Государственная политика по дебюрократизации экономики и устранению административных ограничений в предпринимательстве

В ряде случаев структура федеральных органов исполнительной власти имела усложненный характер, когда министерство или ведомство фактически состояло из нескольких относительно самостоятельных органов, хотя и не имеющих статуса юридического лица (к примеру, в структуре отдельных министерств, выделялись федеральные комиссии, федеральные надзоры; так, в состав Министерства энергетики входила Федеральная энергетическая комиссия, в Министерство транспорта - Служба гражданской авиации, Служба морского флота, Служба речного флота, Служба автомобильного и городского пассажирского транспорта, Служба дорожного хозяйства, Транспортная инспекция).

В основу структуры федеральных органов исполнительной власти был заложен отраслевой подход, что обусловлено особенностями исторически сложившейся традиции государственного управления: за органом исполнительной власти закреплен объект управления (отрасль, подотрасль), а не совокупность функций государственного регулирования (реализуемые функции носят производный от объектной специализации характер). Отраслевая специализация неизбежно предполагала совмещение одним органом правоустанавливающих и правоприменительных функций и порождала ситуации, когда орган, одновременно разрабатывал (принимал) нормативные правовые акты, организовал их исполнение и контролировал проводимую на их основе работу, за которую несли ответственность.

Во многих случаях определения функций, представленные в положениях о федеральных органах исполнительной власти, были недостаточно конкретны, не были подкреплены ссылками на механизмы реализации, и подчас носили двусмысленный характер. Довольно часто встречалось дублирование функций и отсутствие симметрии в определении задач, по сути, однородных органов (Аналитический доклад Высшей школы экономики «Реформа органов исполнительной власти в России: взгляд ВШЭ»).

Так, Минтранс России был обязан «содействовать созданию и функционированию финансово-промышленных групп» и в то же время «формированию конкурентной среды». Госкомспорт России обеспечивал «создание условий для работы и повышения профессионального уровня тренеров и спортсменов», осуществляя одновременно «контроль за эффективностью использования средств, выделяемых для их содержания». Некоторые ведомства, например Росхлебинспекция при Правительстве РФ, осуществляли «меры по социальной защите, улучшению условий труда, жилищных, культурно-бытовых условий и медицинского обслуживания» своих работников, что не было предусмотрено в положениях о других органах. Функция «разрабатывает и реализует отраслевые целевые программы по улучшению условий и охране труда» присутствовала в положениях о Министерстве сельского хозяйства, Министерстве промышленности, науки и технологий, Министерстве экономического развития и торговли и Федеральной службе земельного кадастра.

Функции межведомственного взаимодействия, как правило, были закреплены в положениях в терминах «координирует», «участвует» и «готовит предложения». При этом граница между этими понятиями фактически не проводилась. Согласно существовавшим положениям, при определении налоговой политики Министерство по налогам и сборам лишь «готовило предложения», тогда как министерства образования и здравоохранения «участвовали в разработке» по своим направлениям. На практике участие Министерства по налогам и сборам, несомненно, значительнее.

Отсутствие четкости и единообразия в определении функций, механизмов их реализации и координации действий:

– были несовместимы с кардинальным повышением эффективности работы госаппарата, действенным контролем и стимулированием результативности;

– препятствовали изживанию отраслевого подхода, поскольку при недостаточно конкретном установлении полномочий (предписанных и разрешенных воздействий) функциональная специализация не может быть последовательной, и, соответственно, регулирование осуществляется в рамках объектного принципа;

– не позволяло увязывать обеспечение федеральных органов исполнительной власти материальными и человеческими ресурсами с реальным содержанием, объемом и структурой работы;

– предопределяло неизбежность многочисленных громоздких согласований, размывающих ответственность отдельных министерств и ведомств, перегружающих Аппарат Правительства и резко замедляющих подготовку и принятие решений, особенно тех из них, которые имеют неординарный характер.

