Государство как участник гражданско-правовых отношений

Подрядные отношения с участием государства сложны и обладают спецификой. С юридической, а тем более с практической точки зрения большое значение в них имеют моменты публично-правового характера (особенности бюджетного финансирования, порядок подготовки к заключению и заключение договоров и др.). Потребностью в установлении четких правил поведения субъектов, а также в создании механизмов, препятствующих злоупотреблениям со стороны государственных чиновников и должностных лиц, обусловлена необходимость в сравнительно большем количестве императивных норм, чем для других разновидностей обязательств.

Данный договор имеет следующие особенности.

Во-первых, объектом правоотношений являются не любые подрядные отношения, а лишь отношения, связанные со строительными, проектными и изыскательскими работами, направленными на удовлетворение государственных потребностей, и финансирующиеся за счет государственных средств.

Во-вторых, рассматривая действие указанных норм по кругу лиц, можно говорить о специальном субъекте правоотношений - государственном заказчике.

В-третьих, в целях компенсации подрядчику ограничения принципа свободы договора устанавливаются специальные льготы и гарантии для подрядчиков.

В-четвертых, размещение заказов на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд производится, как правило, путем проведения конкурсов или аукционов в соответствии с положениями Закона о размещении заказов на поставки товаров.

Подрядные строительные работы (статья 740), проектные и изыскательские работы (статья 758), предназначенные для удовлетворения государственных нужд, осуществляются на основе государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд.

По государственному контракту на выполнение подрядных работ для государственных нужд подрядчик обязуется выполнить строительные, проектные и другие связанные со строительством и ремонтом объектов производственного и непроизводственного характера работы и передать их государственному заказчику, а государственный заказчик обязуется принять выполненные работы и оплатить их или обеспечить их оплату.

ГК РФ - основной правовой акт, регулирующий отношения по выполнению подрядных работ для государственных нужд. Кодекс, однако, содержит статьи общего характера, особенности этих отношений должны определяться специальным Федеральным законом о подрядах для государственных нужд (ст. 768 ГК). В данный момент такой закон не принят, и специфика таких контрактов отражена в ряде других специальных правовых актов: Бюджетном кодексе РФ, Федеральном законе от 21.07.2005 "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Некоторые особенности заключения и исполнения государственного контракта на выполнение строительных работ определяются Основными положениями порядка заключения и исполнения государственных контрактов (договоров подряда) на строительство объектов для федеральных государственных нужд в Российской Федерации.

Сторонами государственного или муниципального контракта являются государственный или муниципальный заказчик и подрядчик. Подрядчик - юридическое или физическое лицо, в том числе иностранное. Действовавшие ранее жесткие ограничения на привлечение иностранных подрядчиков к выполнению работ для государственных и муниципальных нужд (их привлечение допускалось лишь в случае, если производство работ отсутствует в Российской Федерации либо нецелесообразно) были сняты Законом о размещении заказов (ст. 13). В отношении работ, выполняемых иностранными лицами, Законом о размещении заказов устанавливается национальный режим, если иное не предусмотрено законом. В то же время Правительство вправе устанавливать запреты и ограничения допуска работ, выполняемых иностранными лицами, при размещении заказов на выполнение работ для нужд обороны страны и безопасности государства (п. 1 - 5 ст. 13 Закона о размещении заказов). К примеру, иностранные юридические лица вправе участвовать в подрядных конкурсах на выполнение работ по обеспечению оборонного заказа (а значит, и выступать подрядчиками), лишь если соответствующие работы не выполняются российскими предпринимателями либо выполнение ими работ экономически нецелесообразно (п. 4 ст. 7 Закона об оборонном заказе).

Определяя требования к подрядчику, важно помнить, что государственный или муниципальный контракт - разновидность договора строительного подряда либо договора на выполнение проектных, изыскательских работ. Следовательно, он должен соответствовать общим требованиям, предъявляемым законодательством к лицам, выполняющим соответствующие работы. Учитывая сказанное, подрядчиком по государственному или муниципальному контракту на выполнение строительных работ вправе выступать лишь предприниматель: юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы или гражданин, имеющие к тому же лицензию или сертификат на осуществление соответствующего вида деятельности (ст. 6 Закона РСФСР "Об инвестиционной деятельности в РСФСР").

Подрядчиком по государственному контракту на выполнение проектных и изыскательских работ вправе выступать юридические лица - специализированные изыскательские, проектные, проектно-изыскательские организации (проектировщик, изыскатель). Исполнитель по данному договору в случаях, предусмотренных законом, должен иметь лицензию на соответствующую проектно-изыскательскую деятельность.

