Разработка ведомственной антикоррупционной программы Федеральной антимонопольной службы России

В территориальных управлениях имеют место значимые риски утечки сведений, составляющих коммерческую и служебную тайну, охраняемую ФАС России;

Одним из существенных факторов, сдерживающих рост эффективности деятельности ТО ФАС, является нехватка персонала и его недостаточная квалификация (в силу недостаточно высокой заработной платы и недостаточно качественной системы обучения персонала);

При взаимодействии ТО ФАС с гражданами, организациями, другими органами власти и органами местного самоуправления высока доля неформальных отношений.

Кроме того, в анкету были включены вопросы, нацеленные на выяснение наиболее перспективных (с точки зрения сотрудников территориальных органов ФАС) направлений активности, способных повысить эффективность деятельности территориальных органов, а также снизить сопутствующие ей коррупционные риски. В контексте указанных вопросов также была априорно выдвинута гипотеза о том, что наиболее эффективным механизмом снижения коррупционных рисков по мнению сотрудников ТО ФАС является повышение заработной платы и материально-технической оснащенности управлений.

Результаты анкетирования

Степенью регламентации действий сотрудников бюрократической структуры в значительной мере определяется наличие и степень риска осуществления ими коррупционных действий. В рамках опроса сотрудников ТО ФАС вопрос о степени регламентации действий задавался применительно к трем различным типам работников - рядовым сотрудникам, руководителям среднего звена и руководящему составу (см. рисунок 1).

Рисунок 1. Степень регламентации действий сотрудников территориального органа при осуществлении ими должностных полномочий

Из представленной диаграммы можно сделать следующие выводы: на уровне рядовых сотрудников действия главным образом регламентированы детально, а действия руководителей среднего звена и руководящего состава регламентированы в большей части. При этом наименее очевидной является ситуация с регламентацией действий руководящего состава - 3 варианта ответа имеют незначительные различия по количеству отметивших их респондентов. Следует также отметить тот факт, что недостаточная регламентация со значительной свободой действий была отмечена незначительным количеством респондентов применительно ко всем типам сотрудников.

Возможности осуществления коррупционных действий также во многом зависят от организации коммуникации по профессиональным вопросам между сотрудниками бюрократической структуры и заинтересованными гражданами и организациями. Так, в ситуациях, когда граждане и организации могут напрямую контактировать с большим числом сотрудников территориального управления ФАС, возникает риск возникновения устойчивых связей, в том числе коррупционного характера. Значительно более предпочтительной является ситуация, в которой возможности личного контакта сведены к минимуму, а заинтересованные лица могут дистанционно получать необходимую информацию в достаточном объеме, в частности через осуществление контактов исключительно со специальным сотрудником по телефону или посредством получения информации на сайте территориального управления ФАС в сети Интернет. Далее приведена диаграмма, отражающая распределение ответов сотрудников ФАС о сложившейся системе коммуникации с гражданами и организациями в их территориальных управлениях (см. рисунок 2).

Рисунок 2. Оценка сотрудниками территориальных органов ФАС сложившейся в их ТО системы организации коммуникации с гражданами и организациями Вопрос предполагал не более 3-х отмеченных респондентом вариантов ответа, общее количество ответов на вопрос составило 136.

Как видно из диаграммы, лишь 24,6% территориальных управлений представляют всю необходимую для граждан и организаций информацию на сайте в сети Интернет. При этом приблизительно в трех из четырех территориальных органов у заинтересованных лиц существует возможность личного или телефонного обращения к каждому из сотрудников ТО. Организация коммуникации через специального сотрудника реализована лишь в четверти территориальных управлений.

Стоит также отметить, что организация контактов с гражданами и организациями имеет в значительном числе территориальных управлений свою выраженную специфику. Так, в Московском УФАС вся необходимая гражданам и организациям информация предоставляется телефонным автоответчиком. В ряде ТО прием граждан может осуществлять начальник управления, его заместители или руководители отделов (Амурское УФАС, Костромское УФАС, Краснодарское УФАС), также применяется практика, при которой контакты допускаются только с разрешения руководителя управления (Коми УФАС, Липецкое УФАС). В отдельных управлениях основной и наиболее предпочтительной формой обращения в управление является письменное заявление (Тамбовское УФАС, Тверское УФАС).

