2.4 Существующая в настоящее время система федеральных органов исполнительной власти

В соответствии с Указом Президента № 314 от 9 марта 2004 г. (в редакции Указа № от 20 мая 2004 г.) структура федеральных органов исполнительной власти приобретает трехуровневую конфигурацию - федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. В их числе выделяются две группы: министерства, службы и агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, службы и агентства, подведомственные этим министерствам, и министерства, находящиеся в ведении Правительства Российской Федерации, службы и агентства, подведомственные этим министерствам.

Предложенная конструкция изначально заключает в себе нарушение основополагающего принципа, закладывавшегося изначально в идеологию административной реформы и предполагающего разведение правоустанавливающих и правоприменительных (функции по контролю и надзору, оказание государственных услуг, управление государственным имуществом, ведение реестров, регистров, кадастров) функций (издания в первом случае нормативных, а во втором индивидуальных правовых актов). Это связано с тем, что часть служб подведомственны соответствующим министерствам, а значит, и не являются независимыми в полном смысле слова. То же самое до известной степени относится и к подведомственным министерствам агентствам (приемлемость подобной конструкции может дискутироваться). Указанный недостаток был выявлен уже на стадии анализа Указа № 314 и обозначен в качестве «встроенной проблемы». Соответственно, одним из направлений деятельности по корректировке предложенной структуры федеральных органов исполнительной власти стало выведение ряда служб из сферы ведения соответствующих министерств и подчинение их напрямую Правительству. Так, согласно Указу № 649 руководство Федеральной службой по тарифам, Федеральной службой государственной статистики, Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет Правительство РФ, отнесенных прежде к ведению соответственно Минэкономразвития России и Минпромэнерго России.

Основным ключевым недостатком сформированной структуры федеральных органов исполнительной власти, таким образом, следует признать непоследовательность в реализации принципа разведения функций правоустановления и правоприменения, властных и хозяйственных функций, функций по контролю (надзору) и оказанию публичных услуг. Данная «встроенная проблема» прослеживается на двух взаимосвязанных уровнях - внешнем (структурном) и внутреннем (функциональном). Описанное выше несовершенство системы федеральных органов исполнительной власти коррелирует с характеристикой закрепленных за соответствующими министерствами и ведомствами функций.

Укажем основные проблемные участки с точки зрения функционального наполнения, связанные с реализацией:

– федеральными министерствами правоприменительных функций;

– федеральными службами правоустанавливающих функций;

– федеральными агентствами контрольных функций.

Представляется целесообразным привести ряд наиболее показательных примеров, выявленных в процессе текстуального анализа утвержденных положений федеральных органов исполнительной власти на предмет их соответствия заявленным целям административной реформы. Как указывалось выше, преимущественное внимание без потери общности уделено федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в сфере промышленности и научно технической деятельности (что, соответственно, не влияет на значимость полученных выводов). Отступления от принципов разделения правоустановления и правоприменения, контроля (надзора) и оказания публичных общественных услуг и осуществления хозяйственных функций допущены:

В части реализации службами правоустанавливающих функций:

– Федеральная служба государственной статистики «самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам в установленной сфере деятельности» (п. 5.2. Положения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 399); перечень нормативных правовых актов, принятие которых относится к компетенции ведомства, не приводится.

– Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору «самостоятельно принимает … нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности» (п. 5.2. Положения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 401); перечень нормативных правовых актов, принятие которых относится к компетенции ведомства, носит открытый характер.

– Федеральная служба по финансовым рынкам «…самостоятельно принимает нормативные правовые акты» (п. 5.2. Положения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 317); перечень нормативных правовых актов, принятие которых относится к компетенции ведомства, носит открытый характер.

– Федеральная антимонопольная служба «самостоятельно принимает … нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности» (п. 5.2. Положения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 331); перечень нормативных правовых актов, принятие которых относится к компетенции ведомства, носит открытый характер.

В части реализации агентствами правоустанавливающих и контрольных функций:

– Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости «осуществляет государственный земельный контроль» (5.4.8. Положения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2004 г. № 418).

