1.4 Обобщение зарубежного опыта

Обобщение опыта экономически развитых стран, осуществляющих регулятивные реформы, позволяет выделить ряд ключевых направлений, связанных с повышением качества принимаемых решений в сфере регулирования предпринимательской деятельности OECD Reviews of Regulatory Reform. Poland. From transition to new regulatory challenges, 2002.:

1. Улучшение качества регулирования посредством ужесточения процедуры подготовки проектов нормативных правовых актов и внедрения четких единых критериев, применение которых обязательно при разработке регулирующих решений. Качество вводимых регуляций может быть повышено за счет внедрения транспарентных процедур их подготовки и устранения избыточных дискреционных полномочий правоприменителей. Параллельно необходимо принимать меры, направленные на внедрение практики обязательного изучения существующих альтернатив предлагаемой регуляции, следования основным принципам регуляторной политики (в частности доказательства необходимости государственного вмешательства в предпринимательскую деятельность), а также разработку и совершенствование системы стандартов качества. Предлагаемые в этом контексте меры связаны с:

· разработкой критериев эффективного регулирования, проектировкой процедур, обеспечивающих повышение качества регулирования, внедрением стандартов качества регуляций;

· разграничением полномочий, связанных с обеспечением подготовки качественных регулирующих решений, что предполагает распределение ответственности между органом государственной власти, разрабатывающим регуляцию, и единым уполномоченным органом, выполняющим координирующие функции и осуществляющим выработку и реализацию политики в сфере повышения качества государственного регулирования.

2. Совершенствование институциональных основ политики, направленной на повышение качества регулирования. В частности:

· обеспечение адекватной целям эффективного регулирования экспертной и материально-технической базы, повышение ресурсного обеспечения уполномоченных органов государственной власти (их структурных подразделений, ответственных за проведение оценки регулирующего воздействия);

· принятие долгосрочной (среднесрочной) программы по внедрению элементов оценки регулирующего воздействия разрабатываемых проектов нормативных правовых актов;

· подготовка уполномоченным органом ежегодного отчета по результатам оценки регулирующего воздействия вводимых регуляций с целью повышения подотчетности и уровня ответственности;

· изучение целесообразности образования на постоянной основе межведомственной (Правительственной) комиссии, ответственной за качество осуществляемого регулирования.

3. Осуществление оценки регулирующего воздействия для всех вновь принимаемых нормативных правовых актов, внедрение соответствующих системных элементов в соответствии с четким заранее разработанным планом. Систематическое осуществление оценки регулирующего воздействия может рассматриваться как гарантия принятия эффективных решений в сфере регулирования предпринимательской деятельности. Прилагаемые в настоящее время к проектам нормативных правовых актов пояснения (в формате пояснительных записок) по большей части носят формальный характер и не содержат реальных оценок величины возможных эффектов. Тем более речь не идет о скрупулезном анализе влияния вводимой регуляции на все потенциально затрагиваемые группы интересов. В связи с этим представляется необходимым поэтапное внедрение элементов оценки регулирующего воздействия, осуществляемое в контексте единой государственной политики по повышению качества регулирования. В качестве существенных моментов можно выделить:

· необходимость обязательного осуществления оценки регулирующего воздействия для регуляций, сопряженных с проявлением значительных эффектов (существенно влияющих на различные группы интересов), с перспективным распространением на все решения в сфере регулирования предпринимательской деятельности в той или иной форме (обусловленной характером и масштабом регуляции);

· сосредоточение ресурсов на проведении анализа проектов, связанных с потенциально наибольшим воздействием на все заинтересованные стороны (в самом общем виде - хозяйствующих субъектов, потребителей и государство); следуя данной логике, на ранних стадиях подготовки любого регулирующего решения требуется проведение начальной оценки регулирующего воздействия и только для наиболее важных регуляций - более детального анализа в рамках полной оценки всех возможных эффектов на более поздних стадиях;

