Полиция как один из субъектов применения мер административного пресечения

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Введение

административный пресечение полиция

Актуальность темы дипломного исследования. В системе государственного управления Российской Федерации для обеспечения законности и правопорядка используются различные правовые и организационные средства, которые по-разному воздействуют на участников соответствующих отношений. Традиционно в управленческих отношениях используются методы убеждения и принуждения. Каждый из этих методов применяется исходя из складывающейся обстановки, а также той цели, которую ставит перед собой соответствующий правоприменитель. В полицейской деятельности используются методы управления, которые характерны для деятельности полиции, а также обеспечения правопорядка.

Полиция как самый универсальный правоохранительный орган реализует комплекс стимулирующих методов, а также целую систему методов принуждения, которые при наличии воли государства заставляют физических и юридических лиц соблюдать установленные законом запреты и ограничения. Таким образом, государственное принуждение занимает центральное место в деятельности полиции. Именно посредством принуждения в большинстве случаев осуществляется противодействие преступлениям и административным правонарушениям. Центральное место в системе государственного принуждения занимают меры административного пресечения. Административное принуждение реализуется большинством служб и подразделений полиции. В этой связи в настоящее время, как никогда, актуальна проблема совершенствования правового регулирования реализации мер административного пресечения, а также создание эффективного механизма их применения в полицейской деятельности.

Большое значение применению мер административного пресечения в комплексе добавляет и тот факт, что в настоящее время имеется достаточно много правовых и организационных проблем, связанных с осуществлением сотрудниками полиции административных задержаний, применения физической силы, специальных средств, а также огнестрельного оружия на основании Федерального закона «О полиции» и др.

Перечисленные, а также ряд других обстоятельств обусловливают актуальность заявленной в названии работы проблемы.

Теоретическая база исследования. Проблемы реализации мер административного пресечения в деятельности полиции ранее исследовались в научной литературе по административному праву. В частности, соответствующей проблематике посвящены работы В.Д. Ардашкина, К.С. Бельского, Д.Н. Бахраха, Б.Т. Базылева, П.В. Дихтиевского, В.Л. Зеленко, М.И. Еропкина, И.И. Веремеенко, А.П. Клюшниченко, А.П. Коренева, А.Н. Кокорева, М.В. Костенникова, А.С. Князькова, А.И. Каплунова, А.В. Куракина, А.В. Карагодина, В.Р. Кисина, Ю.М. Козлова, А.В. Мингеса, В.С. Новикова, Е.Н. Пастушенко, Л.Л. Попова, А.С. Серегина, В.А. Тюрина, Ю.П. Соловья, А.П. Шергина, С.Б. Щербакова и др.

Объектом исследования в дипломной работе являются общественные отношения, складывающиеся в процессе применения мер административного пресечения в деятельности полиции.

Предметом выступает комплекс проблем научного и прикладного характера, связанных с реализацией мер административного пресечения в деятельности сотрудников полиции.

Целью исследования является раскрытие механизма реализации мер административного пресечения в деятельности полиции и формулирование на этой основе предложений по его совершенствованию.

Цель дипломного исследования предопределила решение следующих взаимосвязанных задач:

- дать понятие мер административного пресечения и определить их место в системе государственного принуждения;

- проследить развитие административного пресечения в российском праве;

- исследовать меры административного пресечения в законодательстве стран участниц СНГ;

- раскрыть особенности полиции как субъекта применения мер административного пресечения;

- исследовать различные виды мер административного пресечения в деятельности полиции.

Методология и методика дипломного исследования. Методологическую основу дипломной работы составили современные достижения теории познания. В процессе исследования применялись общефилософский, теоретический, эмпирический методы (системный метод, анализ, синтез, моделирование), традиционно правовые методы (формально-логический), методы, используемые в конкретносоциологических исследованиях.

Дипломная работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.

Глава 1. Меры административного пресечения в системе государственного принуждения

1.1 Понятие и мер административного пресечения и их место в системе государственного принуждения

Как известно, принуждение является одним из методов управления, с помощью которого государство может насильственно заставить кого-либо что-либо сделать или воздержаться от совершения каких-либо действий. «Собственно, для этого общество, сознающее, что механизмы социальной саморегуляции срабатывают далеко не всегда, и имеет полицию» См.: Соколов А.Ю. Генезис правовых основ регламентации мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях// «Lex Russica», № 6, ноябрь-декабрь 2012 г.. Разумеется, в цивилизованных странах с устойчивыми демократическими традициями принуждение направлено на обеспечение общественной безопасности, стабильного развития государства и, в конечном счете, на благо как отдельного гражданина так и всего общества в целом.

Для указанных целей государство создает ряд определенных органов, либо ветвей государственной власти, которые преимущественно применяют в своей деятельности метод принуждения. Среди всего разнообразия этих органов государство выделило так называемые правоохранительные органы в целях немедленной реакции на чье-либо противоправное поведение и его пресечения. «Немедленная реакция» реализуется через полицейские полномочия по задержанию, досмотру (осмотру) и изъятию, подкрепленные правом применения мер непосредственного принуждения. Термин «непосредственное принуждение» уже встречался в научной литературе и авторы, употреблявшие его так или иначе, понимают под ним применение физической силы, специальных средств, оружия Кондрашов Б.П. Правовые основы организации и деятельности милиции России: Дис... канд. юрид. наук в форме научного доклада, выполняющего также функции автореферата. -- М.: НИИ МВД России, 1992, с. 11-12..

