Разработка ведомственной антикоррупционной программы Федеральной антимонопольной службы России

Размещено на http://www.allbest.ru/

100

Разработка ведомственной антикоррупционной программы Федеральной антимонопольной службы России



Введение

коррупция исполнительный власть антимонопольный

В соответствии с Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах достижение целей административной реформы в 2006-2008 годах требуется решение задачи по оптимизации функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти. Одним из направлений работ, реализуемых в рамках Административной реформы в 2006 году, является подготовка типовых антикоррупционных программ для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, разработка ведомственных антикоррупционных программ.

В международной практике применение ведомственных антикоррупционных программ может являться как самостоятельным мероприятием, так и одним из элементов в рамках системного подхода к борьбе с коррупцией и в большинстве случаев относится к таможенным и налоговым органам. В частности, Международным валютным фондом подготовлена типовая стратегия по противодействию коррупции на таможне, включающая в себя комплекс мер, состоящий из шести основных блоков: организация таможенных операций, правила управления персоналом, внутренняя культура, расследование преступлений, управление персоналом, отношения с клиентами.

Ведомственные антикоррупционные программы, как правило, нацелены на снижение специфических коррупционных рисков, объективно присущих функционированию отдельных ведомств. Объектом ведомственных антикоррупционных программ является, как правило, так называемая «вертикальная» коррупция, то есть перемещение коррупционных ресурсов между начальниками и подчиненными.

Проведение административной реформы в Российской Федерации предполагает решение комплекса взаимосвязанных блоков задач, каждый из которых со своей стороны способствует снижению коррупции в целом. Решение задачи минимизации специфических коррупционных рисков предполагается посредством механизма ведомственных антикоррупционных программ, при этом их разработка и применение должны осуществляться в комплексе с остальными мерами административной реформы.

Являясь органом, осуществляющим контрольно-надзорные полномочия, ФАС России имеет сходные черты с налоговыми и таможенными органами, что позволяет экстраполировать на него накопленный зарубежный опыт применения антикоррупционных программ.

Для ФАС России характерно наличие факторов коррупционного риска, таких как наличие полномочий, влияющих на распределение ресурсов, наличие дискреционных полномочий (высокая степень свободы действий), высокая интенсивность и повторяемость контактов с организациями, а также наличие доступа к сведениям, составляющим охраняемую законом тайну.

Решения антимонопольных органов и их должностных лиц могут оказывать влияние на распределение значительных материальных и нематериальных активов хозяйствующих субъектов, финансовых ресурсов органов государственной власти и органов местного самоуправления, передачу объектов недвижимости.

Среди коррупциогенных полномочий ФАС России, характеризующихся наличием указанных рисков, можно выделить следующие:

возбуждать и рассматривать дела о нарушении антимонопольного законодательства;

привлекать к ответственности коммерческие и некоммерческие организации, их должностных лиц, должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления;

обращаться в арбитражный суд с исками о нарушении антимонопольного законодательства;

выдавать предписания, обязательные для исполнения;

осуществлять согласование создания, ликвидации организаций, приобретения акций (долей) в уставном капитале;

осуществлять контроль деятельности органов власти на предмет принятия актов, нарушающих антимонопольное законодательство;

проводить проверки соблюдения антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе хозяйствующими субъектами, органами государственной власти и органами местного самоуправления, законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;

накладывать административные штрафы;

устанавливать доминирующее положение хозяйствующего субъекта;

издавать нормативные правовые акты, предусмотренные законом о защите конкуренции;

вносить в лицензирующие органы предложения об отзыве лицензий на отдельные виды деятельности у хозяйствующих субъектов, нарушающих антимонопольное законодательство.

Кроме этого, ФАС России обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну, сотрудники федеральной антимонопольной службы работают с документами, представляющими коммерческую тайну хозяйствующих субъектов, с конфиденциальной внутренней и внешней информацией, что также является факторами коррупционного риска.

В связи с этим, в целях снижения специфических факторов коррупционного риска и повышения эффективности деятельности ФАС России в рамках проведения административной реформы разрабатывается Ведомственная антикоррупционная программа ФАС России (далее - антикоррупционная программа).

Таким образом, основаниями для разработки Ведомственной антикоррупционной программы являются Подробный план мероприятий Федеральной антимонопольной службы по проведению административной реформы в 2006 году, Программа ФАС России по проведению административной реформы в 2006-2008 гг., Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах.

Основными объектами исследования являются функции и полномочия ФАС России, организационно-технические возможности ФАС России, антикоррупционные механизмы в сферах деятельности ФАС России с повышенным коррупционным риском.

Цель работы - разработка эффективной ведомственной антикоррупционной программы, способствующей максимальному снижению специфических коррупционных рисков в деятельности ФАС России.