· использование возможно более подробного анализа издержек и выгод и расширение технических возможностей по осуществлению оценки регулирующего воздействия в среднесрочной перспективе (в частности повышение квалификации государственных служащих, совершенствование технологических возможностей по сбору начальной информации);

· интеграция оценки регулирующего воздействия в процесс публичных консультаций, установление «обратной связи» со всеми заинтересованными сторонами, когда все поступившие в результате публичного обсуждения критические замечания принимаются во внимание и фиксируются, а в случае отклонения предложений заявитель получает официальный ответ с указанием на мотивы подобного решения;

· внедрение элементов оценки регулирующего воздействия в законотворческий процесс; в частности в случае, когда в качестве субъекта права законодательной инициативы выступает законодательная власть, необходимо проведение анализа влияния законопроекта на все заинтересованные стороны по схеме, аналогичной (с точки зрения методологии) ситуации, когда разработчиком является орган исполнительной власти.

4. Расширение консультаций и общественных обсуждений в процессе подготовки проекта нормативного правового акта. Существенным аспектом обеспечения открытости процесса разработки регулирующих решений является проведение консультаций и публичных обсуждений. Учет данного фактора позволит в значительной мере увеличить релевантность и эффективность регулирования. Принципиально важно придание консультациям систематического характера и введение их в общепринятую практику. К обсуждениям должны привлекаться все потенциально затрагиваемые вводимой регуляцией группы интересов, в том числе относительно слабо представленные и уязвимые. Особое внимание следует уделить:

· обеспечению максимального (последовательного и эффективного) использования потенциала общественных консультаций в режиме комментариев и замечаний;

· внедрению стандартных процедур, активизирующих процесс проведения консультаций (например, организация специальных встреч с заинтересованными сторонами).

5. Сокращение дискреционных полномочий государственных служащих в рамках возложенных на них административных функций, упрощение и повышение открытости соответствующих процедур. Сюда же можно отнести необходимость преодоления таких проблем, как множественность вариантов диспозиций правовых норм (наличие бланкетных и отсылочных диспозиций) и наличие широких возможностей ведомственного и локального нормотворчества. В связи с этим следует отдельно отметить важность осуществления детального обзора предложений по формированию конфигурации административной процедуры с использованием инструментария оценки регулирующего воздействия.

Выделим основные направления, на которых должна быть сосредоточена работа по внедрению непосредственно элементов оценки регулирующего воздействия:

- Обеспечение гарантий (в том числе политических) надлежащего проведения оценки регулирующего воздействия. Осуществление оценки регулирующего воздействия должно поддерживаться на самом высоком уровне. При этом должны быть задействованы все участники процесса принятия решений в сфере регулирования предпринимательской деятельности. Возможно принятие конструкции, когда результаты оценки регулирующего воздействия предлагаемого к принятию нормативного правового акта заверяются руководителем соответствующего органа исполнительной власти. Это позволит повысить уровень ответственности и качество вводимых регуляций.

- Разграничение полномочий и распределение ответственности. Процедура оценки регулирующего воздействия должна быть тщательно проработана с целью недопущения конфликта интересов, осуществления контроля за качеством проводимого анализа и обеспечения последовательности и согласованности осуществляемых действий. Оптимальной представляется схема, согласно которой ответственность за проведение оценки регулирующего воздействия возлагается на уполномоченные органы исполнительной власти и единый координирующий орган. Разработчики проекта нормативного правового акта к пояснительной записке должны прилагать согласованный с единым обеспечивающим (контролирующим) надлежащее качество органом документ, отражающий результаты проведенной оценки регулирующего воздействия и отвечающий предъявляемым требованиям (стандартам).

- Оценка влияния. Эффективная оценка регулирующего воздействия должна базироваться на детальном количественном анализе. Внедрение элементов оценки регулирующего воздействия в нормотворческую практику предполагает в первую очередь обеспечение выполнения разработчиками требования по обязательному осуществлению анализа (оценки) издержек и выгод с использованием разнообразного доступного инструментария. При этом необходимо обращать внимание на три принципиально важных момента:

· возможности соответствующих органов государственной власти по внедрению предлагаемого регулирующего воздействия;

· четкое выявление и разделение воздействия принимаемой регуляции на государство (в частности оценка бюджетного эффекта) и влияния на экономику и общество в целом;

· оценку воздействия на субъектов предпринимательской деятельности и потребителей.