– Федеральное агентство по атомной энергии «самостоятельно принимает … нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности» (п. 5.2. Положения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 г. № 287); перечень нормативных правовых актов, принятие которых относится к компетенции ведомства, носит открытый характер.

Отдельное внимание представляется целесообразным уделить проблеме лицензирования отдельных видов деятельности и ведения реестров, кадастров и регистров. В части закрепленных за федеральными органами исполнительной власти функций государственного регулирования по лицензированию в рамках реализации административной реформы предлагался двух-уровневый подход к оптимизации данного типа исполнительно-распорядительной деятельности.

Первый уровень предполагал сокращение избыточных функций лицензирования. В соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» в качестве критерия отнесения отдельных видов деятельности к лицензируемым используется возможность нанесения в процессе осуществления деятельности «ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации» и указывается, что лицензирование требуется в тех случаях, когда «регулирование которых не может осуществляться иными методами». На основе названных критериев с учетом возможностей использования альтернативных (более мягких) опций государственного регулирования, в частности обеспечения достижения безопасности в рамках системы технического регулирования и использования механизма страхования осуществлялась работа по выявлению избыточных функций лицензирования. Учитывались также содержательные различия между двумя различными типами регулирующего воздействия, объединенными единым термином «лицензирование»: лицензия как специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий выдается в целях:

– предотвращения нанесения ущерба правам, законным интересам, жизни и здоровью граждан (в этой части очевидно пересечение с закрепленными Федеральным законом «О техническом регулировании» целями принятия технических регламентов, что дает основание рассматривать целесообразность отмены лицензирования отдельных видов деятельности с обоснованным переносом части лицензионных требований и условий в технические регламенты), обороне и безопасности государства, культурному наследию;

– распределения некоторых видов ограниченных ресурсов, не находящихся в частной собственности (полезные ископаемые, частотные диапазоны, право загрязнения окружающей среды и прочие).

Содержательное различие данных типов регулирующего воздействия предполагает использование различных моделей оптимизации государственного регулирования, учитывающих особенности лицензирования для целей обеспечения безопасности и распределения ресурсов. И если перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию по первому основанию, может быть существенно сокращен за счет использования альтернативных более мягких механизмов, то лицензирование по второму основанию, по всей видимости, должно сохраниться в существующих масштабах (как отражение необходимой функции государственного регулирования распределения ограниченных ресурсов, не находящихся в частной собственности (в том числе по соображениям безопасности), наиболее эффективно реализуемой указанным способом).

Исходя из того факта, что значительная часть видов деятельности лицензируется необоснованно (существуют более эффективные инструменты, позволяющие достигнуть заявленных целей с меньшими совокупными издержками и более четким соблюдением баланса интересов государства, субъектов предпринимательской деятельности и потребителей), необходимо дальнейшее сокращение количества лицензируемых видов деятельности в соответствии с приведенными ниже критериями. Лицензирование рассматривается как избыточная функция государственного регулирования, если:

– недопустимо высокий риск нанесения ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации в процессе осуществления подлежащей лицензированию предпринимательской деятельности отсутствует;

– осуществление определенного вида предпринимательской деятельности требует получение нескольких лицензий (т.е. нарушается основополагающий принцип «один вид деятельности - одна лицензия»);

– цель регулирующего воздействия достигается другими средствами/методами (государственный контроль и надзор, системы государственной регистрации, сертификации, аккредитации, обязательного страхования ответственности, иные методы государственной разрешительной политики), в частности, в рамках реформы технического регулирования обязательные требования, обеспечивающие безопасность, закрепляются техническими регламентами;

– существуют альтернативные рыночные механизмы, позволяющие достичь целей регулирующего воздействия, в частности возможности по развитию саморегулирования от-дельных секторов экономики.

Приведенные принципы легли в основу подготовленного Минэкономразвития России проекта Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» (принят Государственной Думой ФС РФ в первом чтении). Законопроект разрабатывался в русле приоритетов административной реформы и направлен на сокращение количества лицензируемых видов деятельности и оптимизацию системы лицензирования.

