Нелегальная миграция в России и правовые методы ее профилактики

2. Меры по профилактике и борьбе с нелегальной миграцией в России

Общая характеристика нелегальной миграции в Российской Федерации на современном этапе

Как было сформулировано ранее в работе, нелегальная миграция является наиболее опасной, по наносимому ущербу государству, разновидностью миграционных потоков. Одного легитимно закрепленного определения понятия «нелегальная миграция» не существует. Хотя ученые, изучающие данный вопрос, в своих исследованиях дают довольно схожие определения названному понятию. Так большее количество ученых определяют нелегальную миграцию как совокупность трех, некоторые ученые - четырех, составляющих: нелегальный въезд, нелегальный выезд, нелегальная занятость, дополнительным элементом является - нелегальное пребывание. Не все ученые выделяют такой элемент как нелегальный транзит, зачастую включая его в понятие «нелегальный выезд».

Так Магеррамов Мурад Аламдар-оглы объясняет «нелегальную миграцию можно определить как нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства законодательно закрепленных правил въезда, пребывания, выезда из страны и транзитного проезда через территорию иностранного государства» Магеррамов Мурад Аламдар-оглы Указ. Соч. С. 81. Ходжиев Алишер Рулимович в своей диссертации говорит, что» в наиболее общем виде, нелегальную иммиграцию следует определять как въезд, пребывание и (или) осуществление трудовой деятельности на территории страны с нарушением действующего законодательства и установленного порядка, то есть, без оформления соответствующих документов и разрешений, определённых правопорядком, а также с использованием фиктивных или утративших юридическую силу документов в связи с истечением сроков действия» Правовые основы и механизмы противодействия нелегальной иммиграции в Европейском Союзе: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук // Ходжиев А.Р.- Казань, 2008. - 28 с. С. 27.

Для лучшего понимания вопроса, выявления причин и предпосылок стоит по отдельности рассмотреть все выделенные элементы нелегальной миграции. Под нелегальным въездом (нелегальная иммиграция) понимают «проникновение на территорию страны иностранных граждан и лиц без гражданства с нарушением действующего порядка, определяемого соответствующими законами» Юдина Т.Н. Незаконная миграция: Социологическая энциклопедия: В 2 т. // М.: Мысль, 2003. Т. 2. С. 36-37. Наиболее популярную дефиницию понятия «нелегальный выезд» дает в своей работе Метелев С.Е. Он определяет нелегальный выезд (нелегальную эмиграцию) как «нарушение порядка пересечения границы при выезде из страны» Метелев С.Е. Указ. Соч. С. 48. Нелегальную занятость, также ее называют теневой, определяют как «занятость населения без оформления трудовых договоров, контрактов, кустарно-ремесленническое производство без соответствующей регистрации и т.д.» Герасимова Н.П. Теневая занятость. // Экономика и менеджмент инновационных технологий. - Январь, 2012. [Электронный ресурс]. URL: http://ekonomika.snauka.ru/2012/01/316. Под нелегальным пребыванием понимают нахождение иностранных лиц и лиц без гражданства на территории государства с нарушением правил пребывания, например, в России это регистрация по месту пребывания.

Разобрав основные составляющие нелегальной миграции, можно сделать вывод о том, что нелегальная миграция сложный процесс и требует хорошо продуманного, комплексного подхода к себе. По мнению трех соавторов работы под названием «Нелегальная миграция в Россию» Красинцева Евгения, Кубишин Елены и Тюрюкановой Елены «Серьезность проблемы нелегальной миграции связана с несколькими моментами. Во-первых, со сложностью определения количественных параметров явления, значительно превосходящих, согласно оценкам, официальные регистрационные данные о миграции. Во-вторых, с неоднозначностью и неопределенностью вызываемых ее последствий. В-третьих, с концептуальной непроработаностью проблемы нелегальной миграции в условиях глобализации, реструктуризации мировой экономики. И, наконец, с чрезвычайной сложностью борьбы с указанным явлением, что связано с нестабильностью социально-политической и экономической ситуации в странах оттока, порождающей все новые потоки мигрантов» Нелегальная миграция в Россию // Евгений Красинец, Елена Кубишин, Елена Тюрюканова; Рос.акад. наук. Ин-т соц.-экон. проблем народонаселения. - М. :Academia, 2000. - 94, [1] с. : табл.; 20 см. C. 80-82. По мнению Метелева С.Е., в дополнение к уже названным причинам, «Так, весьма сложные проблемы возникают в связи с формированием «иноземных» этнических анклавов в регионах страны, не испытывающих недостатка в трудовых ресурсах <…>. Эти расширяющиеся анклавы носят все более закрытый характер, игнорируют российские законы и обычаи коренного населения, что все чаще приводит к межнациональным конфликтам»Метелев С.Е. Указ. Соч. С. 79. По мнению некоторого числа ученых нелегальная миграция приносит такой вред государствам, что «…в начале XXI века незаконную миграцию мировое сообщество включает в число основных вызовов и угроз национальной и международной безопасности наряду с терроризмом, транснациональной организованной преступностью, незаконном оборотом наркотиков и оружия» Международно-правовые основы борьбы с незаконной миграцией и торговлей людьми. Сборник документов. // Сост. В.С. Овчинский. - М.: ИНФА-М, 2004. - С.3.