Нечеткость распределения полномочий исполнительной власти и ориентация на отраслевой принцип построения системы органов исполнительной власти были обусловлены, в частности, сложившимися механизмами внутриаппаратного представительства интересов, которые:

– поддерживали инерцию пообъектного структурирования исполнительной власти;

– препятствовали консолидированной разработке и реализации политики;

– обрекали баланс интересов на непрозрачность и нестабильность;

– резко снижали эффективность разделения труда и взаимодействия в государственном аппарате;

– мешали сокращению избыточных функций и бюджетных расходов;

– благоприятствовали коррупции и «приватизации» частей аппарата;

– порождали центробежные силы, способные в кризисной ситуации выйти из под контроля;

– блокировали и вытесняли нарождающиеся механизмы публичного цивилизованного представительства интересов.

Таким образом, неэффективность системы государственного регулирования определялась двумя основными факторами: нечеткостью (неоптимальной конфигурацией) системы органов исполнительной власти (как основной недостаток - отраслевой характер структуры) и недостатками их функционального наполнения. На предваряющем начало реализации административной реформы этапе была предпринята попытка проанализировать функции (полномочия) органов исполнительной власти, предусмотренные отечественным законодательством (в ходе работы Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления). В качестве исходного материала для осуществления данной работы выступали тексты более чем 300 федеральных законов. Комиссия определяла полномочия исходя из следующей классификации: регулятивные, исполнительно-распорядительные и контрольные. Регулятивные полномочия реализуются в нормативных актах, исполнительно-распорядительные - в предписанных ими действиях (если они, в свою очередь, не сводятся к нормотворчеству, например изданию подзаконных актов), контрольные - в проверке соответствия объектов и процессов нормативным актам. Данная классификация однозначно помещает осуществление власти в контекст правотворчества и правоприменения, и именно этот подход нашел дальнейшее развитие в рамках деятельности по реализации административной реформы.

В процессе работы Комиссии было выявлено более 3000 функций, закрепленных за федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их положениями. Примерно 300-400 из них было отнесено к политическим, 500-700 - к регулятивным, остальные - к распорядительно-исполнительными или контрольными (Аналитический доклад Высшей школы экономики «Реформа органов исполнительной власти в России: взгляд ВШЭ»). При этом значительная их часть была определена недостаточно четко или являлась внутренней функцией государственного регулирования (относилась к внутреннему функционированию органа исполнительной власти).

На этом этапе осуществлялось:

– проектирование новой структуры органов государственного управления, предполагающее разбиение функций, которые были сформулированы на первом этапе, по уполномоченным их осуществлять ведомствам с сохранением принципов разделения властей, сдержек и противовесов, разделения властной и хозяйственной деятельности, сокращении межведомственной координации и согласований до минимально необходимого уровня;

– разработка и принятие комплекса соответствующих законодательных актов, внедряющих новую функциональную модель государственного управления, реализованную в новой структуре ведомств;

– формирование обновленной структуры органов власти в соответствии с концепцией административной реформы и принятыми законодательными актами;

– проектирование и внедрение в обновленных госу-дарственных структурах реальных управленческих процессов и поддерживающих их информационных технологий, в частности, системы раскрытия информации, дающей реальный контроль общества за деятельностью органов исполнительной власти (связь с ФЦП «Электронная Россия»).

Общая организация работ по проведению административной реформы осуществляется Правительственной комиссией. На первом инвентаризационном этапе Комиссия сформировала в своем составе семь рабочих групп по различным направлениям. В состав рабочих групп вошли государственные служащие на уровне заместителей министров, а также представители крупных общественных организаций. Решения правительственной комиссии и рабочих групп носили рекомендательный характер. На основе этих решений Правительство представляло Президенту РФ свои предложения по структуре государственных органов исполнительной власти и их функциям.