В то же время в юридической литературе и российском законодательстве ни определения понятия, ни какого-либо толкования термину «непосредственное принуждение» не дается. Это один из «раритетных» юридических терминов.

Интересно отметить, что в законодательстве ФРГ («Нижнесаксонский закон об отражении опасности») «воздействие на лиц или вещи при помощи физической силы, вспомогательных средств и оружия» определяется как непосредственное принуждение См.: Niederschsisches Gefahrenabwehrgesetz (NGefAG, vom 13.04.1994, GVBI. Nr. 9/1994)//POLIZEI-NACHRICHTENBLATT fr das Land niedersachsen, 44. Jahrgang, 1994, nr. 3, s. 70..

По нашему мнению, под непосредственным принуждением следует понимать прямое физическое воздействие, направленное на людей, животных и предметы с помощью мускульной силы, специальных (технических) средств принуждения, оружия, боевой и специальной (полицейской) техники. А к мерам непосредственного принуждения можно отнести физическую силу, специальные средства принуждения, оружие, боевую и специальную (полицейскую) технику, состоящие на вооружении правоохранительных органов Российской Федерации, применение которых осуществляется в соответствии с установленными правилами и, как правило, не требует предварительного вынесения письменного акта управления.

Быстрое техническое развитие современных полицейских средств пресечения, позволяющее оказывать сильное воздействие на массы людей, обязывает нас несколько смягчить категоричность приведенных суждений. При этом подчеркнем, что, например, в соответствии с Постановление Правительства РФ от 15 октября 2001 г. № 731 «Об утверждении перечня специальных средств, состоящих на вооружении органов внутренних дел РФ и Правил применения сотрудниками органов внутренних дел РФ специальных средств» СЗ РФ. 2001. № 44. , давать разрешение на вооружение личного состава органов внутренних дел отдельными видами специальных средств (например, ранцевым аппаратом «Облако») имеют право только министры внутренних дел республик в составе Российской Федерации, начальники УВД (ГУВД) иных субъектов Российской Федерации.

Большинство ученых относят указанные меры непосредственного принуждения к мерам административного пресечения, а конкретнее -- к специальным мерам административного пресечения, отводя, тем самым, им особую роль в системе мер административного принуждения См. например: Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. -- М.: Госюридиздат, 1965, с. 141; Еропкин М.И., Попов Л.Л. Административно-правовая охрана общественного порядка. -- Л.: Лениздат, 1973, с. 243-249; Клюшниченко А.П. Меры административного принуждения, применяемые милицией. (Особенности. Классификация. Системовыражение): Учебное пособие. -- Киев: Киевская ВШ МВД СССР, 1979, с. 72-73; Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Часть I. Сущность и основные институты административного права. Учебник. -- М.: «ТЕИС», 1995, с. 220; и др..

Меры административного принуждения, как правило, применяются в связи с административными правонарушениями (проступками) См.: Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР: Учеб. пособие. -- Свердловск: Изд-во Урал. ун-та, 1989, с. 17.. Особенностью же специальных мер пресечения (мер непосредственного принуждения) является то, что их применение связано подчас с пресечением преступлений, задержанием лиц, их совершивших. Несмотря на данное обстоятельство, совершенно верным представляется суждение о том, что отраслевая принадлежность мер непосредственного принуждения как меры специального административного пресечения определяется не степенью общественной опасности (вредности) действий правонарушителя, а характером общественных отношений, в рамках которых они реализуются См.: Каплунов А.И. Правовые и тактические основы применения милицией огнестрельного оружия: Дис... канд. юрид. наук. -- М.: Академия МВД России, 1994, с. 17..

Исходя из целей использования, способов обеспечения правопорядка, специфики возникающих при этом правоотношений и особенностей применяемых мер административного принуждения, последние подразделяются на четыре группы: меры административного предупреждения (административно-предупредительные меры), меры административного пресечения, меры административно-процессуального обеспечения и административные взыскания.

Некоторыми авторами выделяются также в качестве особого вида принуждения административно-правовые восстановительные меры принуждения, которые применяются в целях возмещения причиненного ущерба, восстановления прежнего положения вещей См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 190.. Но в механизме административно-правового регулирования общественных отношений особая роль принадлежит мерам административного пресечения. Меры административного пресечения являются самостоятельной разновидностью мер административного принуждения и обладают всеми признаками последних. Следует отметить, что меры административного пресечения применяются значительно большим количеством органов государственной власти и их должностных лиц, чем другие меры административного принуждения, и некоторыми общественными формированиями, как правило, участвующими в охране общественного порядка.

Применение любых мер административного пресечения преследует определенные цели, связанные с достижением определенного результата правоприменительной деятельности. Но во всех случаях меры административного пресечения выполняют правоохранительные функции, являются средством реализации административно-правовых запретов.

Как средство прекращения противоправного поведения, способ устранения противоправной ситуации, меры административного пресечения играют важную роль в деле охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.

Следует также отметить, что меры административного пресечения по своему характеру и целевому назначению весьма многочисленны и разнообразны. Многие из них не встречаются ни в какой другой отрасли российского права, а известны только административному праву.

В связи с этим перед рассмотрением мер пресечения в административном праве представляется необходимым определить, что вкладывается в термин «пресечение», а затем уже и в дефиницию «меры административного пресечения», поскольку между ними существует диалектическая взаимосвязь общего и особенного, а, как известно, основой методологического подхода к раскрытию любого понятия является раскрытие частного через общее.