Подрядчик должен также отвечать специальным требованиям к участникам размещения государственного или муниципального заказа, определяемым законодательством. Подобные требования (как основные, так и дополнительные) установлены, в частности, Законом о размещении заказов (ст. 11): ненахождение в стадии ликвидации или банкротства, обладание исключительными правами на объекты интеллектуальной собственности, отсутствие задолженности по платежам в бюджет и внебюджетные государственные фонды, наличие производственных мощностей, технологического оборудования и др.

Государственный заказчик - лицо, в соответствии с бюджетным законодательством наделенное необходимыми финансовыми ресурсами из средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда. Государственными вправе выступать соответственно государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета (ст. 764 ГК, ст. 4 Закона о размещении заказов).

Так, государственным заказчиком оборонного заказа выступает Федеральная служба по оборонному заказу (Рособоронзаказ) - ст. 1 Закона об оборонном заказе. На основании полномочий, предоставленных Правительством РФ, государственными заказчиками строек и объектов, включенных в перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд, могут являться наиболее значимые бюджетные учреждения науки, образования, культуры, здравоохранения и средств массовой информации (п. 5 Положения о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета).

4. Договор дарения

По договору дарения одна сторона (даритель) безвозмездно передает или обязуется передать другой стороне (одаряемому) вещь в собственность либо имущественное право (требование) к себе или к третьему лицу либо освобождает или обязуется освободить его от имущественной обязанности перед собой или перед третьим лицом.

Видом договора дарения является пожертвование, то есть дарение вещи или права в общеполезных целях (ст. 582 ГК). Пожертвование имущества гражданину должно быть, а юридическим лицам может быть обусловлено жертвователем использованием этого имущества по определенному назначению. При отсутствии такого условия пожертвование имущества гражданину считается обычным дарением, а в остальных случаях пожертвованное имущество используется одаряемым в соответствии с назначением имущества.

Нет сомнения в том, что государство может участвовать в договоре дарения в качестве одаряемого. Известно достаточно большое количество случаев, когда граждане, а иногда и юридические лица дарят свое имущество государству. Причем речь может идти как об обычном дарении, так и о пожертвовании. Так, известны случаи, когда коллекционеры дарили собранные ими картины государству с условием, что те будут выставляться в государственных музеях.

Вопрос о том, может ли государство участвовать в договоре дарения в качестве дарителя, является неоднозначным. Русское законодательство допускало такой вид дарения, как пожалование, когда дарителем государственного недвижимого имущества выступал император, облекающий свою волю в форму высочайшего именного указа (ст. 934 ч. 1 т. X Свода законов гражданских). Таким образом, законодательно была определена возможность существования особой разновидности договора дарения, когда дарителем выступало государство в лице императора.

В настоящее время безвозмездная передача государством имущества в собственность общественных, религиозных организаций, денежных средств по смете госбюджетным организациям является не дарением, а актом реализации финансовых отношений.

В то же время есть ряд случаев, когда государство безвозмездно предоставляет гражданам помощь в случае стихийных бедствий и других чрезвычайных происшествий. Такие договоры следует рассматривать как особую разновидность договора дарения.

5. Договор поручительства

По договору поручительства поручитель обязывается перед кредитором другого лица отвечать за исполнение последним обязательства полностью или в части. Таким образом, сущность поручительства состоит в том, что кроме должника появляется еще один должник - поручитель. Для договора поручительства необходима письменная форма, и несоблюдение письменной формы влечет недействительность договора. Должник и поручитель выступают как солидарные должники. Это значит, что к каждому из них требование может быть предъявлено в полном объеме. Вместе с тем в случаях, предусмотренных законом или договором, поручитель может выступать как субсидиарный, то есть дополнительный, должник.

При поручительстве должник и поручитель находятся в обязательственных отношениях с кредитором, тогда как между поручителем и должником отношений не возникает. Только в том случае, если поручитель исполнит обязательство вместо должника, он занимает место кредитора в обязательственном правоотношении. При этом к нему переходят все права, которые ранее принадлежали кредитору (включая право требовать уплаты процентов, возмещения судебных издержек по взысканию долга и других убытков кредитора, которые были вызваны нарушением обязательства должником). Законом или договором такое право поручителя может быть ограничено.

Если обязательство исполнил сам должник, то он обязан немедленно сообщить об этом поручителю. В противном случае поручитель, также исполнивший обязательство, вправе взыскать с кредитора неосновательно полученное либо предъявить регрессное требование должнику.

Поручительство прекращается с прекращением обеспеченного им основного обязательства, в случае изменения этого обязательства, влекущего увеличение ответственности поручителя без его согласия и по истечении срока действия поручительства.

Исходя из содержания поручительства, данного в ст. 361 ГК РФ, следует, что в договоре поручительства существенными условиями являются:

- наименование поручителя;

- наименование кредитора, перед которым поручитель ручается за должника;

- наименование должника, за которого ручается поручитель;

- само обязательство, обеспечиваемое поручительством;

- объем ответственности поручителя и условия этой ответственности (солидарной или субсидиарной, т.е. дополнительной к неисполненному обязательству). К договору поручительства применяются общие нормы гражданского законодательства о договоре.