Разработка антикоррупционной программы как меры государственной политики, нацеленной на снижение специфических факторов коррупционного риска, требует целесообразности и экономичности, то есть конкретные программные мероприятия должны в наибольшей степени удовлетворять поставленным целям при минимуме затрат. Эти два критерия будут являться решающими при выборе альтернативных антикоррупционных механизмов.

На коррупционное поведение отдельных лиц влияет множество факторов. При разработке антикоррупционной программы невозможно нивелировать влияние всех факторов, способствующих коррупционному поведению. Поэтому дальнейшему исследованию будут подвергаться только те антикоррупционные механизмы, внедрение которых возможно на уровне ФАС России как федерального органа исполнительной власти в рамках своих полномочий.

Дальнейший анализ основан на положениях экономической теории коррупции, нормах антимонопольного законодательства Российской Федерации и общих результатах деятельности ФАС России. Анализ практики реализации полномочий в рамках настоящей работы производился на основе данных опроса территориальных органов Федеральной антимонопольной службы, а также частных и общественных организаций. Анкета для сотрудников территориальных органов была построена таким образом, чтобы наиболее объективно выявить информацию о наличии в их деятельности специфических факторов коррупционного риска, избегая при этом так называемых «сензитивных» вопросов (то есть, направленных на получение сведений, которые люди обычно предпочитают утаивать Подробнее см. Методы социологического исследования / И.Ф. Девятко. - 4-е изд. - М.: КДУ, 2006.). Анкета для организаций была составлена в большей степени для выявления мнения представителей организаций о коррупции в ФАС (как правило, консолидированное мнение имеет высокую корреляцию с фактической ситуацией). Кроме того, ФАС России были организованы запросы в территориальные органы с целью получения информации о наличии коррупционных рисков, которые также стали базой для анализа и разработки предложений.

Основой для данной публикации послужила работа, выполненная в 2006 году АНО «ИКЦ «Бизнес-Тезаурус» при поддержке Национального института системных исследований проблем предпринимательства (НИСИПП) для Федеральной антимонопольной службы (ФАС России). Авторы выражают признательность начальнику Управления контроля и административной реформы Солонцовой Л.В., заместителю начальника Управления контроля и административной реформы Останину В.С., а также начальнику Контрольного отдела Управления контроля и административной реформы Рыжкову И.Ф. за ценные комментарии и помощь, оказанную при подготовке настоящей публикации.



1. Анализ функций и полномочий ФАС России на наличие специфических факторов коррупционного риска

Для анализа функций и полномочий ФАС России на наличие специфических факторов коррупционного риска далее будет использоваться так называемая «модель агентских отношений» («агентская модель», «модель принципала - агента», «модель управления поведением исполнителя»). Выбор модели основан на понимании коррупции не как социального явления, а как поведения отдельных индивидов, а точнее чиновников, исполняющих определенные служебные полномочия.

В рамках агентской модели в отношения вступают принципал (доверитель) и агент (исполнитель) Подробнее об агентской модели применительно к коррупционному поведению см. Антикоррупционная политика: [Учеб. Пособие для студентов вузов по специальностям упр., экономика, право, социология, полтология] / Регион. обществ. фонд «Информатика для демократии» (Фонд ИНДЕМ); [Г.А. Сатаров и др.]; Под ред. Г.А. Сатарова. - М.: РА «СПАС», 2004.. Принципал обладает или распоряжается некоторыми ресурсами (финансы, полномочия, время) и стремится к достижению некоторой цели с использованием ресурсов, а также другого лица - агента. Принципал и агент заключают контракт (договор), в соответствии с которым принципал:

Формулирует цели, которые должен реализовать агент;

Передает часть своих ресурсов для достижения указанных целей;

Назначает вознаграждение за работу агента по достижению своих целей;

Назначает санкции за нарушение агентом контракта;

Устанавливает контроль за исполнением агентом условий «контракта».

В соответствии с тем же контрактом агент обязуется:

Работать на достижение целей принципала;

Использовать переданные ему принципалом ресурсы исключительно для достижения установленных принципалом целей.

Исходя из данного подхода, под коррупционным поведением будет далее пониматься «разновидность оппортунистического поведения агента, при котором последний использует ресурсы принципала не для решений задач принципала, а для достижения своих собственных целей» Там же, с. 29; данное определение не обладает юридической точностью и используется в исследовательских целях. Стоит отметить, что единого определения коррупции не выработано ни между исследовательскими дисциплинами, ни внутри каждого из них, ни на уровне законодательства, ни в рамках юридической практики..

В соответствии с законодательством Российской Федерации, Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (ФОИВ), осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа) См. Положение о Федеральной антимонопольной службе, утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331.. ФАС России осуществляет также контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд.

Деятельность ФАС России как ФОИВа, а также каждого государственного служащего как должностного лица, таким образом, далее будет рассматриваться как деятельность агента (в соответствии с моделью). Коррупционным поведением должностного лица государственного органа будет называться использование служебных полномочий в целях собственной выгоды, а не в целях государственной политики Российской Федерации.