При рабочих группах были образованы экспертные группы (состоявшие из представителей ведомств и общественных организаций), занимавшиеся разработкой конкретных направлений в рамках реализации общей задачи реформирования системы государственного управления. Необходимо отметить, что особое внимание в экспертной работе уделялось мнению предпринимательского сообщества и представителей общественных организаций, причем преимущественно тех, которые не финансируются из федерального бюджета. Экспертные группы выполняли основной объем работ по классификации функций органов исполнительной власти, уточнению форм их реализации, выявлению соответствия целям и задачам государственного управления (с использованием критериев избыточности), вырабатывали консолидированную позицию и представляли свои рекомендации в рабочую группу. Рабочая группа принимала с учетом указанных рекомендаций решения по представленным к рассмотрению функциям и направляла эти решения в Комиссию, которая также рассматривала их как рекомендации для своего утверждения. Комиссия, в свою очередь, представляла итоги своей работы как рекомендации Правительству, а уже решения Правительства по административной реформе в форме вносимых законодательных актов предлагались для внедрения по обычной схеме законодательного процесса.

Первоначальный методологический подход к процессу выявления избыточных функций заключался в следующем: предполагалось создать перечень задач государственного управления, после чего сверять с ним все выявленные в процессе инвентаризации функции, реализуемые в настоящее время. Те из них, которые соответствуют задачам из утвержденного перечня, должны были быть признаны необходимыми, остальные - избыточными (своеобразное «просеивание» функций через задачи). По распоряжению Комиссии каждая рабочая группа сформировала свой перечень из 10 приоритетных задач, стоящих перед государством в соответствующей сфере, обязав экспертные группы на них ориентироваться. Однако первые же попытки использовать составленные перечни в работе обнаружили концептуальные недостатки подобного подхода и указали на практическую невозможность выявлять таким образом избыточные функции (не говоря уже о дублирующих, внутренних и т.п.). Основная проблема заключалась в отсутствии четко обозначенного подхода к определению первоочередных задач, их масштаба, степени детальности. Различные рабочие группы, работая автономно и весьма смутно представляя, каким должен быть перечень и какого формата задачи туда должны войти, в результате получили разнородные документы (если сравнивать их между собой) по большей части со слабой внутренней логикой. Проводя сравнительный анализ, нетрудно заметить, что часть из них состояла из общих целей, часть из функций, часть из конкретных инструментов, используемых для решения тех или иных задач, и только немногие - непосредственно из задач. Кроме того, вызывало недоумение четкое определение числа задач, стоящих перед государством по каждому направлению, и жесткость требования сформулировать их не больше и не меньше (возникает вопрос: «а что, если первоочередных задач, например, 15 или всего 5?»). Даже если бы перечни задач были составлены качественно, отследить с их помощью, например, дублирующие и внутренние функции не представляется возможности (в силу того, что подобного рода функции могут реализовываться в рамках утвержденных задач государственной политики). Изложенные соображения поставили под сомнение возможность на основе подобных перечней, предложенных в качестве основных критериев избыточности, последовательно и грамотно строить аналитическую работу, что и подтвердилось на практике. В процессе реализации поставленных в рамках административной реформы задач экспертные группы столкнулись с необходимость выработки более эффективной системы критериев.

Непосредственно критерии были сформулированы следующим образом:

– осуществляется ли данная функция реально на сегодняшний день;

– закреплена ли функция в Конституции РФ;

– обоснованно ли функция не передается на региональный или местный уровень власти (в соответствии с принципом субсидиарности);

– существует ли конфликт совмещения властных функций (правоустанавливающих и правоприменительных) с функциями хозяйствования;

– существует ли конфликт совмещения правоустанавливающих и правоприменительных функций;

– не является ли функция судебной;

– не является ли реализация функции избыточным вмешательством в хозяйственную деятельность рыночных субъектов (противоречащей духу Конституции РФ);

– может ли функция быть выполнена рынком;

– может ли функция быть возложена на рыночное саморегулирование;

– не превышает ли общее регуляторное бремя (совокупные издержки ведомства по осуществлению функции и регулируемых субъектов по удовлетворению соответствующих требований) реальную выгоду от реализации функции;

– не является ли функция вспомогательной или внутренней для ведомства;

– не является ли функция обеспечивающей внутреннюю деятельность ведомства (а не функцией государственного управления).