По мнению Капуры Михаила Михайловича «Фундаментальной причиной существования незаконной миграции является неравенство экономического развития государств» «Проблема незаконной миграции и возможные пути её решения» // Капура М.М. Журнал «Право и безопасность» Номер - 1-2 (22-23), Июль 2007. - С.3. Он объясняет, что лучше экономически развитые и стабильные государства привлекают граждан менее развитых стран, потому что могут предоставить им более высокий уровень жизни и заработной платы за ту же работу. Второй, не менее важной причиной, по мнению этого автора, является «осуществление государствами ограничительной миграционной политики» Там же. С.3. По своему усмотрению, государства могут вести различную миграционную политику. Она варьируется от, так называемой, политики «открытых дверей» до довольно ограниченной возможности въезда в страну. Ограничения, установленные государством, провоцируют иностранных граждан на то, чтобы пересечь границу незаконным способом и скрываться от миграционного учета и контроля. Эти причины являются наиболее важными, но не единственными.

Предпосылок для развития незаконной миграции на территории Российской Федерации несколько. Так выделяют три основные предпосылки для нелегальной миграции: открытость границ между странами СНГ, неорганизованность приграничной инфраструктуры и слабый контроль на отдельных участках Государственной границы« Последствия нелегальной миграции в России» // Хулег Баасандулам. [Электронный ресурс] URL http://www.iamik.ru/?op=full&what=content&ident=500836.

Существуют два основных повода, ведущих к реализации возможности осуществления нелегального пересечения Государственной границы РФ. Первым поводом является тот факт, что Россия остается наиболее стабильным государством в постсоветском пространстве. Соответственно, граждане стран-участниц СНГ, желающие проживать на территории государства с более высоким уровнем жизни, используют любые доступные им способы для въезда в Россию. Второй повод характеризует то, что Россия является «транзитным государством на отрезке между Азией и Европой» Метелев С.Е. Указ. Соч. С. 58. Желающие попасть из одной части континента в другую, во многих случаях, должны воспользоваться наземным или воздушным способом перемещения на территории Российской Федерации, при этом, не соблюдая порядка транзитного проезда через территорию России.

Тема обсуждения тезиса «Россия как оплот стабильности на постсоветском пространстве» получило широкое распространение. Многие ученые ведут исследования в данной сфере. На современном этапе популярность изучения вопроса нелегальной миграции во многом связано с возрастанием роли международных отношений Российской Федерации в рамках Содружества Независимых Государств. Ученые ведут исследования по возможности более эффективного урегулирования международной миграции в рамках СНГ в целях, во-первых, сгладить эффект миграции, которая происходила в 90-ее годы XX века после распада Союза ССР, во-вторых, избежать создания конфликтных ситуаций между государствами, в-третьих, разработки более эффективного механизма государственного регулирования в области миграции. Для исполнения данных целей был заключен ряд названных выше нормативно-правовых актов, которые в той или иной мере регулируют отношения стран-участниц СНГ в области управления процессами миграции, пресечении и прекращении потоков нелегальных мигрантов через границы стран-участниц СНГ.

Новым веянием в исследовании интересующей темы стало изучение такого тезиса, как «России как транзитное государство между Азией и Европой». За последнее десятилетие увеличилось количество мигрантов на территории Российской Федерации, целью которых является транзитное перемещение по территории России. Чаще всего такое перемещение осуществляют граждане экономически слаборазвитых стран Азии. В основном, это жители Бангладеш, Шри-Ланки, Эфиопии и Анголы. Лица из данных государств стремятся попасть в развитые страны Европы (в случаи с Россией, преимущественно, в скандинавские страны). Цели, с которыми граждане азиатских стран стремятся попасть в европейские государства, различны. Но основными являются: временная трудовая миграция, миграция с целью постоянной смены места жительства, миграция с целью получения гражданства другой страны и последующая смена постоянного места жительства данного лица и членов его семьи. Причина миграции ясна - поиск лучших условий для жизни. Но европейские государства для того, чтобы улучшить уровень жизни своего коренного населения, усилить безопасность страны и другие, жизненно важные, показатели государственного благополучия, стали ужесточать миграционный учет иностранных лиц и лиц без гражданства. В этой связи, многие иностранные лица и лица без гражданства из-за отсутствия возможность легально попасть на территорию нужного им государства либо совершают незаконный въезд на территорию данного государства, либо незаконный выезд с территории Российской Федерации (т.к. у большинства иностранных граждан на момент пересечения границы регистрационные документы являются просроченными или отсутствуют), либо остаются на территории России. Нелегальные мигранты действуют, в основном, по общей схеме: иностранные граждане и лица без гражданства попадают на территорию Российской Федерации законными способами: получают туристическую визу или пользуются безвизовым способом. Далее они, нарушая порядок миграционного учета, пытаются выехать из России и попасть на территорию другого государства.

С момента пересечения лицом с иностранным гражданством или лицом без гражданства территориальной границы Российской Федерации возникают правовые последствия как для данного лица, так и для государства. У государства, в лице уполномоченного федерального органа исполнительной власти - Федеральной миграционной службы, возникают права и обязанности. Например, к последним относится обязанности вести миграционный учет каждого лица, которое въезжает на территорию РФ, соблюдать права и свободы человека и гражданина независимо от национальности, расы, религиозной принадлежности и т.д. К правам, в области учета мигрантов, ФМС РФ относят право получать персональные данные мигрантов, проверять доставерность предоставляемой информации и документов и т.д. Для лица, въезжающего на территорию РФ, возникают определенные обязанности, такие как предоставлять достоверную информацию в компетентные органы для постановки его на учет (полный перечень обязанностей указан в ФЗ «О миграционном учете»).

