Государство как участник гражданско-правовых отношений

к.ю.н., доцент кафедры гражданского права МГЮА.

§1. Общая характеристика правосубъектности Российской Федерации как участника гражданско-правовых отношений

Одним из субъектов гражданских правоотношений является Российская Федерация, под которой согласно ст. 1 Конституции РФ понимается демократическое федеральное правовое государство с республиканской формой правления.

О возможности участия Российской Федерации в гражданских правоотношениях говорится не только в главе 5 ГК, в которой, по существу, конкретизируется порядок такого участия, но и в ст. 2 ГК, согласно которой в регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Российская Федерация относится к особой категории участников гражданских правоотношений - публично-правовым образованиям (к последним также относятся субъекты Российской Федерации и муниципальные образования). Участие публично-правовых образований (в первую очередь Российской Федерации) в гражданских правоотношениях является необходимостью для решения стоящих перед ними публичных, общенациональных или иных общественных задач, связанных с имущественными отношениями.

Следует отметить, что термином "государство" обозначаются и Российская Федерация, и субъекты Федерации. В юридической литературе для обозначения Российской Федерации и ее субъектов как участников гражданских правоотношений применяется также термин "государственное образование". В законодательстве, однако, не встречается такого словосочетания. Законодатель, очевидно, исходит из того, что в целом участие в гражданских правоотношениях Российской Федерации и ее субъектов должно подчиняться единым правилам, и только в необходимых случаях указывается, что соответствующее правило имеет в виду участие именно Российской Федерации. Однако, поскольку специфика Российской Федерации как участника гражданских правоотношений, несомненно, имеется, то в дальнейшем под термином "государство" будем иметь в виду только Российскую Федерацию.

Основное назначение любого государства, в том числе и Российской Федерации, состоит в реализации его функций. Осуществление большинства внутренних и части внешних функций современного Российского государства требует использования последним гражданско-правовых средств - отсюда вытекает необходимость использования им гражданско-правовых форм и институтов, из чего и следует выступление государства в качестве самостоятельного гражданско-правового субъекта.

Перечень случаев, когда государство может выступать в качестве непосредственного субъекта гражданско-правовых отношений, обусловлен исключительно необходимостью осуществления государством тех или иных функций. Конкретные полномочия в рамках их реализации определены актами, устанавливающими статус государственных органов, уполномоченных выступать от имени государства в соответствии с положениями п. 1 ст. 125 ГК РФ. Согласно указанному пункту от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Следует согласиться с позицией Конституционного Суда РФ, считающего, что Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их особой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права - граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы.

Государство, являясь участником частноправовых и публично-правовых отношений, очень часто оказывается в таком положении, когда, с одной стороны, оно должно соблюсти публичные интересы, за которыми стоит все общество в целом, а с другой - подчиниться нормам гражданского права, отражающим интересы частного лица в конкретном деле, что часто приводит к конфликту указанных интересов. Особенность государства как участника гражданских правоотношений заключается в том, что оно является носителем политической власти и суверенитета и поэтому может в нормативном порядке определять характер и порядок участия субъектов права в гражданских правоотношениях (в том числе и самого государства как участника этих отношений). Участвуя в гражданских правоотношениях, оно в добровольном порядке ограничивает свой иммунитет, что приводит к выводу о "раздвоении" правосубъектности государства при его участии в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.

В гражданских правоотношениях государство не пользуется властными полномочиями: оно выступает на равных началах со своими контрагентами. Следует напомнить, что так было не всегда. В СССР государство было также участником гражданских правоотношений, однако обладало особым статусом и особыми правомочиями. Дело даже не в том, что более 90% имущества было государственной собственностью. Государство имело и другие преимущества. Так, например, на истребование государственного имущества из чужого незаконного владения не распространялся срок исковой давности. Государство выступает в гражданских правоотношениях в большинстве случаев через свои органы (как законодательные, так и исполнительные): Федеральное Собрание, Президента РФ, федеральные органы исполнительной власти (министерства, федеральные службы и агентства). Следует отметить, что для некоторых органов (например, Президента или Федерального Собрания) возможность участия в гражданских правоотношениях является чисто теоретической и на практике этого не происходит. Согласно Указу Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (в ред. от 23.12.2005) в систему исполнительных органов власти входят федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства.

Среди этих органов особое место принадлежит Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом, которое имеет право в установленном порядке передавать государственное имущество, находящееся в федеральной собственности, в хозяйственное ведение, оперативное управление, аренду или пользование юридическим лицам на основе заключаемых с ними договоров. Кроме того, оно занимается вопросами проведения приватизации государственного имущества.

То, что гражданские права и обязанности государство при его выступлении в гражданском обороте приобретает в результате действий своих уполномоченных органов, является одной из принципиальных его особенностей. Однако в действующем российском гражданском законодательстве не дается определения государственного органа.