При анализе функционирования ФАС России (как и любого ФОИВ) с точки зрения коррупционности важно анализировать следующие позиции (в соответствии с агентской моделью):

как ставится задача перед данной организацией (открытость, реализуемость, контролируемость, подотчетность);

как осуществляется внешний и внутренний контроль за реализацией целей и задач;

какие ресурсы и полномочия передаются организации для реализации поставленных задач;

как осуществляется внешний и внутренний контроль использования ресурсов и полномочий данной организацией.

Выше было отмечено, что Антикоррупционная программа не включает в себя механизмы, выходящие за рамки полномочий ФАС России. Поэтому все внешние факторы подлежат рассмотрению только с точки зрения анализа интенсивности их влияния.

Анализ функций и полномочий ФАС России и его территориальных органов проводится на основе Положения о Федеральной антимонопольной службе и Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы.

Ранее было отмечено, что для ФАС России характерно наличие следующих факторов коррупционного риска:

наличие полномочий, влияющих на распределение значительных ресурсов,

наличие дискреционности полномочий (высокая степень свободы действий),

высокая интенсивность и повторяемость контактов с организациями (в том числе, личных и телефонных контактов),

наличие доступа к сведениям, составляющим охраняемую законом тайну.

В мировой практике нашли применение следующие основные механизмы противодействия коррупции на ведомственном уровне:

деперсонализация взаимодействия государственных служащих с гражданами и организациями (система «одного окна», система электронного обмена информацией);

деление административно-управленческих процедур на стадии с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля;

ротация должностных лиц;

уменьшение дефицита ресурсов, направленных на реализацию функций, предполагающих взаимодействие с организациями (рассмотрение ходатайств, жалоб) Данная мера, возможно, не имеет прямого отношения к антикоррупционной программе и должна быть осуществлена в рамках направления административной реформы, касающегося повышения эффективности взаимодействия с гражданами.;

обеспечение специального режима работы офисов по приему граждан (информирование о правах граждан, обязанностях чиновников, введение технологий, ускоряющих работу);

детальная регламентация процедуры взаимодействия с субъектами регулирования Данная мера предполагается постепенно быть реализованной в виде разработки и внедрения административных регламентов.;

совершенствование системы защиты информации.

Стоит отметить, что в рамках исследования предполагалось использование типовых механизмов государственного регулирования в коррупционно опасных сферах деятельности органов исполнительной власти, планируемых к разработке Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, однако по причине их отсутствия антикоррупционные механизмы были разработаны на основе выполненных в рамках настоящего проекта видов анализа. Как правило, осуществление ФАС России своих полномочий связано одновременно с несколькими факторами коррупционного риска (наличие дискреционных полномочий зачастую сочетается с возможностью влияния на распределение значительных ресурсов: например, в сфере естественных монополий), тем не менее, ниже продемонстрированы результаты осуществления попытки выявить наиболее интенсивно действующие факторы риска коррупции по отношению к отдельным полномочиям, что является существенным при выборе антикоррупционных механизмов.

Результаты подобного анализа позволили составить следующую таблицу, отражающую взаимосвязь полномочий ФАС России с наиболее присущими для их выполнения коррупционными рисками (номера соответствуют указанным выше факторам коррупционного риска, знак «+» означает повышенные коррупционные риски, характерные для выполнения соответствующих полномочий) и механизмами их снижения:

Таблица 1. Классификация полномочий ФАС по факторам коррупционности.

