Государственная политика по дебюрократизации экономики и устранению административных ограничений в предпринимательстве
Обоснование необходимости реформ по сокращению административных барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности. Подходы к реформированию системы органов исполнительной власти. Анализ эффективности первого этапа административной реформы.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | доклад |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 10.10.2017 |
| Размер файла | 87,0 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
1
Размещено на http://www.allbest.ru
СОДЕРЖАНИЕ
- 1. Анализ мер государственной политики по дебюрократизации экономики и устранению административных ограничений в предпринимательстве
- 1.1 Государственная регистрация юридических лиц
- 1.2 Лицензирование отдельных видов деятельности
- 1.3 Регулирование процедур осуществления государственного контроля (надзора)
- 1.4 Деятельность Комиссии Правительства Российской Федерации по сокращению административных ограничений в предпринимательстве и оптимизации расходов федерального бюджета на государственное управление
- 1.5 Реформа технического регулирования
- 1.6 Административная реформа
- 2. Схема полномочий органов власти в области регулирования предпринимательской деятельности, дерегулирования и устранения административных барьеров
- 2.1 Система, существовавшая до начала реализации административной реформы
- 2.2 Подходы к реформированию системы органов исполнительной власти
- 2.3 Описание системы, сформированной по итогам реализации первого этапа административной реформы
- 2.4. Существующая в настоящее время система федеральных органов исполнительной власти
- 2.5 Приоритетные направления по реализации второго этапа административной реформы
- 3. Краткие итоги
- Литература
- 1. АНАЛИЗ МЕР ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ПО ДЕБЮРОКРАТИЗАЦИИ ЭКОНОМИКИ И УСТРАНЕНИЮ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ОГРАНИЧЕНИЙ В ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВЕ
- На протяжении 1990-х годов в российской экономике сформировалась нарастающая тенденция к выстраиванию разнообразных административных ограничений, сдерживающих развитие предпринимательства как на стадии создания хозяйствующих субъектов (входа на рынок), так и в процессе их функционирования. Такое положение неизбежно приводило к подавлению деловой и инвестиционной активности, а также к увеличению непроизводительных издержек субъектов предпринимательства.
- Фактически признанием недопустимости сложившейся ситуации и концептуальным определением новой экономической политики стал Указ Президента Российской Федерации от 29 июня 1998 г. № 730 «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства».
- Важно отметить, что данный документ был одним из первых российских нормативных актов столь высокого уровня, устанавливающих развитие предпринимательства в качестве приоритета государственной политики. Развитие предпринимательства было определено как важный фактор обеспечения экономического роста и занятости населения.
- Указом предусматривалась реализация таких мер, как сокращение административных барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности, четкое разграничение функций по лицензированию, контролю и государственному регулированию между различными органами исполнительной власти, устранение дублирования контрольных функций этих органов в отношении субъектов предпринимательской деятельности и так далее. Таким образом, данный Указ пред-определил основные направления государственной политики, направленной на снижение необоснованного бюрократического и административного давления на бизнес, получившей впоследствии название политики по дебюрократизации экономики. реформа административный предпринимательский власть
- Однако, несмотря на принятое руководством страны решение, оформленное актом Президента, последовательная реализация политики по дебюрократизации экономики началась только в конце 2000 года. В качестве причин такой значительной задержки можно назвать финансовый кризис 1998 года и последовавший затем период определенной политической нестабильности.
- В 2000 году был разработан и утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2000 г. № 1072-р План действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 годы.
- Основными мероприятиями, предусмотренными данным Планом, были определены направления реформирования механизмов и форм государственного регулирования предпринимательской деятельности с целью снижения административных ограничений в предпринимательстве.
- Прежде всего, ставилась задача упростить и четко регламентировать порядок создания (государственной регистрации) субъектов предпринимательства, а также устранить необоснованные ограничения, возникающие в процессе осуществления ими хозяйственной деятельности (процедуры лицензирования, осуществление мероприятий по государственному контролю (надзору)).
- Результатом реализации указанных основных мероприятий стало принятие так называемого первого пакета законов по дебюрократизации экономики, содержащего следующие законы: «О государственной регистрации юридических лиц», «О лицензировании отдельных видов деятельности» и «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».
- Далее подробно рассмотрим краткую историю и цель принятия каждого из этих законов, достигнутые результаты и перспективы дальнейшего реформирования законодательства в этих областях.
1.1 Государственная регистрация юридических лиц
До недавнего времени отсутствовала единая система законодательства на федеральном уровне, определяющая порядок и процедуру государственной регистрации юридических лиц. Регистрация осуществлялась в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, а также более чем 50 различными нормативными правовыми актами, помимо которых все регистрирующие органы в значительной степени руководствовались нормативными документами органов местного самоуправления.
В результате отсутствовало единообразие в требованиях к пакету документов, необходимых для регистрации, в различных регионах, а также четкий перечень конкретных оснований для отказа в регистрации. Отсутствовали единые правила ведения государственного реестра юридических лиц, а, следовательно, информация, включенная в государственный реестр, была недоступна для субъектов рынка. И, наконец, наиболее негативными факторами, характеризующими систему государственной регистрации юридического лица до ее реформирования, можно считать недопустимо длительные сроки регистрации и обязанность учредителя лично информировать налоговые органы, внебюджетные фонды и органы статистики о регистрации юридического лица.
Таким образом, по оценкам аналитиков на конец 1990-х годов регистрация занимала у российских компаний в среднем в четыре раза больше времени, чем, например, у польских. Продолжительность данной процедуры составляла от двух-четырех недель до полугода. При этом суммарная стоимость регистрации варьировалась от 50-100 до 500-1000 долларов США в зависимости от срочности регистрации и региона, где она осуществлялась. Широкое распространение получила практика приобретения «готовых» фирм.
