий контролирующими органами при проведении проверок; нарушения законодательно установленных ограничений и сроков при проведении мероприятий по контролю.

Проводится комплексный анализ динамики состояния законности в сфере оказания государственной поддержки предпринимательства и видов нарушений, препятствующих созданию благоприятных условий для реализации свободы экономической деятельности.

В частности, прослеживается динамика нарушений в различные периоды действия Федерального закона от 24.07.2007 № 209-ФЗ
«О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», а также анализируются факторы, им способствующие. Отмечается, что в первый период его действия превалировали такие нарушения, как несоответствие федеральному законодательству нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления о поддержке предпринимательства в части установленных направлений, принципов и видов поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства (МСП), порядка предоставления финансовой поддержки предпринимателям и др.

В настоящее время это, в первую очередь: нарушение основных принципов поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства; несоответствие целевых программ регионов по развитию и поддержке субъектов МСП законодательным требованиям; отсутствие перечней недвижимого имущества, которое может быть предоставлено им во владение и (или) пользование; нарушение порядка предоставления объектов недвижимого имущества во владение (пользование) субъектам МСП и организациям, образующим инфраструктуру их поддержки, и др.

Глава IV «Проблемы организационно-методического обеспечения надзора и иных направлений работы прокуратуры в сфере защиты свободы экономической деятельности» посвящена системному исследованию организационно-методических основ прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности, проблем тактики и методики прокурорских проверок, направленных на выявление нарушений свободы экономической деятельности, а также специфики применения прокурором мер реагирования на выявленные нарушения свободы экономической деятельности.

Первый параграф «Научные и прикладные основы тактики и методики прокурорских проверок, направленных на выявление нарушений законов о свободе экономической деятельности» посвящен теоретическому осмыслению вопросов тактики и методики прокурорских проверок в рассматриваемой области с целью выработки предложений по оптимизации прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности.

Соглашаясь с тем, что разработка наиболее эффективной для конкретного направления прокурорского надзора методики проведения проверок проводится на основе познания закономерностей организации работы и управления в прокуратуре и ее деятельности, анализа и обобщения прокурорской практики и состояния законности, научно обоснованных рекомендаций о способах, приемах и средствах достижения целей и решения задач функционирования прокуратуры, автор, однако, полагает, что целесообразно использовать также достижения криминалистики, которая может выходить за рамки уголовного процесса и касаться явлений в целом или их отдельных сторон, имеющих отношение к деятельности правоохранительных органов, не регламентированных уголовно-процессуальными нормами. И преступление, и противоправный проступок - это действие или бездействие, нарушающее норму права, а в социальном плане - это акты общественно опасного поведения, объединяемые общностью признаков в особом общественном явлении - правонарушениях.

Автор показывает, что разработка рекомендаций по наиболее эффективному выявлению средствами прокурорского надзора нарушений свободы экономической деятельности и обстоятельств, способствующих им, возможна на основании адаптации и модификации приемов и методов криминалистики с учетом специфики надзорной практики. Такие рекомендации могут разрабатываться, например, с использованием криминалистического учения о следах преступления, различных классификаций признаков преступлений, некоторых средств их обнаружения. Особую роль может сыграть криминалистическая теория отражения, согласно которой событие преступления, а в более широком плане и правонарушения есть один из материальных процессов действительности, обусловленный другими процессами, событиями и явлениями, отражается в них и сам является отражением каких-то процессов.

Учитывая возможности использования различных криминалистических подходов в прокурорском надзоре, автор делает вывод о том, что при разработке наиболее эффективной методики прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности необходимо учитывать следы правонарушений, отраженных в документах и обусловленных способом совершения противоправных деяний; источники информации о нарушениях свободы экономической деятельности; основные (типичные) виды нарушений соответствующих законов; признаки, свидетельствующие о наличии таких нарушений; обстоятельства, способствующие их совершению; сведения о типичных «серых схемах» обхода требований законов о свободе экономической деятельности, которые позволят выявить точки роста противоправной активности, способы совершения наиболее опасных противоправных действий, связанных с ограничением свободы экономической деятельности, приносящих существенный вред интересам общества и государства, и предложить меры по их нейтрализации или снижению общественной опасности.