Полномочия	Факторы коррупционности (наиболее характерные)	Рекомендуемые антикоррупционные механизмы
5. Федеральная антимонопольная служба осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности В соответствии с Положением о Федеральной антимонопольной службе.:	-	(Примечание) Меры предложенные по отношению к полномочиям более высокого порядка распространяются на полномочия более низкого порядка, напротив которого в данной графе указан прочерк («-»)
5.1. вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к сфере ведения Службы, установленной пунктом 1 настоящего Положения, а также проект ежегодного плана работы и прогнозные показатели деятельности Службы;	(1)	-
5.2. на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:	(2)	Проведение экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность. (Данное мероприятие в соответствии с идеологией административной реформы может проводиться отдельно от антикоррупционной программы).
5.2.1. порядок определения доминирующего положения финансовых организаций на рынке банковских услуг;	(2)	-
5.2.2. порядок определения доминирующего положения финансовой организации по управлению ценными бумагами;	(2)	-
5.2.3. порядок определения доминирующего положения лизинговых организаций на рынке лизинговых услуг;	(2)	-
5.2.4. порядок определения доминирующего положения участников рынка страховых услуг;	(2)	-
5.2.5. порядок определения доминирующего положения негосударственных пенсионных фондов;	(2)	-
5.2.6. формы уведомления о соглашениях или согласованных действиях финансовых организаций;	(2)	-
5.2.7. порядок принятия антимонопольным органом решений о проведении дополнительной проверки уведомлений о соглашениях или согласованных действиях финансовых организаций, ограничивающих конкуренцию на рынке финансовых услуг;	(2)	-
5.2.8. порядок выдачи согласия на совершение сделок, связанных с приобретением активов или акций (долей в уставном капитале) финансовых организаций, а также прав, позволяющих определять условия предпринимательской деятельности либо осуществлять функции исполнительного органа финансовой организации;	(2)	-
5.2.9. правила рассмотрения антимонопольным органом дел о нарушениях антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг;	(2)	-
5.2.10. порядок представления антимонопольному органу ходатайств и уведомлений в соответствии с требованиями статей 17 и 18 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках";	(2)	В настоящее время действует 135-ФЗ
5.2.11. правила рассмотрения антимонопольным органом дел о нарушениях антимонопольного законодательства;	(2)	Правила рассмотрения дел регулируются главой 9 ФЗ (135-ФЗ)
5.2.12. акт о реестре хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35 процентов;	(2)	-
5.2.13. формы реестра хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35 процентов;	(2)	-
5.2.14. нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;	(2)	-
5.3. на основании федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и в порядке, установленном ими, осуществляет следующие полномочия по контролю и надзору в установленной сфере деятельности:	-	-
5.3.1. осуществляет контроль и надзор:	-	деление административно-управленческих процедур на стадии с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля; ротация должностных лиц; детальная регламентация процедуры взаимодействия с субъектами регулирования.
5.3.1.1. за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления антимонопольного законодательства, законодательства о естественных монополиях, законодательства о рекламе (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд;	(2)	-
5.3.1.2. за действиями, которые совершаются с участием или в отношении субъектов естественных монополий и результатом которых может являться ущемление интересов потребителей товара, в отношении которого применяется регулирование, либо сдерживание экономически оправданного перехода соответствующего товарного рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка;	(2)	-
5.3.1.3. за соблюдением требований обеспечения доступа на рынки услуг естественных монополий и оказанием услуг субъектами естественных монополий на недискриминационных условиях;	(2)	-
5.3.1.4. за соблюдением установленных законодательством о естественных монополиях требований об обязательности заключения договоров субъектами естественных монополий;	(2)	-
5.3.1.5. за соблюдением установленных антимонопольным законодательством требований о заключении договоров с хозяйствующими субъектами и финансовыми организациями, занимающими доминирующее положение на соответствующих рынках;	(2)	-
5.3.1.6. за действиями субъектов оптового и розничного рынков электроэнергии, занимающих исключительное положение на указанных рынках, перераспределением долей (акций) в уставных капиталах субъектов оптового рынка и их имущества, суммарной величиной установленной генерирующей мощности электростанций, включаемых в состав генерирующих компаний;	(2)	-
5.3.1.7. за деятельностью администратора торговой системы оптового рынка электроэнергии, а также за соблюдением стандартов раскрытия информации субъектами оптового и розничного рынков электроэнергии;	(2)	-
5.3.1.8. за соответствием антимонопольному законодательству ограничивающих конкуренцию соглашений или согласованных действий хозяйствующих субъектов и финансовых организаций;	(2)	-
5.3.1.9. за соответствием антимонопольному законодательству ограничивающих конкуренцию соглашений или согласованных действий федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций как между собой, так и между ними и хозяйствующими субъектами;	(2)	-
5.3.2. выдает:	-	деление административно-управленческих процедур на стадии с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля; ротация должностных лиц; детальная регламентация процедуры взаимодействия с субъектами регулирования.
5.3.2.1. заключения о последствиях влияния на конкуренцию на внутреннем рынке Российской Федерации специальных защитных мер, антидемпинговых мер или компенсационных мер в случаях, предусмотренных законодательством в указанной сфере;	(1), (2)+	-
5.3.2.2. заключения о наличии или отсутствии ограничения конкуренции на товарном рынке при введении, изменении и прекращении действия таможенных тарифов, а также при введении нетарифных мер;	(1), (2)+	-
5.3.2.3. предписания, обязательные для исполнения коммерческими и некоммерческими организациями (их руководителями), федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными наделенными функциями или правами указанных органов власти органами или организациями (их должностными лицами), физическими лицами, в том числе индивидуальными предпринимателями, в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством и законодательством о рекламе, законодательством о госзаказе;	(1), (2)++	-
5.3.3. осуществляет согласование:		деперсонализация взаимодействия государственных служащих с гражданами и организациями (система «одного окна», система электронного обмена информацией); деление административно-управленческих процедур на стадии с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля; ротация должностных лиц; уменьшение дефицита доступа к государственным услугам; обеспечение специального режима работы офисов по приему граждан (информирование о правах граждан, обязанностях чиновников, введение технологий, ускоряющих работу); детальная регламентация процедуры взаимодействия с субъектами регулирования.
5.3.3.1. создания, реорганизации и ликвидации коммерческих и некоммерческих организаций в случаях, установленных законодательством о конкуренции на товарных рынках;	(1), (3)++	-
5.3.3.2. приобретения акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций, получения в собственность или пользование основных производственных средств или нематериальных активов, приобретения прав, позволяющих определять условия ведения хозяйствующим субъектом его предпринимательской деятельности, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;	(1), (3)++	-
5.3.3.3. проектов решений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций по вопросам предоставления льгот и преимуществ отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам;	(1)++	-
5.3.4. ведет реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35 процентов;	(2)	деление административно-управленческих процедур на стадии с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля; ротация должностных лиц; детальная регламентация процедуры взаимодействия с субъектами регулирования.
5.3.5. определяет наличие доминирующего положения хозяйствующих субъектов на товарных рынках и финансовых организаций на финансовых рынках;	(2)+	деление административно-управленческих процедур на стадии с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля; ротация должностных лиц; детальная регламентация процедуры взаимодействия с субъектами регулирования.
5.3.6. проводит в установленном порядке проверку соблюдения антимонопольного законодательства на товарных рынках хозяйствующими субъектами, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными наделенными функциями или правами указанных органов власти органами или организациями, получает от них необходимые документы, информацию, объяснения в письменной и устной формах;	(2), (3)++	деление административно-управленческих процедур на стадии с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля; ротация должностных лиц; обеспечение специального режима работы офисов по приему граждан (информирование о правах граждан, обязанностях чиновников, введение технологий, ускоряющих работу); детальная регламентация процедуры взаимодействия с субъектами регулирования.
5.3.7. проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд Службы, а также на проведение научно-исследовательских работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности;	(1)	деперсонализация взаимодействия государственных служащих с гражданами и организациями; деление административно-управленческих процедур на стадии с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля; ротация должностных лиц.
5.4. обобщает практику применения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности, проводит анализ состояния товарных рынков;	-	-
5.5. осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Службы и реализацию возложенных на Службу функций;	(1)	деление административно-управленческих процедур на стадии с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля; ротация должностных лиц
5.6. организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок;	(3)	деперсонализация взаимодействия государственных служащих с гражданами и организациями (система «одного окна», система электронного обмена информацией); деление административно-управленческих процедур на стадии с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля; ротация должностных лиц; уменьшение дефицита доступа к государственным услугам; обеспечение специального режима работы офисов по приему граждан (информирование о правах граждан, обязанностях чиновников, введение технологий, ускоряющих работу); детальная регламентация процедуры взаимодействия с субъектами регулирования.
5.7. обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну;	(4)+	совершенствование системы защиты информации
5.8. обеспечивает мобилизационную подготовку Службы;	-	-
5.9. организует профессиональную подготовку работников Службы, их переподготовку, повышение квалификации и стажировку;	-	-
5.10. взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности;	-	-
5.11. осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в процессе деятельности Службы;	(4)	совершенствование системы защиты информации
5.12. осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.	-	-