Работа по выявлению избыточных функций лицензирования велась с учетом результатов осуществлявшейся на инвентаризационном этапе административной реформы экспертной деятельности, в рамках которой особое внимание уделялось блоку функций «Лицензирование, согласование и выдача разрешений» в силу его принципиальной значимости с точки зрения повышения эффективности регулирования предпринимательской деятельности, реализации политики, направленной на сокращение административных, экономических и организационных барьеров для развития предпринимательства, и создания механизмов, блокирующих проявления рентоориентированного поведения государственных служащих. Основной подход, как указывалось выше, заключался в выявлении возможностей по замене лицензирования другими инструментами обеспечения безопасности, в частности механизмами, предусмотренными реформой технического регулирования (в части государственного регулирования), и страхованием ответственности (в части использования рыночных инструментов). Следует отметить также важность анализа содержательной стороны закрепленных за органом исполнительной власти функций, связанных с реализацией разрешительных полномочий в сфере обеспечения безопасности и закрепленных за соответствующими министерствами и ведомствами (на момент начала реализации административной реформы) в различных лексических формулировках («уполномоченность», «подотчетность», аккредитация, согласование и т.п.).

Проект Закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», разрабатывавшийся с учетом приведенных выше соображений, среди прочего предполагает упразднение лицензирования туроператорской и турагентской деятельности, производства табачных изделий, деятельности арбитражных управляющих, оценочной и аудиторской деятельности (с 1 января 2006 г.), производства, ремонта и испытания авиационной техники, эксплуатации взрывоопасных, пожароопасных и химически опасных производственных объектов, производства медицинской техники (лицензирование прекращается с даты вступление в действие соответствующих технических регламентов).

Принимая во внимание тот факт, что повышение эффективности государственного регулирования сопрягается не только с качеством содержательной стороны функционального наполнения органов исполнительной власти, но также и с формой реализации соответствующих необходимых функций государственного регулирования, не менее детальной проработки требует вопрос структурирования органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять функции по лицензированию, и разработки оптимальных механизмов их реализации. Итак, второй уровень оптимизации анализируемого типа исполнительно-распорядительной деятельности предполагает четкое и обоснованное распределение функций лицензирования между ответственными федеральными органами исполнительной власти и дальнейшее совершенствование форм реализации. В контексте принятого трехуровневого подхода к структурированию системы федеральных органов исполнительной власти функции государственного регулирования в области лицензирования отдельных видов деятельности могут быть разбиты на три группы:

– Правоустанавливающие функции в области лицензирования. Порядок лицензирования отдельных видов деятельности закрепляется Положениями о лицензировании соответствующей деятельности, утверждаемыми Правительством РФ, а также, в случае если это предусмотрено, нормативными правовыми актами федеральных министерств. Реализация правоустанавливающих функций в данной области, таким образом, относится к исключительной компетенции Правительства и федеральных министерств, разрабатывающих порядок лицензирования и в некоторых случаях утверждающих отдельные правовые нормы в указанной сфере (например, формы подлежащих представлению документов и бланков лицензий).

– Контрольно-надзорные функции в области лицензирования, предполагающие осуществление пред-лицензионного/лицензионного контроля за соблюдением заявителем/лицензиатом лицензионных требований и условий. В соответствии с принятой логикой реорганизации системы федеральных органов исполнительной власти указанные функции подлежат отнесению к компетенции служб.

– Оказание публичных услуг в области лицензирования и ведение реестра лицензий. Суда относятся услуги по предоставлению лицензий, оформлению документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлению и возобновлению действия лицензий, аннулированию лицензий, ведение реестра лицензий. Указанная деятельность может осуществляться на возмездной основе.