- Развитие и внедрение эффективных механизмов сбора и анализа информации. Качество проводимого в рамках оценки регулирующего воздействия анализа напрямую зависит от используемых статистических данных (особенно в части количественного анализа) и доступности необходимой информации в целом. В этом смысле существуют две серьезные проблемы: первая связана с существующими недостатками официальной статистики, вторая - с нехваткой существенной для разработки проекта нормативного правового акта информации. Соответственно, принципиально значимым становится принятие мер по повышению доступа принимающих регулирующие решения государственных служащих к информационным и аналитическим ресурсам.

- Повышение профессиональной подготовки разрабатывающих и принимающих регулирующие решения государственных служащих. Государственные служащие, ответственные за подготовку и принятие регулирующих решений, должны соответствовать квалификационным требованиям и обладать знаниями, в том числе специфическими, для осуществления качественной оценки регулирующего воздействия. Проблема повышения подготовки решается посредством разработки руководящих указаний (в частности на базе существующего положительного зарубежного опыта) и непосредственно обучения компетентных государственных служащих.

- Целеполагание при проведении оценки регулирующего воздействия. Оценка регулирующего воздействия является сложным процессом, требующим значительных материальных и временных затрат, которые в ряде случаев разработчики проектов нормативных правовых актов по тем или иным причинам нести в полном объеме не в состоянии (в силу ограниченности бюджетного финансирования органов исполнительной власти, и сжатости сроков, отводимых на подготовку и введение регуляции). Как показывает практика развитых стран, уже внедривших обязательную оценку влияния принимаемого регулирующего решения, уполномоченные органы (их структурные подразделения) не справляются с работой по осуществлению оценки регулирующего воздействия всего массива проектов нормативных правовых актов, которые носят второстепенный характер и не сопряжены с проявлением значительных эффектов. Поэтому практические результаты аналитической работы становятся доступны уже при завершении нормотворческого процесса и существенного влияния на конфигурацию и принципиальные характеристики регуляции не оказывают. К тому же, коррекция уже подготовленного и согласованного нормативного правового акта в большинстве случаев сопряжена с запретительно высокими издержками. Принимая во внимание объективные ограничители, роль которых для отечественной системы органов исполнительной власти достаточно велика, а также потенциально негативный эффект, связанный с избыточностью межведомственных согласований, представляется целесообразным соотнесение важности принимаемой регуляции с величиной потенциальных издержек. Так, возможно установление определенного порогового значения для связанных с принятием регулирующего решения эффектов (отражающих влияние на заинтересованные стороны), превышение которого будет автоматически означать необходимость осуществления детального анализа. Таким образом, оценка регулирующего воздействия должна носить двухуровневый характер: на первоначальной стадии осуществляется предварительный анализ, позволяющий выявить и в самых общих чертах оценить все возможные эффекты, а на второй - в случае необходимости, определяемой в соответствии с установленными критериями, - проводится полное (детальное) исследование.

- Интеграция оценки регулирующего воздействия в процесс определения направлений реализуемой политики. Интегрированность оценки регулирующего развития в систему выработки политических решений позволит повысить качество принимаемых регуляций, обеспечив связь подготавливаемых проектов нормативных правовых актов между собой и их взаимную согласованность. Кроме того, это увеличит координацию органов государственной власти, снизит издержки межведомственных согласований и непосредственно реализации процедуры оценки регулирующего воздействия, облегчая при этом реализацию единой политики в соответствии с заданным вектором развития (в частности исключит, или по крайней мере затруднит, принятие нормативных правовых актов разнонаправленного воздействия).