Особо стоит отметить наличие коррупционности территориальных органов ФАС. По сравнению с центральным аппаратом ФАС наиболее значимым коррупционным фактором для них становится высокая интенсивность контактов с гражданами и организациями. В связи с этим, наиболее коррупционными полномочиями для них являются полномочия, связанные с осуществлением контроля и надзора, а также следующие пункты:

осуществляет согласование проектов решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций по вопросам предоставления льгот и преимуществ отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам;

определяет наличие доминирующего положения хозяйствующих субъектов на товарных рынках и финансовых организаций на финансовых рынках организаций;

рассматривает проекты решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

выдает предписания, обязательные для исполнения коммерческими и некоммерческими организациями (их руководителями), территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными наделенными функциями или правами указанных органов власти органами или организациями (их должностными лицами), физическими лицами, в том числе индивидуальными предпринимателями, в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством, законодательством о естественных монополиях и о рекламе;

участвует в подготовке заключений о последствиях влияния на конкуренцию на региональном рынке специальных защитных мер, антидемпинговых мер и компенсационных мер в случаях, предусмотренных законодательством;

участвует в подготовке заключений о наличии или отсутствии ограничения конкуренции на товарном рынке территории региона при введении, изменении и прекращении действия таможенных тарифов, а также при введении нетарифных мер;

осуществляет анализ и проводит учет выявленных нарушений антимонопольного законодательства, законодательства о естественных монополиях и о рекламе и принятых по ним мер;

обеспечивает в пределах компетенции территориального органа защиту сведений, составляющих государственную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну.