На основе исследованных автором подходов разработана методика проверок по надзору за исполнением законов о свободе экономической деятельности с конкретными рекомендациями, выделением признаков нарушений, способов их совершения, способствующих им обстоятельств, и проиллюстрированная конкретными примерами из практики прокурорского надзора, включающая: проверку исполнения законов органами банковского надзора на предмет выявления нарушений, угрожающих стабильности кредитно-финансовой системы и свободе экономической деятельности; проверку исполнения требований законодательства, запрещающих недобросовестную конкуренцию; проверку исполнения законов о государственной поддержке предпринимательства; проверку соблюдения прав хозяйствующих субъектов при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля; выявление нарушений в сфере защиты интеллектуальной собственности; выявление нарушений, способствующих криминальным захватам, коррупционных нарушений.

Во втором параграфе «Теоретические и практические проблемы применения мер прокурорского реагирования на выявленные нарушения законодательства, охраняющего свободу экономической деятельности» исследуется специфика применения мер прокурорского реагирования в сфере защиты свободы экономической деятельности, типичные недостатки при их применении, оказывающие негативное влияние на эффективность прокурорского надзора в рассматриваемой сфере.

Отмечается, что, поскольку незаконные нормативные правовые акты представляют серьезную угрозу свободе экономической деятельности во всех областях ее реализации, прокурорские средства для приведения их в соответствие с действующим законодательством играют особую роль в сфере защиты прокурором свободы экономической деятельности во всех сферах ее реализации. Установлены устойчивые надзорные ситуации, заканчивающиеся принесением протестов с высокими показателями результативности восстановления нарушенных прав предпринимателей, которые распределены в три группы:

а) установление различного рода условий, ограничений и обязанностей, не предусмотренных действующим законодательством;

б) установление не предусмотренных законом налогов и сборов;

в) нарушение основных принципов защиты хозяйствующих субъектов при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

Исследована специфика применения такой меры прокурорского реагирования, как возбуждение дела об административном правонарушении, применительно к защите прокурором свободы экономической деятельности в антимонопольной сфере.

Отмечается, что реалии последних лет несколько снизили актуальность такой меры реагирования, как предостережение, что обусловлено достаточно эффективным взаимодействием органов прокуратуры с органами государственной власти и местного самоуправления, позволяющим предотвращать принятие ограничивающих свободу экономической деятельности незаконных нормативных правовых актов на этапе разработки их проектов, без объявления предостережения. Обоснован вывод о том, что это стало особенно актуальным после принятия Генеральным прокурором Российской Федерации ряда ведомственных приказов (от 02.10.2007 № 155, от 17.09.2007 № 144 и др.), предписывающих прокурорам на регулярной и системной основе проводить правовой анализ нормативных правовых актов.

На основе анализа прокурорской практики сделан вывод о целесообразности оптимизированного сочетания применяемых прокурором мер реагирования, что позволяет повысить эффективность защиты свободы экономической деятельности в конкретных правовых сферах. Например, невыполнение требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд приводит к грубым нарушениям свободы экономической деятельности хозяйствующих субъектов. Поэтому акты реагирования прокуроров должны быть направлены в первую очередь на восстановление нарушенных прав субъектов хозяйственной деятельности, для чего прокурорам не следует ограничиваться требованием о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц, а целесообразно решать вопрос о применении мер, направленных на расторжение контрактов, заключенных с нарушением действующего законодательства, признание их недействительными (ничтожными) в силу ст. 168 ГК РФ.

Проведен выборочный анализ актов прокурорского реагирования в рассматриваемой сфере на протяжении определенного периода (2004-
2010 гг.), который подтвердил возрастающую эффективность работы органов прокуратуры в сфере защиты прав предпринимателей, их свободы экономической деятельности.

В параграфе третьем «Организация новых методов в работе прокуратуры по обеспечению законности и свободы экономической деятельности» автор приходит к выводу, что деятельность прокуроров, особенно в сфере защиты прав предпринимателей и свободы экономической деятельности, в последнее время подвержена изменениям инновационного характера, которые отражаются в действующем законодательстве, в том числе в ряде внутриведомственных приказов Генерального прокурора Российской Федерации. Такие изменения порождают проанализированные в диссертации новые направления и методы, расширяющие полномочия прокурора и оказывающие влияние на методическое обеспечение и эффективность прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности, том числе такие, как: правовое просвещение предпринимателей и представителей органов власти, взаимодействие с предпринимательским сообществом, обеспечение гласности и прозрачности в деятельности прокуратуры, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов. Отмечается, что некоторые из новых методов связаны с реализацией органами прокуратуры правового просвещения, которое хотя и не является кардинально новым, но применительно к предпринимателям и представителям органов власти может быть отнесено к новым формам работы прокуратуры с учетом качественного изменения приоритетов в ее деятельности.