Другим существенным фактором, оказывающим влияние на наличие и силу стимулов к осуществлению коррупционных действий у сотрудников бюрократических структур регионального уровня, является степень их подотчетности для центрального аппарата и для общества. Очевидно, что при большей прозрачности деятельности сотрудников территориальных управлений им сложнее осуществлять коррупционные действия без привлечения к ответственности в силу более высокой вероятности обнаружения их неправомерности.

В рамках опроса предполагалось выяснить, насколько высокой считают сотрудники территориальных органов ФАС степень прозрачности и подотчетности деятельности своего ТО. Следует отметить, что в силу специфики вопроса (наличие объективных стимулов завышать оценку степени прозрачности и подотчетности в сравнении с реальной обстановкой) распределение ответов на него следует воспринимать лишь как мнение самих сотрудников, а не как объективное отражение реальной ситуации. Результаты опроса в целом подтверждают предположение о смещенности оценок (см. рисунок 3).

Рисунок 3. Степень прозрачности и подотчетности деятельности территориальных органов для центрального аппарата ФАС России

Более 95% респондентов считают степень подотчетности деятельности своего территориального управления для центрального аппарата ФАС высокой или очень высокой. Прозрачность отмечается ими как высокая или очень высокая меньшим количеством респондентов, однако различие не достаточно существенное - лишь 14% оценили ее как среднюю.

Принципиально отличается ситуация с оценкой прозрачности и подотчетности деятельности территориальных управлений ФАС для общества (см. рисунок 4). Почти половина сотрудников отмечают, что степень прозрачности и подотчетности следует оценить как среднюю (49% и 47% соответственно), заметная доля ответивших также отметила низкую степень подотчетности (12%).

Рисунок 4. Степень прозрачности и подотчетности для общества

При этом только 4% и 5% респондентов оценили соответственно степень прозрачности и подотчетности деятельности ТО ФАС для общества как очень высокую. При этом большее предпочтение в ответах опрошенных сотрудников было отдано прозрачности (в совокупности варианты «очень высокая» и «высокая» отметила половина всех респондентов).

Риск осуществления сотрудниками коррупционных действий в существенной мере зависит от сложившегося в конкретной бюрократической структуре характера отношений. При этом целесообразно рассматривать четыре аспекта данного вопроса - характер взаимоотношений с другими органами государственной власти и органами местного самоуправления, с организациями, гражданами, а также характер внутриорганизационных взаимодействий. При этом измерение степени формализованности отношений следует производить в терминологии формальных, неформальных отношений и их гибридных форм. Очевидно, что в рамках одной структуры характер отношений в большинстве случаев будет в меньшей степени формализованным в сравнении с взаимоотношениями с внешними контрагентами. Указанное предположение подтверждается результатами опроса сотрудников территориальных органов ФАС (см. рисунок 5). При внутриорганизационных взаимодействиях почти в 69% случаев в ТО доли формальных и неформальных отношений примерно равны, а в 10,5% неформальные отношения преобладают над формальными. Лишь 19,3% респондентов отметили, что в территориальном органе преобладают формальные отношения во взаимодействиях внутри организации.

Рисунок 5. Характер отношений в территориальных органах

В максимальной мере формализованы взаимодействия с организациями (87,7% респондентов отметили, что в указанных отношениях преобладает формальный характер) и органами государственной власти и местного самоуправления (80,7%). При работе с гражданами также высока степень формализации взаимодействий, однако существенной также является и доля ТО с преобладанием неформальных отношений (10,5%) и частичной формализации при сохранении эквивалентной доли неформальных форм взаимодействия (17,5% респондентов).

В настоящем разделе априорно было сделано предположение, касающееся зависимости наличия и степени коррупционных рисков от уровня технической оснащенности органа власти. В этом контексте представляет интерес, насколько технически оснащенными считают сотрудники свои территориальные управления, как ими оценивается средний уровень оснащенности территориальных органов и соответствующая характеристика центрального аппарата ФАС России (см. рисунок 6).