- Повышение прозрачности, привлечение представителей экспертного и гражданского сообщества. Проведение разнообразных консультаций в процессе разработки проектов нормативных правовых актов позволяет получить существенную для принятия регулирующего решения информацию, отследить достижимость заявленных результатов предложенными средствами, выявить возможные альтернативы. К обсуждениям должны привлекаться все потенциально затрагиваемые вводимой регуляцией группы интересов, в том числе относительно слабо представленные и уязвимые. Особое внимание необходимо уделять важности наличия «обратной связи», когда все поступившие в результате публичного обсуждения критические замечания принимаются во внимание и фиксируются. В случае отклонения предложений заявитель получает официальный ответ с указанием на мотивы подобного решения.

Изучение зарубежного опыта и существующей «лучшей практики» позволяет выявить ключевые структурные характеристики ОРВ. Ниже приведены основные требования:

- Проведение оценки регулирующего обязательно, по крайней мере, при принятии решений, оказывающих значительное влияние на субъектов предпринимательской деятельности (на стадии пилотирования), и впоследствии для всех нормативных правовых актов.

- Принципиально важна адекватная и четкая постановка проблемы.

- Определение целей регулирующего воздействия должно быть однозначным и не содержать противоречий и неопределенностей (что подразумевает выражение ожидаемых результатов в поддающихся измерению качественных и количественных показателях, закрепление в явной форме иерархии целей).

- Осуществление оценки регулирующего воздействия, консультаций и экспертирования необходимо проводить на этапе, когда выбор регуляции открыт.

- Обсуждение должно быть публичным и максимально открытым (за исключением вопросов, по которым привлечение широкой общественности невозможно).

- При проведении консультаций необходимо учитывать интересы всех заинтересованных сторон (процедура должна обеспечивать обязательное привлечение последних к обсуждению).

- Существенен вопрос выбора надлежащей конфигурации консультаций и обеспечения практического использования их результатов при принятии регулирующего решения.

- Процедура оценки регулирующего воздействия состоит из нескольких этапов (начальная ОРВ, частичная ОРВ, полная ОРВ), по крайней мере один из которых должен быть обязательным.

- При проведении оценки регулирующего воздействия необходимо рассматривать несколько возможных альтернатив и выбирать наиболее адекватную опцию.

- Обязательно проведение априорного анализа влияния каждой рассматриваемой опции с использованием единой четкой процедуры.

- Анализ регулирующего воздействия предполагает описание и по возможности оценку сопряженных с введением регуляции эффектов, оценки ожидаемого соответствия для каждой рассматриваемой опции, влияние на принимающую регулирующее решение организацию.

- По результатам анализа регулирующего воздействия должна быть рекомендована наиболее предпочтительная опция (опции) или, по крайней мере, указаны нежелательные опции.

Остановимся подробнее на ключевых аспектах оценки регулирующего воздействия, учет которых необходим в процессе проектировки и внедрения эффективной процедуры.

1.Адекватная и четкая постановка проблемы, идентификация целей и задач (носящих, соответственно, стратегический и тактический характер и находящихся в строгой иерархии), не содержащая противоречий и неопределенностей и однозначно фиксирующая ожидаемые результаты (что в частности подразумевает их выражение в поддающихся измерению качественных и количественных целевых показателях). Особое внимание следует уделять описанию проблемы, необходимость решения которой обуславливает введение регуляции, с указанием по возможности ее количественных параметров и сопряженных рисков.

2. Запуск процедуры оценки регулирующего воздействия на стадии, когда выбор альтернатив открыт и принципиальное решение о предпочтительности введения регуляции и ее существенных характеристиках еще не принято, учет возможности применения альтернативных опций. Минимальные требования заключаются в сопоставлении хотя бы двух вариантов - сохранения статус-кво и введения государственного регулирования. Предпочтительно также включать в предварительный анализ менее жесткие опции, такие как принятие добровольных соглашений (кодексов поведения), использование механизмов саморегулирования, косвенное государственное регулирование (налоговая и тарифная политика), устранение изъянов рынка посредством предоставления публичных услуг общественным сектором, участие в формировании информационной инфраструктуры рынка либо отдельных его сегментов.