Доказано, что эффективной составляющей защиты прокурорами свободы экономической деятельности является деятельность общественных советов по защите малого и среднего бизнеса, созданных и успешно действующих при прокуратурах субъектов Российской Федерации, в связи с чем даны конкретные рекомендации по повышению результативности их работы, определен круг наиболее актуальных вопросов для проработки на заседаниях общественных советов, способствующих эффективной защите свободы экономической деятельности средствами прокурорского надзора, в том числе таких, как пути предупреждения и устранения незаконных препятствий для доступа отечественного бизнеса на региональные рынки с продовольственной, промышленной продукцией, результаты обобщения практики привлечения предпринимателей к уголовной и административной ответственности за преступления и правонарушения, связанные с предпринимательской деятельностью, а также вопросы, связанные с необходимостью внесения изменений в действующие федеральные законы, направленные на защиту субъектов предпринимательской деятельности.

Проведен анализ реализации прокуратурой новых полномочий по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, по результатам которого сделан обоснованный вывод о существенном усилении роли прокуратуры в сфере борьбы с коррупционными проявлениями, угрожающими свободе экономической деятельности. Между тем на основе анализа имеющейся практики отмечены недостатки законодательного закрепления механизма по устранению органами прокуратуры коррупциогенных факторов, в том числе отсутствие в действующем гражданском процессуальном законодательстве предусмотренного права прокурора на обращение в суд с заявлением об изменении нормативного правового акта, содержащего коррупциогенные факторы, и порядка рассмотрения дел данной категории.

Глава V «Основные направления совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности, применения прокуратурой новых полномочий в сфере защиты прав предпринимателей».

В первом параграфе «Основные подходы к повышению эффективности применения органами прокуратуры новых полномочий по защите свободы экономической деятельности при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» анализ результатов функционирования нового механизма защиты прав субъектов предпринимательства позволяет автору сделать вывод о правильности выбранного механизма введения независимого арбитра в лице прокурора в процесс организации и проведения внеплановых проверочных мероприятий, формирования ежегодного сводного плана плановых проверок, что подтверждено, в частности, результатами проведенного с участием автора настоящей работы мониторинга исполнения Закона № 294-ФЗ методом формализованного массового опроса 375 предпринимателей по территориальной выборке частных компаний Российской Федерации.

Доказано, что новые полномочия прокуратуры в значительной степени способствовали снижению административного давления на бизнес. За 2010 г. органами прокуратуры Российской Федерации рассмотрено около 45 тыс. обращений контролирующих органов о согласовании проведения внеплановых выездных проверок хозяйствующих субъектов (за 9 месяцев действия Закона № 294-ФЗ в 2009 г. - 37,7 тыс.), из которых отклонено столько же, сколько и в 2009 г. - 50%. В сводный план 2011 г. включено только 597 тыс. проверок из 1,6 млн. заявленных контрольными органами всех уровней, которым, кроме того, предложено согласовать проведение около 500 тыс. совместных проверок, что еще больше снижает административное давление на предпринимателей, поскольку более 40% контрольных мероприятий в 2011 г. проводится совместно. Несмотря на то что в сферу действия Закона № 294-ФЗ в 2010 г. вошли «крупный» бизнес, государственные и муниципальные предприятия и учреждения, некоммерческие организации, количество плановых проверок в 2011 г. в сравнении с показателями 2010 г. имеет устойчивую тенденцию к сокращению.

Обосновывается вывод о том, что возложение на органы прокуратуры новых полномочий по ведению официального учета контрольных мероприятий на всех уровнях формирует принципиально новую систему противодействия нарушениям свободы экономической деятельности, способствуя дополнительным возможностям информационного обеспечения прокуратуры. Получая полную информацию от всех контролирующих органов о готовящихся проверках, прокурор имеет возможность противодействовать не только единичным фактам нарушений свободы экономической деятельности, но и их массовым проявлениям. Проанализированы наиболее распространенные причины отказа в согласовании проведения внеплановых выездных проверок хозяйствующих субъектов, в числе которых: отсутствие оснований для проведения проверки; нарушение компетенции проверяющих лиц, на основе чего подтверждается сделанный вывод о том, что благодаря дополнительной информационной составляющей удается предотвращать грубые нарушения прав предпринимателей.