Правовая природа государственного органа при его участии в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, бывает различной в зависимости от того, в качестве кого он выступает: 1) в качестве органа, посредством действий которого государство приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности в рамках реализации правосубъектности государства; 2) в качестве лица, наделенного самостоятельной гражданской правосубъектностью.

При выступлении от имени государства в рамках реализации положений п. 1 ст. 125 ГК РФ государственные органы не обладают и не могут обладать самостоятельной правосубъектностью, их правовая природа в этом случае аналогична правовой природе органа юридического лица. Основным и единственным признаком государственного органа, определяющим его способность приобретать гражданские права и обязанности непосредственно для государства в рамках реализации положений п. 1 ст. 125 ГК РФ, является наличие соответствующей нормативно закрепленной компетенции.

В то же время наличие статуса юридического лица позволяет государственному органу становиться самостоятельным участником гражданского оборота. Государственные органы могут наделяться правами юридического лица при необходимости выступления в имущественном обороте в целях удовлетворения их собственных экономических потребностей. При этом следует иметь в виду, что понятие органов государственной власти, или государственных органов, используемое в статье 125 ГК РФ, не тождественно понятию органов юридического лица (хотя к гражданско-правовому статусу публично-правовых образований по общему правилу пункта 2 статьи 124 ГК РФ и применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданско-правовых отношениях). Органы юридического лица в соответствии с пунктом 1 статьи 53 ГК РФ во всех случаях представляют собой лишь часть юридического лица, не имеющую самостоятельной правосубъектности, и поэтому взаимоотношения такого органа со своим юридическим лицом не могут строиться на началах представительства.

Не всегда можно объяснить причины того, что тот или иной государственный орган является либо не является юридическим лицом. К примеру, Федеральная служба по финансовым рынкам не является юридическим лицом, и непонятно, кто от ее имени заключает гражданско-правовые договоры и наделяет имуществом, необходимым для осуществления функций по контролю и надзору на финансовых рынках (см.: Постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2004 г. N 206 "Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам").

Случаи выступления государственных органов в качестве лица, наделенного самостоятельной гражданской правосубъектностью и выступающего в обороте от собственного имени, являются частными случаями опосредованного участия государства в гражданском обороте, осуществляемого на основе общих норм Гражданского кодекса РФ. По мнению В.Г. Голубцова, статус государственных органов как юридических лиц в данной ситуации не сводим к статусу учреждений как некоммерческих организаций и обладает рядом особенностей, из чего вытекает необходимость выделения их в самостоятельную организационно-правовую форму юридического лица - некоммерческую организацию, именуемую "публичное учреждение" <1>. С таким мнением можно согласиться, поскольку органам государственной власти не свойствен ряд обязательных признаков, присущих этой разновидности юридических лиц: у них нет (в ряде случаев) государственной регистрации, наименования с указанием на организационно-правовую форму; они не имеют (и не могут иметь) учредительных документов; неясно, кто является их учредителем; весьма затруднительно применение к ним процедур создания (учреждения), реорганизации, ликвидации и пр.

Основные особенности их гражданско-правового статуса следует закрепить в тексте Гражданского кодекса РФ, указав на то, что государственные органы должны действовать на основании положения об организациях данного вида, которое надлежит разработать. Необходимо внести также изменения в Закон "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" в части установления особенностей процедуры регистрации таких юридических лиц.

Государственные органы в ряде случаев не наделяются гражданской правосубъектностью, даже несмотря на свой высокий государственно-правовой статус, ибо выполнение их функций не требует непосредственного участия в гражданско-правовых имущественных отношениях (например, не являются юридическими лицами Федеральное Собрание Российской Федерации или федеральное Правительство).

Но при этом содержание компетенции органов власти определяется не только гражданским, но и административным, финансовым законодательством. Например, Российская Федерация может выступить в качестве заемщика, но в пределах сумм возможного внутреннего и внешнего долга, утвержденных на очередной год федеральным законом о федеральном бюджете.

Помимо государственных органов в гражданских правоотношениях от имени государства могут выступать физические и юридические лица на основании делегированных им полномочий (п. 3 ст. 125 ГК). Указанная норма в общем виде закрепляет возможность участия в гражданском обороте представителя государства, каковым может выступить как гражданин, так и юридическое лицо (в том числе в случае необходимости и государственный орган при наличии у него статуса юридического лица). Правовым основанием этому служат нормативные акты Российской Федерации и принимаемые во исполнение их уполномоченными на то органами государства решения по осуществлению представительских функций. Так, согласно п. 4 Указа Президента РФ от 10.06.1994 N 1200 "О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой" (в ред. от 05.10.2002) представителями государства в органах управления акционерных обществ, акции которых закреплены в федеральной собственности, могут быть как государственные служащие, так и иные граждане Российской Федерации.