Этимологический смысл слова «пресечение» указывает на ближайшую и определяющую цель любых пресекательных действий. В. Даль толкует слово «пресекать» как «прекращать», «уничтожать», «останавливать» См.: Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. III. М., 1955. С. 396..

Таким образом, пресечение означает устранение чего-либо, воспрепятствование чему-либо, в частности, доведению до конца уже начавшихся противоправных действий. А.Г. Лекарь полагает, что пресечение является составной частью более широкого понятия «предотвращение», которое якобы охватывает и такие понятия, как профилактика, предупреждение См.: Лекарь А.Г. Профилактика преступлений. М., 1972. С. 3 - 4..

Относительно правовой характеристики и классификации мер административного пресечения в административно-правовой литературе трудно говорить о какой-либо устоявшейся системе взглядов, поскольку разнообразие мнений ученых-административистов по данному вопросу достаточно большое. Тем не менее некоторые идеи разделяются большинством авторов.

Так, Т.И. Козырева отмечает, что меры административного пресечения - это такие меры административного воздействия, которые «применяются в целях пресечения длящихся и предотвращения новых административных правонарушений, наступления вредных последствий, а также обеспечения возможности применения административного наказания» См.: Козырева Т.И. Административная ответственность в СССР. ВЮЗИ, 1973. С. 16.. В.Д. Ардашкин, называя меры административного пресечения «мерами защиты» или средствами «принудительного исполнения», определяет их как «оперативные действия органов государственного управления, которые заключаются в прекращении юридических аномалий путем понуждения субъектов к исполнению лежащих на них административных обязанностей» См.: Ардашкин В.Д. Меры защиты (пресечения) в советском административном праве: Автореф. дис... канд. юрид. наук. Томск, 1968. С. 8 - 9.. Все меры пресечения он делит на меры физического, имущественного и организационного принуждения.

Взгляды многих авторов на юридическую природу мер административного пресечения в административно-правовой литературе не отличаются единством. Поскольку меры административного пресечения - сложное административно-правовое явление, характеризующееся комплексом присущих ему признаков, определение дефиниции мер пресечения в административном праве России возможно лишь на основе выделения признаков данных мер административного принуждения.

На наш взгляд, мерам административного пресечения присущи следующие черты, обобщение которых и поможет сформулировать понятие мер административного пресечения в административном праве России.

Во-первых, это наиболее распространенная разновидность мер административного принуждения, применяемых в пресечении правонарушений в самых различных ситуациях.

Во-вторых, меры административного пресечения используются различными государственными органами, их должностными лицами, а также общественностью.

В-третьих, особенность мер административного пресечения состоит и в том, что они не являются реализацией института административной ответственности, не сопряжены с наказанием подобно взысканиям, не содержат в себе по общему правилу тех ограничений субъективных прав, которые свойственны административным взысканиям. Вместе с тем меры административного пресечения зачастую являются предпосылками административных взысканий.

Меры административного пресечения, будучи самостоятельной категорией, отграничиваются и от мер уголовно-процессуального пресечения, регламентируемого нормами уголовно-процессуального права. А наличие общих черт И тот и другой вид мер пресечения осуществляется на строго нормативной основе, в рамках правоохранительных отношений. Оба вида мер пресечения являются мерами принудительного характера. Общим свойством указанных мер является обеспечение применения мер юридической ответственности. Имея тесную связь с мерами юридической ответственности, они, тем не менее, сами по себе не имеют характера наказания, несмотря на то, что применяются, как и юридическая ответственность, по поводу или в связи с правонарушением. мер административного и уголовно-процессуального пресечения не дает оснований к их отождествлению. Более того, они существенно различаются между собой. Сравнительный анализ мер административного и уголовно-процессуального пресечения позволит с достаточной полнотой убедиться в том, что сходство их лишь мнимое, чисто внешнее, поверхностное. Эти меры глубоко различны по своей сущности и юридической природе, целевому назначению и нормативной регламентации и многим другим признакам.

Все вышесказанное позволяет сделать вывод, что мерами пресечения в административном праве России являются регламентируемые административно-правовыми нормами средства принудительного воздействия, применяемые уполномоченными на то органами государственной власти (должностными лицами), а в некоторых случаях и общественными формированиями, которые направлены на прекращение противоправного деяния, устранение связанных с ним вредных последствий, а также на создание оптимальных условий для последующего привлечения виновных лиц к юридической ответственности.

В современный период единого нормативного акта, закрепляющего систему мер административного пресечения, нет, пресекательная деятельность в сфере государственного управления регламентируется многими законодательными актами, среди которых прежде всего выделяются: Кодекс РФ об административных правонарушениях, Таможенный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, а также иные законодательные акты, среди которых следует прежде всего выделить: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. «О полиции» «Российская газета», № 25, 08.02.2011., Закон Российской Федерации от 2 июля 1992 г. «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» Ведомости съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 33. Ст. 1913., Федеральной закон от 30 марта 1995 г. «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызванного вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 14. Ст. 1212., Федеральный закон от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 14. Ст. 1650., Федеральный закон от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 34. Ст. 4029. и др.

Как мы видим, система нормативно-правовых актов, закрепляющих или регламентирующих применение мер административного пресечения, - это действующая совокупность административно-принудительных средств, рассматриваемых одновременно как интегративно, так и в их внутренней дифференциации.