При легальном оформлении въезда на территорию Российской Федерации иностранное лицо приобретает право на свободу передвижения, выбор места жительства и пребывания (ч.1 ст.27 Конституции Российской Федерации). Но зачастую иностранные граждане и лица без гражданства предпочитают не оформлять официально документы по различным причинам. На данный момент ученые делят нелегальных мигрантов на несколько групп. Критерием дифференциации является причина, по которой они находятся на территории РФ. К первой группе относят иностранных граждан из стран дальнего зарубежья, обучавшихся ранее в учебных заведениях России и после завершения обучения не пожелавшие вернуться на родину в силу сложившейся в их странах неблагоприятной ситуации (В основном это граждане Афганистана, Сомали, Судана, Кубы и Эфиопии). Ко второй группе относят иностранцев из дальнего зарубежья, работавшие в России по межгосударственным соглашениям и контрактам, срок действия которых уже истек, но не имеющих возможности или не желающие выехать из страны (В настоящий момент это, главным образом, вьетнамцы, китайцы и северо-корейцы). В третьей группе - иностранные граждане и лица без гражданства, прибывшие в Россию в поисках убежища и по линии Управления Верховного комиссара ООН по беженцам (В основном это кудры, сомалийцы, афганцы, конголезцы, нигерийцы, жители Бангладеш, Непала, Шри-Ланки, Эфиопии, Анголы и других стран). К четвертой группе относят жителей примерно тех же стран и они являются транзитными мигрантами, въезжающими в Россию легально по транзитным визам с целью проследовать в одну из стран Европы, предпочтительно скандинавские, для получения там статуса беженца и дальнейшего обустройства. В пятой группе относятся иностранные граждане легально прибывающие на территорию Российской Федерации по туристическим документам, частным приглашениям, гостевым и служебным визам, на учебу и как сопровождающие члены семьи, но с иной целью, нежели указано при их оформлении (чаще всего - с целью занятия челночным бизнесом или иной, в том числе незаконной, экономической деятельностью, включая криминальную), и не оформившие должным образом своего пребывания в стране. К шестой группе относятся граждане СНГ, въезжающие в Россию по упрощенной системе, но не оформляющие свое пребывание должным образом. По средним оценкам экспертов число лиц, незаконно пребывающих на территории Российской Федерации, насчитывается около четырех миллионов человек Нелегальная миграция в Россию / Евгений Красинец, Елена Кубишин, Елена Тюрюканова; Рос. акад. наук. Ин-т соц.-экон. проблем народонаселения. - М. : Academia, 2000. - 94, [1] с. : табл.; 20 см. Таблица 9. .

К таким лицам страна в рамках своего государственного управления в сфере миграции вправе применить один из видов мер по борьбе с нелегальными мигрантами.

Методы профилактики и борьбы с нелегальной миграцией в России

Вопрос нелегальной миграции все больше волнует глав государств. Все чаще вопрос миграции становится предметом обсуждения. Так в начале апреля 2012 года была проведена встреча заместителя начальника управления ФМС России Олега Нуруллина и заместителя начальника управления департамента по гражданству и миграции МВД Беларуси Сергея Герасимова. На этой встречи заместители начальников управления обсуждали вопрос нелегальной миграции через границы Беларуси и России, а также меры по борьбе с нелегальной миграцией. По словам Сергея Герасимова и Олега Нуруллина, Россия и Беларусь вместе выявили около 20 тысяч правонарушений за год. В основном это поддельные миграционные карты. Так же жители других стран, через Россию, потом Беларусь, пытаются перебраться в Польшу через Литву. «Они пытаются перейти белорусско-литовскую границу, каждую неделю мы фиксируем два-три таких случая. За время проведения специальной операции мы привлекли к ответственности 2600 нелегалов, 213 из них депортировали. Выяснилось, что переброской иностранцев занимается множество организаций и граждан» «Союз. Беларусь-Россия» №545 (13) 05.04.2012, 00:51 // «Российская газета» [Электронный ресурс] URL: http://www.rg.ru/2012/04/05/kirpich.html - сообщает Сергей Герасимов.

Как было выяснено выше, методы профилактики и борьбы с нелегальной миграцией являются сугубо суверенной прерогативой государства. Так, в статье 33 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» сказано, что «Иностранный гражданин, виновный в нарушении законодательства Российской Федерации, привлекается к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом иностранный гражданин, незаконно находящийся в Российской Федерации, либо подлежащий передаче в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, либо принимаемый в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, подлежит учету, фотографированию и обязательной государственной дактилоскопической регистрации с последующим помещением полученных сведений в центральный банк данных, создаваемый в соответствии со статьей 26 настоящего Федерального закона». В данной статье прямо указано, что иностранный гражданин, не соблюдающий российское законодательство, должен нести ответственность.