Специальное поручение физическим и юридическим лицам действовать, таким образом, может быть оформлено в виде доверенности, акта ненормативного характера (например, распоряжения Правительства РФ), нормативного правового акта.

Согласно п. 2 ст. 124 ГК к Российской Федерации применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Таким образом, Российская Федерация не является юридическим лицом, вместе с тем на нее распространяются нормы о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей рассматриваемых субъектов.

РФ присущи все признаки, необходимые для самостоятельного участия в гражданских правоотношениях: организационное единство, наличие обособленного имущества, самостоятельная имущественная ответственность, право от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права, нести обязанности, быть истцами и ответчиками в суде.

Организационное единство, отражающее наличие цели создания и функционирования государственного или муниципального образования, его территориальная структура, структура управления и т.п. определяются в Конституции РФ, иных законах.

Обособление имущества проявляется в принадлежности имущества на праве государственной собственности Российской Федерации. Кроме того, есть отдельные виды имущества, которые могут находиться в исключительной собственности РФ.

В ст. 126 ГК законодательно закреплен и признак самостоятельной ответственности по своим обязательствам. Согласно п. 1 указанной статьи Российская Федерация отвечает по своим обязательствам принадлежащим ей на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ею юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.

Предусмотрена также возможность выступления Российской Федерации от собственного имени при приобретении и осуществлении имущественных и личных неимущественных прав, выступлении в суде (ст. 125 ГК).

Однако отождествлять Российскую Федерацию с юридическими лицами оснований не имеется. Как указал Высший Арбитражный Суд РФ в информационном письме от 30 июня 1993 г. N С-13/ОП-210, "наделение правами юридического лица не означает создания юридического лица".

Таким образом, тот факт, что Российская Федерация, как и другие публично-правовые образования (субъекты Федерации и муниципальные образования), по своему правовому статусу приравнены к правовому статусу юридических лиц, не означает отсутствия в их правовом статусе некоторых предусмотренных законом особенностей, отличающих их от юридических лиц. Так, публично-правовые образования, в отличие от юридических лиц, не вправе отказываться от права собственности (ст. 236 ГК РФ), РФ в силу присущих ей особенностей не может быть и стороной по многим договорам, обычным в практике юридических лиц (подрядчиком по договору подряда, комитентом и комиссионером по договору комиссии, перевозчиком, доверительным управляющим и др.). Она не может быть стороной по договору, когда в качестве таковой выступают только граждане (например, в качестве нанимателя по договору найма жилого помещения, потребителя платных образовательных, туристических услуг).

Однако, участвуя в гражданских правоотношениях в качестве субъектов гражданского права, РФ применяет нормы, предназначенные для юридических лиц, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Эта оговорка означает, что в гражданском законодательстве - ГК и в иных нормативных актах - имеются правовые нормы, посвященные исключительно государству. В ГК это нормы о праве государственной собственности (ст. 214 и 215), о приватизации государственного и муниципального имущества (ст. 217), об основаниях прекращения права собственности (ст. 235 и др.), отдельные нормы о дополнительной ответственности государства по обязательствам и т.д.

При участии РФ в гражданском обороте определенную проблему представляет собой разграничение федеральной собственности и собственности субъектов Федерации (в меньшей степени это касается муниципальной собственности). Это обусловлено тем, что в СССР существовала единая государственная собственность, которая не была разделена. В связи с этим нередки споры по поводу принадлежности того или иного имущества. Особенно это касается споров относительно того, кто является собственником того или иного памятника культуры: Российская Федерация в целом или субъекты Федерации (больше всего таких споров возникает по поводу исторических объектов, расположенных в Москве).

В действующем законодательстве идея разграничения государственной собственности закреплена конституционно (п. "г" ст. 72 Конституции РФ). Отнесение государственного имущества к федеральной собственности или к собственности субъектов Федерации осуществляется в порядке, установленном законом (п. 5 ст. 214 ГК). В настоящее время специального закона нет и установлен лишь порядок разграничения государственной собственности на землю (ст. 3.1 Закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"). До принятия общего закона о разграничении государственной собственности следует руководствоваться ранее принятыми актами. В их числе: Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" <1>, Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности, утвержденное распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г. <2>.

Согласно названным нормативным актам в состав имущества, относящегося исключительно к федеральной собственности и не подлежащего передаче в собственность субъектов Федерации, включаются объекты, составляющие основу национального богатства страны (ресурсы континентального шельфа, территориальных вод), объекты оборонного производства; объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти, и т.п.

Земля и другие природные ресурсы являются государственной собственностью в той мере, в какой они не находятся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований (п. 2 ст. 214 ГК).