Далеко не все административисты единодушны и в трактовке понятия системы мер административного пресечения. Весьма широко трактует эту систему Д.Н. Бахрах. К мерам пресечения он относит: а) административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; б) административное задержание граждан; в) принудительное лечение; г) задержание и арест имущества; д) непосредственное физическое воздействие; е) принудительный осмотр; ж) применение огнестрельного оружия; и) предупреждение о прекращении неправомерного поведения и др См.: Бахрах Д.Н. Меры административного пресечения. В сборнике «Административная ответственность и гарантии ее законности». Пермь, 1969. С. 22 - 23; Бахрах Д.Н. Административная ответственность. М., 1999. С. 10 - 24..

На наш взгляд, предложенная Д.Н. Бахрахом система мер административного пресечения носит несколько неконкретный характер, строится в известном смысле на искусственном соединении разнопорядковых мер воздействия, которые являются самостоятельными административно-правовыми институтами, а не мерами административного пресечения, например, институт «административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», на наш взгляд, - это самостоятельная мера административно-предупредительного характера, а не мера административного пресечения.

В юридической литературе предлагаются и иные системы мер административного пресечения, а поскольку, как мы выше уже отмечали, единого нормативного акта, закрепляющего систему мер административного пресечения, нет, то в конечном итоге получается, что существует ровно столько систем и классификаций мер административного пресечения, сколько высказанных разными авторами мнений Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России: учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. (отв. ред. Попов Л.Л.). - М.: «Проспект», 2010.. А если брать во внимание случайные критерии классификации и систематизации мер административного пресечения, то круг административно-пресекательных мер может быть расширен до бесконечности.

Вместе с тем стабильная система мер административного пресечения позволила бы выработать наиболее оптимальные приемы их применения, а также способствовать превращению их в еще более оперативный и динамичный инструмент пресечения правонарушений. Вот почему стабильная система мер административного пресечения так же необходима, как и стабилизация на длительный период системы административных взысканий. Анализ административного законодательства, регламентирующего применение мер административного пресечения, показывает, что наиболее приемлемой могла бы быть система мер административного пресечения, учитывающая такие факторы, как:

а) степень самостоятельности (автономности) мер административного пресечения;

б) методы воздействия, лежащие в их основе;

в) характер объектов воздействия;

г) характер сферы воздействия, в которой имеет место применение указанных мер.

В соответствии с указанными признаками меры административного пресечения могут быть классифицированы по четырем самостоятельным группам:

1) по степени соподчиненности они бывают самостоятельными (официальное требование о прекращении правонарушения, запрещение эксплуатации транспорта) и вспомогательными (административное задержание, задержание имущества, приостановление работы объекта разрешительной системы, применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия);

2) по методам воздействия пресекательные меры применяются в виде средств психического (официальное требование о прекращении правонарушения) и физического воздействия (доставление, административное задержание, применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия);

3) по объектам воздействия меры административного пресечения бывают мерами личностного (доставление, административное задержание, ограничение передвижения по территории России иностранных граждан и лиц без гражданства, применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия), имущественного (задержание имущества, приостановление работы объекта разрешительной системы и др.), санитарно-эпидемиологического (отстранение от работы инфекционно больных, ограничение въезда на территории, где введен карантин), финансово-кредитного характера (приостановление финансовых операций и др.);

4) по характеру сферы воздействия меры административного пресечения могут быть объединены в две группы: меры пресечения общего назначения (доставление, административное задержание и др.) и меры специального назначения (применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия) См.: Осинцев Д.В. Административная ответственность и ее превращенные формы «Российский юридический журнал», 2012, № 5..

Возможны и иные классификации мер пресечения в сфере государственного управления, но предлагаемая классификация позволяет, на наш взгляд, глубже понять и уяснить сущность мер административного пресечения и, что самое главное, применять их в соответствии с действующим законодательством и реальной обстановкой.

К сожалению, объем параграфа не позволят максимально подробно рассмотреть все из вышеперечисленных мер пресечения и на основе их анализа высказать предложения, которые целесообразно закрепить в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях для того, чтобы практика его применения была наиболее эффективной, но по ряду из перечисленных мер пресечения мы попытаемся высказать предложения по совершенствованию их законодательного закрепления.

Так, на наш взгляд, целесообразно в КоАП РФ закрепить положение о том, чтобы срок доставления засчитывался в срок административного задержания. Несмотря на то, что аналогичное предложение уже высказывалось в научной литературе, См.: Агеенкова Г.Т. Меры административного пресечения: Автореф. дис... канд. юрид. наук. М., 1982. С. 14. тем не менее оно не потеряло своей актуальности и не получило своего законодательного закрепления. По КоАП РФ доставление должно быть произведено в максимально короткий срок. По нашему мнению, с позиции защиты прав и законных интересов личности в КоАП РФ необходимо закрепить хотя примерный срок доставления, поскольку «доставление» имеет самостоятельный процессуальный статус. КоАП РФ не определил также, сколько времени доставленное лицо может находиться в соответствующем органе, если административное задержание за это правонарушение производить нельзя. Видимо, срок должен быть не более одного часа. Основанием для такой позиции может служить, например, положение, которое ранее содержалось в КоАП РСФСР ч. 8 ст. 238, где было закреплено, что нахождение доставленного в штабе добровольной народной дружины не может длиться более одного часа.

Анализ действующего законодательства, в частности, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях позволил сделать также вывод, что законодатель не четко определил основания для применения большинства мер административного пресечения, в связи с чем на практике будут встречаться те же проблемы, что и при ранее действовавшем КоАП РСФСР.