Следует отметить, что еще на момент подготовки и принятия Гражданского кодекса Российской Федерации в 1994 году законодатель предусмотрел необходимость принятия в последующем специального закона о государственной регистрации юридических лиц. Так статьей 8 Федерального закона от 30 ноября 1994 г. № 52-ФЗ «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» было установлено, что действующий [установленный Гражданским кодексом] порядок регистрации юридических лиц применяется впредь до введения в действие закона о регистрации юридических лиц.
В 1995 году Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации был принят Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц», разработанный Минюстом России. Однако указанный Федеральный закон был отклонен Президентом Российской Федерации.
Закон был отправлен на доработку в Государственную Думу, однако позднее было принято решение о создании принципиально нового проекта федерального закона, предусматривающего принцип «одного окна» и заявительный порядок регистрации. Таким образом, был разработан и принят Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц».
До вступления в силу указанного Закона (до 1 июля 2002 г.) государственная регистрация юридических лиц в соответствии со статьей 51 Гражданского кодекса осуществлялась органами юстиции. Новый Закон содержит отсылочную норму и устанавливает (статья 2), что регистрацию осуществляет федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации. В соответствии с этой статьей вышло постановление Правительства Российской Федерации от 17 мая 2002 г. № 319, возлагающее функции по государственной регистрации юридических лиц на налоговые органы. Такое решение объясняется целесообразностью совмещения в одном органе функций государственной регистрации и постановки на налоговый учет.
С принятием Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц» удалось решить значительную часть существовавших проблем.
Во-первых, Законом предусмотрено централизованное управление на федеральном уровне системой государственной регистрации юридических лиц. Теперь на уровне субъектов Российской Федерации невозможно установление или изменение норм, правил или требований в области регистрации юридических лиц.
Также в Законе установлен предельный срок государственной регистрации - 5 дней и исчерпывающий перечень документов, представляемых заявителем при государственной регистрации юридического лица, причем установлено, что регистрирующий орган не вправе требовать представления дополнительных документов, непредусмотренных Законом. Следует отметить, что Законом предусмотрена возможность для заявителя направлять документы по почте, при этом свидетельство о регистрации будет выслано ему регистрирующим органом также по почте.
Установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в государственной регистрации. Отказ возможен только в случае непредставления определенных Законом документов или представления документов в ненадлежащий регистрирующий орган. Принципиальной особенностью Закона является исключение предварительной проверки представляемых сведений, таким образом, процедура регистрации юридических лиц стала носить практически уведомительный характер.
Кроме того, одним из важных достижений считается то обстоятельство, что с принятием данного Закона был сформирован новый федеральный информационный ресурс - Единый государственный реестр юридических лиц и обеспечен доступ к информации, содержащейся в нем, для неограниченного круга заинтересованных лиц.
Однако далеко не все проблемы в области государственной регистрации хозяйствующих субъектов были решены на этапе вступления в силу Закона «О государственной регистрации юридических лиц».
Так, Закон не решал одну из важнейших задач, которая ставилась при его создании, - переход к принципу «одного окна», поскольку не были изменены порядок постановки на налоговый учет и процедура регистрации в органах государственной статистики, Пенсионном фонде и Фонде социального страхования. Такая ситуация была вызвана неустраненными на момент введения в действие Закона несоответствиями в законодательстве. В частности, законодательством в области пенсионного и социального страхования устанавливалась обязанность заявителя при регистрации организации самостоятельно обращаться в органы статистики и органы внебюджетных фондов для постановки на учет.
Другой проблемой в сфере государственной регистрации хозяйствующих субъектов была остающаяся на тот момент неурегулированной на федеральном уровне процедура государственной регистрации индивидуальных предпринимателей.
На протяжении более чем двух лет с момента принятия Закона «О государственной регистрации юридических лиц» (в августе 2001 г.) до начала 2004 года продолжалась работа по приведению законодательства в соответствие с этим Законом, по подготовке и принятию ведомственных (межведомственных) и правительственных актов в его развитие.
В результате с 1 января 2004 г. был введен в действие Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования процедур государственной регистрации и постановки на учет юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», обеспечивающий систему регистрации по принципу «одного окна» посредством внесения соответствующих изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации, федеральные законы «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» и другие. Кроме того, были внесены изменения непосредственно в базовый Закон, обеспечивающие государственную регистрацию индивидуальных предпринимателей по аналогичной схеме, что и регистрация юридических лиц, а также формирование нового информационного ресурса - Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей.
Кроме того, с целью урегулирования порядка межведомственного взаимодействия при государственной регистрации хозяйствующих субъектов был издан ряд совместных межведомственных документов.
1.2 Лицензирование отдельных видов деятельности
Лицензирование, как одна из важных форм государственного регулирования, имеет своей целью воспрепятствование вхождению на рынок неподготовленных и недобросовестных хозяйствующих субъектов и направлено на обеспечение защиты законных интересов граждан и безопасности государства. Лицензирование предусматривает, с одной стороны, комплекс мероприятий, связанных с предоставлением лицензии, то есть специального разрешения на осуществление лицензиатом того или иного лицензируемого вида деятельности, а, с другой стороны, - осуществление лицензионного контроля лицензирующими органами за соблюдением лицензиатами соответствующих лицензионных требований и условий. При выявлении нарушений лицензирующий орган вправе применять к лицензиату приостановление действия лицензии с возможностью ее последующего возобновления или аннулирование лицензии в установленных законодательством случаях.