Из диаграммы видно, что большинство респондентов склонны оценивать уровень технической оснащенности своего ведомства как средний. При этом ни применительно к центральному аппарату ФАС, ни применительно к отдельным территориальным органам и территориальным органам в среднем не было получено ни одного ответа, отмечающего очень высокий уровень технической оснащенности.

Рисунок 6. Оценка сотрудниками территориального органа уровня технической оснащенности их территориального органа, ТО в среднем и центрального аппарата ФАС

Большая часть ответивших сотрудников дали одинаковые оценки своему территориальному управлению и уровню оснащенности территориальных органов в среднем. Из двенадцати респондентов, давших различную оценку средней технической оснащенности территориальных органов ФАС и их территориального органа, половина оценила техническую оснащенность своего органа выше средней, другая половина - ниже средней, что свидетельствует о высокой степени объективности данных респондентами оценок.

Применительно к сравнению уровня технической оснащенности своего территориального органа с соответствующей характеристикой центрального аппарата ФАС ни один из респондентов не оценил оснащенность своего органа выше, при этом 17 респондентов отметили, что ЦА ФАС технически оснащен лучше их территориального органа. В таблице приведены сочетания ответов на вопросы о технической оснащенности территориального органа респондента и ЦА ФАС от сотрудников, давших различную оценку этим характеристикам (в соответствующих ячейках приведено число респондентов, отметивших соответствующее сочетание ответов).

Таблица 2. Ответы респондентов на вопрос об уровне технической оснащенности их территориального управления и центрального аппарата ФАС России

При оценке надежности системы защиты сведений, составляющих коммерческую и служебную тайну, охраняемую ФАС, респонденты главным образом охарактеризовали ее как среднюю или высокую (см. рисунок 7). При этом большая часть сотрудников территориальных органов склонны считать систему защиты конфиденциальных сведений в их территориальном управлении более надежной в сравнении со средним уровнем надежности систем по всем ТО, что очевидно связано с недостатком у них соответствующей информации о деятельности других территориальных органов ФАС.

Рисунок 7. Оценка сотрудниками территориальных органов надежности системы защиты конфиденциальных сведений в их территориальном органе, в ТО в среднем и в центральном аппарате ФАС

Применительно к центральному аппарату большинство ответивших на вопрос оценило систему защиты конфиденциальных сведений как в высокой степени надежную. При оценке степени надежности систем защиты сведений в своем территориальном управлении, а также по всем территориальным органам ФАС в целом более половины респондентов охарактеризовали ее как среднюю.

Оценка сотрудниками территориальных управлений ФАС степени согласия с утверждениями, приведенными в анкете, в большей степени подтвердила априорно выдвинутые гипотезы (см. рисунок 8). Единственным отвергнутым большинством респондентов утверждением стало предположение о наличии у ненадлежащих пользователей возможностей получения доступа к сведениям, составляющим охраняемую законом тайну - 79% ответивших выразили свое несогласие с соответствующим утверждением.

Рисунок 8. Оценка степени согласия с утверждениями

Размещено на http://www.allbest.ru/

100

С тем, что риск утечки конфиденциальных сведений может быть существенно снижен в случае повышения технической оснащенности территориальных управлений, полностью согласились 47,4% респондентов, еще 43,9% отметили, что «скорее согласны» с утверждением. В значительной мере подтвердилась также гипотеза о том, что сотрудники ТО ФАС считают потенциально эффективной меру по борьбе с коррупционными рисками, состоящую в ужесточении контроля служебной деятельности (15,8% респондентов полностью согласились с утверждением, еще 42,1% выразили точку зрения, более близкую к согласию). Менее однозначно выглядит распределение оценок степени согласия с утверждением о наличии у каждого сотрудника возможности обращения в центральный аппарат ФАС в случае выявления нарушений служебной дисциплины - 19,3% респондентов выразили несогласие с утверждением. Вместе с тем каждый третий респондент полностью согласился с утверждением. Такая дифференциация ответов может в частности свидетельствовать о разнородности ситуации с возможностью обращения в центральный аппарат ФАС в различных территориальных органах, обусловленной различиями в устоявшихся нормах внутриорганизационного взаимодействия.