Приведем на примере общее описание основ организации работы одной из экспертных групп (экспертная группа, созданная при Рабочей группе по вопросам государственного регулирования в сфере промышленности и научно-технической деятельности.). На первоначальном этапе функции, реализуемые федеральными органами исполнительной власти, были сгруппированы по блокам, структура которых представлена ниже.

1. Функции развития/сдерживания.

1.1. Мониторинг состояния дел на «вверенном участке».

1.2. Выработка предложений по развитию «вверенного участка».

2. Административно-исполнительские функции.

2.1. Контроль, надзор, правоохранение, налогообложение.

2.2. Лицензирование, согласование и выдача лицензий.

2.3. Стандартизация и сертификация.

2.4. Правоустанавливающие функции.

2.5. Установление тарифов и цен.

3. Функции управления государственными ресурсами.

3.1. Управление собственностью.

3.2. Закупки, реализация ФАИП различных ФЦП.

3.3. Хозяйственные, кадровые функции и оказание публичных услуг.

Управление делами Президента Российской Федерации.

Рабочий процесс строился по принципу после-овательного рассмотрения всех функций каждого блока (порядок рассмотрения блоков мог не соответствовать приведенной структуре). На экспертные сессии, посвященные определенному блоку, по очереди приглашались представители ведомств, закрепленных как за данной рабочей группой, так и за другими рабочими группами в соответствии с принципом профильности. Представители ведомств обеспечивали экспертную группу единообразно оформленной исходной информацией. Требования заключались в обязательном представлении в печатном и электронном виде формулировок функций, ссылок на закрепляющие законодательные и нормативно-правовые акты, указании соответствия определенной задаче государственного регулирования (из числа утвержденных рабочей группой) и конкретных форм реализации. Непосредственно на экспертных сессиях представители ведомств с необходимой степенью детальности освещали свою деятельность в рамках той или иной функции. На основе предоставленной ими информации и приведенных комментариев и пояснений независимые эксперты вырабатывали консолидированную позицию экспертной группы, рекомендации в отношении каждой рассмотренной функции и, оформив их соответствующим образом (в первую очередь, приведя обоснование принятого решения), передавали в рабочую группу.

Основной концептуальный недостаток в реализации инвентаризационного этапа административной реформы заключался в том, что процесс преобразования системы государственного управления осуществлялся и координировался непосредственно государственным аппаратом. При этом создавалась ситуация, когда одной политической воли было недостаточно для проведения масштабных преобразований и достижения заявленного результата в силу очевидным образом возникающего конфликта. Не углубляясь далее в проблему, укажем в качестве примера на существование опыта взаимодействия независимых экспертов с представителями ведомств, свидетельствующего об отсутствии в отдельных случаях нацеленности на конструктивную работу по упразднению избыточных функций, устранению дублирования, оптимизации внутренней и внешней структуры органов исполнительной власти. Таким образом, разнонаправленность поступающих политических импульсов стала главным препятствием на пути успешной реализации описываемого этапа административной реформы и создания эффективной функциональной модели государственного управления.

Важнейшим фактором, снижающим результативность осуществляемой в рамках административной реформы деятельности, являлось отсутствие комплексного подхода к проводимым преобразованиям, слабая проработанность методологической базы. Очевидно, что масштабность преобразований и значимость объекта реформирования обуславливают необходимость проведения подготовительной работы, заключающейся в детальной проработке концепций, принципов и методов проведения реформы. Такая работа велась, и ее результатом стала выработка как общих подходов к административной реформе, так и конкретных механизмов ее реализации. Качество полученных на подготовительном этапе результатов заслуживает высокой оценки (достаточно отметить, что привлекались крупные специалисты в сфере государственного управления, государственные служащие, представители экспертного сообщества, научных и образовательных организаций), однако далеко не все выработанные подходы и методики оказались реально применимыми на практике. Приведем в качестве примера две методические наработки, использование которых (если оно вообще было возможно) сопрягалось с дополнительными издержками (потерей эффективности):