Стать «нелегальным» мигрантом можно не только при незаконном пересечении границы, но и при нарушении порядка нахождения на территории России. Федеральные законы, касающиеся порядка въезда, выезда и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства довольно точно регламентируют правила пребывания на территории государства. Например, иностранный гражданин, прибывший на территорию Российской Федерации, в порядке, не требующем оформления визы, обязан:

во-первых, предоставить заполненную миграционную карту. Миграционная карта состоит из двух частей и заполняется полностью на русском языке, исключая данные, которые в предъявленном документе, удостоверяющем личность, написаны латинскими знаками. Первая часть остается у сотрудника пограничной службы, вторая возвращается иностранному гражданину с отметкой пограничной службы. В случаи утери миграционной карты, иностранный гражданин обязан в течение трех дней заявить об этом в ближайший территориальный орган ФМС России;

во-вторых, с момента прибытия в место пребывания на территории России, иностранный гражданин обязан в течение семи рабочих дней встать на учет по месту пребывания;

в-третьих, срок пребывания иностранного гражданина на территории Российской Федерации в безвизовом порядке 90 дней, по истечении которых иностранный гражданин обязан покинуть страну или продлить, в установленном законом порядке, срок пребывания Раздел «Полезная информация» // Федеральная миграционная служба Российской Федерации [Электронный ресурс] URL: http://www.fms.gov.ru/useful/novisas/.

Если иностранный гражданин или лицо без гражданства не выполняет данных требований, государство вправе применить к нему меры государственного принуждения. Существует несколько видов мер государственного принуждения. К ним относятся меры административно-правового и уголовно-правового характера.

Правонарушения в сфере миграции административно-правового характера находятся в главе 18 Кодекса Российской Федерации об Административных правонарушений, которая имеет название «Административные правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации». В целом, административно-правовые меры можно разделить по субъектам на правонарушения, совершенные иностранным гражданином или лицом без гражданства; правонарушения, совершенные должностным лицом или юридическим лицом в сфере трудоустройства иностранного гражданина или лица без гражданства; правонарушения, совершенные представительством российской организации в сфере трудоустройства граждан за рубежом. Существует три меры ответственности за названные правонарушения

Кроме общих мер административной ответственности, таких как административный штраф, существуют две специальные процедуры, которые применяются к лицам, нарушившим миграционный порядок. К этим мерам относятся административное выдворение и депортация.

Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства (далее административное выдворение) - это мера административной ответственности, которая описана в статье 3.10 Кодекса Российской Федерации об Административных правонарушениях (далее КоАП РФ) и «заключается в принудительном и контролируемом перемещении указанных лиц и лиц через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации (далее - принудительное выдворение за пределы Российской Федерации), а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, - в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации» ч. 1 ст. 3.10 «Кодекс Российской Федерации об Административных правонарушениях» от 30.12.2001 №195-ФЗ (ред. от 23.04.2012)(с изм. и доп. вступающими в силу с 04.05.2012) // «Российская газета», №256, 31.12.2001. Решение об административном выдворение может быть принято судом или, если лицо совершило административное правонарушение при въезде на территорию Российской Федерации, уполномоченным органом исполнительной власти. Органами исполнительной власти, которые исполняют решение об административном выдворение, являются пограничные органы, в случаи, если иностранным лицом было совершено административное правонарушение, предусмотренное частью 2 статьи 18.1 КоАП РФ и частью 2 статьи 18.4 КоАП РФ, и органы Федеральной миграционной службы, при совершении лицом административных преступлений, предусмотренных статьей 18.8 КоАП РФ, частью 2 статьи 18.10 КоАП РФ, статьей 18.11 КоАП РФ (статья 32.9 КоАП РФ). То есть, если иностранный гражданин или лицо без гражданства нарушил правила пересечения Государственной границы РФ, порядок следования от Государственной границы РФ до пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации и в обратном направлении; нарушил режим в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, процедуру административного выдворения осуществляют пограничные органы. Федеральная миграционная служба России осуществляют выдворение, если эти лица нарушили режим пребывания в Российской Федерации (а именно, не соблюдал установленный порядок регистрации либо передвижения или порядок выбора места жительства; уклонялся от выезда из Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания; не соблюдал правила транзитного проезда через территорию Российской Федерации); нарушили правила привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы; уклонились от прохождения иммиграционного контроля, предусмотренного законодательством Российской Федерации, медицинского освидетельствования, идентификации личности, проживания в месте временного содержания при посте иммиграционного контроля, в центре временного размещения иммигрантов или в месте, определенном территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, для временного пребывания, нарушил правила проживания в указанных местах либо уклонился от представления сведений или предоставил недостоверные сведения во время определения статуса иммигранта в Российской Федерации. Административное выдворение осуществляется за счет выдворяемого лица, пригласившего субъекта (органа, дипломатического представительства или консульского учреждения государства, чьим гражданином является выдворяемое лицо); государства, гражданином которого является иностранное лицо; международной организации или ее представительства; физического или юридического лица. При исполнении решения об административном выдворение уведомляются дипломатические представительства или консульские учреждения государства, куда выдворяется иностранный гражданин. Исполнение решения об административном выдворение оформляется в виде двустороннего или одностороннего акта, который приобщается к постановлению. При осуществлении административного выдворения в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина или лица без гражданства ставится отметка о том, что «въезд не разрешен». Данная отметка должна содержать, во-первых, основание запрещения въезда, во-вторых, наименование органа, проставившего отметку, в-третьих, подпись и фамилия должностного лица, в-четвертых, дата проставления. Более точный регламент для действий органов ФМС России и пограничных служб при административном выдворении дается в Приказе Министерства внутренних дел Российской Федерации Федеральной миграционной службы от 12 октября 2009 г. № 758/240 г. Москва «Об организации деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по депортации и административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства» «Российская газета», № 5074, 25.12.2009 и Приказе Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 23 декабря 2008 г. № 631 г. Москва «Об утверждении Инструкции об организации деятельности пограничных органов по административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства» «Российская газета», № 4854, 20.02.2009. Инструкции, которые даны в данных Приказах, устанавливают единый порядок организации административного выдворения и другой процедуры - депортации.