Наличие в деятельности территориальных управлений ФАС России очевидных коррупционных рисков ставит вопрос о применяющихся механизмах противодействия возникновению коррупционных явлений. Представляется очевидным, что для эффективности указанного противодействия в структуре территориальных органов должны присутствовать подразделения или должности, ответственные за осуществление внутриорганизационного контроля, в частности - контроля служебной дисциплины. На практике, однако, оказывается, что далеко не во всех территориальных управлениях имеются соответствующие сотрудники (см. рисунок 9).

Рисунок 9. Наличие сотрудника, выполняющего в территориальном органе функции внутриорганизационного контроля

Так, за исключением респондентов, затруднившихся с ответом, наличие сотрудника, ответственного за осуществление внутриорганизационного контроля, отметили лишь 57,5% опрошенных сотрудников территориальных органов. Почти в половине ТО такой штатной единицы в настоящее время либо нет, либо респондентам о ее наличии не известно. Следует также отметить, что в большинстве территориальных управлений, сотрудники которых отметили наличие сотрудника, осуществляющего функции внутриорганизационного контроля, этим сотрудником является непосредственно руководитель управления.

Отдельное внимание в рамках опроса было уделено анализу вопросов потенциально действенных мер, направленных на повышение эффективности деятельности территориальных управлений ФАС России и на снижение коррупционных рисков в деятельности ТО, в частности - выяснению мнения сотрудников ТО ФАС по этим вопросам. На рисунке 10 представлено распределение ответов сотрудников территориальных управлений на вопрос о том, какие меры в наибольшей мере способны повысить эффективность деятельности их ТО.

Рисунок 10. Мнение сотрудников территориальных управлений ФАС о мерах, способных в наибольшей степени повысить эффективность деятельности их ТО Вопрос предполагал не более 2-х отмеченных респондентом вариантов ответа, общее количество ответов на вопрос составило 117.

Наиболее важной в указанном контексте мерой респонденты сочли расширение штата сотрудников - две трети территориальных органов выделили необходимость набора дополнительного персонала для повышения эффективности реализации территориальным управлением его функций. Также существенное число опрошенных сотрудников ТО ФАС (54,4%) выделили целесообразность повышения технической оснащенности их управления для улучшения качества деятельности. Кроме того, треть респондентов отметила, что существенный вклад в повышение эффективности деятельности территориальных управлений ФАС способно внести повышение качества системы обучения персонала ТО.

В числе прочих ответов (вариант «Иное» - 15% опрошенных) следует выделить предложенную максимальным числом респондентов меру - повышение материального вознаграждения за труд, в частности в форме повышения заработной платы и социального обеспечения сотрудников. Особо следует выделить рекомендацию по повышению компенсационного пакета сотрудников территориальных управлений по меньшей мере до уровня оплаты труда сотрудников региональных органов власти. Кроме того, отдельные респонденты выделили в качестве приоритетной меры, направленной на повышение эффективности деятельности их ТО, предоставление из федеральной собственности помещений, необходимых для размещения сотрудников ТО ФАС. Следует отметить, что сложившаяся в отдельных регионах ситуация, при которой ФАС (орган федеральной власти) занимает помещения, не находящиеся в федеральной собственности, является неприемлемой, поскольку не может гарантировать независимости как ТО ФАС от органов региональной власти, органов местного самоуправления или коммерческих организаций, так и независимости указанных лиц от ТО ФАС.

Следует особо выделить одну из рекомендаций, в которой респондент обратил внимание на существенную структурную проблему, присущую деятельности бюрократических структур. Эта проблема состоит в том, что эффективность деятельности и наличие коррупционных рисков в ряде случаев существенным образом зависят от статуса органа власти и общественного статуса ее сотрудников. Респондент в частности, отметил, что приоритетная ориентация на повышение статуса территориальных управлений ФАС должна являться одной из первостепенных мер в антикоррупционной политике ведомства.

В числе мер, потенциально эффективных в решении задачи снижения коррупционных рисков, сотрудники территориальных управлений ФАС особо выделили две меры (по 63,2%): детализацию регламентации процедур взаимодействия с субъектами регулирования и повышение степени регламентации внутренних процедур (см. рисунок 11).