Поручитель отвечает перед кредитором в том же объеме, что и должник, включая уплату процентов, возмещение судебных издержек по взысканию долга и других убытков кредитора, вызванных неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательства должником, если иное не предусмотрено договором поручительства.

Российская Федерация выступает в качестве поручителя по кредитным договорам, заключаемым коммерческими организациями с банками. От имени Российской Федерации в таком качестве выступает Минфин РФ. Такие договоры заключаются как с иностранными кредиторами, так и с российскими. Одним из наиболее известных случаев является выступление Российской Федерации в качестве поручителя по договорам, заключенным со швейцарской фирмой "Нога". После отказа российских контрагентов от оплаты товаров, поставленных указанной фирмой, претензии были предъявлены непосредственно Российской Федерации.

6. Участие Российской Федерации в приватизации и в корпоративных правоотношениях

Государство может создавать новых собственников - хозяйственные общества и товарищества - за счет своего имущества или совместно с другими субъектами гражданского права. Учредителями таких обществ от имени государства выступают прежде всего соответствующие государственные органы, обладающие необходимой компетенцией. Правовой статус юридических лиц, созданных с участием государства, имеет определенные особенности.

Как акционеры и участники других хозяйственных обществ и товариществ, государство через уполномоченных им лиц становится участником корпоративных гражданско-правовых отношений. Его представители участвуют в деятельности таких коммерческих организаций от имени государства и в соответствии с его указаниями как на общих собраниях, так и в органах управления (исполнительных органах). Более того, государство вправе создавать хозяйственные общества со своим преобладающим или даже единоличным участием ("компании одного лица").

Участие государства в акционерных обществах влечет особенности правового положения последних. Это проявляется в том числе и в вопросах формирования и деятельности органов управления таких обществ, и в частности совета директоров (наблюдательного совета).

Абсолютное большинство АО с участием государства возникло в процессе приватизации государственного имущества путем преобразования государственных предприятий либо путем создания таких обществ с внесением в качестве вклада в уставный капитал пакетов акций, принадлежащих государству.

Особенности правового положения акционерных обществ, созданных при приватизации государственных предприятий, акции которых находятся в собственности Российской Федерации или в отношении которых используется специальное право на участие Российской Федерации в управлении указанными акционерными обществами ("золотая акция"), определяются Федеральным законом о приватизации государственного и муниципального имущества (ФЗ от 21.12.2001 N 178-ФЗ).

В широком смысле под приватизацией (от лат. privatus - частный) понимается передача имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за плату или безвозмездно в частную собственность, т.е. в собственность физических и (или) юридических лиц. В начале 90-х, когда осуществлялся переход от плановой к рыночной экономике, приватизация государственного имущества была бесплатной. Однако в настоящее время под приватизацией государственного имущества понимается только возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, в собственность физических и (или) юридических лиц. Вместе с тем понятие "приватизация" имеет многоаспектное значение. Оно рассматривается и как основание прекращения права государственной и муниципальной собственности, и как основание возникновения права частной собственности, и как способ распоряжения государственным и муниципальным имуществом.

Глава IV Закона о приватизации государственного и муниципального имущества содержит девять статей, соответствующих девяти способам приватизации государственного и муниципального имущества:

статья 18. Продажа государственного или муниципального имущества на аукционе;

статья 19. Продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;

статья 20. Продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе;

статья 21. Продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ;

статья 22. Продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг;

статья 23. Продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения;

статья 24. Продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены;

статья 25. Внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;

статья 26. Продажа акций открытого акционерного общества по результатам доверительного управления.

В отдельных случаях Российская Федерация в процессе приватизации оставляет за собой определенную долю в имуществе приватизированного предприятия, в результате чего получает определенные права на участие в деятельности созданного юридического лица. Так, согласно п. 1 ст. 38 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества в целях обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации Правительство Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут принимать решения об использовании специального права на участие соответственно Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами (далее - специальное право ("золотая акция")). Решение об использовании специального права ("золотой акции") может быть принято при приватизации имущественных комплексов унитарных предприятий или при принятии решения об исключении открытого акционерного общества из перечня стратегических акционерных обществ независимо от количества акций, находящихся в государственной собственности.

Специальное право ("золотая акция") дает право вето представителю государства при принятии решений по наиболее важным вопросам (реорганизация, ликвидация, увеличение уставного капитала и др.). Оно используется с момента отчуждения из государственной собственности 75 процентов акций соответствующего открытого акционерного общества.

Согласно п. 1 ст. 39 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества права акционеров открытых акционерных обществ, акции которых находятся в собственности Российской Федерации, от имени Российской Федерации осуществляют Правительство Российской Федерации и (или) уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, специализированное государственное учреждение или специализированные государственные учреждения, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, - государственная корпорация.