В соответствии с частью 3 статьи 31 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» в случаи, если нарушены правила выезда с территории России, т.е. срок проживания или временного пребывания иностранного гражданина сокращен, иностранный гражданин обязан выехать из России в течение трех дней, в случаи, если разрешение на временное пребывание или вид на жительство аннулирован, иностранный гражданин обязан покинуть территорию Российской Федерации в течение пятнадцати дней, к данному иностранному гражданину применяется депортация. Депортация - это «принудительная высылка иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации» ст. 2 Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // «Российская газета», № 140, 31.07.2002. Механизм осуществления данной процедуры довольно схож с механизмом осуществления процедуры административного выдворения. Депортация также осуществляется за счет депортируемого или за счет средств, пригласившего его органа, дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства, гражданином которого является депортируемый иностранный гражданин, международной организации или ее представительства, физического или юридического лица Там же п. 5 ст. 31. Если депортация невозможна за счет средств выше перечисленных субъектов, она производится из средств бюджета Российской Федерации (п. 6 ст. 31 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»). Решение о депортации иностранного гражданина принимается судом. До исполнения решения суда, иностранный гражданин содержится в специальных учреждениях. В случаи, если иностранному гражданину по решению суда назначено наказание в виде лишения свободы, депортация будет применена после отбывания иностранным лицом наказания.

Названные выше процедуры очень схожи по своей сути. Стоит сказать об их отличии, чтобы не вводить в заблуждении относительного того, что данные процедуры просто дублируют друг друга. Главное отличие депортации от административного выдворения за пределы Российской Федерации заключается в различности субъектов применения данного права и самих правонарушений, за которые применяется данное наказание. Так правоприменительным субъектом депортации является только Федеральная миграционная служба, и единственно возможными правонарушениями, из-за совершения которых оно применяется - нарушение сроков выезда за пределы Российской Федерации. С другой стороны, административное выдворение имеет более широкий круг правоприменительных субъектов: кроме органов ФМС России, еще и пограничные службы; принять решение об административном выдворении может не только суд, но и должностное лицо; и, наконец, административное выдворение наступает за большее количество правонарушений. Еще одним отличием является то, что депортация не является мерой административного наказания, потому что не закреплена в Кодексе об Административных правонарушениях РФ. Она скорее является мерой административного предупреждения и пресечения.

Более мягкой мерой за правонарушение в сфере миграционного учета является реадмиссия. Реадмиссия - согласие государства на прием обратно своих граждан, а в некоторых случаях, иностранных граждан, постоянно проживающих на территории страны. Главным отличием реадмиссии от других принудительных мер является то, что иностранный гражданин или лицо без гражданства высылается на территорию государства, с которой он въехал, а не на территорию государства, гражданином которой является. Реадмиссия осуществляется на основании заключенных ранее международных договоров между государствами на предмет согласия вести такую миграционную политику. На данный момент, Россия имеет около десятка заключенных международных договоров о реадмиссии с такими странами как Литовская Республика, Латвийская Республика, Королевство Бельгия, Французская Республика, Словацкая Республика, Испания, Украина, Норвегия, Дания и т.д. Общие положения о порядке реадмиссии описаны в статье 32.2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». В соответствии с данными положениями, до момента передачи иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, он временно содержится в специальных учреждениях ФМС России, но не более 48 часов. В ином случаи, иностранный гражданин содержится в специальном учреждении только на основании решения суда. Полномочия по осуществлению реадмиссии лежат на территориальном органе ФМС России, при ускоренном порядке реадмиссии данные полномочия использует пограничная служба. Более четко порядок описан в подзаконных нормативно-правовых актах, таких как Постановление Правительства РФ и Приказах ФМС России.

Еще одной группой мер по борьбе с нелегальной миграцией являются меры уголовно-правового характера. Меры уголовно-правовой ответственности стоит классифицировать по субъектам ответственности. Во-первых, это сами нелегалы. Во-вторых, это организации, юридические и физические лица, которые нарушают порядок принятия на работу мигрантов. В-третьих, самая опасная группа, организаторы транснациональной преступности в сфере миграции.

Чтобы как можно точнее оценить масштабы миграционной преступности, стоит начать с самих мигрантов, которые все чаще становятся субъектами уголовно-правовых отношений. По данным Росстата и ФМС России, количество преступлений, которые совершают мигранты, с каждым годом растет. Например, по данным, которые предоставил руководитель следственного управления Следственного комитета по городу Москве Яковенко Вадим Владимирович Русской службе информационного канала Би-би-си: «Каждое седьмое убийство и каждое третье изнасилование в 2011 году совершено иностранцами, в основном приезжими из бывших союзных республик, - цитирует Яковенко Интерфакс, - В целом же гостями города совершается более половины убийств и две трети изнасилований» «СК Москвы: более половины убийств совершают приезжие» // «Би-би-си. Русская служба», 09.02.2012 [Электронный ресурс] URL http://www.bbc.co.uk/russian/russia/2012/02/120209_moscow_crime_stats_migrants.shtml. Из этих небольших данных видно, что мигранты совершают немалое количество тяжких преступлений. Именно по этим причинам некоторые авторы причисляют нелегальную миграцию по тяжести наносимого вреда к терроризму.