Следует также отметить, что действующее законодательство не содержит исчерпывающего перечня составов тех административных правонарушений, совершение которых служит материальным основанием для применения тех или иных мер административного пресечения. Поэтому было бы вполне оправдано, если бы в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях был бы закреплен перечень составов административных правонарушений, которые являются материальным основанием для применения хотя бы таких мер административного пресечения, как применение физической силы; специальных средств.

Помимо этого было бы вполне оправдано, если бы в соответствующих статьях КоАП РФ было четко закреплено, что доставление, административное задержание, личный досмотр могут быть произведены только при совершении административного правонарушения, и никакие иные доводы не могут явиться основанием для доставления и административного задержания - ни то, что у гражданина нет паспорта и следует установить его личность, и ни то, что гражданин «не той национальности» и т.д.

«На наш взгляд, именно в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях должна быть унифицированная норма, независимо от специальных видов досмотра, регламентирующая основания и процессуальный порядок производства досмотра (личного досмотра, досмотра вещей, транспортных средств и т.д.) различными государственными органами. При этом в КоАП РФ необходимо особо закрепить, что при личном досмотре должны соблюдаться положения ст. ст. 21, 22, 23 Конституции России» Соколов А.Ю. Генезис правовых основ регламентации мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях// «Lex Russica», № 6, ноябрь-декабрь 2012 г..

В целях совершенствования их правоприменительной практики было бы вполне оправдано, если бы в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях была бы не одна универсальная статья, закрепляющая «Меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении», а несколько статей, закрепляющие отдельно: «Меры административного пресечения», «Административно-предупредительные меры» и др. Данный подход, на наш взгляд, способствовал бы более конкретной специализации мер административного принуждения.

Таковы на наш взгляд, основные теоретические и практические предложения, которые необходимо иметь в виду при рассмотрении мер пресечения в административном законодательстве и специальной правовой литературе.

1.2Меры административного пресечения в законодательстве стран - участниц Содружества Независимых Государств

Настоящий параграф охватит вопросы применения правоохранительными органами стран - участниц Содружества Независимых Государств мер административного пресечения. Существовавшая ранее правовая база всех государств - бывших республик Союза Советских Социалистических Республик была единой, в связи с чем представляется небезынтересным подвергнуть анализу законодательство Содружества Независимых Государств, рассмотрев, как в новых условиях ими решаются проблемы, связанные с применением мер административного пресечения в отношении указанных выше субъектов. Системный анализ нормативной правовой базы указанных государств в части правовой регламентации применения мер пресечения можно провести как минимум по двум основаниям. Первым основанием такой классификации может стать объединение перечисленных государств по сходным описаниям в своих внутригосударственных правовых актах оснований применения мер пресечения, а вторым - выделение конкретной меры пресечения (по законодательству Российской Федерации) и рассмотрение ее свойств в сравнении с описаниями аналогичных или сходных мер пресечения, используемых в выбранных нами государствах. Второе основание классификации, по нашему мнению, является более приемлемым, так как позволяет обстоятельно исследовать каждый из вариантов правовой регламентации конкретной меры пресечения и на его основе выработать предложения по улучшению правоприменительной деятельности в данной сфере.

Наиболее резонансными антисоциальными проявлениями, требующими применения мер пресечения являются употребление алкоголя либо наркотиков в общественных местах и связанное с ним поведение. Так по данным Федеральной службы государственной статистики под наблюдением наркодиспансеров в России находится более 2 млн. больных алкоголизмом и более 500 тыс. больных наркоманией Статистические данные приводятся по состоянию на 2015 г.: http://www.gks.ru.. Однако, согласно действующему законодательству, на полицию в Российской Федерации возлагаются задачи по обеспечению безопасности личности и общественной и безопасности, а не лечение больных алкоголизмом и наркоманией. Согласно данным ГИАЦ Министерства внутренних дел России в 2014 году по этим статьям было задержано более 11,5 млн. правонарушителей.

В качестве самостоятельной группы мер административного пресечения, применяемых органами внутренних дел в деятельности по борьбе с асоциальными проявлениями, выступают задержание и доставление правонарушителей. Содержание и порядок реализации данных мер по-разному определяются в законодательстве исследуемых государств. Используемые в качестве мер пресечения они применяются в отношении неограниченного круга субъектов: несовершеннолетних; невменяемым; лиц, находящихся в состоянии опьянения; больных наркоманией, алкоголизмом, венерическими заболеваниями, ведущими паразитический образ жизни.

Доставление лиц, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения (нетрезвом состоянии), при сохранении общей правовой сущности, имеет некоторые различия в трактовке тех или иных моментов данной меры административного пресечения. Эти отличия касаются мест доставления, признаков, свидетельствующих о противоправности поведения лиц, в отношении которых они применяются, а также правомочий или возложения полномочий на сотрудников органов внутренних дел по применению мер принуждения. Так, в соответствии с Законом Республики Казахстан от 21 декабря 1995 г. № 2707 «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. 1995. № 23. Ст. 154. деятельность по изъятию с улиц, из других общественных мест лиц, находящихся в состоянии опьянения, является обязанностью (пункты 30 - 38 статьи 10) и правом (пункт 13 статьи 11) органов внутренних дел.