Законодатель, распространяя на государство действие норм, которые определяют участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, указывает на возможность установления иных правил в случае, если иное будет следовать из закона или же особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК РФ), и, следовательно, признает его особой разновидностью субъектов гражданских отношений.

§2. Участие Российской Федерации в вещных правоотношениях

государство гражданский правовой

Государство продолжает играть существенную роль в современной российской экономике. В частности, оно является собственником значительного количества имущества, включающего объекты промышленности и социально-культурной сферы. При этом можно говорить о некоторой тенденции расширения числа объектов государственной собственности. Это обусловлено тем, что в условиях экономического кризиса государство должно оказывать финансовую помощь некоторым участникам гражданского оборота. Однако возможны ситуации, когда, несмотря на оказываемую помощь, они станут банкротами и, соответственно, их имущество может перейти в государственную собственность в счет возмещения долга.

Российская Федерация является участником различных гражданских правоотношений (как вещных, так и обязательственных). Прежде всего, несмотря на активно проводимую политику приватизации, она является субъектом права собственности.

Право собственности Российской Федерации

Государство является субъектом права собственности, в том числе субъектом исключительного права собственности (например, на недра).

Сделки от имени государства при отчуждении государственного имущества в процессе приватизации осуществляются от имени Российского фонда федерального имущества.

Управление и распоряжение государственной собственностью осуществляются через Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. Так, согласно п. 5.4 Положения о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. N 691, оно осуществляет в установленном порядке учет федерального имущества, ведение реестра федерального имущества и выдачу выписок из указанного реестра.

Имущество, составляющее собственность РФ, можно разделить на две группы. Первую группу составляет имущество, закрепленное за государственными унитарными предприятиями, казенными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Другая часть имущества, не закрепленная за государственными предприятиями и учреждениями, составляет казну Российской Федерации или субъекта Федерации. Следует подчеркнуть, что действующее законодательство рассматривает казну не в качестве субъекта права, а только как часть государственного или другого публичного имущества, не закрепленную за государственными юридическими лицами - предприятиями и учреждениями, то есть как объект права. Таким образом, государство обладает на праве собственности имуществом, которое не передано в хозяйственное ведение или оперативное управление государственным или муниципальным юридическим лицам. Это имущество состоит прежде всего из средств бюджета и является материальной базой для самостоятельного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях.

Для управления этим имуществом создано специальное ведомство - Федеральное казначейство Российской Федерации, которое по поручению Правительства и Министра финансов осуществляет операции со средствами федерального бюджета, принимает участие в обслуживании государственного внутреннего и внешнего долга страны, ведет учет государственной казны и т.д.

В это имущество входит помимо бюджетных средств и иное нераспределенное имущество, например природные ресурсы. В соответствии с п. 4 ст. 214 ГК РФ средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, государственную казну субъекта Российской Федерации.

Что касается государственного имущества, переданного в хозяйственное ведение, то право собственности на него осуществляется государством скорее формально. Порядок взаимодействия различных государственных органов между собой при осуществлении полномочий собственника в отношении имущества унитарных предприятий должным образом не регламентирован. Для государственных унитарных предприятий не предусмотрено обязательное проведение периодических аудиторских проверок. Без этого контроль за их финансово-хозяйственной деятельностью существенно затруднен.

В частности, руководители государственных унитарных предприятий бесконтрольно управляют финансовыми потоками этих предприятий, в том числе самостоятельно принимают решения о направлениях использования прибыли. Они не связаны необходимостью согласовывать свои решения с собственником имущества (за исключением вопросов распоряжения недвижимым имуществом).

Под правом оперативного управления понимается право учреждения или казенного предприятия владеть, пользоваться и распоряжаться закрепленным за ним имуществом собственника в пределах, установленных законом, в соответствии с целями его деятельности, заданием собственника и назначением имущества.

Субъектами права оперативного управления являются казенные предприятия и учреждения. Объектами права оперативного управления является имущество, закрепленное собственником за казенными предприятиями и учреждениями, а также имущество, приобретенное в процессе производственной деятельности.

По объему правомочий право оперативного управления уже, чем право хозяйственного ведения. Так, свои правомочия казенные предприятия и учреждения осуществляют в пределах, установленных законом и собственником. В частности, казенные предприятия вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ними имуществом лишь с согласия собственника этого имущества, однако казенное предприятие по общему правилу вправе самостоятельно реализовать производимую им продукцию. Что касается учреждений, то они не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ними имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных им по смете. Однако если учреждению предоставлено право заниматься предпринимательской деятельностью, то учреждение имеет право свободно распоряжаться полученными доходами, а также имуществом, приобретенным на эти доходы.

Контроль собственника над имуществом, переданным в оперативное управление, в большей степени формализован. Имущество учреждению должно передаваться на основании акта приемки-передачи имущества. Именно с момента подписания сторонами такого акта фактически и возникает право оперативного управления имуществом у учреждения. Денежные средства зачисляются уполномоченным органом на текущий счет организации. Таким образом, имущество фактически выбывает из владения собственника и переходит к учреждению.