До реформирования системы лицензирования в рамках политики дебюрократизации данная система регулировалась Федеральным законом от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Целью реформирования системы лицензирования было ее совершенствование и устранение сложившихся недостатков, при этом ставились следующие задачи:
- определение единого предельного перечня лицензируемых видов деятельности;
- сокращение количества лицензируемых видов деятельности;
- упорядочение и упрощение единого порядка лицензирования на территории Российской Федерации с запретом применять отсылочные нормы.
Таким образом, был разработан и принят Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» при этом предшествующий Закон с одноименным названием был признан утратившим силу.
Новый Закон уменьшил количество лицензируемых видов деятельности с более чем 200 до 120. Для сравнения, в экономически развитых странах число видов деятельности, подлежащих лицензированию, составляет: в Австрии - 28, в Японии - 39, в Великобритании - 38, в Испании - 75.
В целом, текст Закона в значительной степени решает поставленные задачи. Помимо указанного значительного сокращения лицензируемых видов деятельности установлен единый срок действия лицензии - не менее 5 лет. Установлены единые ставки лицензионного сбора за рассмотрение лицензирующим органом заявления о предоставлении лицензии и непосредственно за предоставление лицензии - 300 и 1000 руб. соответственно.
Сокращены возможности лицензирующих органов аннулировать лицензию. Это возможно теперь только по решению суда либо без обращения в суд в случае неуплаты лицензиатом лицензионного сбора за получение лицензии в течение 3 месяцев.
Однако принятый Закон не решает в полной мере те задачи, которые ставились при его создании.
Одним из наиболее серьезных недостатков является отсутствие единого предельного перечня лицензируемых видов деятельности. Текст Закона не содержит исчерпывающего перечня лицензируемых видов деятельности - его действие не распространяется на лицензирование 17 видов деятельности, некоторые из которых непосредственно связаны с осуществлением предпринимательской деятельности (например, деятельность в области производства, хранения и реализации этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции).
Таким образом, остается нереализованным принцип единства порядка лицензирования на территории всей страны. Такая ситуация порождает многообразие подходов к осуществлению лицензирования и отступление от основного принципа лицензирования - установление унифицированного порядка лицензирования для всех видов деятельности, что значительно снижает эффективность принимаемых мер по сокращению административных ограничений при лицензировании.
Другим существенным недостатком системы лицензирования, установленной принятым Законом, является несовершенство распределения функций по лицензированию различных видов деятельности между федеральными органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Так, ряд федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование, не имеют территориальных органов, в результате соискатели часто вынуждены обращаться за получением лицензий непосредственно в Москву, что обуславливает дополнительные затраты времени и средств на прохождение процедуры лицензирования. До настоящего времени ведется работа по устранению этого недостатка. Готовятся соответствующие изменения в постановление Правительства Российской Федерации «О лицензировании отдельных видов деятельности», имеющие целью перераспределение полномочий по лицензированию между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов, основанное на принципе - виды деятельности, осуществляемые значительным количеством лицензиатов и имеющие наибольшее распространение на территории Российской Федерации, могут лицензироваться федеральными органами исполнительной власти только при наличии у них в большинстве субъектов Российской Федерации территориальных органов с соответствующей материально-технической базой и квалифицированными специалистами.
С учетом анализа практики реализации рассматриваемого Закона к настоящему времени Правительством Российской Федерации подготовлен и представлен на рассмотрение в Государственную Думу проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Данным законопроектом, прежде всего, предусматривается радикальное сокращение лицензируемых видов деятельности. Анализ законодательства, регулирующего лицензирование, а также практики его применения показал, что многие из видов деятельности попадают под процедуру лицензирования необоснованно. Таким образом, исходя из критериев избыточности лицензирования, предполагается упразднение 49 лицензируемых видов деятельности.
При этом под критериями избыточности лицензирования подразумеваются, в частности, такие критерии, как:
- отсутствие очевидных рисков нанесения ущерба правам, законным интересам и здоровью граждан;
- необходимость получения хозяйствующим субъектом нескольких лицензий при осуществлении одного вида деятельности;
- наличие достаточных рыночных механизмов или механизмов саморегулирования, обеспечивающих безопасность продукции (товаров, работ и услуг) и процессов производства для неограниченного круга третьих лиц;
- наличие иных методов государственного регулирования, обеспечивающих предотвращение нанесения ущерба правам, законным интересам и здоровью граждан, а также обороне и безопасности государства (в первую очередь, существование специального государственного контроля (надзора) за лицензируемым видом деятельности).
Вместе с тем, законопроект предусматривает возможность применения упрощенного порядка лицензирования по отдельным лицензируемым видам деятельности при условии заключения соискателем лицензии или лицензиатом договора страхования гражданской ответственности или наличия у соискателя лицензии международного сертификата, подтверждающего соответствие деятельности соискателя лицензии международным стандартам.
Также законопроектом уточняется порядок осуществления лицензионного контроля лицензирующими органами. Определяются виды проверок и основания для их проведения.
Кроме того, проект федерального закона предусматривает введение норм, касающихся ответственности лицензирующего органа (должностных лиц) за несоблюдение законодательства о лицензировании и установленного единого порядка лицензирования.
1.3 Регулирование процедур осуществления государственного контроля (надзора)
Прежде чем рассматривать данное направление политики дебюрократизации, следует отметить, что до недавнего времени в российском законодательстве отсутствовал специальный закон, регламентирующий порядок осуществления государственного контроля (надзора) за выполнением хозяйствующими субъектами обязательных требований. В законодательстве отсутствовали нормы, устанавливающие периодичность проведения таких мероприятий, основания для их осуществления и так далее.