Предложенная схема соответствует логике построения трехуровневой системы федеральных органов исполнительной власти и предполагает закрепление четкого закрытого перечня правоустанавливающих функций за министерствами (исходя из критерия минимально необходимого регулирования на данном уровне) и сбалансированного распределения правоприменительных функций между службами и агентствами в соответствии с возлагаемыми на данные ведомства задачами для целей практической реализации принципа недопущения конфликта интересов. Федеральные агентства как органы исполнительной власти, осуществляющие в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг и прочие правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору, должны в рамках своих полномочий предоставлять, приостанавливать, возобновлять и аннулировать лицензии (за указанные услуги взимаются установленные действующим законодательством лицензионные сборы), а также вести реестр лицензий (содержащиеся в нем сведения являются общедоступными и представляются заинтересованным лицам на платной основе). Контроль за соответствием соискателя лицензии лицензионным требованиям и условиям, а также за соблюдением лицензиатами указанных требований и условий при осуществлении своей деятельности в рамках предложенного подхода предполагалось возложить на федеральные службы как органы исполнительной власти, осуществляющие функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. Примерная схема построения взаимодействия уполномоченных ведомств и заинтересованных юридических и физических лиц такова: соискатель лицензии обращается в компетентное агентство заявлением о предоставлении лицензии на осуществление конкретного вида деятельности, уполномоченная служба осуществляет мероприятия по установлению соответствия заявителя лицензионным требованиям и условиям (в форме проверок), по результатам которых агентство принимает решение о предоставлении лицензии и занесении соответствующей записи в реестр лицензий либо о мотивированном отказе. Служба также осуществляет мероприятия по инспекционному контролю за лицензиатами, проводя в установленном порядке плановые и внеплановые проверки, результаты которых передаются в агентство, уполномоченное принимать на их основе решения о приостановлении, возобновлении и аннулировании лицензий (в порядке, предусмотренном Законом «О лицензировании отдельных видов деятельности»). Факт внесения записи в реестр лицензий должен рассматриваться как влекущий прямые юридические последствия, функция по ведению такого реестра - как отдельная необходимая функция государственного регулирования, реализация которой ведет к возникновению правовых последствий. Отдельно следует подчеркнуть важность создания четких механизмов межведомственного взаимодействия (агентство - служба), в частности с использованием возможностей его оптимизации, связанных с внедрением электронного документооборота.

При разработке положений федеральных органов исполнительной власти возможности по оптимизации формы организации и институционального оформления лицензирования были использованы не полностью. Результаты анализа отдельных положений уполномоченных ведомств свидетельствуют об отсутствии единого подхода к закреплению функций по лицензированию, а также о наличии в отдельных случаях нарушений принципа разделения правоустанавливающих и правоприменительных функций, функций по контролю (надзору) и оказанию государственных услуг. Так, в соответствии с Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, помимо осуществления контроля и надзора за условиями действия разрешений (лицензий) данное ведомство устанавливает требования к составу и содержанию документов, касающихся обеспечения безопасности отдельных объектов (ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов) и осуществляемой деятельности в области использования атомной энергии, необходимых для лицензирования деятельности в этой области, а также порядок проведения экспертизы указанных документов. В данном случае представляется очевидным нарушение принципа недопущения конфликта интересов при реализации властных полномочий.

Анализ закрепленных за органами исполнительной власти функций по лицензированию позволяет констатировать отсутствие строгой прослеживающейся для всех ведомств логики. Так, в отдельных сферах регулирования соответствующие полномочия закреплены за агентствами (Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство по недропользованию, Федеральное космическое агентство), в других - за службами (Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору). В качестве положительного примера, содержательно близкого описанной выше модели, можно привести разграничение функций в соответствующей области лицензирования между Федеральной службой по надзору в сфере связи и Федеральным агентством связи (например, в соответствии с п. 5.3.8. Положения о Федеральном агентстве связи, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 320, агентство организует «проведение торгов на получение лицензий в области связи и представление материалов об их результатах в Федеральную службу по надзору в сфере связи для выдачи лицензий»).

Другой представляющий интерес в контексте настоящей работы класс функций органов исполнительной власти, реализуемых в рамках осуществления исполнительно-распорядительной деятельности, - ведение реестров, кадастров, регистров и прочих баз данных. Следует отметить, что практически все органы исполнительной власти в тех или иных целях реализуют подобные функции. При этом необходимо четко разделять различные типы государственных информационных ресурсов, исходя из их функционального назначения (стоящих задач и форм и методов организации соответствующей деятельности), и придавать им удовлетворяющий целям государственного регулирования и экономическому смыслу правовой статус. Классификация государственных информационных ресурсов по названному признаку предполагает выделение двух групп реестров (кадастров, регистров):

– информационные ресурсы, изменение (внесение и удаление отдельных учетных записей) которых влечет возникновение правовых последствий;

– информационные ресурсы, ведение и актуализация которых непосредственно не сопряжены с возникновением прямых правовых последствий, а внесение изменений связано с принятием уполномоченным органом исполнительной власти определенных решений.