Проведено исследование имеющихся проблем, возникающих в процессе реализации прокуратурой новых полномочий, предложены пути их решения, а также показана деятельность прокуратуры по устранению основных из них, например отсутствие в начальный период осуществления прокуратурой новых полномочий законодательно регламентированной возможности корректировки сроков проведения плановых проверок, что зачастую приводило к их срыву по объективным причинам, а недобросовестным хозяйствующим субъектам позволяло уклоняться от проведения мероприятий по контролю (надзору). Генеральной прокуратурой Российской Федерации с привлечением представителей науки проведено обобщение и научный анализ результатов прокурорской практики по данной проблеме, по результатам которого перед руководством страны был поставлен вопрос о несовершенстве действующего законодательства, благодаря чему принято постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 489 «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», где возможность корректировки сроков уже предусмотрена.

На основании анализа имеющейся практики сделан вывод о несовершенстве действующего механизма формирования сводных планов проведения плановых проверок, который не предоставляет возможности органам государственного контроля (надзора), органам муниципального контроля после направления проектов ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры и рассмотрения предложений прокуратуры устранить формальные недостатки (например, указание наименования юридического лица, полного наименования предпринимателя и ИНН, не соответствующих сведениям Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей; отсутствие указания о предмете проверки) и вновь направить в органы прокуратуры проекты планов этих проверок. В связи с этим предложено внести соответствующие коррективы в ст. 9 Закона № 294-ФЗ.

Второй параграф «Проблемы оптимизации прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности» посвящен исследованию повышения эффективности применения средств и методов прокурорского надзора в сфере защиты свободы экономической деятельности. По результатам проведенного анализа имеющихся научных мнений автор, соглашаясь с возможностью применения общих рекомендаций по повышению эффективности прокурорского надзора к сфере защиты свободы экономической деятельности, отмечает сложность и специфичность научного осмысления проблем оптимизации в исследуемой сфере, поэтому подробно останавливается на исследовании наиболее, по его мнению, значимых и обладающих спецификой положений, необходимых для выработки конкретных рекомендаций по повышению эффективности защиты прокурором свободы экономической деятельности.

В частности, исследуя практику прокурорского надзора последних лет, автор делает обоснованный вывод о том, что неотъемлемой составляющей совершенствования деятельности прокуратуры является расширение взаимодействия с предпринимательским сообществом, в связи с чем исследованы имеющиеся проблемы в данной области и даны конкретные рекомендации по налаживанию более плотного взаимодействия прокуратуры с предпринимателями посредством организации общественных приемных при прокуратурах, проведения рабочих встреч с представителями хозяйствующих субъектов, пропаганды деятельности органов прокуратуры в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, учета результатов социологических исследований, содержащих сведения о сферах и органах контроля (надзора), в которых, по мнению опрошенных представителей субъектов бизнеса, встречается наибольшее количество нарушений, незаконно ограничивающих предпринимательскую деятельность.

По результатам комплексного анализа материалов взаимодействия органов прокуратуры с рядом контролирующих органов сделан вывод о формах взаимодействия, наиболее значимых, по мнению автора, для повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности, в том числе: создание межведомственных рабочих групп; направление в органы прокуратуры информации по фактам нарушений законов о свободе экономической деятельности, выявленных в процессе проверок органов контроля и при рассмотрении заявлений и уведомлений хозяйствующих субъектов; обмен информацией и выдача заключений на соответствие законодательству нормативных правовых актов, затрагивающих права хозяйствующих субъектов; совместное участие в судебных процессах.

В третьем параграфе «Проблемы совершенствования законодательства, охраняющего и гарантирующего свободу экономической деятельности» исследуются законодательные акты, в которых находит отражение реализация правоохранительной функции государства по вопросам защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, проблемы, имеющиеся в сфере их применения и оказывающие негативное влияние на эффективность прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности, и даются конкретные рекомендации по их решению.