Такое положение во многом способствовало совершению различного рода злоупотреблений со стороны контрольных органов, что приводило к необоснованным административным ограничениям предпринимательской деятельности и дополнительным временным и финансовым затратам предпринимателей.
С целью устранения указанных негативных факторов был принят Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».
Рассматривая этот Закон, следует сразу отметить, что его положения распространяются далеко не на все виды контроля (надзора). По объективным причинам (в связи со спецификой осуществления некоторых видов контрольных мероприятий) нормы Закона не распространяются на такие виды контроля, как налоговый, валютный, финансовый, таможенный, лицензионный и некоторые другие.
Один из важнейших принципов, заложенных в Законе, - презумпция добросовестности юридического лица или индивидуального предпринимателя.
Важно отметить, что в сфере государственного контроля сложилась ситуация, характеризующаяся еще и недостаточной доступностью информации об установленных обязательных нормах и правилах для тех, кто их должен выполнять. В связи с этим среди принципов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) провозглашается открытость и доступность нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, выполнение которых проверяется при проведении государственного контроля.
Впервые на законодательном уровне был установлен порядок проведения мероприятий по контролю, введены понятия планового и внепланового мероприятий по контролю. При этом установлена периодичность проведения плановых проверок в отношении одного и того же хозяйствующего субъекта - не более чем один раз в два года, а также перечень оснований для проведения внеплановых мероприятий по контролю.
Кроме того, в соответствии с внесенными впоследствии в рассматриваемый Закон изменениями ограничено проведение плановых проверок в отношении субъектов малого предпринимательства. Таким образом, плановое мероприятие по контролю в отношении субъекта малого предпринимательства может быть проведено не ранее чем через три года с момента его государственной регистрации.
Вместе с тем, текст Закона содержит ряд недостатков. В частности, как было отмечено, Закон содержит перечень видов контроля, на которые он не распространяется, при этом перечень видов контроля, на которые он распространяется - отсутствует. В результате возникают ситуации, в которых невозможно однозначно определить применяются ли нормы данного Закона. Наиболее ярким примером этого может служить тот факт, что нормы Закона не учитываются сотрудниками органов внутренних дел при проведении контрольных проверок. В качестве обоснования указывается их противоречие Закону Российской Федерации «О милиции» и нормам Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Однако данная позиция представляется недостаточно аргументированной. В данной связи следует четко разделять понятия оперативно-розыскных мероприятий и контроля за исполнением обязательных требований, который должен осуществляться в порядке и на основании положений Закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». В этой связи следует отметить, что в ряде субъектов Российской Федерации, не дожидаясь решения этой проблемы на федеральном уровне, предпринимают эффективные шаги для упорядочения проверок, осуществляемых органами внутренних дел. Так, например, ГУВД Москвы выпустило соответствующее рекомендательное письмо «О соблюдении законности при проведении проверок».
Наиболее важным аспектом, который необходимо отметить рассматривая данный Закон, является то, что многие нормы Закона определяют только общую направленность в сфере защиты прав предпринимателей и носят «рамочный» характер. В целях эффективного применения Закона заложенные в нем положения предполагают необходимость дальнейшей нормотворческой работы - внесение изменений в действующие нормативные правовые акты.
Работа по приведению российского законодательства в соответствие с Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» продолжается с момента его принятия и до настоящего времени. Поправки должны быть внесены в значительное количество законов, в том числе: «О пожарной безопасности», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «О качестве и безопасности пищевых продуктов», «О защите прав потребителей» и некоторые другие.
Очевидно, что Закон сможет действовать «в полную силу» лишь после приведения действующего законодательства в соответствие с его нормами.
Необходимость приведения в соответствие с рассматриваемым Законом достаточно большого диапазона нормативных правовых актов, а также то обстоятельство, что вносимые изменения носят системный характер и входят в компетенцию значительного количества государственных органов власти, обусловили необходимость образования Комиссии Правительства Российской Федерации по сокращению административных ограничений в предпринимательстве и оптимизации расходов федерального бюджета на государственное управление.
1.4 Деятельность Комиссии Правительства Российской Федерации по сокращению административных ограничений в предпринимательстве и оптимизации расходов федерального бюджета на государственное управление
Комиссия была создана постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июня 2001 г. № 452 с целью координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по устранению излишнего и неэффективного административного регулирования предпринимательской деятельности.
Главной задачей Комиссии являлась межведомственная координация работы по упорядочению административного регулирования экономики как на уровне законотворческой деятельности так и практики применения нормативных актов.
В соответствии со своими полномочиями Комиссия заслушивала руководителей федеральных ведомств, запрашивала и рассматривала материалы, представленные федеральными органами исполнительной власти, принимала решения, носящие характер правительственных поручений.
В функции Комиссии входила координация работы по оптимизации структуры, функций и источников финансирования органов государственного контроля (надзора). При этом рассматривались наиболее сложные и противоречивые сферы государственного контроля, такие, как контроль на потребительском рынке и некоторые иные сферы государственного контроля.
Обсуждение этих вопросов на Комиссии позволило наметить план действий по их комплексному решению.
Следует особо отметить взаимодействие рассматриваемой Комиссии с аналогичными комиссиями субъектов Российской Федерации в целях установления правового порядка и устранения противоречий между федеральными правовыми нормами и нормами субъектов Федерации.
