Пенсионная реформа в России: история, результаты, перспективы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Пенсионная реформа в России: история, результаты, перспективы

Озерск 2009

Оглавление

Введение

1. Анализ ситуации в пенсионной сфере России в 1990-е г.

2. Обзор основных концепций пенсионных реформ в России

2.1 Общие принципы построения пенсионных систем

2.2 Дискурс 1995-2000 гг. Правительственная Концепция реформы пенсионного обеспечения в Российской Федерации 1995 г.

2.3 Правительственные законопроекты в 1996 г.

2.4 Развитие концепции пенсионной реформы в 1997 г.

2.5 Развитие концепций пенсионной реформы в России и состояние пенсионной системы после кризиса 1998 года

2.6 Проект пенсионной реформы 2001 г.: общая концепция

2.7 Пенсионная реформа 2001 г. Общие принципы нового пенсионного законодательства

3. Реализация пенсионной реформы

3.1 Реальный охват населения пенсионной системой

3.2 Финансовые результаты реформы. Финансовое положение Пенсионного фонда РФ в 2002--2005 гг.

4. Прогнозная оценка перспектив пенсионной системы до 2012 г.

4.1 Формирование параметров прогноза: определение типа макроэкономического и демографического прогноза

4.2 Основные результаты прогноза Демография пенсионной системы

Список использованных источников

Введение

История общественно-политической дискуссии вокруг пенсионной реформы приближается к десятилетнему рубежу. Ее началом можно считать 1995 год - год разработки Правительственной Концепции реформы пенсионного обеспечения в Российской Федерации, первого документа, в котором были системно изложены причины, вызывающие необходимость поиска кардинальных решений в пенсионной сфере, а также принципы, на которые должна опираться будущая национальная пенсионная система. Весь последующий период вопрос о пенсионной реформе не покидал политической повестки.

За прошедшее десятилетие пенсионная система пережила не один кризис - затяжной период дефицита Пенсионного фонда, главного финансового института системы, кризис неплатежей и задолженности, шок после дефолта 1998 г. и т.д. Каждый из этих кризисов давал свои уроки, вносил новые аргументы "за" и "против" реформы и влиял на формирование новых подходов к решению проблемы. На рубеже 2001-2002 гг. реформа вступила в стадию своей реализации - было принято новое пенсионное законодательство, которое принципиально изменило отношения в пенсионной системе.

Спустя десять лет после возникновения и пять лет после начала реализации пенсионной реформы имеет смысл обратиться к истории вопроса. Какие причины, вызнавшие необходимость реформы, оказались долгосрочными, а какие временными? Каковы были "политические развилки" при выработке концепций новой пенсионной системы? Какие цели преследовала реформа? Какими оказались ее первые результаты? В чем реализация реформы столкнулась с объективными препятствиями, а в чем были допущены политические ошибки и просчеты? Чему учит опыт российской пенсионной реформы? Наконец, каковы перспективы российской пенсионной системы?

Интерес к этим вопросам возрастает на фоне проявившихся тревожных признаков нового витка финансовых и прочих проблем вокруг пенсионной сферы. Носят ли они временный характер или же "сбой" дают ее основополагающие принципы?

Моя работа посвящено анализу этих вопросов. Главный предмет исследования - политика российского государства в пенсионной сфере в течение последнего десятилетия. Мне хотелось проанализировать не сами процессы в пенсионной области, а мотивы принятия/непринятия тех или иных решений, исследовать "коридоры политических возможностей", а также рассмотреть причины и последствия тех или иных политических действий.

1. Анализ ситуации в пенсионной сфере России в 1990-е г.

Глобальный процесс старения населения принципиально меняет демографическую структуру населения планеты и социально-экономический баланс между поколениями. Этот процесс ставит вопрос о формах социальной поддержки пожилого населения и предъявляет новые требования к пенсионным системам. Поиски эффективных пенсионных систем идут во всем мире.

В России этот вопрос во всей остроте встал в середине 1990-х гг.. Российская Федерация вступила в период экономических реформ с развитой пенсионной системой, которая формировалась на протяжении десятилетий и базировалась на так называемом принципе солидарности поколений, означающим перераспределение экономических ресурсов от работающего поколения в пользу населения пожилых возрастов, покинувших трудовую сферу и вышедших на пенсию. Наряду с серьезными социальными достижениями, к которым, прежде всего, относится создание всеобщей системы пенсионного обеспечения, охватывающей подавляющую часть населения, система характеризовалась целым рядом недостатков. К числу наиболее существенных относятся следующие:

1. Низкий уровень пенсионных выплат, которые не индексировались в случае повышения стоимости жизни или опережающего роста заработной платы. Поэтому работники, вышедшие на пенсию 20-30 лет назад, получали меньше "новых" пенсионеров, имеющих такие же стаж и квалификацию, да и работавших в тех же производственных условиях. По данным исследований уровня жизни, проведенных в 1980-е гг., до 80% бедных в СССР были пенсионерами, причем старших возрастов.