К признакам, с которыми закон связывает противоправность поведения, относятся: возможность причинения вреда себе и окружающим См.: пункт 5 статьи 18 Закона Азербайджанской Республики «О полиции», пункт 4 части 1 статьи 24 Закона Республики Беларусь «Об органах внутренних дел Республики Беларусь», пункт 13 статьи 11 Закона Республики Казахстан «Об органах внутренних дел Республики Казахстан», пункт 12 статьи 13 Закона Республики Молдова «О полиции», пункт 11 статьи 11 Закона Республики Таджикистан «О милиции», пункт 5 статьи 11 Закона Украины «О милиции».; утрата способности самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке См.: пункт 12 статьи 13 Закона Республики Молдова, пункт 11 статьи 11 Закона Республики Таджикистан «О милиции», пункт 5 статьи 11 Закона Украины «О милиции».; внешний вид, оскорбляющий человеческое достоинство и общественную нравственность См.: пункт 13 статьи 11 Закона Республики Казахстан «Об органах внутренних дел Республики Казахстан», пункт 11 статьи 11 Закона Республики Таджикистан «О милиции», пункт 5 статьи 11 Закона Украины «О милиции».; а в случае доставления правонарушителя из жилища эти обстоятельства дополняются письменным заявлением проживающих там граждан См.: пункт 13 статьи 11 Закона Республики Казахстан «Об органах внутренних дел Республики Казахстан», пункт 11 статьи 11 Закона Республики Таджикистан «О милиции»..

Местами для вытрезвления законом определены: специальные медицинские учреждения См.: пункт 5 статьи 18 Закона Азербайджанской Республики от 28 октября 1999 г. № 727-IQ «О полиции» // Сборник законодательных актов Азербайджанской Республики. 1999. № 11. Статья 611.; специально предназначенные для содержания лиц помещения подразделений органов внутренних дел См.: пункты 2, 4 части 2 статьи 24 Закона Республики Беларусь «Об органах внутренних дел Республики Беларусь», пункт 5 статьи 11 Закона Украины «О милиции».; специальные медицинские учреждения (медицинские вытрезвители) либо дежурные части органов внутренних дел См.: пункт 13 статьи 11 Закона Республики Казахстан «Об органах внутренних дел Республики Казахстан», пункт 12 статьи 13 Закона Республики Молдова «О полиции».; медицинские учреждения либо дежурные части милиции См.: пункт 11 статьи 11 Закона Республики Таджикистан от 17 мая 2004 года № 41 «О милиции»..

Статутное законодательство всех рассматриваемых стран Содружества Независимых Государств в качестве меры административного пресечения предусматривает доставление и задержание лиц, занимающихся бродяжничеством и попрошайничеством. При этом некоторые государства расширяют данные правомочия за счет включения в их перечень права направления данной категории лиц на принудительное лечение См.: пункт 4 части 2 статьи 24 Закона Республики Беларусь от 17 июля 2007 г. № 263-З «Об органах внутренних дел Республики Беларусь» // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 24.07.2007. № 173, 2/1360.. Неоднозначна позиция законодателя относительно целей принудительных мер, мест и сроков содержания данной асоциальной категории граждан Василенко Г.Н. Административное законодательство в условиях применения норм Федерального закона «О полиции» // Административное и муниципальное право. 2012. № 3. С. 30 - 35.. О целях задержания бродяг и попрошаек говорится только в пункте 12 статьи 11 Закона Республики Казахстан «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» и пункте 4 части 1 статьи 24 Закона Республики Беларусь «Об органах внутренних дел Республики Беларусь», где предусматривается в качестве таковых установление личности, проверка по учетам органов внутренних дел и оказание социальной либо медицинской помощи, а также последующая передача данной категории граждан соответствующим органам и учреждениям. Исследуя вопрос мест содержания лиц без определенного места жительства и рода занятий, можно констатировать, что ими являются специально предназначенные для содержания данных лиц помещения подразделений органов внутренних дел См.: пункт 4 части 2 статьи 24 Закона Республики Беларусь «Об органах внутренних дел Республики Беларусь» и пункт 5 статьи 11 Закона Украины «О милиции». или приемники-распределители См.: пункт 7 статьи 18 Закона Азербайджанской Республики «О полиции» и пункт 12 статьи 11 Закона Республики Казахстан «Об органах внутренних дел Республики Казахстан»..

Определяя сроки задержания данной категории лиц, закон либо предусматривает бланкетные нормы, отсылающие к другим законодательным актам Так, пункт 7 статьи 18 Закона Азербайджанской Республики «О полиции» говорит о том, что случаи и порядок доставления и задержания лиц, занимающихся бродяжничеством или попрошайничеством, определяется законодательством Азербайджанской Республики., либо упоминает о максимальной границе этих временных рамок (до 30 суток См.: пункт 12 статьи 11 Закона Республики Казахстан «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» и пункт 5 статьи 11 Закона Украины «О милиции».), предусматривая в качестве обязательного условия получение санкции судьи или прокурора.

Несмотря на различия в применении данных принудительных мер, законы государств Содружества Независимых Государств признают бродяжничество и попрошайничество в качестве негативного социального явления, наносящего непоправимый урон здоровью нации и осложняющего криминогенную обстановку.