В соответствии с классификацией коррупции по типам клиентов См. Антикоррупционная политика: [Учеб. Пособие для студентов вузов по специальностям упр., экономика, право, социология, полтология] / Регион. обществ. фонд «Информатика для демократии» (Фонд ИНДЕМ); [Г.А. Сатаров и др.]; Под ред. Г.А. Сатарова. - М.: РА «СПАС», 2004., с. 81-86. (под клиентом понимается третье лицо, с которым контактирует должностное лицо (граждане, организации)) выделяются монокоррупция, эндогенная (горизонтальная, нисходящая, восходящая и смешанная) и экзогенная (бытовая, деловая, криминальная) коррупция. Без приведения расшифровки указанных понятий остановимся подробнее на видах коррупции, характерных для ФАС России и его территориальных органов:

Первые три вида коррупции относятся к эндогенным по отношению к ФАС, то есть коррупционные отношения осуществляются между должностными лицами.

Горизонтальная: вид коррупции, выражающийся в сговоре между должностными лицами, не состоящими друг с другом в отношениях начальника - подчиненного (принципала - агента) для достижения корыстных интересов (например, сговор между чиновниками из разных управлений).

Нисходящая: подкуп, давление со стороны вышестоящего должностного лица по отношению к нижестоящему в целях достижения корыстных интересов (влияния на принятие определенного, желаемого решения в той или иной ситуации).

Восходящая: подкуп вышестоящего должностного лица нижестоящим с целью получения от него защиты коррупционного дохода.

Следующий вид коррупции является экзогенным, то есть коррупционные отношения возникают между сотрудниками ФАС и объектами регулирования, третьими лицами.

Деловая: коррупционные отношения возникают между должностным лицом и организацией.

Кроме этого, выделяют долговременное и кратковременное коррупционное взаимодействие. Такая классификация особенно актуальна по отношению к деятельности территориальных органов ФАС России. Предположительным механизмом, нацеленным на снижение долговременных коррупционных отношений, может быть ротация кадров как средство разрыва накопленных специфических коррупционных нематериальных активов.

Классификация коррупции на низовую и верхушечную позволяет построить конструктивный подход к определению коррупционности отдельных должностей. Классификация строится на уровне и масштабах принимаемых решений, при этом преимущество отдается именно масштабам принимаемых решений. Так должность, занимающая более низкое положение в служебной лестнице, но соответствующая более масштабным коррупционным рискам будет признана более коррупционной по сравнению с более высокой должностью, но соответствующей менее масштабным коррупционным рискам (такого рода несоответствие может происходить на практике).



2. Анализ существующих организационно-технических возможностей ФАС России и его территориальных органов, практики их функционирования

Существующие организационно-технические возможности ФАС России и его территориальных органов характеризуются наличием повышенных коррупционных рисков, вызываемых указанными выше факторами. Среди особенностей организационно-технического характера, способствующих возникновению коррупции, выделяются:

Совмещение использования зданий ФАС России, а также территориальных органов с другими организациями;

Зависимость территориальных органов от региональных и местных властей в отношениях, связанных с предоставлением и обслуживанием помещений, необходимых для выполнения должностных обязанностей;

Недостаточная степень технической оснащенности сотрудников, ставящая их в зависимость от лиц, являющихся объектами антимонопольного контроля;

Недостаточная эффективность системы защиты сведений, составляющих коммерческую и служебную тайну, охраняемую ФАС;

Недостаточная техническая оснащенность системы контроля выполнения сотрудниками их должностных полномочий;

Нехватка должностных лиц, осуществляющих контроль выполнения сотрудниками их должностных полномочий;

Низкая действенность организационных механизмов информирования о нарушениях должностных полномочий, являющихся факторами коррупции, а также внутренних механизмов наложения санкций;

Широкие возможности оказания давления на выполнение сотрудниками ФАС своих полномочий;

Существующая практика рассмотрения ходатайств, уведомлений;

Существующая практика рассмотрения административных дел;

Отсутствие открытого «сквозного» контроля прохождения документов в ФАС России;

Отсутствие целенаправленной предупредительной и контролирующей работы с кадрами государственных гражданских служащих.

В Справке «О конфликте интересов» от 26.09.2005 № ИА/13923 разъясняется ситуация, связанная с конфликтом интересов - ситуацией, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и интересами службы, способное причинить вред законным интересам граждан, организаций, государства и общества в целом Статья 19 Федерального закона от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».. Однако механизмы, предусмотренные для обеспечения исполнения данной правовой конструкции недостаточно действенны, кроме того сама существующая конструкция «конфликт интересов» является зауженной по отношению к возможным ситуациям коррупционного сговора. Данный факт требует внедрения дополнительных ведомственных антикоррупционных механизмов.

В 2004 году в структуре реформированного антимонопольного органа - в Федеральной антимонопольной службе был создан контрольный отдел (6 работников, начальник отдела - заместитель начальника Административного управления), в задачу которого входит контроль соблюдения требований к служебному поведению государственных гражданских служащих, взаимодействие с правоохранительными органами Российской Федерации.