2. Низкая дифференциация пенсий как продолжение и естественное следствие уравнительной политики в сфере доходов населения. Это означало крайне слабую зависимость размера пенсии от трудового вклада работника во время его трудовой жизни.

3. Относительно ранний возраст выхода на пенсию (60 лет для мужчин и 55 лет для женщин), что по мере старения населения увеличивало нагрузку на пенсионную систему. реформа пенсионный обеспечение

4. Широко распространенная практика досрочного выхода на пенсию для различных категорий работников, что на практике служило фактором снижения реального пенсионного возраста.

Новое пенсионное законодательство, которое начало действовать в 1992 г., представляло собой логическое продолжение ранее действовавшей пенсионной парадигмы и имело ярко выраженную социальную направленность: унификация норм пенсионного обеспечения для всех категорий занятых; введение социальных пенсий для лиц, не имеющих трудового стажа; установление размера пенсии, в равной степени зависящего от предыдущего заработка и трудового стажа, некоторые другие нормы, связанные с порядком расчетов пенсионных выплат, а также расширение списка льготных категорий для более раннего выхода на пенсию. В результате новый Закон привел к существенному увеличению числа пенсионеров в возрастах до официального пенсионного возраста. Так, в 1992-1993 гг. по сравнению с 1991 г. число ранних пенсионеров увеличилось не менее чем на 30%.

Главное новшество заключалось в том, что была введена выплата полного размера пенсии всем работающим пенсионерам без исключения. В результате состав населения старше трудоспособного возраста стал практически однородным: пенсию стали получать почти все пожилые граждане, независимо от прежних трудовых заслуг. Все упомянутые нормы привели к резкому увеличению объема социальных обязательств государства по пенсионному обеспечению своих граждан.

Далее в первую половину 1990-х гг. в сложных социально-экономических условиях переходного периода, сопровождавшихся падением реальных доходов многих социальных групп, на пенсионное обеспечение были возложены функции, ему несвойственные, - например, функция поддержания доходов некоторых категорий занятого населения в форме выплат пенсий "за выслугу лет" с сохранением права трудиться на том же рабочем месте, выплата пенсии работающим пенсионерам, назначение пенсий лицам, досрочно покинувшим рынок труда в связи с ростом открытой безработицы и пр.

Уже в самые первые годы реформ события к пенсионной сфере начали приобретать драматические черты. Либерализация цен 1992 г. вызвала падение реальных доходов всех социальных групп, в том числе и пенсионеров. Реальный размер пенсионных выплат уже в первые месяцы 1992 г. упал более чем в 2 раза. Резкое ухудшение макроэкономической ситуации и рост инфляции на рубеже 1994 - 1995 гг. привели к стремительному обесценению реальной покупательной способности пенсий, когда впервые с начала радикальной экономической реформы средний размер пенсии опустился ниже прожиточного уровня пенсионера. Естественно, это потребовало срочного повышения уровня пенсий. В результате Пенсионный фонд оказался не в состоянии выполнить свои обязательства, и 1995 г. стал началом кризиса задолженности ПФ. По состоянию на конец 1996 г, долг ПФ перед реципиентами составлял 12% от его годового бюджета.

ПФ и правительство, с одной стороны, предпринимали попытки погасить сформировавшуюся задолженность, а с другой, - продолжали сложный процесс индексаций. К концу 1995 г. объем задолженности удалось сократить, однако уже с самого начала 1996 г. она вновь стала интенсивно нарастать. Кризис принял откровенно хронический характер. Однако правительство не считало возможным говорить о кризисе собственно пенсионной системы, признавая лишь временный характер проблем. Однако уже в те годы экспертные оценки, основанные на макроэкономических и демографических прогнозах, показывали, что даже в самых благоприятных экономических условиях и подавления дефицита ПФ средний уровень реальной пенсии составит не более 120--140% от уровня прожиточного минимума пенсионера. Это означало, что задача поддержания достойного уровня жизни российских пенсионеров не втискивалась в действовавшую пенсионную систему и ее сохранение не сулило ничего, кроме поддержания нищенского образа жизни для российских пенсионеров. Последующие события подтвердили, что проблема носит системный характер, и выдвинули пенсионный вопрос на первый план среди задач, стоящих перед российской экономикой. Проблема переросла в масштабную общественно-политическую и научную дискуссию о направлениях и перспективах реформирования пенсионной сферы России в целом.