Правомочие пользования в силу установленных законодательством норм должно реализовываться строго в соответствии с целями деятельности и целевым назначением имущества.

Что касается целей деятельности организаций, то они определяются специальным законодательством и уставом учреждения. Вместе с тем на практике часто встречаются случаи нецелевого использования выделенного учреждению имущества. В этом случае у собственника в лице уполномоченного органа остается предусмотренное законом право изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по собственному усмотрению.

Следует отметить, что в некоторых правовых актах законодательно закреплено право учреждений на использование имущества не по назначению. Так, согласно ст. 47 Закона об образовании образовательное учреждение вправе вести предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность, предусмотренную его уставом.

К такой деятельности согласно п. 2 указанной статьи относится:

торговля покупными товарами, оборудованием;

оказание посреднических услуг;

долевое участие в деятельности других учреждений (в том числе образовательных) и организаций;

приобретение акций, облигаций, иных ценных бумаг и получение доходов (дивидендов, процентов) по ним;

ведение приносящих доход иных внереализационных операций, непосредственно не связанных с собственным производством предусмотренных уставом продукции, работ, услуг и с их реализацией.

При этом учредитель вправе приостановить предпринимательскую деятельность образовательного учреждения, если она ведется в ущерб образовательной деятельности, предусмотренной уставом, до решения суда по этому вопросу (п. 5 ст. 47 Закона об образовании).

Следует отметить, что действующее законодательство (в отличие от прежнего) не разрешает сдавать образовательным учреждениям предоставленное им недвижимое имущество в аренду. На практике это приводило к большому количеству злоупотреблений, что, очевидно, и стало причиной изменений в законодательстве.

Таким образом, оптимальным решением по закреплению имущества на праве оперативного управления будет заключение договора, в котором подробно будет указан перечень передаваемого имущества, его характеристики (с приложением инвентаризационных документов), права и обязанности сторон, в том числе в части использования имущества, не урегулированные в ГК РФ и иных нормативных актах. При наличии инвентаризационных документов в комплекте договора (контракта) можно, в частности, установить наличие или отсутствие производимых перепланировок помещения до закрепления имущества в оперативное управление.

В составе объектов государственной собственности выделяется группа объектов, ограниченных в обороте и обладающих значительными особенностями правового режима. Перечень объектов исключительной государственной собственности не является постоянным и формируется с учетом не только естественных свойств объектов, но и их значимости для государства в конкретный момент времени, а также цели их использования. Категории объектов, составляющих исключительную государственную собственность, утверждаются на законодательном уровне, пообъектный их состав определяется либо на уровне специального закона, либо постановлением Правительством РФ. Так, согласно п. 1 ст. 8 Водного кодекса РФ водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), за исключением прудов, обводненных карьеров, расположенных в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, которые находятся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами.

В настоящее время функции управления федеральной собственностью, как уже сказано, выполняет Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. В соответствии с Положением о данном агентстве, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. N 691 "О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом", на этот орган возложено управление федеральным имуществом, в том числе и в области земельных отношений.

Применительно к данной сфере Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом:

- принимает меры для обеспечения поступления в федеральный бюджет средств от продажи земельных участков, а также от продажи права на заключение договора аренды земельного участка на торгах;

- при продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или права на заключение договора аренды таких участков принимает решение о проведении торгов в форме аукциона или направляет в установленном порядке в Правительство РФ предложения о проведении торгов в форме конкурса и об условиях конкурса;

- определяет на основании отчета независимого оценщика в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности начальную цену земельного участка или начальный размер арендной платы, величину их повышения при проведении аукциона;

- определяет существенные условия договоров купли-продажи земельных участков, заключаемых по результатам аукциона; заключает договоры аренды земельных участков по результатам торгов;

- осуществляет от имени Российской Федерации юридические действия по защите имущественных и иных прав и законных интересов РФ при управлении федеральным имуществом и его приватизации в случаях: предоставления земельных участков органу государственной власти РФ (его территориальному органу), государственному унитарному предприятию, государственному учреждению, другой некоммерческой организации, созданной органами государственной власти РФ, а также при предоставлении органу государственной власти (его территориальному органу), юридическому и физическому лицу земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, находящиеся в федеральной собственности либо находившиеся в федеральной собственности до их отчуждения; прекращения прав указанных органов, юридических и физических лиц на земельные участки; предоставления в собственность или аренду земельных участков, средства от продажи которых поступают в бюджет Российской Федерации;

- принимает в установленном порядке решение о предварительном согласовании места размещения объекта при предоставлении земельного участка федеральному органу исполнительной власти, государственному федеральному учреждению и федеральному государственному унитарному предприятию или органу государственной власти субъекта РФ, государственному учреждению субъекта РФ и государственному унитарному предприятию субъекта РФ;

- формирует предложения о предоставлении в установленном порядке находящихся в государственной собственности земельных участков, которые ранее были предоставлены органу государственной власти РФ, государственному унитарному предприятию, а также государственному учреждению, иной некоммерческой организации, созданной органами государственной власти РФ, в случае прекращения их прав на земельные участки, а также их отказа от указанных земельных участков;

- принимает решения о приватизации земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, приобретенные в собственность юридическими и физическими лицами в случае приобретения недвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности;

- осуществляет в порядке, установленном законом, разграничение государственной собственности.