С точки зрения закрепляемых за ведомствами функций, ведение реестров (кадастров, регистров) в первом случае является самостоятельной функцией государственного регулирования, а во втором - «внутренней» функцией, т.е. деятельностью, направленной на реализацию (поддержку) других функций, и, соответственно носит узковедомственный характер. Приведенные соображения необходимо учитывать при проведении работы по совершенствованию государственных информационных ресурсов и информационного обмена между ними (в частности, в рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002 - 2010 годы)») в части персонального учета физических лиц, учета юридических лиц и кадастрового учета объектов недвижимости для целей содействия дальнейшему повышению качества государственного регулирования, гарантирования возможно более полной реализации законных прав и обеспечения выполнения обязанностей участников публично-правовых отношений.

Концептуальные предложения, нашедшие отражения в соответствующих официальных программных документах, по указанным трем направлениям таковы:

– В части персонального учета физических лиц разработана Концепция создания системы персонального учета населения Российской Федерации (СПУН). СПУН «создается в целях более эффективного оказания услуг органами государственной власти и местного самоуправления гражданам и хозяйствующим субъектам, улучшения информационного обслуживания населения». Для реализации поставленных задач предполагается интеграция информационных ресурсов органов государственной власти и местного самоуправления, содержащих персональные данные населения и создание «единой технологической инфраструктуры, позволяющей осуществлять сбор, хранение и передачу данных в автоматизированном режиме за счет использования информационных технологий».

– В части учета юридических лиц предполагается сближение государственных информационных ресурсов, ведение которых осуществляется для целей налогообложения и государственного статистического учета. Речь, в первую очередь, идет о Едином государственном реестре юридических лиц (п. 5.5.6. Положения о Федеральной налоговой службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2004 г. № 506) и о Едином государственном регистре предприятий и организаций, ведение которого до проведения структурных изменений осуществлялось Государственным комитетом по статистике. В соответствии с решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы предполагается постепенное сближение указанных информационных ресурсов с последующим объединением (по соответствующим функциям вынесена резолюция «Упразднить. ^*До момента создания единого информационного ресурса федеральных органов исполнительной власти»). При этом создавать единый государственный информационный ресурс представляется целесообразным на базе реестра Федеральной налоговой службы, что связано с техническими и организационными особенностями последнего. Аналогичные решения приняты/предлагаются к принятию и по ряду других функций федерального органа, осуществляющего функции государственного регулирования в сфере государственной статистической деятельности. Показателен тот факт, что Положением Федеральной службы государственной статистики, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 399 функции, связанные с ведением государственных информационных ресурсов, не закреплены.

– В части учета объектов недвижимости и регистрации соответствующих прав на них на концептуальном уровне принято решение о создании Единого государственного кадастра объектов недвижимости путем слияния существующих в настоящее время Единого государственного реестра земель и Единого государственного реестра объектов градостроительной деятельности. Практическим шагом по его реализации является закрепление за Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости функций по ведению государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра и созданию и ведению государственного кадастра объектов недвижимости (пп. 5.4.2. и 5.4.5. Положения). Таким образом, полномочия по учету объектов недвижимости (земель, зданий (строений, сооружений)) сосредотачиваются в едином уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, на базе которого должна создаваться единая интегрированная информационная система. Организационно Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости сформировано на базе Федеральной службы земельного кадастра, обладавшей разветвленной структурой территориальных органов. Отдельной детальной проработки требует вопрос соотношения Единого государственного регистра объектов недвижимости и Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Представляется нецелесообразным их объединение в единый информационный ресурс в силу того, что:

– существуют различные объекты учета (в первом случае - недвижимое имущество, во втором - права на недвижимое имущество и сделки с ним);

– регистрация и учет осуществляются в различных целях.

Вместе с тем, очевидна необходимость обеспечения сопоставимости указанных государственных информационных ресурсов в рамках создания единой информационной системы (на базе Единого государственного регистра объектов недвижимости), оперирующей унифицированными данными.