Подводя итоги, можно выделить, по крайней мере, четыре основные группы причин критической ситуации, возникшей в области пенсионного обеспечения, которые в принципе заставили говорить о необходимости пенсионной реформы.

Первая группа имеет демографический характер и связана с тенденцией интенсивного старения российского населения. Численность возрастных групп свыше 60 лет за последние пятьдесят лет практически удвоилась и продолжает расти опережающими темпами по сравнению с другими возрастными группами. Нормальное же функционирование системы, основанной на идее солидарности поколений, возможно лишь при соотношении 10:1 (на одного пенсионера должно приходиться десять плательщиков пенсионных взносов). В России уже в 1990-е гг. это соотношение (так называемый "коэффициент поддержки", рассчитываемый как отношение числа лиц в возрасте от 20 лет до пенсионного возраста, нормативно установленного в данной стране, к числу лиц старше этого пенсионного возраста) составляло 2,7 (табл. 1). Увеличение доли пожилых неизбежно ведет к усилению налоговой нагрузки на работающее население.

Вторая группа причин также касается соотношения численности плательщиков и получателей, имеет не демографическую, а экономическую природу. В 1990-е гг. наметилась устойчивая тенденция сокращения численности занятого населения и особенно той его части, которая занята в общественном производстве и является плательщиком взносов в Пенсионный фонд (табл.2). Тем самым, сдвиги на рынке труда существенно усугубили влияние демографических факторов.

В рамках пенсионной системы распределительного типа это объективно вынуждает поддерживать очень высокий уровень тарифов взносов в Пенсионный фонд, в середине 1990-х гг. его значение достигало 29% от фонда оплаты труда. Столь высокий тариф отчислений наряду с прочими налогами и обязательными взносами во внебюджетные фонды имел своим негативным следствием ярко выраженную тенденцию к уклонению плательщиков от уплаты налогов и обязательных отчислений. Наибольшие масштабы процесс "бегства от налогов" приобрел в негосударственном секторе экономики.

Третья группа причин связана с относительно низким пенсионным возрастом (табл. 3) и широким распространением системы досрочного выхода на пенсию, что в среднем снижало общий возраст на 3-5 лет. Это правовая и институциональная причина, которую, казалось бы, можно устранить законодательным путем. Однако, как показывает мировой опыт, изменение пенсионного возраста относится к числу наиболее чувствительных для населения вопросов и встречает серьезное общественное противодействие. Последующие события в России лишь подтвердили этот факт.

Четвертая группа причин - финансово-экономические: рост задолженности предприятий по заработной плате из-за отсутствия прямого финансирования из бюджетов разных уровней и рост объеме невыплаченной заработной платы; значительное расширение масштабов натурального (бартерного обмена между товаропроизводителями; широкомасштабное использование денежных наличных средств в экономической деятельности; использование предприятиями специальных ссудных счетов; применение и натуральных форм оплаты труда и пр.).

При выборе пенсионной стратегии предлагаемые решения были довольно различны. В принципиальном плане при выборе социальной стратегии в пенсионной сфере существовало несколько альтернатив.

Первая - повышение доходов ПФ, что соответственно требовало повышения тарифов отчисления. Однако уже в тот период вряд ли требовались доказательства того факта, что общая налоговая нагрузка на товаропроизводителей достигла роковой черты, превратившись в тормоз экономического роста.

Вторая - снижение расходов ПФ. Снижение расходов теоретически может происходить лишь под влиянием сокращения численности реципиентов пенсий. Но даже демографически мотивированное сокращение лиц пенсионных возрастов за счет повышения пенсионного возраста, как показывает анализ, принципиально не спасает пенсионную систему, построенную на распределительном принципе. В любом случае ее зависимость от демографических факторов столь высока, что задача обеспечения финансовой устойчивости системы не имеет идеального решения.

Третья - поиски радикальных схем реформирования пенсионной системы, которые позволили бы решить следующие стратегические задачи:

* снижение зависимости пенсионной системы от демографических факторов;

* усиление связи размера пенсий с реальным трудовым вкладом гражданина в течение его деловой жизни;

* повышение ответственности работника за финансирование будущей пенсии;

* обеспечение достойного уровня пенсии в реальном исчислении;

* обеспечение финансовой устойчивости пенсионной сферы.