В качестве менее существенных, однако весьма важных (31,6% и 28,1% соответственно) респонденты выделили меры по деперсонализации взаимодействия государственных служащих с гражданами и организациями и обеспечение специальных режимов работы офисов по приему граждан. Следует отметить, что указанные меры имеют по сути одну природу - направленность на минимизацию личных контактов граждан и организаций с субъектами регулирования.

Рисунок 11. Мнение сотрудников территориальных управлений ФАС о мерах, способных в наибольшей степени снизить коррупционные риски в деятельности их ТО Вопрос предполагал не более 2-х отмеченных респондентом вариантов ответа, общее количество ответов на вопрос составило 117.

Размещено на http://www.allbest.ru/

100

Под вариантом «Другое» большая часть респондентов подразумевала ответы, схожие с предложенными мерами по повышению эффективности деятельности, то есть в первую очередь - повышение вознаграждения труда, полноценное социальное обеспечение сотрудников, обеспечение помещениями из федеральной собственности и повышение материально-технической оснащенности территориальных управлений ФАС.

Среди прочих предложенных респондентами мер следует особо выделить меру по повышению требований к вновь принимаемым на работу сотрудникам, в частности - ориентация на подбор людей с соответствующими психологическими установками. Также рядом респондентов было высказано предположение о том, что существенным образом снизить коррупционные риски можно путем детализации описания ведомственных процедур, а также посредством исключения двусмысленных формулировок из законов и иных нормативных актов. Так, в частности центральному аппарату ФАС предлагается подготовить алгоритмы проверки и предложения по квалификации нарушений законодательства со стороны ФАС России, которые позволят обеспечить единообразный подход территориальных управлений к реализации функций контроля и надзора. Особое внимание при этом рекомендуется уделить вопросам регламентации процедур определения продуктовых и географических границ рынков определенного товара.

Резюмируя результаты анализа опроса сотрудников территориальных управлений ФАС России, можно в целом подтвердить верность априорно сформулированной гипотезы, заключавшейся в том, что сложившийся в значительном числе территориальных управлений характер взаимодействий между сотрудниками и заинтересованными лицами, а также организация деятельности ТО располагает к возникновению ряда существенных коррупционных рисков. Приведенное утверждение главным образом основывается на следующих фактах, выявленных в рамках анализа анкет:

В значительной части территориальных управлений ФАС существует возможность личного или телефонного контакта практически с любым сотрудником службы (контакты не являются деперсонализированными);

Во внутриорганизационных взаимодействиях в территориальных управлениях, а также при общении с гражданами и организациями высока доля неформальных отношений;

Уровень материально-технической оснащенности большинства территориальных управлений ФАС оценивается сотрудниками как неудовлетворительный.

Приведенные факты позволяют с высокой степенью уверенности утверждать, что в значительном числе территориальных управлений существует вероятность осуществления коррупционных действий, а также имеются предпосылки для возникновения таких действий в будущем.

Краткая информация о принятии или отклонении второстепенных гипотез, выдвинутых в начале настоящего раздела, приведена в таблице 3.

Таблица 3. Второстепенные гипотезы, проанализированные по результатам опроса

По результатам анализа предложений сотрудников территориальных управлений ФАС по мерам, направленным на снижение коррупционных рисков в деятельности ТО ФАС, можно выделить 2 основных направления, воспринимаемых сотрудниками ФАС как наиболее перспективные:

Повышение регламентации деятельности сотрудников территориальных управлений ФАС России.

Несмотря на то, что в рамках опроса респонденты оценили существующую степень регламентации деятельности как достаточно высокую, в предложениях по мерам, направленным на снижение коррупционных рисков, 26% и 25% соответственно высказали целесообразность детализации регламентации взаимодействий с субъектами регулирования и дальнейшей регламентации внутренних процедур, осуществляемых в территориальных органах ФАС.

Минимизация личных контактов сотрудников территориальных управлений с заинтересованными лицами.

Это направление активности может быть в частности реализовано через 2 основных меры, выделенных респондентами: деперсонализацию взаимодействий государственных служащих с гражданами и организациями, а также обеспечение специальных режимов работы офисов по приему граждан.