Право государственной собственности может возникнуть как по обычным основаниям возникновения права собственности (например, сделки), так и по основаниям, специфическим именно для государственной собственности.

К числу последних относятся: реквизиция, конфискация, выкуп (продажа с публичных торгов) недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, на котором оно находится, выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей, приобретение в государственную собственность имущества, которое в силу закона не может принадлежать данному лицу, налоги и иные обязательные платежи, переход к государству по наследству выморочного имущества.

Согласно п. 2 ст. 235 ГК право собственности государства может возникнуть в результате национализация на основании специального закона с возмещением стоимости этого имущества, однако до настоящего времени такого закона не было принято и поэтому реально осуществить национализацию нельзя.

Основанием возникновения права собственности государства может быть также наследование. Это возможно как при наследовании по завещанию, когда в качестве наследника в завещании указана Российская Федерация, так и при наследовании выморочного имущества. В соответствии с п. 1 ст. 1151 ГК наследственное имущество становится выморочным, если нет наследников ни по закону, ни по завещанию, либо никто из наследников не имеет права наследовать, или все наследники отстранены от наследования, либо все наследники отказались от наследства и при этом никто из них не указал, что отказывается в пользу другого наследника.

Государство может быть субъектом некоторых ограниченных вещных прав (в частности, права сервитута). Оно вправе использовать вещно-правовые и другие способы защиты своих прав и законных интересов, предъявляя соответствующие иски в общем порядке, установленном законодательством.

§3. Участие государства в обязательственных и корпоративных отношениях

Государство выступает в следующих обязательственных правоотношениях.

1. Договор займа

В договоре займа Российская Федерация может выступать в качестве как заемщика, так и заимодавца. Однако в качестве последнего РФ выступает только при предоставлении внешних займов. Внутри страны займы предоставляются Центральным банком РФ, который хотя и является государственной организацией, однако имеет особый статус и выступает в гражданском обороте от собственного имени. Так, согласно ст. 1 Закона о Центральном банке РФ функции и полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. А в ст. 2 указано, что уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью.

С 1992 года в России проводится политика активного привлечения кредитных ресурсов посредством эмиссии государственных ценных бумаг. Интенсивность привлечения заемных средств напрямую зависит от экономической ситуации в стране. В последнее время масштаб заимствований с помощью выпуска государственных ценных бумаг заметно снизился, что было вызвано притоком нефтедолларов. Однако кризис, вызванный снижением цен на газ, может возродить это явление.

Правовой основой для подобного кредитования является ст. 817 ГК "Договор государственного займа". Согласно п. 1 ст. 817 ГК по договору государственного займа заемщиком выступает Российская Федерация, субъект Российской Федерации, а заимодавцем - гражданин или юридическое лицо. Особенность данного договора заключается в его особом субъектном составе: в качестве заемщика выступает Российская Федерация, субъект РФ, а заимодавца - гражданин или юридическое лицо. Понятие "гражданин" толкуется широко и включает в себя не только граждан РФ, но и иностранных граждан, а также лиц без гражданства.

В п. 2 статьи 817 ГК подчеркивается добровольный характер договора. Особой необходимости в этом нет, однако, очевидно, законодатель исходил из предыдущего опыта нашей страны, когда такие договоры заключались независимо от желания граждан.

В п. 3 статьи 817 ГК говорится о возможности заключения этого договора путем выпуска не только государственных облигаций, но также иных государственных ценных бумаг (казначейские обязательства, казначейские векселя и т.д.). Однако до настоящего времени выпускались только облигации. Среди наиболее известных можно назвать ГКО (государственные краткосрочные облигации), выпуск которых предусмотрен Постановлением ВС РФ от 19.02.1993 "О выпуске государственных краткосрочных бескупонных облигаций". Отказ Российской Федерации оплачивать эти облигации в 1998 г. привел к дефолту. Выпускались также облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ), облигации внутреннего валютного займа (ОВВЗ) и др.