Возникающие проблемы (в том числе связанные с внешними эффектами) могут решаться при помощи прямого государственного регулирования. Однако во многих случаях целесообразно затрачивать ресурсы не на введение регуляций и создание затратных механизмов контроля, а на непосредственное выполнение функций, порождающих положительные внешние эффекты, или на формирование налоговых регуляторов предпринимательской деятельности Так, альтернативой введению жестких норм по ограничению вредных выбросов, загрязняющих окружающую среду, и осуществлению надзора за выполнением соответствующих нормативов может стать введение соответствующего налога, деформирующего предпринимательскую мотивацию в сторону поиска и внедрения технологических решений, которые позволят ограничить негативное влияние на окружающую среду. Другой пример - развитие инфраструктуры. В этом случае, затратам, связанным с обеспечением гарантий защиты прав собственника на частный объект инфраструктуры (что в отдельных случаях сопряжено с запретительно высокими издержками) противопоставляются издержки создания и поддержания таких объектов за счет бюджетных средств (к тому же, это является эффективным решением проблемы естественной монополии).^. Принятие конкретного решения зависит от соотношения выгод и издержек и, учитывая важность стоящих перед государством задач, определяется по критерию достижения необходимого результата с минимальными совокупными издержками.

3. Сбор необходимой исходной информации, в том числе посредством проведения консультаций, обработка и анализ данных должны осуществляться на основе релевантных критериев и процедур в рамках единой методологии.

Принципиальным моментом является законодательное закрепление обязательного требования по проведению консультаций (либо закрепление на уровне нормативного правового акта Правительства для второстепенных по силе регуляций) для сокращения широты усмотрения органов исполнительной власти относительно параметров процесса публичного обсуждения планируемых к введению регуляций. Вместе с тем, необходимо обратить внимание на то, что закрепляющий процедурные моменты проведения публичных обсуждений и консультаций нормативный правовой акт не должен содержать закрытого перечня органов, организаций, заинтересованных лиц, имеющих право участвовать в общественной экспертизе. Заинтересованные стороны должны определяться с учетом особенностей разрабатываемых проектов регулирующих решений для целей привлечения к обсуждению всех групп интересов, на которые так или иначе влияет принимаемый нормативный правовой акт. Процедура независимой экспертизы и публичного обсуждения необходимым образом должна предполагать задействование механизмов обратной связи для обеспечения максимальной открытости процесса и гарантирования учета всех поступающих разработчикам замечаний и предложений (посредством установления требований по раскрытию информации о том, какие из них были учтены, а какие отклонены с указанием соответствующих причин). Помимо прочего это позволит минимизировать риски недобросовестности разработчиков регуляций и сузит возможности узких организованных групп интересов по лоббированию тех или иных решений.

Проведение консультаций и публичных обсуждений должно проводиться в адекватные сроки с учетом важности разрабатываемого проекта нормативного правового акта. Представляется проблематичной разработка рекомендаций по утверждению единых сроков, на которые разнонаправленное влияние оказывают необходимость, с одной стороны, обеспечить привлечение к обсуждению широкого круга представителей заинтересованных сторон (экспертного сообщества, бизнеса, гражданского общества) и возможность учета всех предложений, а с другой, - уложиться в определенные временные рамки, определяемые процедурными требованиями и требованиями по оперативности процесса и актуальности регуляции. Наиболее приемлемым вариантом является установление минимальных сроков, отведенных на публичное обсуждение (как показывает анализ опыта зарубежных стран, они могут варьироваться от 1-2 недель (Польша) до трех месяцев (Великобритания, Швеция)).

Следует помнить, что основными целями независимой (публичной) экспертизы принимаемых решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности являются оценка влияния регуляции на все заинтересованные стороны, в том числе особо уязвимые группы интересов, а также выявление и по возможности количественная оценка перераспределительных и социальных эффектов, воздействие на уровень конкурентности отдельных отраслевых рынков (секторов экономики), бюджетные эффекты с учетом региональных аспектов.