Также следует выделить ряд важных рекомендаций, носящих в значительной степени частный характер, однако ценных своей аргументацией и конкретным характером предлагаемых мер. Так, в частности, отдельными респондентами было высказано предложение о повышении оплаты труда служащих территориальных управлений ФАС по меньшей мере до уровня заработной платы сотрудников региональных органов власти и органов местного самоуправления.

Кроме того, важной представляется рекомендация, предлагающая исключить возможность ситуации, в которой территориальное управление ФАС осуществляет деятельность, занимая помещения, не находящиеся в федеральной собственности. Важность указанной меры объясняется в первую очередь высокой вероятностью возникновения в таком случае конфликта интересов между ТО ФАС, органами власти субъекта, органами местного самоуправления или частными юридическими лицами.

Другая существенная мера, предложенная сотрудниками территориальных управлений ФАС, касается подхода к формированию штата ТО - в частности, было предложено при принятии сотрудников на работу ориентироваться на полноценный анализ психологических установок соискателя с целью пресечения появления в штате людей, морально готовых к осуществлению коррупционных действий.

Ряд предложений сотрудников ТО ФАС относительно мер по противодействию коррупции, приведенных в настоящем разделе, будет использован в предлагаемом проекте Ведомственной антикоррупционной программы. В частности, это мероприятия, направленные на повышение регламентации деятельности, деперсонализацию взаимодействий между гражданами и организациями и субъектами регулирования, обеспечение территориальных органов помещениями из федеральной собственности, повышение требовательности к принимаемым на работу сотрудникам и приведение оплаты труда сотрудников ТО ФАС к размерам, сопоставимым с оплатой труда в региональных органах исполнительной власти.

4.2 Анализ результатов опроса предприятий по вопросам коррупции в деятельности ФАС России

Опрос предприятий, направленный на изучение характерных для ФАС России и его территориальных органов факторов коррупционного риска производился посредством рассылки анкет, сопровождаемых письмом от ФАС России, через общественные и предпринимательские объединения среди членов этих организаций.

Перечень объединений, отказавшихся содействовать в проведении опроса предприятий приведен в следующей таблице:

Таблица 4. Перечень объединений, отказавшихся содействовать в проведении опроса предприятий

Кроме этого, на главной странице сайта ФАС размещено объявление о проведении опроса и гиперссылка на электронную версию анкеты с просьбой отправления по указанному электронному адресу, однако подобная мера не принесла каких-либо результатов.

В результате анкетирования были получены ответы только из 5 компаний, опрошенных при содействии ТПП РФ. Опрос проводился в период с 19.10.2006 до 27.11.2006 года путем рассылки Анкеты для изучения факторов коррупционного риска ФАС России, приведенной в Приложении 2. Большинство предпринимательских и общественных объединений полностью отказались от участия в опросе, а также от содействия в его проведении путем рассылки анкет среди своих членов. Анкеты были заполнены сотрудниками этих организаций, занимающих руководящие должности - генеральный директор, глава представительства, коммерческий директор.

Следует отметить, что двое из пяти респондентов отметили свою слабую информированность в отношении функций ФАС. Кроме того, четверо респондентов не имели опыта обращения в центральный аппарат ФАС или территориальные управления. Отчасти такое небольшое количество заполненных анкет объясняется определенным пессимизмом организаций по поводу действенности возможных к применению мер по противодействию коррупции, а также их неуверенностью в полной анонимности проводившегося опроса.

Таким образом, выборку нельзя считать репрезентативной, однако отдельные сведения, выясненные в рамках анкетирования, тем не менее, представляют определенный интерес.

Примечательным является, в частности тот факт, что уровень коррупции в ФАС России оценивается респондентами ниже, чем в среднем в контрольно-надзорных органах. Так, уровень коррупции в органах контроля и надзора в целом оценивается ими как высокий или выше среднего, тогда как в ФАС - ниже среднего. При этом, степень открытости деятельности ФАС России (центрального аппарата и территориальных управлений) компании-респонденты оценили как среднюю или низкую.