Перевод этой проблемы из правоохранительной в социальную сферу не позволил России вернуть в общество граждан, ведущих асоциальный образ жизни. То, что проблема борьбы с бродяжничеством не утратила своей актуальности, отмечают ученые См.: Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс / Под ред. канд. юрид. наук А.В. Куракина. М.: Издательство «Дело и Сервис», 2004. С. 326 - 332; Орлов М. Пути усиления борьбы с бродяжничеством // Соц. законность. 1970. № 3. С. 40; Зубач А.В., Кокорев А.Н., Русакова Р.А. Основные направления деятельности милиции. Учебное пособие. М.: МосУ МВД России, изд-во «Щит-М», 2005. С. 76 - 78; и др., правоприменители Так, руководство ГУВД Москвы выступило с законодательной инициативой о том, чтобы сотрудникам милиции было дано право в принудительном порядке доставлять бездомных в приюты. // Радиокомпания «Маяк», 24.06.2011, 12:16, электрон. док. - режим доступа к док.: http://www.radiomayak.ru. и законодатели Информационное агентство РИА Новости 17 февраля 2006 г. в 15:34 сообщило о том, что Госдума решила запросить в Правительстве Российской Федерации и правительстве Москвы информацию о мерах, предпринимаемых по борьбе с бродяжничеством. Данное протокольное поручение депутата от фракции «Родина (Народная воля - СЕПР)» Сергея Глотова было поддержано Госдумой на пленарном заседании... (http://www.rian.ru/politics/parlame№t/20060217)..

По данным Министерства внутренних дел Российской Федерации бездомных в России от 100 до 350 тысяч, а по мнению независимых экспертов - от 1 до 3 миллионов человек Цифровые показатели, даваемые независимыми экспертами, представляются более реальными, так как только в органы внутренних дел г. Москвы в 2014 году было доставлено за занятие бродяжничеством и попрошайничеством 20147 несовершеннолетних.. В 2013 году в Москве из 54591 раскрытых преступлений 1157 совершены лицами без определенного места жительства (далее - «бомж») См.: Приказ ГУВД г. Москвы от 28 января 2014 г. № 62 «Об объявлении решения коллегии ГУВД г. Москвы от 20 января 2014 г. № КУ-1р»., и это без учета административных проступков, совершенных данной категорией лиц, количество которых в десятки раз превосходит указанные показатели. Данное обстоятельство представляется весомым, и не считаться с этим нельзя. К обозначенным выше негативным тенденциям необходимо добавить и то обстоятельство, что каждый второй «бомж» болен туберкулезом, каждый четвертый - разносчик венерических и других опасных заболеваний.

Всемирная организация здравоохранения расценивает как угрожающий в эпидемическом плане показатель, при котором уровень заболевания туберкулезом составляет 20 человек на 100 тысяч населения. В то время сегодня в Москве на каждые 100 тысяч жителей приходится 80 больных туберкулезом, а в Западной Сибири - 110 См.: Севастьянова А. Внимание: туберкулез // Ежедневная транспортная газета «Гудок» от 28 марта 2012 г..

В законодательстве таких стран СНГ, как Азербайджан, Республика Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Республика Молдова, Таджикистан и Украина, не наблюдается единообразия правовых норм, регламентирующих применение специальных мер принуждения. Так, ст. 1 Закона Азербайджанской Республики от 28 октября 1999 г. № 727-IQ «О полиции» Сборник законодательных актов Азербайджанской Республики. 1999. № 11. Ст. 611. раскрывает такие дефиниции, как «физическая сила» и «специальные средства». В соответствии с законодательно определенной формулировкой «физическая сила - это способность оказания механического воздействия путем применения силы, имеющая место в результате растяжения мышц человека» См.: Соловей Ю.П. Правовое регулирование применения милицией силы // Государство и право. 1993. № 4. С. 107 - 108; Кондрашов Б.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Комментарий к Закону Российской Федерации «О милиции». 5-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2006. С. 284..

Часть 7 ст. 13 Закона Республики Таджикистан от 17 мая 2004 г. № 41 «О милиции» расширяет это понятие за счет введения в него правомочия по применению подручных средств. Эта позиция поддерживается рядом авторов, которые включают в процесс воздействия субъекта на объект разнообразные механизмы, предметы, устройства (например, при буксировке судна нарушителя используется буксировочное приспособление; при взломе замка входной двери может быть использован ломик, металлический прут, молоток; при отражении нападения - подручные средства и т.д.) См.: Опарин В.Н. Правовое регулирование применения мер непосредственного принуждения должностными лицами правоохранительных органов Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Омск: ОЮИ МВД России, 1998. С. 56 - 57..

Правила применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия предписывают милиции (полиции) применять данные меры административного пресечения в тех случаях, когда иными способами выполнение возложенных на нее обязанностей не представляется возможным. При этом Законы «О милиции» Республики Беларусь и Республики Таджикистан на основаниях, предусмотренных их положениями, предоставляют право сотрудникам милиции самостоятельно определять, какие средства принудительного воздействия применять, исходя из складывающейся обстановки, не исключая ответственности за их незаконное применение См.: ч. 2 ст. 18 Закона Республики Беларусь «О милиции», ч. 2 ст. 13 Закона Республики Таджикистан «О милиции».. Подобная правовая норма способна оказать положительное влияние на правоприменительную (правоохранительную) деятельность органов внутренних дел, так как только сотрудник милиции способен определить характер и степень опасности возникшей противоправной ситуации и, оценив ее, избрать оптимальные средства воздействия в целях ее разрешения. Данное утверждение подкрепляется данными анкетирования, проведенного автором статьи среди руководителей различных служб милиции общественной безопасности Российской Федерации. 80% респондентов высказались о необходимости законодательного закрепления данного полномочия сотрудников правоохранительных органов.

Есть в законодательстве стран СНГ положения, ограничивающие сотрудников органов правоохраны в физическом воздействии на правонарушителей. Так, молдавские полицейские не вправе применять физическую силу в отношении лиц, совершающих или совершивших преступные деяния. Это вызвано исключением из оснований ее применения такой группы юридических фактов, как совершение преступных деяний См.: ст. 15 Закона Республики Молдова от 18 декабря 1990 г. № 416-XII «О полиции» // Ведомости Верховного Совета и Правительства ССРМ. № 12. 1990; повторное опубликование: Mo№itorul Oficial. 2002. № 17 - 19. Ст. 56.. Представляется, что данное законодательное упущение существенно снижает возможности полиции в борьбе с преступностью, а в ряде случаев делает ее вовсе невозможной, например задержание преступника на месте происшествия.