Итак, деятельность по совершенствованию системы государственных информационных ресурсов и информационного обмена между ними в части персонального учета физических лиц, учета юридических лиц и кадастрового учета объектов недвижимости и прав на них предполагает создание трех интегрированных государственных информационных ресурсов в указанных сферах. В части существующих в настоящее время прочих реестров и кадастров объектов недвижимости, учитывая их ведомственный характер, представляется целесообразным придерживаться следующей логики: данные информационные ресурсы носят производный характер и должны быть интегрированы в единую информационную систему. С юридической точки зрения, ведение данных реестров (кадастров) не ведет напрямую к возникновению правовых последствий: внесение (исчезновение) соответствующих учетных записей является отражением принятия исполнительным органом государственной власти регулирующего решения либо сопряжено с реализацией/является частью другой функции государственного регулирования (например, надзорной).

Разделение функций государственного регулирования, связанных с ведением информационных ресурсов, в соответствии с принятой трехуровневой структурой федеральных органов исполнительной власти может осуществляться следующим образом: министерства осуществляют нормативно-правовое регулирование в форме разработки и утверждения методических и нормативных правовых актов в пределах своей компетенции, службы - контрольные функции, а агентства - правоприменительные функции, связанные непосредственно с ведением реестра, и сервисные функции.

Примером нарушения принятого подхода может служить Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, осуществляющая функции по установлению «требований к регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов и к ведению этого реестра» и «регистрации опасных производственных объектов и ведению государственного реестра таких объектов» (соответственно, п. 5.2.5. и 5.3.5. Положения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 401). Таким образом, Служба совмещает правоустанавливающие и правоприменительные функции, а также функции по ведению реестра/оказанию соответствующих услуг (должны относиться к компетенции агентств) и контролю (надзору).

Кратко остановимся на результатах анализа формы и содержания прочих закрепленных за федеральными органами исполнительной власти функций государственного регулирования. Утвержденные во исполнение Указа № 314 положения федеральных министерств и ведомств характеризуются высокой степень проработки и взаимной согласованности. В качестве основного их достоинства следует отметить единообразие формы и структуры, а также одинаковость формулировок в части схожих («типовых») функций государственного регулирования, что было достигнуто благодаря разработке типовых положений и предъявления обязательного требования их использования в процессе разработки конкретных положений федеральных органов исполнительной власти. Следствием стало повышение логичности структуры, прозрачности, простоты восприятия и однозначности трактовки полномочий и функций министерств и ведомств, снижение вероятности закрепления дублирующих и избыточных функций, а также функций в нестандартной редакции, необоснованно расширяющих полномочия федеральных органов исполнительной власти.

Вместе с тем, разработчикам типовой формы Положения федерального органа исполнительной власти (министерства, службы, агентства) не удалось в полной мере избавиться от всех недостатков функционального наполнения прежней системы органов исполнительной власти, что автоматически отразилось на всех без исключения федеральных министерствах и ведомствах. Приведем основные из них:

– Отсутствует четкое определение понятий «полномочия», «функции» и «права». С теоретической точки зрения, для целей реализации задач государственного регулирования, в соответствии с которыми за органами исполнительной власти закреплены определенные функции, последние наделяются необходимыми полномочиями (правомочиями). В трехчастной структуре положений органов исполнительной власти (общие положения, полномочия, организация деятельности), «полномочиям» отведен центральный раздел. При этом относимые к этой части пункты положений как закрепляют функции государственного регулирования, так и устанавливают права. Более того, зачастую происходит явное смешение (подмена) понятий: перечень «полномочий» завершается подпунктом «иные функции». Примером может стать Положение Министерства промышленности и энергетики РФ, утвержденное постановлением Правительства от 16 июня 2004 г. № 284, в соответствии с которым п. 5. («министерство осуществляет … полномочия») содержит пп. 5.12. «осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации». Аналогичный недостаток, в частности, характерен для Положений Министерства сельского хозяйства РФ, Федеральной налоговой службы, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства водных ресурсов, Федерального агентства лесного хозяйства, Федерального агентства по атомной энергии, Федерального агентства по недропользованию, Федерального агентства по сельскому хозяйству, Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии, Федерального агентства связи. Исходя из анализа ряда других Положений (Федеральное агентство по промышленности, Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, федеральное агентство по энергетике), можно сделать вывод, что «полномочия» трактуются разработчиками как совокупность функций государственного регулирования и соответствующих прав. При этом при установлении прав органов исполнительной власти чаще всего используется формулировка «в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право», что позволяет говорить об отождествлении понятий «полномочия» и «функции».