Среди основных факторов коррупционного риска особо высоким уровнем коррупционности по мнению респондентов обладает наличие у ФАС полномочий, влияющих на распределение значительных ресурсов. Менее важными (средней значимости) они считают следующие факторы: высокая степень свободы действий (отсутствие четкой регламентации), высокая интенсивность и повторяемость контактов с организациями. Минимальным риском из числа перечисленных факторов по мнению опрошенных сотрудников компаний характеризуется фактор наличия у ФАС доступа к сведениям, составляющим охраняемую законом тайну.

При оценке уровня коррупционных рисков в различных сферах активности ФАС респонденты в большинстве отметили, что во всех сферах они являются высокими или очень высокими. Так или иначе, можно выделить, что более высоко были оценены риски в сфере конкуренции на рынке финансовых услуг и в сфере деятельности субъектов естественных монополий. Соответственно, несколько ниже респонденты оценили риски в сфере конкуренции на товарных рынках и в сфере рекламы.

Как наиболее коррупционные среди полномочий центрального аппарата ФАС России респондентами были выделены следующие полномочия (расположены в порядке убывания коррупционного риска): согласование проектов решений органов власти, выдача предписаний, обязательных для исполнения организациями, выдача предписаний, обязательных для исполнения органами власти. Аналогично для территориальных органов ФАС полномочия по уровню коррупционного риска расположились следующим образом: выдача предписаний, обязательных для исполнения организациями и проведение проверок хозяйствующих субъектов на предмет соблюдения ими антимонопольного законодательства (другие варианты ответа были выбраны не более чем двумя респондентами).

В разрезе должностной структуры ФАС (руководители, заместители руководителей, руководители среднего звена и рядовые сотрудники) компании-респонденты как наиболее коррупционные выделили должности рядовых сотрудников и (в меньшей степени) руководителей среднего звена.

Относительно информативным представляется распределение ответов компаний-респондентов на вопрос, о степени информированности организаций, индивидуальных предпринимателей и граждан о порядке обращения в ФАС. Почти все респонденты оценили ее как низкую или очень низкую применительно ко всем группам (наиболее низко респонденты оценили степень информированности граждан о порядке обращения в ФАС, наиболее высоко - информированность организаций).

В качестве мер, потенциально эффективных в снижении коррупционных рисков в деятельности ФАС России, компании-респонденты выделили как наиболее значимые меры по деперсонализации взаимодействий государственных служащих с гражданами и организациями (система «одного окна», система электронного обмена информацией), а также меры по ротации должностных лиц. Как менее существенная ими была также отмечена необходимость обеспечения четкой регламентации внутренних процедур и регламентации процедур взаимодействия с субъектами регулирования. Следует также отметить, что респонденты не согласились с тем, что существенным образом коррупционные риски могут быть снижены за счет ужесточения контроля служебной деятельности сотрудников ФАС. Также опрошенные сотрудники компаний выразили свое несогласие с тем, что вероятность утечки сведений, составляющих охраняемую законом тайну, может быть значительно снижена путем повышения технической оснащенности ФАС.

5. Разработка специальных антикоррупционных механизмов в сферах деятельности ФАС с повышенным коррупционным риском и предложение мер по их внедрению

В рамках деятельности ФАС России по формированию Ведомственной антикоррупционной программы и составлению плана мероприятий по ее реализации в ТО рассылался запрос, нацеленный на выяснение наиболее эффективных по мнению сотрудников территориальных органов механизмов снижения коррупционных рисков и противодействию коррупции в деятельности ФАС России. Полученные ответы на запрос (Приложение 3) были агрегированы и дополнены ФАС России, в результате был получен перечень из 27 наиболее перспективных групп мероприятий в сфере противодействия коррупции и сформирован Проект Плана мероприятий по реализации Ведомственной антикоррупционной программы. Далее приведено экспертное заключение на данный план мероприятий, подготовленное экспертами Бизнес-Тезаурус.

Таблица 5. Экспертное заключение на Проект от 15.11.06 Плана мероприятий по реализации Ведомственной антикоррупционной программы ФАС России

Анализ функций и полномочий, организационно-технических возможностей, выявленных нарушений ФАС России, результаты опросов территориальных органов и хозяйствующих субъектов, а также приведенное выше экспертное заключение легли в основу разработки мероприятий, вошедших в Ведомственную антикоррупционную программу ФАС России.