Отделом рассматриваются заявления и жалобы на действия (бездействие) должностных лиц ФАС России, проводятся служебные проверки, контрольные мероприятия, проверки территориальных органов, осуществляется контроль сроков исполнения документов в структурных подразделениях ФАС России и его территориальных органов, исполнения поручений руководителя и принятых решений, оказывается методическая и практическая помощь руководителям структурных подразделений ФАС России и его территориальным органам в организации взаимодействия с правоохранительными органами, как по основной деятельности, так и в обеспечении режима безопасности.

Одной из мер по снижению коррупционных рисков в ФАС России может быть усиление деятельности Контрольного отдела по таким направлениям как совершенствование форм и методов контроля деятельности сотрудников ФАС России, способов проверки достоверности представляемых ими сведений, разработка новых механизмов информирования о нарушениях должностных полномочий, допускаемых сотрудниками ФАС России и его территориальных органов и порядка проведения служебных расследований по фактам нарушений действующего законодательства.



3. Анализ выявленных нарушений, допускаемых работниками ФАС России в своей служебной деятельности

В течение 2004, 2005 и первого полугодия 2006 года служебными проверками, плановыми проверками территориальных органов, рассмотрением жалоб на действия (бездействие) должностных лиц и работников ФАС России, проверками организации конфиденциального делопроизводства и соблюдения сроков исполнения документов в структурных подразделениях центрального аппарата ФАС России выявлены следующие нарушения.

В структурных подразделениях центрального аппарата ФАС России:

Нарушения требований Инструкции по делопроизводству в центральном аппарате ФАС России, утвержденной приказом ФАС России от 18.11.2004 г. № 178 - документы исполняются с нарушением сроков, в журналах учета корреспонденции не ставятся отметки о передачи документов в другие структурные подразделения, документы передаются исполнителям без их подписи в получении документов, документы, представленные хозяйствующими субъектами при подаче ходатайств и уведомлений не группируются в дела в соответствии с номенклатурой дел, гербовые бланки хранятся не должным образом.

Нарушения Инструкции о порядке обращения с документами, содержащими сведения конфиденциального характера в ФАС России и его территориальных органах, утвержденной приказом ФАС России от 18.03.2005 г. № 45 - отдельные конфиденциальные документы не зарегистрированы в журналах учета, документы с грифом ДСП хранятся ненадлежащим образом, передача документов от одного исполнителя к другому производится без соответствующей регистрации в журнале, при передаче документов в другие структурные подразделения неверно заполняются формы учета документов (журналы), с документов без разрешения соответствующих должностных лиц снимаются копии.

Нарушение требований КоАП РФ и несоблюдение правил, предусмотренных Регламентом подготовки и ведения дел о нарушениях антимонопольного законодательства и законодательства о естественных монополиях, дел об административных правонарушениях и судебных дел в центральном аппарате ФАС России.

Характерные, типичные процессуальные нарушения при составлении протоколов об административном правонарушении и производстве по делам об административных нарушениях, которые влекут отмену постановлений ФАС России в судебных органах - составление протокола об административном нарушении с превышением срока для его составления, не уведомление должным образом лица, привлекаемого к административной ответственности о времени и месте составления протокола, либо составление протокола в его отсутствие, составление протокола в присутствии лица, не являющегося законным представителем нарушителя, недопущение представителя нарушителя к участию в производстве по делу об административном нарушении.

Несвоевременность передача документов между структурными подразделениями ФАС России результатом чего стала неявка представителей Правового управления и Управления и Управления контроля и надзора за соблюдением рекламного законодательства в судебное заседание 21.09.2004 года при рассмотрении апелляционной жалобы Федеральной антимонопольной службы.

Нарушение порядка учета, контроля и передачи документов в структурных подразделениях, внутреннего регламента подготовки и ведения административных и судебных дел, правил рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства результатом чего 18.08.2004 года в Управлении по контролю и надзору в топливно-энергетическом комплексе был установлен факт утраты служебных документов заявителя о нарушении антимонопольного законодательства.

Принятие решения об удовлетворении ходатайства без предоставления заявителем необходимой информации о совершаемой сделке, в нарушение положения о порядке предоставления антимонопольным органам ходатайств и уведомлений.

В территориальных органах ФАС России:

Нарушения установленного нормативными правовыми актами порядка организации и ведения кадровой работы, делопроизводства - оформление трудовых книжек, ведение номенклатуры дел, журналов учета корреспонденции, контроль сроков исполнения заявлений, оформление и учет распорядительных нормативных актов, порядка ведения личных дел работников.

Нарушение государственными служащими законодательства о государственной гражданской службе, в том числе ограничений, связанных с государственной службой, не подача в органы государственной налоговой службы сведений о доходах и имуществе, либо представление неполной информации.

Нарушения в ведении бухгалтерского учета, порядка ведения кассовых операций.

Принятие решений, позволяющих юридическим лицам - нарушителям антимонопольного законодательства избегать административной ответственности, либо уплачивать минимальные административные штрафы. Необоснованное прекращение дел в связи с малозначительностью, со ссылками на ст. 2.9 КоАП РФ. Привлечение к ответственности должностных лиц при том, что освобождались от ответственности юридические лица.