Подобное смешение понятий, являющихся ключевыми в контексте правового оформления исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти, следует признать серьезным недостатком положений федеральных министерств и ведомств.

– За федеральными органами исполнительной власти закреплены открытые перечни функций государственного регулирования (о чем упоминалось выше). Практически все положения содержат пункт «осуществляет иные функции (полномочия) в установленной сфере деятельности …» в приведенной или несколько иной редакции, что является серьезным нарушением принципов, закладывавшихся в концепцию административной реформы.

– Отсутствует разделение собственно необходимых функций государственного регулирования, закрепленных за федеральными органами исполнительной власти, и «внутренних» функций (связанных с деятельностью министерства либо ведомства по реализации функций государственного регулирования). К их числу могут быть отнесены, например, функции по «комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в процессе деятельности» министерства/ведомства, функции по организации «профессиональной подготовки работников …, их переподготовки, повышения квалификации и стажировки» (рассматривались Правительственной комиссией по проведению административной реформы, вынесена резолюция «внутренние»).

– За отдельными федеральными органами исполнительной власти закреплены избыточные и дублирующие функции государственного регулирования, выявленные в ходе инвентаризационного этапа административной реформы. Так, например, ряд федеральных служб и агентств «обобщает практику применения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности». Данная функция является дублирующей функции профильных федеральных министерств.

Суммируя, отметим основные позитивные моменты, выявленные в результате текстуального анализа ряда положений:

– единообразие формулировок;

– учет результатов предыдущих этапов административной реформы (правда, не в полной мере);

– попытка разделения функций правоустановления и правоприменения (не увенчавшаяся успехом).

Вместе с тем, необходимо выделить ряд существенных недостатков, не позволяющих в полной мере говорить о достижении изначально закладывавшихся в рамках административной реформы целей:

– сохранение отраслевого подхода в структуре федеральных органов исполнительной власти;

– фактическое отсутствие трехуровневой системы органов исполнительной власти;

– сохранение возможностей ведомственного нормотворчества;

– недостатки функционального наполнения, связанные с закреплением ряда дублирующих и избыточных функций;

– отсутствие разведения понятий «полномочие» и «функция»;

– отсутствие четкого разделения собственно необходимых функций государственного регулирования, закрепленных за федеральными органами исполнительной власти, и «внутренних» функций (связанных с деятельностью министерства либо ведомства по реализации функций государственного регулирования).

– закрепление в положениях открытых перечней функций.

2.5 Приоритетные направления по реализации второго этапа административной реформы

На заседании Правительственной комиссии по проведению административной реформы, прошедшем 22 октября 2004 г. было официально озвучено завершение первого этапа административной реформы, подведены основные промежуточные результаты, обозначены ключевые проблемы и предложены меры и мероприятия по практическому переходу к реализации второго этапа.

Основные выделенные результаты таковы:

– проведен анализ функций федеральных органов исполнительной власти и частичная реализация предложений по устранению избыточных и дублирующих функций;

– проведена реорганизация федеральных органов исполнительной власти;

– подготовлены предложения по реорганизации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти организаций;

– подготовлены доклады о целях и показателях федеральных органов исполнительной власти;

– подготовлены нормативные акты, направленные на обеспечение доступа к информации органов исполнительной власти.

При этом были обозначены следующие проблемы:

– в связи с тем, что мероприятия по реализации административной реформы носят инерционный характер, процесс формирования органов исполнительной власти в их новой конфигурации до конца не завершен;

– не созданы механизмы реализации полномочий федеральных органов исполнительной власти для их работы в новых условиях;

– реформа затронула только федеральный уровень власти.