Деятельность Комиссии оказала значительное влияние на последовательное проведение политики по дебюрократизации на уровне органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
План работы Комиссии формировался с учетом предложений, поступавших более чем из 60 субъектов Федерации. Протоколы заседаний Комиссии направлялись для учета в работе во все российские регионы.
При администрациях субъектов Российской Федерации был начат процесс создания аналогичных комиссий. В 2003 году аналогичные комиссии были созданы более чем в 30 субъектах Федерации.
В целях мониторинга процесса реализации политики по дебюрократизации экономики в части реформирования системы государственного контроля (надзора) и принятия соответствующих решений на Комиссии был рассмотрен доклад Минэкономразвития России «Инвентаризация функций, оценка структуры, численности работников и уточнение порядка финансирования органов (организаций), осуществляющих государственный контроль (надзор)».
В результате были одобрены основные предложения:
- о целесообразности передачи контрольно-надзорных функций уполномоченным федеральным органам исполнительной власти - федеральным надзорам;
- об устранении дублирования контрольно-надзорных функций путем объединения аналогичных функций органов государственного контроля (надзора), осуществляемых различными ведомствами в той или иной области хозяйственной деятельности, либо путем слияния органов государственного контроля (надзора) со сходной компетенцией;
- об исключении прямого или косвенного финансирования деятельности органов государственного контроля (надзора) за счет отчислений от штрафов или иных внебюджетных источников путем обеспечения неукоснительного соблюдения норм Федерального закона № 134 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;
- об оптимизации количества органов государственного контроля (надзора) федерального уровня с учетом возможности и целесообразности осуществления государственного контроля (надзора) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, основываясь на разграничении закрепленных в законодательстве Российской Федерации предметов ведения.
Реализация указанных предложений стала очередным этапом политики дебюрократизации. Осуществление соответствующих преобразований в настоящее время проводится в рамках административной реформы (см. далее).
1.5 Реформа технического регулирования
Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. «О техническом регулировании» был принят после введения в действие законов «первой волны» дебюрократизации. Данный Закон стал очередным этапом и логическим продолжением проводимой государственной политики.
Реформа сферы технического регулирования была обусловлена следующими существенными недостатками сложившейся системы.
Обязательные требования к продукции, процессам производства и т.п. установлены огромным количеством разнообразных нормативных актов различного уровня. Количество официальных документов, регулирующих вопросы безопасности и качества товаров (федеральные законы, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные акты - ГОСТы, СНиПы, СанПиНы и др.), составляет порядка 60 000. Процедура принятия таких актов, а, следовательно, установления обязательных требований является непрозрачной. В результате возникают определенные трудности при необходимости ознакомления со всеми существующими требованиями, предъявляемыми к определенной сфере хозяйственной деятельности, и отслеживания их обновления.
Необоснованно большое количество наименований продукции, подлежащей обязательной сертификации. Несмотря на постепенное сокращение номенклатуры товаров, подлежащих обязательной сертификации, этот список охватывает более 60 % товарной номенклатуры. Вследствие столь обширной системы обязательной сертификации система явно не справлялась с возложенными на нее задачами. Контролирующие органы осуществляют контроль лишь за фактом наличия сертификата, но отнюдь не за реальным качеством товара, как следствие, - широкое распространение поддельных сертификатов.
Принятие Закона «О техническом регулировании» направлено на решение указанных проблем.
Наиболее существенными являются изменения, связанные с процедурами установления обязательных требований.
В соответствии с Законом обязательные требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ и оказания услуг могут устанавливаться только техническими регламентами. При этом предусмотрен исчерпывающий перечень целей, для которых они могут быть приняты (такие, как защита жизни или здоровья граждан, охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений и т.д.).
Технические регламенты могут приниматься федеральным законом, ратифицированным международным договором и лишь в исключительных случаях - указом Президента или постановлением Правительства.
Закон содержит достаточно подробное описание порядка разработки и принятия технических регламентов, основной особенностью которого является обеспечение максимальной открытости и публичности этого процесса с реальной возможностью участия в нем неограниченного круга заинтересованных лиц.
При этом Законом предусматривается, что технические регламенты должны быть приняты в течение семи лет со дня его вступления в силу. Обязательные требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых технические регламенты в указанный срок не были приняты, прекращают действие по его истечении.
Таким образом, все необходимые технические регламенты должны быть приняты до 2010 года. С этой целью в настоящее время ведется работа по подготовке и методическому обеспечению Программы разработки технических регламентов на 2004-2010 годы.
Система подтверждения соответствия также претерпевает изменения. В соответствии с Законом подтверждение соответствия может быть обязательным и добровольным. Добровольное подтверждение соответствия осуществляется в форме добровольной сертификации. Обязательное подтверждение соответствия - в форме принятия декларации о соответствии или обязательной сертификации. При этом обязательное подтверждение соответствия проводится только в случаях, установленных соответствующим техническим регламентом, и исключительно на соответствие требованиям технического регламента. Форма обязательного подтверждения соответствия и срок действия сертификата (декларации о соответствии) также устанавливаются техническим регламентом.
Законом предусмотрены принципиальные изменения системы контроля за соблюдением обязательных требований и ответственности за несоответствие продукции требованиям технических регламентов. В соответствии с Законом государственный контроль (надзор) в отношении продукции, процессов производства и т.д. осуществляется только в части соблюдения требований соответствующих технических регламентов, при этом государственный контроль в отношении продукции осуществляется исключительно на стадии обращения продукции. Таким образом, меняется сам предмет контроля.