Единоличный исполнительный орган открытого акционерного общества, включенного в перечень стратегических акционерных обществ, не вправе совершать сделки, связанные с отчуждением акций, внесенных в соответствии с решением Правительства Российской Федерации в уставный капитал общества, а равно сделки, влекущие за собой возможность отчуждения или передачи их в доверительное управление без согласия Правительства Российской Федерации или уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Сделка, совершенная без такого согласия, ничтожна.

В случае, если в государственной собственности находится 100 процентов акций открытого акционерного общества, полномочия высшего органа управления общества - общего собрания акционеров осуществляются от имени соответствующего собственника акции в порядке, определенном соответственно Правительством Российской Федерации. Предусмотренные Федеральным законом "Об акционерных обществах" процедуры подготовки и проведения общего собрания акционеров не применяются.

Возможны ситуации, когда акционерные общества с государственным участием увеличат уставный капитал путем выпуска дополнительных акций. В таких случаях доля государства должна сохраниться (п. 1 ст. 40 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества).

Российская Федерация может быть также учредителем государственных корпораций. В соответствии со ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Конкретизация целей создания и функций деятельности осуществляется федеральным законом, в соответствии с которым создается конкретное юридическое лицо в организационно-правовой форме государственной корпорации. Государственные корпорации предназначены, прежде всего, для решения первоочередных экономических и социальных задач, для выполнения специальных национальных проектов Президента РФ, федеральных целевых программ. Основное предназначение корпорации - эффективная реализация бюджетных средств, их рациональное и своевременное использование, формирование эффективных механизмов управления вверенным имуществом.

Государственная корпорация создается на основании специально принятого федерального закона. Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное.

Примером существующих государственных корпораций являются Агентство по страхованию вкладов, Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта и др.

Для создания государственной корпорации не требуется учредительных документов, предусмотренных ст. 52 ГК РФ. Непосредственно в законе, предусматривающем создание государственной корпорации, определяются ее наименование, цели деятельности, место нахождения, порядок управления ее деятельностью. Высшим органом управления госкорпорации является наблюдательный совет (совет директоров), председатель которого назначается Президентом РФ.

Государственная корпорация использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Государственная корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям.

Классификация юридических лиц на корпорации (союзы, ассоциации) и учреждения является традиционной для системы пандектного права. Основанием для такого разделения является наличие или отсутствие соответственно состояния членства, т.е. особого статуса участников, предполагающего, во-первых, строго фиксированный состав участников, а во-вторых, применительно к коммерческим корпорациям наличие особых корпоративных прав участников по отношению к организации. Однако в силу прямого указания закона (п. 1 ст. 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях") членство в государственной корпорации невозможно. Таким образом, сам термин "корпорация" не совсем корректен.

Нельзя не обратить внимания на следующее обстоятельство. Оно состоит в том, что не все признаки юридического лица свойственны государственным корпорациям. Речь идет, например, о ст. 65 ГК РФ ("Несостоятельность (банкротство) юридического лица") и Федеральном законе от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)", которые не распространяются на государственные корпорации; о ст. 52 ГК РФ, так как учредительными документами государственной корпорации не являются ни устав, ни учредительный договор и устав, ни общее положение о государственной корпорации, так как каждое из них действует на основании специального закона о ее создании; о ст. 56 ГК РФ, поскольку ответственность отдельных государственных корпораций может не распространяться на все принадлежащее ей имущество. Это обусловлено тем, что отдельные виды имущества могут находиться в исключительной собственности государства; о п. 1 и 2 ст. 60 ГК РФ, поскольку при реорганизации государственной корпорации согласие кредиторов на перевод их требований не требуется.

Помимо собственности, переданной Российской Федерацией, государственная корпорация, согласно ст. 26 Федерального закона "О некоммерческих организациях", формирует свое имущество в денежной и иных формах из таких источников, как: регулярные и единовременные поступления от учредителей (участников, членов); добровольные имущественные взносы и пожертвования; выручка от реализации товаров, работ, услуг; дивиденды (доходы, проценты), получаемые по акциям, облигациям, другим ценным бумагам и вкладам; доходы, получаемые от собственности; другие не запрещенные законом поступления.

В этой же статье сказано, что источниками формирования имущества государственной корпорации могут являться регулярные и (или) единовременные поступления (взносы) от юридических лиц, для которых обязанность осуществлять эти взносы определена федеральным законом. Речь, в частности, идет о такой государственной корпорации, как Агентство по страхованию вкладов. Согласно ст. 35 Федерального закона от 23.12.2003 N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" коммерческие банки, входящие в систему страхования вкладов, должны платить страховые взносы Агентству по страхованию вкладов.