– Общий сводный перечень функций государства в сфере промышленности и научно-технической деятельности по всем ведомствам. Изначально был предложен для работы как базовый, однако в последствии от него пришлось отказаться ввиду существования явных недостатков. Данный перечень формировался из разных источников и содержал множество неточностей и ошибок (разнородность перечисленных функций, присутствие нигде не прописанных функций и, наоборот, отсутствие реально существующих, неточность формулировок).

– Алгоритм выявления избыточных функций федеральных органов исполнительной власти. Данный алгоритм строился на основе критериев избыточности функций и представлял собой детально проработанный качественный инструмент, основанный на четкой структуризации существующих теоретических подходов с учетом эмпирических соображений. Однако алгоритм оказался практически непригодным к применению именно в силу своей детальности. По оценкам экспертов, за рабочий день реально рассмотреть порядка 5-7 функций с использованием указанного алгоритма, фактически же рассматривалось несколько десятков (и даже такие темпы признавались недостаточно быстрыми).

Как было указано выше, основной объем аналитической работы по подготовке качественного материала для принятия конкретных решений в рамках проведения административной реформы ложился на экспертные группы (что и являлось целью их формирования). Поэтому от эффективности их работы в значительной мере зависела реализация конкретных сценариев реформирования и общая результативность реформы (при этом ни в коей мере не умаляется значимость роли рабочих групп и Правительственной комиссии и важность наличия политической воли к проведению преобразований). На качество выполнения экспертными группами возложенных на них функций, в свою очередь, оказывали влияние как количество и профессионализм привлекаемых экспертов, так и организация их работы. Определенные проблемы возникали с факторами и первого, и второго рода.

Так, профессиональные характеристики задействованных в работе экспертов не вызывают сомнений и заслуживают высокой оценки. Однако их количество было явно недостаточно. Несмотря на то, что официально озвученное число привлеченных экспертов превышало 1000 человек, реально активное участие в деятельности экспертных групп принимало значительно меньшее количество специалистов. Подобное расхождение объясняется тем, что, во-первых, официальная оценка, вероятно, учитывала в числе экспертов представителей федеральных органов исполнительной власти, привлекавшихся экспертными группами и призванных комментировать представляемые функции, пояснять специфику форм их реализации и предоставлять независимым экспертам всю необходимую информацию (причем их временные затраты не превысили 1 - 2 часов в неделю), и во-вторых, далеко не все заявленные независимые эксперты принимали активное участие в работе экспертных групп. Так, периодически возникали ситуации, когда представителей ведомств заслушивали 1-2 независимых эксперта. Очевидно, что даже при их высоком профессионализме, консолидированное экспертное мнение, т.е. зачастую мнение 2-3 человек, могло в определенных случаях быть в некоторой мере ошибочным или некорректным и приводить к выработке не очень качественных рекомендаций (были случаи, когда принимаемые в условиях ограниченности времени и отсутствия плюрализма мнений рекомендации впоследствии признавались ошибочными). На этих же экспертов ложилась и обязанность оформления результатов проведенной экспертной работы в порядке, требуемом рабочей группой. Недостаточность числа экспертов и, как следствие, жесткость временных ограничений снижали эффективность работы экспертных групп также и в том смысле, что большинство экспертов не обладали достаточной глубиной специальных, часто технологических и технических, знаний, необходимых для более адекватного взаимодействия с представителями ведомств (например, Минатома, Госатомнадзора, различных агентств, Госстроя, Госгортехнадзора). В своей работе независимые эксперты сталкивались с ситуациями, когда заслушиваемые эксперты от ведомств предоставляли неполную, частично или полностью неверную информацию, пользуясь недостаточной информированностью первых в узких специальных областях. Кроме того, как было указано выше, существуют примеры, когда ведомства представляли функции, не закрепленные в законодательных и нормативно-правовых актах. Проверять же их ссылки на соответствующие нормативные документы каждый раз не представлялось возможным в силу существования рассматриваемой проблемы.