Следующая группа - преступления, совершенные организациями, должностными лицами, физическими и юридическими лицами при принятии иностранного гражданина или лица без гражданства на работу. Участились случаи выявления работодателей, которые используют нелегальную рабочую силу. Хотя в России можно получить квоту на прием иностранной рабочей силы, работодатели предпочитают обходиться без них. Во многом, по мнению Красинец Евгения, это связано с тем, что «некоторые фирмы не могут отказаться от труда нелегальных мигрантов, т.к. не стабильны. Если не будет мигрантов - умрет много юридических лиц, т.е. уменьшится количество налогов и сборов» Евгений Красинец, Елена Кубишин, Елена Тюрюканова. Указ. Соч. С. 20.

Самой опасной группой являются преступления, которые совершаются в целях развития транснациональной преступности. В 2004 году в Уголовный Кодекс РФ была введена статья 322¹. Организация незаконной миграции. Она предусматривает наказание за организацию незаконного въезда в Российскую Федерацию, незаконное пребывание или транзит через территорию иностранных граждан и лиц без гражданства. Санкция данной статьи предусматривает несколько видов наказаний - это штраф, обязательные работы, исправительные работы или лишение свободы. Данное преступление считается преступлением небольшой тяжести, хотя несет в себе скрытую угрозу. Вторая часть данной статьи, которая включает в себя квалифицирующий признак, попадает в разряд преступлений средней тяжести.

Уже давно ведутся разговоры о создании новой системы, которая могла бы «решать весь спектр вопросов, относящихся к миграционной политике» «Медведев призвал соседние страны вместе бороться с незаконной миграцией» // «Российская газета», 27.04.2012 [Электронный ресурс] URL http://www.rg.ru/2012/04/27/migracia-anons.html. Актуальность вопроса о нелегальной миграции довольно высока. Дмитрий Анатольевич, будучи на посту Президента Российской Федерации уточнил, что «более активным должно стать международное миграционное сотрудничество», необходимо вместе решать «вопросы, связанные с противодействием незаконной миграции, оптимизацией механизмов депортации и реадмиссии, унификации миграционного законодательства» Там же. Результатами данного выступления, также в связи с участившимися конфликтами между нелегальными мигрантами и коренным населением 7 мая 2012 года был издан Указ Президента Российской Федерации «Обеспечении межнационального согласия». В нем говорится, что «в целях гармонизации межнациональных отношений, укрепления единства многонационального народа Российской Федерации и обеспечения условий для его полноправного развития» Администрации Президента нужно подготовить предложения по созданию совета по межнациональным отношениям. Также в этом Указе говорится о том, что будет введен обязательный экзамен по русскому языку, истории России и началам российского законодательства для трудящихся-мигрантов, а также усиление административной и уголовной ответственности за нарушение миграционного законодательства. Озвученное направление Медведева Дмитрия Анатольевича в области миграционной политики поддерживает нынешний Президент Путин Владимир Владимирович. На коллегии Федеральной миграционной службы премьер-министр Путин предложил «в отношении должностных лиц и собственников жилья «резиновых» квартир, где регистрируют сотни людей должна применяться уголовная ответственность» «Путин хочет сажать хозяев «резиновых квартир» // «Би-би-си. Русская служба», 26.01.2012 [Электронный ресурс] URL http://www.bbc.co.uk/russian/russia/2012/01/120126_migration_criminal_putin.shtml, что позже повторил в своей предвыборной программе.

Для того, чтобы лучше оценить возможности унификации миграционного законодательства России и следовать выбранной миграционной политике, стоит проанализировать опыт зарубежных стран, которые имеют богатую историю регулирования миграционных потоков.

Опыт международного сообщества по профилактике и борьбе с нелегальной миграцией на примере Великобритании и Франции

Миграция это глобальный процесс, с которым сталкивается любое государство. Задача любой страны, которая активно участвует в данном процессе, свести к минимуму негативный эффект и получить как можно больше выгоды от миграции. Как было выяснено выше, объем положительного эффекта от такого явления как «миграция» зависит от того, насколько правильно выбрано направление миграционной политики государства. Для каждого государства понятие «положительный эффект» в сфере миграции различно, потому как зависит от большого количества факторов, как от экономических, так и от политических и геологических. Для лучшего понимания проблемы политики России в области миграции, стоит проанализировать общие черты миграционной политики других более развитых стран, которые также активно участвуют в процессе международной миграции населения.

Одной из стран Европы, которая считается оплотом спокойствия и благополучия, является Соединенное Королевство. Британия всегда активно участвовала в процессе миграции, но в последнее десятилетие количество мигрантов стало быстро расти. «По оценкам британских властей, ежедневно на территорию Соединенного Королевства приезжает около полутора тысяч человек, не собирающихся вскоре покидать страну. По данным правительства, в 2005 году в Британию приехало на 185 тысяч человек больше, чем эмигрировало. Таким образом, население страны увеличивалось примерно на 500 человек в день», - сообщает «Би-би-си. Россия»« В Британию каждый день приезжают 1500 мигрантов» // «Би-би-си. Россия», 02.11.2006 [Электронный ресурс] URL http://news.bbc.co.uk/hi/russian/uk/newsid_6110000/6110822.stm. Но, по словам, британских экспертов это никак не повлияет на стабильность страны Там же.

Для государственного регулирования в области миграции в Великобритании в рамках Министерства внутренних дел (Home Office) функционирует Отдел иммиграции и гражданства, который непосредственно отвечает за решение следующих задач: во-первых, контроль въезда в страну; во-вторых, рассмотрение дел о получении гражданства; в-третьих, рассмотрение прошений о предоставлении убежища и об изменении статуса иностранцами, находящимися на территории Соединенного Королевства; в-четвертых, выдворение из страны иностранцев -- нарушителей закона въезда или пребывания в стране; в-пятых, поддержка тех, кто ищет убежища, во время рассмотрения их дел.