Следует отметить, что по общему правилу в качестве взноса не может быть передано федеральное имущество, которое является исключительной собственностью Российской Федерации, а также имущество, изъятое из оборота. Это вполне объяснимо, так как имущество, передаваемое Российской Федерацией, становится собственностью государственной корпорации. Однако возможны исключения. Так, например, очевидно, что в состав Государственной корпорации "Росатом" должно входить имущество, являющееся исключительной федеральной собственностью (например, оборудование для ядерных исследований). По этой причине в ст. 41 ФЗ от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" сказано, что при реорганизации Корпорации правила пунктов 1 и 2 статьи 60 Гражданского кодекса Российской Федерации не применяются, согласия кредиторов на перевод их требований не требуется. При ликвидации Корпорации имущество Корпорации поступает в федеральную собственность.

7. Наследование имущества государством

Российская Федерация может быть субъектом наследственных правоотношений. Так, она может быть наследником как по закону, так и по завещанию, в частности в случаях, предусмотренных законом, она наследует так называемое выморочное имущество. В соответствии с п. 1 ст. 1151 ГК наследственное имущество становится выморочным, если нет наследников ни по закону, ни по завещанию, либо никто из наследников не имеет права наследовать, или все наследники отстранены от наследования, либо все наследники отказались от наследства и при этом никто из них не указал, что отказывается в пользу другого наследника.

Переход выморочного имущества в порядке наследования к государству имеет ряд особенностей по сравнению с обычным наследованием по закону.

Во-первых, переход выморочного имущества к государству закреплен императивно. Таким образом, от государства не требуется выражения волеизъявления на принятие наследства (п. 1 ст. 1152 ГК РФ).

Во-вторых, поскольку норма о переходе выморочного имущества к государству императивна, у государства отсутствует возможность отказаться от принятия наследства (п. 1 ст. 1157 ГК РФ).

В-третьих, для определения порядка наследования и учета выморочного имущества, а также порядка передачи его в собственность субъектов Российской Федерации или в собственность муниципальных образований предусмотрено принятие специального закона.

На наследование выморочного имущества не может быть распространена значительная часть норм ГК РФ о наследовании по закону и принятии наследства. В частности, поскольку Российская Федерация не должна осуществлять действия по принятию наследства, на нее не распространяются правила о сроке на принятие наследства, о принятии наследства по истечении установленного срока, нормы о наследственной трансмиссии и т.д.

Таким образом, Российская Федерация в качестве наследника выморочного имущества - особый наследник по закону, не отнесенный ни к одной из очередей. Используемое законодателем словосочетание "в порядке наследования по закону" имеет принципиальное значение для определения передачи выморочного имущества в собственность государства, поскольку означает использование законодательной конструкции наследственного права по отношению к выморочному имуществу. Особое положение Российской Федерации в гражданском обороте предопределяет и особый порядок получения выморочного имущества. Становясь федеральной собственностью, выморочное имущество поступает в государственную казну Российской Федерации. В п. 3 ст. 1151 ГК РФ предусмотрено издание федерального закона о порядке наследования и учета выморочного имущества, а также о порядке его передачи в собственность субъектов Российской Федерации или собственность муниципальных образований. Однако в настоящее время такой закон еще не принят.

В течение длительного времени одним из проблемных вопросов было наследование в качестве выморочного имущества жилых помещений. Поскольку отсутствовало специальное законодательство и органы, которые могли бы принимать освободившиеся жилые помещения, то нередки были ситуации, когда не имевшие наследников жилые помещения просто простаивали или же использовались недобросовестными работниками жилищных органов для извлечения незаконных доходов.

Если по ранее действовавшему законодательству такое имущество всегда переходило по наследству к государству в целом, то в соответствии с п. 2 и 3 ст. 1151 ГК выморочное имущество после перехода в собственность Российской Федерации может быть впоследствии передано в собственность субъектов РФ или муниципальных образований.

Выморочное имущество в виде расположенного на территории Российской Федерации жилого помещения переходит в порядке наследования по закону в собственность муниципального образования, в котором данное жилое помещение расположено, а если оно расположено в субъекте Российской Федерации - городе федерального значения Москве или Санкт-Петербурге, - в собственность такого субъекта Российской Федерации. Данное жилое помещение включается в соответствующий жилищный фонд социального использования.

Иное выморочное имущество переходит в порядке наследования по закону в собственность Российской Федерации. По всем делам о наследстве, перешедшем государству, надлежащим ответчиком является финансовый орган.

§4. Ответственность Российской Федерации за причинение вреда

Закон устанавливает, что Российская Федерация, подобно любому иному субъекту гражданского права, несет самостоятельную имущественную ответственность по своим обязательствам. Российская Федерация в определенных случаях выступает и как субъект внедоговорной ответственности (ст. 16, 1069, 1070 ГК). Под гражданско-правовой ответственностью понимаются неблагоприятные имущественные последствия для лица, допустившего гражданское правонарушение, выразившиеся в утрате таким лицом части имущества. Таким образом, гражданско-правовая ответственность всегда носит имущественный характер. Она может выступать в форме возмещения убытков (вреда, в том числе морального вреда), уплаты неустойки, потери задатка. Меры ответственности устанавливаются в правовых нормах, реализация которых обеспечивается принудительной силой государства.