С учетом достигнутых промежуточных результатов и обнаруженных «встроенных проблем», а также не решенных на данный момент задач следует определить следующие приоритетные направления реализации второго этапа административной реформы:

– завершение процесса формирования органов исполнительной власти в их новой конфигурации с учетом выявленных «встроенных проблем»;

– создание инструментов реализации полномочий федеральных органов исполнительной власти для их работы в новых условиях с акцентом на реформирование содержания и внутренних механизмов их деятельности (с учетом возможностей делегированного саморегулирования и страхования ответственности);

– повышение качества регулирования, в том числе внедрению элементов оценки регулирующего воздействия существующих и вновь принимаемых нормативных правовых актов;

– синхронизация административной реформы с реформой системы бюджетирования (внедрение элементов программно-целевого бюджетирования);

– перенос административной реформы на региональный уровень.

3. Краткие итоги

Подводя краткие итоги проведенного анализа реализуемой политики по дебюрократизации экономики, следует сразу отметить, что данные итоги, как, собственно, и сам анализ носят промежуточный характер. Поэтапная реализация политики по дебюрократизации продолжается по настоящее время, трансформируясь из одной формы в другую. Наиболее ярким примером такой трансформации (эволюции предпринимаемых мер) является проводимая в настоящее время административная реформа, которая может рассматриваться как очередной качественно новый этап политики по дебюрократизации, то есть политики, направленной на устранение избыточного административного (бюрократического) регулирования предпринимательской деятельности.

Важно отметить, что помимо перехода к осуществлению новых этапов дебюрократизации остается необходимость продолжения работы по совершенствованию и реализации этапов предшествующих, и такая работа активно ведется. Резюмируя основные направления этой работы, выделим такие главные ее аспекты, как:

- продолжение совершенствования законодательства в области лицензирования отдельных видов деятельности при одновременном поэтапном сокращении количества лицензируемых видов деятельности;

- продолжение работы по приведению нормативных актов, регулирующих осуществление государственного контроля (надзора) в соответствие с концепцией и нормами Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»;

- разработка методологии и программы разработки технических регламентов, а также приведение систем аккредитации и сертификации в соответствие с Федеральным законом «О техническом регулировании».

Наиболее завершенным этапом политики по дебюрократизации можно считать реализацию принципиально нового принципа создания (государственной регистрации) хозяйствующих субъектов. В этой сфере к настоящему времени реализован принцип «одного окна», обеспечен практически уведомительный порядок регистрации. Однако, в этой связи следует принимать во внимание, что с момента принятия базового Закона до полной реализации заложенной в него концепции прошло почти два с половиной года. Именно столько времени потребовалось для выстраивания новой системы правоотношений в этой области.

В заключение следует отметить, что в российской экономике на момент начала реализации политики по дебюрократизации сложилась объективная необходимость проведения такого рода реформирования и, несмотря на то, что значительная часть предусмотренных данной политикой преобразований еще находится на стадии реализации и совершенствования, на сегодняшний день очевиден положительный эффект от реализации рассматриваемой политики.

ЛИТЕРАТУРА

1. Аналитический доклад Высшей школы экономики «Реформа органов исполнительной власти в России: взгляд ВШЭ».

2. БЭА. Итоги и перспективы политики дебюрократизации Российской экономики. Аналитический доклад. Москва, 2003.

3. Л.И. Якобсон. Экономика общественного сектора: Основы теории государственных финансов. М.: Аспект Пресс, 1996.

4. Доклад-презентация о федеральной целевой программе "Административная реформа", материалы к заседанию Правительственной комиссии по проведению административной реформы 22 октября 2004 г.

СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ

Шеховцов Алексей Олегович

Родился в 1978 году. Окончил Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова, географический факультет. Магистр географии (специализация: социальная и экономическая география зарубежных стран).

Работал в Рабочем центре по экономической реформе в качестве ключевого специалиста в региональной экономике. Работая в Фонде экономических исследований "Новая экономика", разрабатывал концепции и архитектуру баз данных. Является ведущим советником для многих органов власти, включая Министерство экономического развития, по вопросам, относящимся к наблюдению за предпринимательской деятельностью и реформам технического регулирования, включая разработку технических правил, установлению обязательных требований к продукции и оценке риска.

Мигин Сергей Владимирович