Особое внимание необходимо уделять качеству исходных, в том числе полученных в рамках консультаций, данных, на основе которых осуществляется непосредственно оценка регулирующего воздействия. Это в равной мере относится к данным как объективной, так и субъективной статистики. Следует учитывать риски того, что информация может неумышленно либо умышленно искажаться, быть неполной. Так, заинтересованные стороны, как правило, склонны преувеличивать свои издержки, сопряженные с введением регуляции, а также вести себя оппортунистически, не затрачивая ресурсы на проведение независимой экспертизы принимаемых нормативных правовых актов с тем расчетом, что соответствующие издержки понесут другие (и в этом смысле вести себя как «безбилетники»). Таким образом, вполне вероятна ситуация, когда в отсутствие специально сконструированного государством механизма, носящего стимулирующий характер, независимая экспертиза может превратиться в формальную (несодержательную) процедуру по причине слабой структурированности и активности именно заинтересованных сторон. Поэтому необходимо, во-первых, создать действенные механизмы, гарантирующие проведение независимой экспертизы с реальным участием представителей всех выявленных групп интересов экспертного общества, а во-вторых, обеспечить возможности верификации полученной информации, в том числе с использованием математико-статистического инструментария.

4. Предварительный анализ возможных альтернативных опций на основе явно заданного и последовательно применяемого методологического подхода, описание и, по возможности, количественная оценка (монетизация) сопряженных с введением регуляции эффектов с обоснованием их выбора. Обобщение зарубежного опыта позволяет говорить о том, что требования к методике осуществления оценки регулирующего воздействия, как правило, законодательно не закреплены. Вместе с тем, практически в каждой стране (из числа внедряющих элементы оценки влияния принимаемых регуляций) разработаны соответствующие методические рекомендации (guideline). Проведенный текстуальный анализ свидетельствует о том, что, как правило, исчерпывающего закрытого перечня подлежащих оценке эффектов не приводится. При этом, естественно, выделяются основные области анализа, связанные с влиянием регулирующих решений на государственные финансы, степень конкурентности отдельных отраслевых рынков и экономики в целом и выявление прочих ключевых эффектов. Оптимальным решением представляется установление обязательного требования по проведению оценки влияния на стратегически важные области и сектора экономики с предоставлением разработчикам регуляции относительно широких полномочий по определению прочих существенных эффектов, подлежащих анализу и оценке (с учетом значимости регуляции и существующих ресурсных ограничений). Гарантией качества деятельности по выявлению и составлению перечня исследуемых эффектов должна стать разработка соответствующих критериев и вменение разработчикам обязанности обосновывать свой выбор.

5. Наиболее важным этапом оценки регулирующего воздействия является непосредственно оценка выгод, издержек и рисков, связанных с принятием регуляции. С точки зрения методологии, анализ соотношения «затраты-результат», в рамках которого проводится количественная оценка (монетизация) сопряженных эффектов, должен рассматриваться в качестве наиболее предпочтительного инструмента, поскольку позволяет максимально полно учесть влияние предлагаемого к принятию нормативного правового акта на все заинтересованные стороны. Тем не менее, ряд существующих проблем, таких как недостаток необходимой информации либо неудовлетворительное ее качество, нехватка ресурсного обеспечения и материально-технической базы, сложности с оценкой стоимости общественных благ и ряда связанных с введением регуляции эффектов, делает применение анализа выгод-издержек практически неосуществимым.

Результаты оценки регулирующего воздействия должны находиться в открытом доступе для обеспечения транспарентности. Наиболее предпочтительным является вариант, когда информация открывается на самых ранних этапах проведения оценки регулирующего воздействия. Особое внимание необходимо уделять внедрению соответствующих информационных технологий.

2. Рекомендации по внедрению элементов оценки регулирующего воздействия

2.1 Логика внедрения элементов оценки регулирующего воздействия