В ГК РФ подчеркивается, что государство не отвечает по обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также по обязательствам созданных ими юридических лиц (ст. 126 ГК). Исключение предусмотрено в п. 6 ст. 126 ГК, согласно которому это правило не распространяется на случаи, когда Российская Федерация приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта РФ, муниципального образования или юридического лица либо указанные субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам Российской Федерации.

Кроме того, в соответствии с п. 3 ст. 56 ГК на Российскую Федерацию, субъектов РФ и муниципальные образования как на учредителей унитарных предприятий и собственников их имущества может быть возложена ответственность по обязательствам этих предприятий, если их несостоятельность (банкротство) вызвана исполнением обязательных для этих юридических лиц указаний учредителей, собственников их имущества. Точно так же на них как на собственников имущества создаваемых ими учреждений возлагается субсидиарная ответственность по обязательствам учреждений при недостатке находящихся в распоряжении последних денежных средств (п. 2 ст. 120 ГК). Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия в случае недостаточности его имущества (п. 5 ст. 115 ГК).

Как уже было сказано, Российская Федерация может выступать не только в договорных, но и во внедоговорных обязательствах. В частности, речь идет об обязательствах вследствие причинения вреда. Причем в этих отношениях она может быть как должником, так и кредитором.

Право на возмещение вреда, причиненного государством, является одним из конституционных принципов, реализация которого осуществляется с использованием гражданско-правовых институтов. Так, согласно ст. 53 Конституции РФ каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

Ответственность государства за вред, причиненный при осуществлении властной деятельности, имеет гражданско-правовую природу. Необходимость возмещения вреда устанавливается законодателем, в том числе в публичных целях, но эта публичная функция наиболее эффективно может быть реализована в частноправовой сфере с использованием частноправовых инструментов компенсации материального и морального вреда.

Несмотря на то что такая ответственность наступает в результате нарушения государственными органами (и их должностными лицами) норм публичного законодательства, предусматривающих обязанности государственных органов и должностных лиц, она носит гражданско-правовой характер, поскольку: 1) имеет компенсационный, а не карательный смысл; 2) носит имущественный характер; 3) взыскивается в пользу потерпевшего; 4) при определении размера ответственности используются гражданско-правовые понятия вреда и убытков; 5) нормы об ответственности государства за вред, причиненный актами власти, содержатся в тексте ГК РФ.

По мнению К.Б. Ярошенко, возложение ответственности за вред на государство объясняется прежде всего тем, что:

1) государство располагает большими возможностями, чем любой другой орган, по восстановлению потерпевшему его прежнего состояния, особенно в случаях, когда такое восстановление выходит за рамки выплаты денежного возмещения (восстановление жилищных, трудовых, пенсионных и других прав);

2) в результате тесного переплетения деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, которой может быть причинен вред, бывает трудно определить конкретное виновное звено в цепи этой деятельности <1>.

Особенность наступления ответственности государства во всех без исключения случаях заключается в том, что в силу прямых указаний закона оно несет ответственность за счет казны и, согласно нормам действующего законодательства, при предъявлении гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков ответчиком по такому требованию признается Российская Федерация, ее субъект в лице соответствующего финансового либо иного уполномоченного органа.

Специфика оснований наступления гражданско-правовой ответственности государства, предопределенная его публично-правовым статусом, проявляется также в установлении норм об ответственности государства за действия его органов и должностных лиц (ст. 16 ГК РФ). Согласно указанной статье убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

От имени казны в обязательствах из причинения вреда, должником в которых выступает Российская Федерация, выступают соответствующие финансовые органы (ст. 1071 ГК). При этом согласно ч. 10 ст. 158 БК главный распорядитель федерального бюджета действует в суде от имени казны Российской Федерации по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов, по ведомственной принадлежности (перечень главных распорядителей средств федерального бюджета должен утверждаться федеральным законом - ст. 24 БК).

Кроме того, в Постановлении Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" было разъяснено, что ответчиком по делу о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, признается Российская Федерация, ее субъект или муниципальное образование в лице соответствующего финансового или иного уполномоченного органа. Если же иск предъявлен гражданином или юридическим лицом непосредственно к государственному органу или органу местного самоуправления, допустившим нарушение прав, суд не должен отказывать в принятии искового заявления, а также возвращать его без рассмотрения. В этом случае суд должен привлечь в качестве надлежащего ответчика финансовый или иной уполномоченный орган (п. 12).