Что касается ответственности, то важно отметить, что при определении ответственности речь идет именно об ответственности за несоответствие требованиям технических регламентов, а не об ответственности за отсутствие сертификата (декларации соответствия). Реализация данного положения, безусловно позволит повысить эффективность контроля, ведь, как отмечалось, контроль лишь за фактом наличия сертификата является одним из основных недостатков существующей системы.
1.6. Административная реформа
Очередным важным этапом политики по дебюрократизации экономики является проведение структурных преобразований системы федеральных органов исполнительной власти посредством осуществления административной реформы.
Рассмотрим предпосылки, обусловившие необходимость проведения такой реформы с точки зрения устранения избыточных административных ограничений в предпринимательстве.
Существовавшая система административного регулирования имела ряд существенных недостатков. Обозначим основные из них.
1. Совмещение большинством органов, осуществляющих государственный контроль (надзор), наряду с контрольными функциями выполнение правоустанавливающих функций, а, в ряде случаев, - функций по возмездному оказанию государственных услуг. То есть на один и тот же орган возлагались функции как по осуществлению административной процедуры (государственного контроля (надзора), аккредитации, сертификации, лицензирования и т.д.), так и по установлению порядка ее осуществления, а также по установлению обязательных требований, предъявляемых при этом к хозяйствующим субъектам.
2. Дублирование функций между различными органами, в том числе, дублирование функций по осуществлению государственного контроля (надзора), возникающее вследствие нечеткого разделения объектов контроля.
3. Выполнение государственными органами власти избыточных функций. В качестве примеров можно привести функции по государственному надзору за эффективным использованием энергетических ресурсов, возложенные на Минэнерго России или функции по государственному надзору за соблюдением правил эксплуатации мелиоративных систем, возложенные на Минсельхоз России.
Очевидно, что для устранения указанных недостатков недостаточно внесения изменений в нормативные акты, регламентирующие деятельность государственных органов власти, необходимо реформирование всей системы федеральных органов власти в целом.
Подготовка к проведению административной реформы планомерно осуществлялась на протяжении нескольких последних лет. Основная работа велась в рамках деятельности рассмотренной выше Комиссии Правительства Российской Федерации по сокращению административных ограничений в предпринимательстве и оптимизации расходов федерального бюджета на государственное управление, а также в рамках деятельности Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
На заседаниях указанных комиссий рассматривались все основные функции государственных органов власти с точки зрения целесообразности их дальнейшего осуществления (либо их избыточности), возможности передачи той или иной функции на рынок, исключения дублирования в деятельности различных органов при ее выполнении и т.д.
С другой стороны, на заседаниях комиссий рассматривались конкретные органы власти, в частности, органы, осуществляющие государственный контроль (надзор) и другие административные процедуры по отношению к субъектам предпринимательства, и принимались предварительные решения о целесообразности дальнейшего функционирования того или иного органа, передачи его функций иному органу либо его реформирования.
Решения, принятые в рамках деятельности указанных комиссий, легли в основу идеологии проведения административной реформы, официально провозглашенной Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
Рассмотрим основные направления данной реформы.
Одним из ключевых аспектов реформирования является функциональное разделение федеральных органов власти на три вида: министерства, службы и агентства.
На министерства возложены функции право-устанавливающего характера (выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование), в свою очередь, правоприменительные функции возложены на службы и агентства. При этом службы уполномочены осуществлять функции по контролю и надзору, а агентства - функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом. Принципиальной особенностью создаваемой структуры является то, что ни один федеральный орган исполнительной власти не вправе совмещать выполнение правоустанавливающих и правоприменительных функций за исключением случаев, устанавливаемых актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.
Другим ключевым аспектом реформирования является создание многоуровневой системы федеральных органов исполнительной власти. Ряд федеральных служб и агентств в соответствии с новой структурой не находятся в непосредственном подчинении Правительству Российской Федерации, а являются подведомственными федеральному министерству, осуществляющему нормативно-правовое регулирование в соответствующей области.
Таким образом, проводимая административная реформа затронула практически каждый федеральный орган исполнительной власти. Даже те министерства, которые формально не изменили своего названия, приобрели значительный объем дополнительных функций, в том числе, за счет появления подведомственных им органов (федеральных служб и агентств).
2. Схема полномочий органов власти в области регулирования предпринимательскоЙ деятельности, дерегулирования и устранения административных барьеров
Официально озвучено завершение первого этапа административной реформы. В связи с этим возникает необходимость оценки достигнутых результатов, анализа их соответствия заявленным целям и задачам, выявления существующих проблем и рисков, а также выработки подходов к дальнейшей реализации административной реформы, включая фиксацию приоритетных направлений, мер и мероприятий.
Даная работа имеет целью содействие дальнейшему улучшению государственной политики в сфере дерегулирования и реализации административной реформы, направленной на оптимизацию государственного регулирования предпринимательской деятельности, повышение внешней и внутренней эффективности органов государственной власти, сокращение административных, экономических и организационных барьеров для развития предпринимательства.
В первой части описывается система федеральных органов исполнительной власти, существовавшая до начала реализации административной реформы, приводятся ее наиболее существенные характеристики и описываются основные недостатки.
Второй раздел посвящен подходам к реформированию системы органов исполнительной власти, основным принципам, заложенным в концепцию реализации административной реформы, а также описанию проводившихся в рамках первого этапа мероприятий.
Третий раздел посвящен описанию системы, сформированной по итогам реализации первого этапа административной реформы, выявлению основных позитивных моментов, а также существующих недостатков и «встроенных проблем».
В заключении предложен анализ вопросов, связанных с переходом к следующему этапу административной реформы, в том числе указаны основные направления реализации второго этапа и сопряженные проблемы.