Рассматривая основания применения специальных средств, статутное законодательство ряда стран СНГ (Республики Беларусь и Республики Молдова) связывает применение специальных средств с пассивной формой противоправного поведения - неповиновением См.: п. 4 ст. 20 Закона Республики Беларусь «О милиции». (злостным невыполнением законных требований работника полиции См.: п. 6 ст. 16 Закона Республики Молдова «О полиции».), выражающимся в отказе от исполнения настойчивых требований работника милиции, в том числе и запросов удостоверить свою личность См.: п. 5 ст. 20 Закона Республики Беларусь «О милиции».. Подобный подход законодателя, с одной стороны, повышает авторитет милиции, а с другой - создает простор для чиновничьего произвола, позволяя применять достаточно суровые принудительные меры в отношении лиц, не способных оказать и не оказывающих активного противодействия. Таким образом, возникает законодательное противоречие в несоразмерности вреда преодолеваемого и причиняемого.

Законодательство всех стран СНГ, включая Россию, рассматривает применение оружия в качестве крайней меры пресечения преступных действий, отделяя тем самым их от административных проступков. Однако и данная группа специальных мер административного пресечения имеет различные законодательные конструкции, некоторые имеют значительные недостатки и огрехи.

Так, существенным недостатком Закона Республики Беларусь от 26 февраля 1991 г. № 637-XII «О милиции» Ведомости Верховного Совета Белорусской ССР. 1991. № 13(15). Ст. 150. представляется п. 1 ч. 2 ст. 23 «Применение огнестрельного оружия». В соответствии с ним милиции предоставлено право использовать огнестрельное оружие «для остановки транспортных средств путем их повреждения, если водитель создает реальную угрозу жизни и здоровью граждан или не подчиняется законным требованиям работников милиции остановиться». Исходя из данной правовой нормы, сотрудник милиции имеет право «вести огонь» из табельного оружия с целью остановки транспортного средства, если водитель нарушил действие запрещающего дорожного знака, сигнала светофора или регулировщика, не остановился на требование работника милиции, но при этом не создал аварийной ситуации и угрозы для других участников дорожного движения. Здесь имеет место коллизия результата действия и противодействия.

Недостатком представляется исключение казахским См.: ч. 2 ст. 14 Закона Республики Казахстан от 21 декабря 1995 г. № 2707 // Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. 1995. № 23. Ст. 154. и киргизским См.: ч. 5 ст. 15 Закона Кыргызской Республики от 11 января 1994 г. № 1360-XII «Об органах внутренних дел Кыргызской Республики» // Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. 1994. № 3. Ст. 76. Законами «Об органах внутренних дел» из перечня лиц, в отношении которых запрещено применение огнестрельного оружия, лиц с явными признаками инвалидности. Таким образом, данные нормативно-правовые акты рассматривают людей, полностью или частично лишенных трудоспособности, в одном ряду с физически здоровыми, способными оказать существенное противодействие сотруднику ОВД. Представляется, что данное обстоятельство не соответствует реальной действительности.

Также неоправданной представляется возможность украинских милиционеров обнажать огнестрельное оружие для задержания правонарушителей, и совсем неприемлемо совершение аналогичных действий в отношении лиц, заподозренных в их совершении или при проверке документов См.: ч. 1 ст. 15-1 Закона Украины от 20 декабря 1990 г. № 565-XII «О милиции» // Сведения Верховной Рады. 1991. № 4. Ст. 20.. Подобные законодательные конструкции расширяют сферу субъективного усмотрения сотрудников милиции, а вместе с ней законодательно закрепляют возможность злоупотребления должностным положением.

При отмеченных недостатках ст. 14 Закона Республики Казахстан «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» содержит положительный элемент, который, к сожалению, не нашел достойного отражения в Законе РФ «О полиции». В качестве такого обстоятельства выступает право применять оружие во всех случаях необходимой обороны и крайней необходимости. Возможны, например, случаи, когда сотрудник правомерно защищается от преступного посягательства на его жизнь и здоровье, т.е. действует в состоянии правомерной обороны, но нарушает при этом правила применения оружия (например, в нарушение закона применяет оружие в многолюдном общественном месте, когда от этого могут пострадать посторонние лица). В ряде таких случаев нарушение правил применения оружия может быть оправдано состоянием крайней необходимости, поскольку для предотвращения более тяжкого вреда (угрожающего жизни работника милиции) причиняется вред иным правоохраняемым интересам (порядку несения службы и применения оружия), причем вред, как правило, меньший по сравнению с предотвращаемым вредом См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под общ. ред. Генерального прокурора Российской Федерации, профессора Ю.И. Скуратова и Председателя Верховного Суда Российской Федерации В.М. Лебедева. М.: Издат. группа «ИНФРА-М-НОРМА», 1996. С. 78..

Достойна заимствования законодательная конструкция, предусматривающая в качестве одного из обстоятельств применения оружия «задержание лица, оказывающего вооруженное сопротивление либо застигнутого при совершении тяжкого или особо тяжкого преступления...» См.: п. 4 ч. 1 ст. 15 Закона Республики Таджикистан «О милиции».