В настоящее время круг органов, действующих от имени публично-правовых образований при предъявлении к ним требований о возмещении убытков, определяется письмом Минфина России от 11 июля 1997 г. N 3-А2-03. В соответствии с ним надлежащим ответчиком являются Минфин России, если вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации.

Ответственность государства за причинение вреда может возникать по общим и специальным основаниям.

В первом случае для возложения ответственности за причинение вреда необходимо выполнение четырех условий:

1) причинение вреда;

2) противоправное поведение (действия, бездействие) причинителя вреда;

3) причинная связь между противоправным поведением и наступившим вредом;

4) вина причинителя вреда.

Основанием возмещения убытков являются незаконные действия (бездействие) государственных органов или их должностных лиц, а также незаконные акты, т.е. изданные с нарушением закона или иных правовых актов, а также явно выраженный отказ принять акт. Бездействием является неисполнение в установленные сроки и порядке обязанностей, возложенных на соответствующий орган (непринятие акта, несовершение действий). Разновидность бездействия - уклонение, упоминаемое в ст. 51 ГК (уклонение от государственной регистрации юридических лиц) и иных нормах. В статье 16 ГК названы действия только должностных лиц, а не любых работников государственных органов и муниципальных образований.

В ряде Законов конкретизированы акты и действия, совершение которых может служить основанием для возмещения вреда. Так, в п. 3 ст. 31 Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним предусмотрено, что вред, причиненный физическим или юридическим лицам в результате ненадлежащего исполнения органами, осуществляющими государственную регистрацию прав, возложенных на них настоящим Федеральным законом обязанностей, в том числе в результате внесения в Единый государственный реестр прав записей, не соответствующих закону, иному правовому акту, правоустанавливающим документам, возмещается за счет казны Российской Федерации в полном объеме.

Для отдельной категории государственных органов и должностных лиц ст. 1070 ГК устанавливает специальные основания ответственности. Согласно этой норме вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается за счет казны Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, - за счет казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом.

Таким образом, специальный характер оснований ответственности заключается в отсутствии в их составе вины причинителя вреда. Условия и порядок возмещения вреда в этих случаях определяются Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г. "О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей" и утвержденным этим Указом Положением о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда <1>. Эти нормативные акты применяются в части, не противоречащей действующему российскому законодательству, во взаимосвязи с нормами главы 18 УПК, устанавливающими правила осуществления потерпевшими права на реабилитацию. В иных случаях вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия и прокуратуры, возмещается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ст. 1069 ГК.

Этот, еще союзный, нормативный акт применяется с учетом разъяснений, данных Определением Конституционного Суда РФ от 21.04.2005 N 242-О, о том, что данный документ может применяться лишь во взаимосвязи с положениями гл. 18 УПК РФ, регламентирующей основания возникновения права на реабилитацию, порядок признания этого права и возмещения различных видов вреда, а также с положениями ст. 1070 и § 4 гл. 59 ГК РФ.

Эти правила получили закрепление и в ст. 1070 ГК РФ, устанавливающей ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. Единственным отличием является дополнительное основание возмещения вреда - незаконное применение в качестве меры пресечения подписки о невыезде.

В иных случаях вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия и прокуратуры, возмещается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ст. 1069 ГК, например, если при производстве обыска у подозреваемого был нанесен ущерб личному имуществу последнего.

§5. Выступление РФ в гражданском обороте за рубежом

Российская Федерация может также выступать во внешнем обороте в качестве участника гражданских правоотношений. Она является субъектом как вещных, так и обязательственных правоотношений, заключая любые гражданско-правовые договоры с иностранными контрагентами. Наиболее распространенными являются договоры займа, в которых РФ может выступать в качестве как заимодавца, так и заемщика. Однако могут заключаться и такие договоры, как договоры купли-продажи, подряда и т.д. Такие договоры заключаются от имени Правительства РФ. В отдельных случаях внешнеторговые сделки заключаются российскими торговыми представительствами, однако ответственность по ним несет государство.

Следует иметь в виду, что согласно ст. 11 Закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования осуществляют внешнеторговую деятельность непосредственно только в случаях, установленных федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъектов РФ. Так, в Постановлениях Правительства РФ от 5 января 1995 г. N 14 "Об управлении федеральной собственностью, находящейся за рубежом" и от 14 января 2002 г. N 10 "Об утверждении Порядка отчуждения федерального недвижимого имущества, расположенного за пределами Российской Федерации" содержится перечень возможных гражданско-правовых сделок и порядок принятия решений об их совершении в отношении недвижимого имущества, находящегося за рубежом.

Российская Федерация является субъектом права собственности на довольно большое количество имущества, находящегося за рубежом (в первую очередь недвижимого). Право собственности на это имущество возникло по различным основаниям. Так, Российская Федерация является правопреемницей СССР в гражданских правоотношениях, и соответственно все имущество СССР за рубежом после распада последнего перешло РФ. Некоторые виды имущества принадлежали ранее Российской империи, а затем перешли в порядке правопреемства сначала СССР, а затем Российской Федерации.