Облигацией признается ценная бумага, удостоверяющая право ее держателя на получение от лица, выпустившего облигацию, в предусмотренный ею срок номинальной стоимости облигации или иного имущественного эквивалента. Облигация предоставляет ее держателю также право на получение фиксированного в ней процента от номинальной стоимости облигации либо иные имущественные права (ч. 2 ст. 816 ГК РФ).

Облигация имеет номинальную цену, эмиссионную цену, курсовую цену и цену погашения.

Номинальная цена - это та величина в денежных единицах, которая обозначена на облигации.

Эмиссионная цена облигации - это та цена, по которой происходит продажа облигаций их первым владельцам. Эмиссионная цена может быть равна, меньше или больше номинала. Это зависит от типа облигаций и условий эмиссии.

Цена погашения - это та цена, которая выплачивается владельцам облигаций по окончании срока займа. В большинстве выпусков цена погашения равна номинальной цене, однако она может и отличаться от номинала.

Курсовая цена - это цена, по которой облигации продаются на вторичном рынке. Если каждая облигация имеет строго определенную номинальную цену, цену погашения и эмиссионную цену, уровень которых зафиксирован при выпуске займа, то курсовая цена претерпевает значительные изменения в течение срока жизни облигации.

Облигация опосредует отношения займа между ее владельцем (кредитором) и лицом, выпустившим ее (эмитентом). К отношениям между лицом, эмитировавшим облигацию, и ее держателем применяются правила ст. 807 - 818 ГК РФ (то есть договора займа), если иное не предусмотрено законом или в установленном им порядке.

В зависимости от формы выпуска облигации, как и большинство эмиссионных ценных бумаг, могут выпускаться в документарной и бездокументарной формах. Бездокументарные облигации могут быть только именными.

По способу выплаты вознаграждения облигации подразделяются на облигации с процентным доходом и облигации с дисконтным доходом (когда вознаграждение облигационера состоит из разницы между ценой продажи облигации и ценой ее погашения).

Действующее законодательство предусматривает размещение именных облигаций и облигаций на предъявителя. Различие между ними заключается в том, что в именных облигациях указывается имя владельца, тогда как в предъявительских любой держатель считается их законным владельцем до тех пор, пока не доказано иное.

В мировой практике государственные ценные бумаги в зависимости от способности обращаться на фондовом рынке подразделяются на обратимые и необратимые. Обратимые - это бумаги, торговля которыми происходит во всех секторах фондового рынка. К ним относятся: казначейские векселя (выпускаются сроком на 3 - 12 месяцев), казначейские долгосрочные облигации (выпускаются на срок 10 - 30 лет). Все обратимые ценные бумаги продаются, как правило, на открытых аукционах, проводимых регулярно в заранее обозначенные сроки.

Доход по обратимым ценным бумагам может быть установлен в различных формах: по плавающей ставке (в зависимости от степени их доходности и инфляции), в форме фиксированного купонного процента или дисконтного дохода (иногда имеет место сочетание двух последних видов дохода).

Общие положения ГК о договорах государственного займа могут быть конкретизированы в других законах и принятых в соответствии с ними правовых актах. В частности, определенное внимание уделено этому договору в Бюджетном кодексе РФ. Так, согласно п. 2 ст. 98 БК РФ долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в виде обязательств по государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации. Основные положения порядка привлечения из иностранных источников денежных средств, а также предоставления кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям также предусмотрены в БК РФ.

Специфика выпуска государственных облигаций отражена в Постановлении Правительства РФ от 6 ноября 2001 г. N 771 "Вопросы эмиссии и обращения государственных сберегательных облигаций". Однако основополагающим правовым актом, регулирующим выпуск государственных облигаций, является Федеральный закон от 29 июля 1998 г. "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг".

В соответствии со ст. 3 указанного Закона государственные и муниципальные ценные бумаги могут быть выпущены в виде облигаций или иных ценных бумаг, относящихся к эмиссионным ценным бумагам в соответствии с Федеральным законом "О рынке ценных бумаг", удостоверяющих право их владельца на получение от эмитента указанных ценных бумаг денежных средств или в зависимости от условий эмиссии этих ценных бумаг иного имущества, установленных процентов от номинальной стоимости либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями указанной эмиссии.