Административная реформа проводится в контексте преобразований, направленных на демократизацию и либерализацию всех сфер общественной жизни и установление в России рыночных форм хозяйствования. Более 10 лет в стране проводятся рыночные реформы самой различной направленности. При этом многие из них позволили достигнуть существенных результатов, которые коренным образом изменили общественные отношения в целом и хозяйственную сферу в частности. Очевидно, что принципиально новая модель общества и экономики требует изменения самой сути государственного управления. Однако эта система долгое время не претерпевала серьезных изменений и все менее и менее отвечала потребностям новой структуры российской рыночной экономики. Дальнейшее проведение всего комплекса либеральных преобразований во многом тормозилось именно отсутствием административной реформы и реформы государственной службы. На фоне довольно заметных подвижек, наблюдаемых по многим реформируемым направлениям, несостоятельность существующей системы исполнительной власти и несовершенство механизма принятия государственных решений становились все более и более очевидными. Со временем указанные проблемы грозили превратиться в главные ограничители дальнейшего поступательного развития отечественной экономики.
О понимании необходимости реформирования системы государственного регулирования свидетельствуют меры по реализации политики дерегулирования, направленной на снижение степени государственного вмешательства в ход экономических процессов, исходя из так называемой презумпции нецелесообразности государственного регулирования. Логика преобразований предполагает последовательное проведение в жизнь принципа обоснованности государственного воздействия на экономику с использованием законного права принуждения (регулирования). Оптимизация государственного регулирования осуществляется в соответствии с принципами обязательной, максимально полной и эффективной реализации действительно необходимых функций государственного регулирования с параллельным сокращением вмешательства в сферы, где несовершенства рыночного механизма минимальны либо не проявляются вовсе (упразднением избыточных функций), что в конечном итоге будет служить основной цели - сокращению административных, экономических и организационных барьеров для развития предпринимательства.
В этой связи остро стоит вопрос об упразднении избыточных функций государственного регулирования и о передаче части функций государственного регулирования на рынок, руководствуясь критериями важности поставленных задач и экономической эффективности. Практическое выражение указанные приоритеты нашли в рамках реализуемой политики дерегулирования, в частности:
– в «пакете Грефа» - Федеральных законах «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О государственной регистрации юридических лиц» и «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»;
– в Федеральном законе «О техническом регулировании»;
– в мероприятиях по проведению административной реформы, реформы государственной службы, системы бюджетирования и местного самоуправления, разграничению функций между уровнями власти;
– в преобразовании системы налогообложения;
– в преобразованиях, связанных со вступлением в ВТО.
Одним из центральных направлений приведенного комплекса преобразований, которые нацелены на дерегулирование экономики, сокращение избыточного государственного вмешательства, оживление хозяйственной активности и развитие цивилизованного рынка, является административная реформа, осуществляемая в общем контексте политики дерегулирования.
Первыми нормативными документами, в которых отмечалась необходимость проведения административной реформы, были послания Президента РФ Б.Н. Ельцина Федеральному собранию 1996, 1997 и 1998 годов. В послании Президента РФ В.В. Путина было вновь указано на необходимость форсирования подготовки указанной реформы. Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы), утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации 18 июля 2001 г. № 910-р (п. 3.14), предусматривала принятие конкретных мер по реализации административной реформы. В этой связи в послании Президента РФ Федеральному собранию в 2002 г. был выделен целый блок, касающийся проведения административной реформы, в котором декларировались такие перспективные направления преобразования системы государственного управления, как осуществление модернизации системы исполнительной власти в целом, внедрение эффективной и четкой технологии разработки, принятия и исполнения решений и т.п.
В послании Федеральному собранию РФ 2003 г. Президент осветил проводящуюся в рамках административной реформы работу, отметив, что Правительство РФ провело инвентаризацию функций министерств и ведомств и насчитало их порядка пяти тысяч. В то же время, Президент Российской Федерации подчеркнул следующее: принимая во внимания все проявившиеся трудности, следует констатировать, что административная реформа слишком затянулась и что Правительству РФ нужен дополнительный политический импульс. Были выделены приоритетные направления и первоочередные политические меры по реформированию государственного управления, направленные на повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов. В этих целях Президентом Российской Федерации был подписан Указ от 23 июля 2003 г. N 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 гг.», в котором четко формулировались и определялись приоритетные направления административной реформы в 2003 - 2004 годах и поручалось Правительству Российской Федерации образовать комиссию по проведению реформы, предусмотрев участие в ней, в том числе, представителей Администрации Президента Российской Федерации, руководителей федеральных органов исполнительной власти, представителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Одновременно Председателю Правительства Российской Федерации было поручено ежеквартально докладывать Президенту Российской Федерации о ходе исполнения данного Указа.
Во исполнение данного указа Правительство Российской Федерации:
– образовало в своей структуре отдельное Управление по вопросам административной реформы (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г. № 1029-р);
– сформировало Правительственную комиссию по проведению административной реформы, утвердило Положение о Комиссии (Постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. N 451, Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г. № 1031-р). В ее состав вошли представители Администрации Президента Российской Федерации, руководители федеральных органов исполнительной власти, представители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также представители бизнеса и научных кругов;
– создало при Правительственной комиссии по проведению административной реформы рабочие группы по сферам государственного регулирования и утвердило их руководителей (Распоряжение Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 1141-р).