Наличие конфликта интересов либо их признаков при исполнении служебных обязанностей должностными лицами.

Отсутствие контроля исполнения вынесенных предписаний.

Несвоевременное рассмотрение ходатайств, заявлений, волокита при возбуждении и рассмотрении дел.

Ненадлежащее хранение служебных документов.

Нарушения, связанные с несоблюдением правил, предусмотренных Регламентом подготовки и ведения дел о нарушениях антимонопольного законодательства и законодательства о естественных монополиях, дел об административных правонарушениях и судебных дел - возбуждение дел в отношении ненадлежащего лица.

Несвоевременное информирование территориальным органом Федеральной антимонопольной службы о принятии к рассмотрению уведомления от иностранной организации.

Не предоставление информации в ФАС России о фактах возбуждения уголовных дел в отношении работников территориальных органов или их родственников.

Нарушение законодательства о государственной службе в Российской Федерации.

Вышеназванные нарушения являются свидетельством ненадлежащей исполнительской дисциплины, препятствуют эффективной работе антимонопольных органов и могут являться основанием для коррупционных действий, злоупотреблений работников ФАС России своими должностными полномочиями.

Выявленные нарушения позволяют сделать вывод о наличии возможных коррупционных сделок, признаки которых проявляются, однако доказательство которых связано с запретительно высокими издержками. Ужесточение санкций за нарушение, как самостоятельная мера, в данном случае может дать результат противоположный целям антикоррупционной программы. Наиболее целесообразным решением проблемы наличия нарушений видится совмещение повышения санкций со снижением издержек следования инструкциям путем разработки четких, понятных и однозначных административных регламентов, учитывающих реальные производственные возможности, а также повышение самих производственных возможностей в части технической оснащенности служащих.



4. Анализ результатов опроса сотрудников территориальных управлений ФАС России и предприятий по вопросам, связанным с коррупционными рисками в Службе

4.1 Анализ результатов опроса сотрудников территориальных управлений ФАС России

В результате анкетирования сотрудников территориальных управлений Федеральной антимонопольной службы России, нацеленного на выяснение вопросов, связанных с коррупционными рисками в деятельности сотрудников ФАС, были получены ответы из 57 территориальных органов ФАС России (далее также ТО ФАС) Не были получены ответы из 18 территориальных управлений: Алтайское краевое УФАС, Алтайское республиканское УФАС, Бурятское УФАС, Волгоградское УФАС, Воронежское УФАС, Калужское УФАС, Курганское УФАС, Оренбургское УФАС, Санкт-Петербургское УФАС, Северо-Осетинское УФАС, Татарстанское УФАС, Тульское УФАС, Тюменское УФАС, Хакасское УФАС, Челябинское УФАС, Чеченское УФАС, Чувашское УФАС, Якутское УФАС., общее количество анкет составило 70. Опрос проводился в период с 19.10.2006 до 21.11.2006 года. Анкета для изучения специфики деятельности территориальных органов ФАС России, использовавшаяся в рамках настоящего исследования, приведена в Приложении 1. Методология анкетирования базировалась на принципе «один территориальный орган - одна анкета». Для органов, приславших несколько заполненных анкет, производилась их экспертная обработка и сведение в одну анкету путем выбора наиболее популярных в присланных анкетах ответов.

Предпосылки и гипотезы

В рамках проведенного опроса сотрудников ФАС предполагалось выяснение ряда вопросов, связанных с коррупционными рисками в деятельности территориальных органов, проверка априорно выдвинутых гипотез, а также выяснение потенциально наиболее эффективных и востребованных направлений активности, нацеленных на сокращение уровня коррупции в территориальных управлениях.

Для оценки уровня коррупционных рисков в деятельности территориальных органов ФАС был сделан ряд предположений, касающихся зависимости наличия и степени коррупционных рисков от различных критериальных показателей. Так, в частности, были сделаны предположения о наличии значимого влияния на наличие и степень коррупционных рисков следующих факторов:

Степень регламентации деятельности сотрудников;

Наличие возможностей личного контакта заинтересованных лиц с сотрудниками ТО ФАС и количество доступных для контакта сотрудников;

Степень формализации взаимодействий между сотрудниками ТО ФАС и гражданами, организациями, другими органами власти и органами местного самоуправления;

Уровень технической оснащенности ТО ФАС;

Надежность системы защиты сведений, составляющих коммерческую и служебную тайну, охраняемую ФАС.

Основной гипотезой, предполагавшейся к проверке в результате анализа анкет, была гипотеза о том, что сложившийся в значительном числе территориальных управлений ФАС России характер взаимодействий между сотрудниками и заинтересованными лицами, а также организация деятельности ТО в целом располагает к возникновению ряда существенных коррупционных рисков. Также в рамках анализа результатов опроса были рассмотрены гипотезы второго порядка, в частности:

...