Государственные облигации, как отмечено выше, относятся к числу эмиссионных ценных бумаг. Юридическое определение эмиссионной ценной бумаги представлено в статье 2 Закона "О рынке ценных бумаг". В ней эмиссионная ценная бумага определяется через перечисление признаков, которым она должна отвечать для получения такого статуса. Эмиссионная ценная бумага должна одновременно соответствовать следующим признакам. Во-первых, она закрепляет совокупность имущественных (право на получение дохода, право на получение имущества и др.) и неимущественных прав (право голоса, право на получение информации и др.), которые подлежат удостоверению, уступке и безусловному осуществлению с соблюдением формы и порядка, установленных Законом "О рынке ценных бумаг". Во-вторых, размещается выпусками. Выпуск эмиссионных ценных бумаг - совокупность всех ценных бумаг одного эмитента, предоставляющих одинаковый объем прав их владельцам и имеющих одинаковую номинальную стоимость в случаях, если наличие номинальной стоимости предусмотрено законодательством Российской Федерации. Дополнительный выпуск эмиссионных ценных бумаг - совокупность ценных бумаг, размещаемых дополнительно к ранее размещенным ценным бумагам того же выпуска эмиссионных ценных бумаг. Ценные бумаги дополнительного выпуска размещаются на одинаковых условиях. В-третьих, имеет равные объем и сроки осуществления прав внутри одного выпуска вне зависимости от времени приобретения ценной бумаги.

2. Поставка продукции для федеральных государственных нужд

Выступая в качестве покупателя товаров, необходимых для удовлетворения потребностей государства, Российская Федерация действует как участник гражданско-правовых отношений. Необходимость обеспечения государственных интересов в сфере закупок товаров обусловила выделение в качестве самостоятельного вида договора купли-продажи поставку товаров для государственных нужд. Обязательства по поставке товаров для государственных нужд возникают либо непосредственно из государственного контракта, либо из заключаемых в соответствии с ним договоров поставки товаров для государственных нужд (п. 1 ст. 525 ГК РФ).

Помимо соответствующих норм ГК применяются специальные Законы о поставке товаров для государственных нужд. В настоящее время в их число входят Федеральные законы: от 13 декабря 1994 г. "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", от 2 декабря 1994 г. "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд", от 27 декабря 1995 г. "О государственном оборонном заказе", от 29 декабря 1994 г. "О государственном материальном резерве".

От имени государства (Российской Федерации) на стороне заказчика в данном договоре выступают государственные органы и организации, выступающие в качестве юридических лиц, на стороне поставщика - государственные и частные организации (юридические лица). Конкретный состав участников договора определяется структурой договорных связей, устанавливаемых на основе заказа государственного заказчика.

Государственные контракты на поставку продукции для федеральных государственных нужд следует рассматривать в качестве особой разновидности гражданско-правовых договоров в силу:

- специфической цели заключения государственных контрактов;

- особого порядка финансирования;

- наличия нормативных установлений о повышенных штрафных санкциях;

- возможности внесения в контракт изменений в одностороннем порядке;

- права на отказ от исполнения контракта в одностороннем порядке;

- комплексности правового регулирования отношений по удовлетворению государственных нужд.

Под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ) для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ, - п. 1 ст. 3 Закона о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Поставки продукции для федеральных государственных нужд обеспечиваются за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников, привлекаемых для этих целей.

Федеральные государственные нужды, в том числе перечень федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, и объемы их финансирования из федерального бюджета предусматриваются в федеральном законе о федеральном бюджете на планируемый период. Так, федеральные нужды предусматриваются в законе о федеральном бюджете на планируемый период. Потребности Российской Федерации в оборудовании, сырье, других товарах, предназначенных для нужд обороны и безопасности Российской Федерации, определяются в оборонном заказе.

Федеральные нужды предусматриваются в законе о федеральном бюджете на планируемый период. Потребности Российской федерации в оборудовании, сырье, других товарах, предназначенных для нужд обороны и безопасности Российской Федерации, определяются в оборонном заказе.

Указание в ст. 3 Закона о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд на особые бюджетные и внебюджетные источники финансировании государственных или муниципальных нужд означает, что государственный заказ на поставку товаров размещается лишь тогда, когда на его выполнение выделены в соответствующем бюджете необходимые финансовые ресурсы.

В целях экономического стимулирования поставщиков товаров для государственных нужд им могут предоставляться льготы по налогообложению, целевые дотации, субсидии, субвенции, кредиты на льготных условиях и другие льготы (ст. 4 Закона о поставках продукции, ст. 9 Закона об оборонном заказе и др.). Подобные обстоятельства делают привлекательным участие исполнителей в поставке товаров и позволяют избежать административного воздействия на них в целях привлечения к выполнению контракта. Тем самым заказы на поставку товаров для государственных нужд служат методом государственного регулирования инвестиционной деятельности, способствующим использованию государственных капитальных вложений на важнейших направлениях экономики страны, обеспечивающих ее структурную перестройку, сохранение и развитие производственного и непроизводственного потенциала, решение аграрных, природоохранных, социальных и иных проблем.

3. Подряд для государственных нужд

В условиях рыночной экономики строительные, проектные, изыскательские и иные связанные со строительством работы могут производиться по заказу Российской Федерации. Это происходит в случаях, когда государство реализует свои целевые программы, строит оборонные объекты, создает объекты инфраструктуры и жизнеобеспечения. Во всех этих случаях заключается государственный контракт на подрядные работы.