6. Антикоррупционная программа ФАС России

Антикоррупционная программа ФАС России на 2007-2008 гг., а также План мероприятий по реализации антикоррупционной программы ФАС России на 2007-2008 гг. утверждены приказом ФАС России от 25 апреля 2007 г. № 124.

Целью программы является повышение эффективности функционирования ФАС России и его территориальных органов за счет снижения коррупционных рисков. Для достижения поставленной цели в 2007 - 2008 годах предполагается решение следующего комплекса взаимосвязанных задач:

повышение уровня открытости деятельности ФАС России;

регламентация исполнения ФАС России и его сотрудниками отдельных полномочий;

повышение независимости деятельности руководителей территориальных органов ФАС России от объектов контроля при осуществлении своих полномочий;

обеспечение эффективного контроля информационных процессов в ФАС России;

совершенствование механизма кадрового обеспечения ФАС России;

повышение уровня материального стимулирования профессионального и честного исполнения должностных обязанностей сотрудниками ФАС России.

В соответствии с Программой для решения указанных задач предусмотрены следующие направления мероприятий:

Мероприятия по повышению уровня открытости деятельности ФАС России, эффективности внутреннего контроля служебной деятельности его сотрудников;

Мероприятия, направленные на регламентацию исполнения сотрудниками ФАС России государственных функций и других аспектов их служебной деятельности;

Мероприятия, направленные на повышение независимости территориальных органов ФАС России при осуществлении своих полномочий от объектов регулирования;

Мероприятия по повышению эффективности контроля информационных процессов в ФАС России;

Мероприятия по совершенствованию механизма кадрового обеспечения в ФАС России;

Мероприятия по повышению уровня материального и морального стимулирования труда сотрудников ФАС России.

6.1 Мероприятия по повышению уровня открытости деятельности ФАС России, эффективности внутреннего контроля служебной деятельности его сотрудников

Повышение уровня открытости является одним из важнейших направлений в рамках антикоррупционной программы, позволяющих принимать обоснованные и адекватные решения по профилактике коррупции в ФАС России.

Целью данного направления антикоррупционной программы является разработка механизмов оценки коррупционных рисков при осуществлении антимонопольной деятельности с использованием различных форм общественного контроля для принятия адекватных решений по предупреждению коррупции и борьбе с ее проявлениями в ФАС России. По данному направлению необходимо обеспечить выполнение следующих мероприятий:

сформировать предложения по разработке системы мониторинга коррупционных рисков в ФАС России и ее внедрению в деятельность общественно-консультативных советов при антимонопольных органах (реализация данного мониторинга должна проводиться во взаимосвязи с соответствующим мероприятием в рамках проведения административной реформы в ФАС России: реализация проекта «Выработка механизмов общественного контроля за результатами деятельности ФАС России путём создания сети общественно-консультативных советов, состоящих из общественных организаций»);

разработать методику и обеспечить проведение мониторинга антимонопольного и административного законодательства на предмет выявления коррупционных рисков в сфере деятельности антимонопольных органов;

создать единую для структурных подразделений и территориальных органов ФАС России систему мониторинга (в режиме он-лайн) за порядком прохождения в судебных инстанциях дел о нарушении антимонопольного законодательства (предполагает утверждение единой системы регистрации ведения дел, возбужденных и прекращенных с целью предотвращения необоснованного прекращения дел);

установить в ФАС России «телефон доверия», как составную часть системы информации руководства о неправомерных действиях сотрудников ФАС России;

предусмотреть на сайте ФАС России возможность размещения отзывов, а также жалоб на деятельность структурных подразделений ФАС России, его территориальных органов и должностных лиц (с ограниченным доступом к данной информации со стороны сотрудников);

установить в ФАС России специальный почтовый ящик для сбора жалоб и предложений от граждан и организаций.

6.2 Мероприятия, направленные на регламентацию исполнения сотрудниками ФАС России государственных функций и других аспектов их служебной деятельности

Одним из направлений административной реформы в 2006 - 2008 гг. является регламентация исполнения государственных функций. В соответствии с Планом мероприятий Федеральной антимонопольной службы по проведению административной реформы в 2006-2008 гг. разрабатываются, и будут внедряться административные регламенты, упорядочивающие деятельность ФАС России.