Среди других принципиальных недостатков организации работы экспертных групп необходимо выделить их автономность и недостаточную обеспеченность ресурсами (как человеческими, так и материальными). Слабость обеспечения последними выражалась в практическом отсутствии материального стимулирования экспертной деятельности, что значительно осложняло задачу привлечения к работе независимых экспертов и являлось основной причиной недостаточности их количества для полноценного выполнения экспертными группами возложенных на них функций. Некоторые экспертные группы сталкивались также с проблемой нехватки помещений для проведения заседаний и недостаточности имеющейся материально-технической базы. Еще один существенный негативный фактор, снижавший эффективность деятельности экспертных групп, - отсутствие поддерживающих рабочий процесс специализированных электронных программ и информационных технологий. Это в значительной мере усложняло работу независимых экспертов, обуславливая необходимость выполнения механических операций, которые могут и должны осуществляться соответствующими поддерживающими программными продуктами. Наличие информационных технологий, поддерживающих административную реформу на всех уровнях, во-первых, оптимизировало бы организацию деятельности экспертных групп, высвободив значительные ресурсы для реализации непосредственно аналитической работы, и во-вторых, позволило бы синхронизировать работу различных экспертных и рабочих групп (в горизонтальном и вертикальном аспектах), обеспечить большую сопоставимость получаемых результатов, облегчить проведение единой политики в рамках проведения административной реформы, и как следствие - повысить эффективность осуществлявшейся деятельности и общей результативности проводимых преобразований.

Параллельно с работой по инвентаризации функций государственного регулирования, закрепленных за федеральными органами исполнительной власти, осуществлялась разработка подходов к построению обновленной системы органов государственной власти для целей более полной реализации принципов, заложенных в основу административной реформы.

Общий предложенный подход к принципам построения (структурирования) органов исполнительной власти таков: государственный аппарат должен строиться как система органов, специализирующихся на выполнении четко зафиксированного круга функций, связанных с реализацией властных полномочий (законного права принуждения) в указанных выше целях. При этом их структура должна носить функциональный, а не отраслевой характер, что позволит минимизировать пересечения и дублирование, снизить издержки, связанные с межведомственным взаимодействием, разрешить проблему коллизии функций и конфликта интересов (снижающих эффективность государственного регулирования и приводящих к лоббированию ведомственных/отраслевых интересов). Необходимо устранение функций органов исполнительной власти, непосредственно не отражающих властных прерогатив государства. Функции, связанные с оказанием различного рода конкурентных услуг, в том числе и платных, должны передаваться на аутсорсинг, т.е. выполняться рынком (презумпция нецелесообразности предоставления конкурентных услуг органами исполнительной власти).

Предлагалось структурирование исполнительной власти четко в соответствии с трехуровневой моделью (министерства - службы - агентства). Министерства предполагалось наделить функциями правоустановления, то есть функциями выработки политики и функции нормативного регулирования. На втором уровне - службы, занимающиеся надзорными и правоохранительными функциями (правоприменение посредством индивидуального регулирования). Агентства предлагалось наделить функциями оказания государственных услуг и функциями управления госимуществом.

В том или ином виде подобная система реализована во многих странах мира, и доказала свою эффективность. Переход от объектно-ориентированной к проблемно-ориентированной системе организации исполнительной власти неизбежно приводит к повышению ответственности госслужащих, снижению затрат, уменьшению межведомственных согласований, сокращению аппарата как отдельных ведомств, так и Правительства в целом, отказу от государственного регулирования там, где оно не требуется и, в конечном итоге, повышению эффективности государства в целом.