2.1 Система, существовавшая до начала реализации административной реформы
На момент начала реализации административной реформы в Российской Федерации сложилась сложная и запутанная система федеральных органов исполнительной власти. В общем, можно выделить шесть видов последних (на федеральном уровне): федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы, российские агентства, федеральные комиссии и федеральные надзоры. Отнесение органов к тому или иному виду, за исключением надзоров, зачастую происходило не только (а зачастую и не столько) на основе четких критериев, сколько под действием различного рода конъюнктурных факторов. При этом статус отдельных федеральных органов исполнительной власти в отдельных случаях зависел от политического веса руководителя. Это подтверждают многочисленные примеры, когда название и вид ведомства менялись, а функции оставались в основном прежними. Данная проблема, как будет показано ниже, являлась одной из ключевых, подлежащих решению в рамках реализации административной реформы.
...Подобные документы
Административные реформы Великобритании, Франции, Германии и США. Общие черты административных реформ западных стран. Подготовка административной реформы в современной России. Перспективы современных административных реформ в ведущих странах мира.
курсовая работа [65,2 K], добавлен 31.05.2010Зарубежный опыт проведения административной реформы, возможность его использования в условиях административной реформы в России. Принципы и направления реформы административного управления. Реформирование государственной службы как ключевого звена.
контрольная работа [52,2 K], добавлен 23.03.2011Предпосылки административной реформы. Историческая справка о планах проведения административной реформы. Оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти. Функции федеральных органов исполнительной власти.
учебное пособие [350,7 K], добавлен 16.07.2007Понятие и виды органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Подведомственность дел об административных нарушениях. Превентивная деятельность, выявление причин, способствующих совершению административных проступков.
реферат [22,4 K], добавлен 01.08.2010Понятие, система и структура органов исполнительной власти. Задачи, которые ставятся перед структурными единицами государственного механизма. Федеральные государственные органы исполнительной власти. Понятие, цели и виды административных наказаний.
контрольная работа [31,8 K], добавлен 18.01.2010Мировой опыт административных реформ и его применение в России. Основные проблемы реализации административной реформы в Камчатском крае. Цели современной административной реформы в РФ. Нормативно-правовое обеспечение и этапы административной реформы.
курсовая работа [378,0 K], добавлен 19.02.2011Понятие административных правоотношений - урегулированных нормами административного права общественных отношений, складывающихся в сфере деятельности исполнительной власти. Полномочия президента, статус правительства РФ. Органы исполнительной власти.
контрольная работа [40,1 K], добавлен 14.03.2011Общая характеристика предпринимательской деятельности и административных правонарушений в данной области. Анализ судебной практики. Характеристика вопросов административной ответственности индивидуальных предпринимателей в области защиты конкуренции.
курсовая работа [102,7 K], добавлен 05.01.2017Административной реформой как реорганизация системы государственного управления. Особенности, исторический и зарубежный опыт административных реформ. Реформы государственного аппарата в западных странах. Направления и этапы административной реформы.
реферат [37,2 K], добавлен 03.03.2010Государственная автоматизированная система "Управление". Реформа системы общественных советов. Оценка эффективности деятельности руководителей органов исполнительной власти. Внедрение принципов оплаты труда служащих по результатам деятельности.
реферат [458,2 K], добавлен 16.07.2016Сущность, основные задачи и компоненты административной реформы. Структура и система органов исполнительной власти. Основные элементы административной реформы в Российской Федерации. Реформа контрольно-надзорных органов. Упразднение избыточных функций.
курсовая работа [55,0 K], добавлен 18.03.2010Общие принципы и основания деятельности органов государственной власти. Органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Высшее должностное лицо, система органов исполнительной власти, губернатор и местное самоуправление.
курсовая работа [43,7 K], добавлен 03.08.2010Деятельность органов исполнительной власти по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг. Контрольно-надзорная деятельность органов исполнительной власти. Особенности производства по делам об административных правонарушениях.
контрольная работа [25,6 K], добавлен 28.12.2012Необходимость проведения административной реформы, сущность, нормативное регулирование. Отношения между ветвями власти. Анализ нормативных актов, определяющих статус вида органов исполнительной власти. Принципы функционирования исполнительной власти.
контрольная работа [33,4 K], добавлен 30.12.2008Меры по дебюрократизации государственного аппарата и упрощению административных процедур в Беларуси. Направления повышения качества обслуживания в государственных учреждениях. Возможности для осуществления административных процедур в электронном виде.
реферат [27,1 K], добавлен 28.08.2012Признаки "исполнительной ветви власти". Общие характеристики и особенности действующих в Казахстане государственных органов. Конституционные основы исполнительной власти. Необходимость осуществления административной реформы в Республике Казахстан.
курсовая работа [49,3 K], добавлен 11.07.2015Государственная и местная власть как основа конституционности. Исполнительная власть в системе государственной власти. Взаимодействие органов исполнительной власти и местного самоуправления в осуществлении власти на местном уровне и пути ее реализации.
курсовая работа [39,6 K], добавлен 25.04.2010Анализ административных правонарушений против правосудия в Республике Беларусь. Основные признаки правосудия. Полномочия сотрудников органов внутренних дел при составлении протоколов об административных правонарушениях, подготовке дел к рассмотрению.
курсовая работа [66,0 K], добавлен 30.05.2016Понятие и классификация органов исполнительной власти. Система, структура и основные полномочия органов исполнительной власти. Президент, правительство и государственная администрация. Организация исполнительной власти в субъектах Российской Федерации.
контрольная работа [38,2 K], добавлен 05.11.2014Изучение понятия, содержания и основных принципов административной власти. Анализ места и роли региональных органов исполнительной власти в управлении. Целевые программы - практическая реализация государственных программ органами исполнительной власти.
курсовая работа [256,4 K], добавлен 26.06.2013