Органом, осуществляющим контроль за собственностью РФ за рубежом, является Управление делами Президента РФ. Согласно п. 5 Положения об Управлении делами Президента РФ последнее:

- осуществляет на основании решения Правительства Российской Федерации функции полномочного представителя Российской Федерации в отношении находящегося во владении третьих лиц расположенного за пределами Российской Федерации недвижимого имущества бывшей Российской империи и бывшего СССР, в том числе недвижимого имущества его органов, организаций и учреждений, а также упраздненных государственных органов и организаций Российской Федерации, организует и обеспечивает поиск указанного имущества и надлежащее оформление права собственности Российской Федерации на него;

- осуществляет от имени Российской Федерации защиту имущественных и иных интересов государства в отношении федерального имущества, расположенного за пределами Российской Федерации и находящегося во владении третьих лиц, а также по поручению Правительства Российской Федерации осуществляет от имени Российской Федерации защиту имущественных и иных интересов государства в отношении иного федерального имущества; участвует в реализации межправительственных соглашений в указанной сфере, открывает свои представительства в иностранных государствах и организует их работу.

Законом СССР от 3 августа 1989 г. было утверждено Положение о торговых представительствах СССР за границей, которое продолжает действовать и в настоящее время, если не противоречит действующему законодательству. Это Положение расширило функции и задачи торговых представительств Российской Федерации за рубежом. Однако основные нормы о статусе торгового представительства были сохранены. Как и ранее, торговые представительства являются органами государства, которые осуществляют за границей права Российской Федерации в области внешнеэкономической деятельности. Впоследствии норма о том, что торгпредство является органом государства, была закреплена в Федеральном законе от 13 октября 1995 г. "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности".

Согласно ст. 5 Положения от 1989 г. торговые представительства могут совершать от своего имени и от имени Российской Федерации сделки и иные юридические акты, выступать в судах в качестве истца или представителя истца. Вслед за ранее действовавшими законодательными актами Положение определяет порядок выступления торгпредства в качестве ответчика в иностранных судах. В соответствии с Положением в качестве ответчика торговые представительства могут выступать в иностранных судах лишь по спорам, вытекающим из сделок и иных юридических актов, совершенных ими в странах пребывания, если Российская Федерация в международном договоре или путем одностороннего заявления выразила согласие на подчинение юрисдикции судов страны пребывания по указанным спорам. Следовательно, Положение исходит из того, что торгпредство пользуется иммунитетом в отношении тех сделок, по спорам из которых Российская Федерация не подчинилась юрисдикции иностранных судов.

Впоследствии было принято Постановление Правительства РФ от 27 июня 2005 г. N 401 "Об оптимизации системы торговых представительств Российской Федерации в иностранных государствах".

Указанным Постановлением было утверждено:

- Положение о Торговом представительстве Российской Федерации в иностранном государстве;

- Перечень иностранных государств, в которых сохраняются торговые представительства Российской Федерации и аппараты торговых советников посольств Российской Федерации преобразуются в торговые представительства Российской Федерации;

- Перечень иностранных государств, в которых учреждаются в 2005 - 2006 годах торговые представительства Российской Федерации;

- Перечень иностранных государств, в которых ликвидируются с 1 января 2006 г. торговые представительства Российской Федерации и аппараты торговых советников посольств Российской Федерации.

Таким образом, количество иностранных государств, в которых сохраняются торговые представительства Российской Федерации, было значительно уменьшено.

Согласно п. 5 указанного Постановления:

назначение на должность и освобождение от должности торговых представителей Российской Федерации в иностранных государствах осуществляется Правительством Российской Федерации по представлению Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, согласованному с Министерством иностранных дел Российской Федерации.

От имени государства совершают и исполняют внешнеэкономические сделки и иные органы исполнительной власти (Минфин РФ, Центральный банк РФ и др.), наделенные соответствующей компетенцией. Например, получение иностранных кредитов Российской Федерацией осуществляется Правительством РФ на основе международных договоров, гражданско-правовых договоров и гарантий от имени Российской Федерации или Правительства РФ. Такие договоры, включая предоставление гарантий по займам, могут заключать также федеральные органы исполнительной власти или российские юридические лица, если они действуют по полномочию Правительства, оформленному в виде его постановления.

§6. Ответственность и иммунитет РФ в гражданских правоотношениях

Под иммунитетом в юридическом смысле (лат. immunitas) понимается изъятие из-под действия некоторых законов. Государство, выступая в целях реализации той или иной публичной функции в качестве частноправового субъекта, должно полностью отказаться от иммунитета публичной власти, что и закреплено в нормах п. 1 ст. 124 ГК РФ. Государство, отказываясь от иммунитета, ставится в равное положение с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.