В общем, Соединенное Королевство ведет «открытую» миграционную политику без жесткого ограничения въезда. Борьбу с нелегальной миграцией в Британии тесно связывают с борьбой с организованной преступностью.

Основными мерами по борьбе с нелегальной миграцией, например, является унификация и усложнение удостоверяющих документов. Активно ведется сотрудничество в области международного регулирования миграции и противодействия нелегальной миграции. Координируются действия различных ведомств по раскрытию преступлений, связанных с нелегальной миграцией. Естественно, основной мерой по предупреждению нелегальной миграции является усиление пограничного контроля. Например, в целях усиления контроля увеличено число постов паспортного контроля (Airline Liaison Officers) в аэропортах мира в целях предупреждения проникновения в страну пассажиров с неправильно оформленными документами. Сегодня такие посты существуют в 20 странах мира; ужесточение визового режима по отношению к тем странам, представители которых систематически нарушают пограничный режим Королевства; размещение сотрудников Иммиграционной службы за рубежом, там, где это необходимо для предварительной проверки пассажиров, направляющихся в Соединенное Королевство; размещение пунктов иммиграционного контроля во Франции; использование новых технологий идентификации, таких как приметы, дактилоскопия, опознание по радужной оболочке, для обеспечения безопасности пассажиров; использование новейшей техники сканирования для выявления тех, кто тайно перемещается в страну; создание мобильных групп для предупреждения нелегального проникновения на территорию; развитие сотрудничества со странами ЕС для укрепления границ Союза и борьбы с транзитной нелегальной миграцией Источник: Институт экономики переходного периода. Научные труды № 61Р. Денисенко М.Б., Хараева О.А., Чудиновских О.С. «Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада», Москва 2003 г..

Не менее развитая страна - Республика Франция - также столкнулась с большим наплывом мигрантов в страну. История Франции сообщает нам, что миграция для данной страны не является чем-то новым. История республики говорит, что в 1930-е годы количество мигрантов, прибывших на территорию страны, превысило даже количество мигрантов в США. Основную часть времени Франция проводила открытую политику в отношении мигрантов, но после кризиса 1970 года из-за роста безработицы официально объявила, что иммигрантов больше не принимает. С этого периода Франция ведет политику жестких ограничений в отношении въезда на территорию республики. В стране существует четыре ведомства, которые занимаются вопросами миграции. К ним относятся Министерство по социальным делам, труду и солидарности, Министерство внутренних дел, Министерство иностранных дел и Министерство юстиции. В составе каждого из Министерств есть свои отделы и агентства, которые занимаются отдельным направлением в области миграции и решают конкретные вопросы.

Миграционная политика Франции имеет три основных направления - борьба с нелегальной миграцией, контролирование миграционных потоков и интеграция мигрантов, живущих на территории Франции.

Методы борьбы с нелегальной миграцией довольно схожи с Россией. Основным методом является депортация. Отличным от других стран, является метод массовой амнистии, при котором из гуманитарных, экономических побуждений французское правительство дает амнистию большому количеству нелегальных мигрантов и пытается легализовать их нахождение на территории страны. Также мерой пресечения является возможность задержать нелегального мигранта на 12 суток.

В данный момент во Франции ведется активная модернизация системы миграционной политики, потому что экономика страны не выдерживает такого напора мигрантов. По словам Президента Франции Николя Саркози: «Наша иммиграционная система работает все хуже и хуже, потому что на нашей территории - слишком много иностранцев, и мы больше не можем находить им жилье, рабочие места и школы» Саркози: во Франции слишком много иностранцев // «Би-би-си. Русская служба», 07.03.2012 [Электронный ресурс] URL http://www.bbc.co.uk/russian/international/2012/03/120306_sarkozy_too_many_foreigners.shtml.

Проанализировав подходы Великобритании и Франции к регулированию миграции, можно сделать вывод, что они представляют различные виды миграционной политики. Британия ведет политику «открытых дверей» и ограничивает поток мигрантов на территории путем конкретизации и усложнения удостоверяющих документов, усиления пограничного контроля на предмет нелегального пересечения границы и ужесточения требований к самим кандидатам. Франция же ведет ограничительную политику, которая связана с ограничением количества лиц, которые могут въезжать на территорию республики.

Сравнивая эти страны между собой и Россией, можно сделать вывод, что Российская Федерация ведет миграционную политику, которая больше похожа на французский подход. Россия также ведет ограничительную политику путем установления квот на количество трудящихся-мигрантов. В России, по сравнению с европейскими странами, существует еще одно косвенное ограничение - регистрация по месту пребывания. Развитые страны Европы не знают такого понятия.

С другой стороны, Россия использует методы, которые в своей миграционной политике применяет Англия, это, например, такие методы как усиление международного контроля и усложнение удостоверяющих документов.

Общим методом для всех названных государств является улучшение международного регулирования миграции. На данный момент развитие этого подхода является наиболее перспективной. Многие ученые считают, что следует создать общее мировое пространство для миграции, которое регулировалось бы единым законодательством.

«<…> среди мер по предупреждению и пресечению нелегальной миграции явно преобладает отказ пограничных властей в допуске в страну из-за предъявления фальшивых, недействительных или чужих документов, а также ненадлежащие их оформление» Евгений Красинец, Елена Кубишин, Елена Тюрюканова. Указ. Соч. C. 12.

«В целом, по странам Центральной и Восточной Европы среди мер по пресечения нелегальной миграции на втором месте по значительности идут аресты и задержания на границе при попытке ее незаконного пересечения» Там же. С. 13.

Заключение

Подводя итог, можно сказать, что миграция является сложным и неоднородным процессом, который требует комплексного подхода.

На данный момент не существует одного четкого, легально закрепленного определения данному понятию. Но ученые, исследующий данный вопрос, сходятся в некоторых аспектах изучаемого понятия. Так они выделяют общие элементы миграции, которые характерны для перемещения лиц по территории. Дифференцируя миграцию по видам, все ученые солидарны с тем, что наиболее опасным видом является «нелегальная миграция».

Главной проблемой при решении вопроса нелегальных мигрантов является то, что на данный момент нет устоявшегося и легально закрепленного понятия «нелегальный мигрант». По российскому законодательству, нелегальным мигрантом является тот, кто не выполняет обязанности мигранта, которые описаны в федеральном законодательстве. Другими словами, нелегальными мигрантами являются иностранные граждане и лица без гражданства, не соблюдающие законодательно установленный миграционный порядок.

Пребывание мигрантов на территории России имеет как свои положительные стороны, так и отрицательные. Например, к положительным тенденциям относят то, что засчет приезжих граждан была улучшена демографическая ситуация в стране. К отрицательным сторонам относят то, что от нелегальных мигрантов страдает экономика страны, возникает социальная напряженность, которая ведет к открытым конфликтам и то, что развивается транснациональная преступность.

Как было выявлено, целью миграции является поиск лучших условий для жизни. Фундаментальной причиной миграции является более высокое экономическое развитие принимающих стран. Причины же нелегальной миграции вытекают из вышесказанного. Главной является причина того, что многие государства ведут ограничительную миграционную политику, путем усложнения въезда на территорию страны.

Предпосылками, которые ведут к развитию нелегальной миграции, являются проблемы в организации властных структур, которые обладают полномочиями в сфере государственного регулирования миграции, пробелы в законодательстве, коррупция и так далее.

Анализируя причины и предпосылки можно выявить имеющиеся проблемы. Основной проблемой в сфере миграции является государственный контроль в этой области. Поскольку не существует четких определений основополагающих понятий, контроль въезжающих и пребывающих лиц на территории России осложнен. Не менее важной проблемой является то, что нелегальная миграция неминуемо ведет к спаду основных показателей экономики страны. Это связано с тем, что нелегальные мигранты не платят налоги и сборы. Главной же проблемой является криминализация общества, которая ведет к развитию транснациональной преступности.

Для решения этих проблем, в России существует ряд мер, которые она активно применяет. В первую очередь, это улучшение своего законодательства. Российская Федерация активно учувствует в международных отношениях, тем самым приводит свое законодательство в соответствие с международными нормами. За последнее десятилетие она заключила множество многосторонних и двусторонних международных договоров, целью которых является регулирование миграции и пресечение нелегальных потоков мигрантов. Основным направлением, которое прослеживается во всех законодательных актах, которые так или иначе регулируют миграционные процессы, прежде всего, являются профилактические действия. К ним, например, относится создание единой электронной базы, в которую вносятся все данные по иностранным гражданам и лицам без гражданства, въезжающих на территорию государства.

При этом известно, что миграционная политика является, в первую очередь, прерогативой государства и всегда регулируется локальными актами. Проанализировав миграционное законодательство, таких стран как Англия и Франция, можно сказать, что методы профилактики и борьбы с нелегальной миграцией сильно разнятся в зависимости от политической линии, которой придерживается страна в сфере государственного регулирования миграции.

Но основными методами профилактики и борьбы с нелегальными мигрантами остается усиление контроля пограничной службы, унификация международного регулирования потоков мигрантов, депортация. На примере вышеназванных стран становится ясно, что пресекательная функция мер уголовно-правового характера не имеет нужного эффекта.

На примере Великобритании видно, что наиболее успешной миграционной политикой является система мер, которые контролируют потоки мигрантов до въезда на территорию государства, и тяжкое наказание (до 14 лет лишения свободы) за организацию нелегальной миграции.

На примере Франции, можно сказать, что политика привлечения нужной категории лиц, таких как студентов и специалистов, так же имеет успех.

Сравнивая данные выводы, стоит сказать, что Россия использует и методы Англии и Франции. Например, в сравнении с Англией Россия использует те же методы. При этом общие тенденции схожи с французской ограничительной политикой.

При этом российское регулирование имеет отличительные черты. Например, миграционное законодательство данных стран не знает такого понятия как «регистрация по месту пребывания», тогда как в России это является основополагающим требованием к иностранным гражданам и лицам без гражданства.

В целом, проанализировав данные подходы, можно сказать, что российское законодательство в сфере регулирования миграции имеет положительные тенденции.

При этом основной задачей для дальнейшего позитивного развития этой сферы является более детальная проработка основных понятий, механизмов реализации государственного регулирования и подробная проработка концепции миграционной политики. Предлагается создать единый нормативно-правовой акт, который бы регламентировал основные понятия, касающиеся миграции. Объединить в данном нормативно-правовом акте имеющие федеральные законы, такие как Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», Закон РФ «О вынужденных переселенцах», Федеральный закон «О беженцах» и Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Данное объединение федеральных законов преследует цель унификации законодательства для более четкой его регламентации.