Специфические задачи, которые следуют из текущей экономической и политической ситуации постреформенной России:

* легализация трудовых доходов;

* снижение налогового бремени на работодателя;

* устранение государственного монополизма в пенсионной сфере;

*снижение зависимости пенсионной системы от политических факторов.

2. Обзор основных концепций пенсионных реформ в России

Прежде чем анализировать процесс выработки решений по реформированию пенсионной системы в России, имеет смысл обратиться к мировому опыту и общим принципам организации пенсионных систем.

2.1 Общие принципы построения пенсионных систем

Существенное повышение уровни государственного пенсионного обеспечения и начавшееся старение населения в развитых странах привели к тому, что финансовая нагрузка, связанная с содержанием пожилых, существенно возросла. Перспективы развития государственных пенсионных систем становятся все более проблематичными.

В зависимости от принципа расчета пенсионных выплат и принципа их финансирования нее многообразие пенсионных программ может быть объединено в четыре основных типа. В соответствии с методом, на основе которого финансируются пенсионные выплаты, различают распределительный и накопительный принципы финансирования. В зависимости же от принятого метода расчета пенсионные программы могут быть с установленным размером выплат либо с установленным размером взносов.

Распределительный принцип финансирования означает, что взносы, уплачиваемые в течение определенного периода, используются на выплату пенсий, предоставляемых в том же периоде. Индивидуальная доходность "зрелой распределительной системы зависит от соотношения коэффициентов поддержки и динамики реальной заработной платы. Очевидно, что если снижение коэффициента поддержки компенсируется пропорциональным ростом заработной платы, параметры пенсионной системы - ставка взносов или размер пенсии - останутся неизменными. Однако, как правило, ухудшение коэффициента поддержки выводит распределительную систему из равновесия. В долгосрочной перспективе под влиянием общемировой демографической тенденции старения населения государственные программы, основанные на распределительном принципе финансирования, оказываются в состоянии финансового кризиса, а и некоторых случаях становятся неплатежеспособными. Такие меры, как: (1) повышение пенсионного возраста, (2) сокращение размеров пособий. (3) увеличение страхового тарифа, или их комбинация, - позволяют избежать финансового кризиса, по крайней мере, в среднесрочной перспективе, однако их реализация часто сдерживается политическими факторами.

Накопительное финансирование предполагает предварительное резервирование средств, необходимых для выплаты пенсий, и их размещение на финансовых рынках. Уровень накопления определяется тем, в какой степени финансовые активы пенсионных фондов обеспечивают дисконтированную стоимость будущих пенсионных обязательств. Системы, стоимость финансовых активов которых равна стоимости обязательств перед участниками, называются системами с полным финансированием. В системах с распределительным финансированием уровень накопления, соответственно, равен нулю.

На макроуровне принципиального различия между этими двумя видами финансирования не существует, поскольку в обоих случаях работник будет претендовать на часть продукта, произведенного будущими поколениями. Поэтому предпочтительность того или иного принципа финансирования пенсионного обеспечения определяется демографическими и экономическими тенденциями. Очевидно, что норма прибыли на вложения в накопительную систему будет равна среднегодовой ставке процента по вкладам, тогда как прибыльность распределительной системы будет определяться через сумму годового прироста средней заработной платы плательщиков взносов и среднего прироста их численности. В то время, когда происходило окончательное оформление ныне действующих распределительных систем (1950--1960-е гг.), приросты зарплаты и занятости вместе превышали среднюю процентную ставку. В 1980--1990-е гг. сложилась обратная ситуация, и накопительные программы представлялись более привлекательными.

Существует мнение, что накопительная система приводит к существенному повышению нормы сбережений и инвестиций - как за счет роста пенсионных накоплений, так и за счет формирования страховых резервов в других отраслях социального страхования, - и таким образом способствует экономическому росту. К сожалению, это суждение не подкреплено однозначными практическими наблюдениями. Вполне возможно, что совокупная норма сбережений вырастет во время развития накопительной системы, как это случилось в Чили. Однако теоретически сформировавшаяся накопительная система может действовать и при нулевых чистых сбережениях, когда накопления молодых поколений будут равны расходованию сбережений старшими поколениями.

В зависимости от принятого метода расчета и накопительные, и распределительные пенсионные программы могут быть с установленным размером выплат либо с установленным размером взносов. Можно выделить две основные категории: системы с фиксированными абсолютными размерами пенсий, которые не зависят от величины заработка, и системы, в которых размер пенсий определяется пропорционально величине заработка. Исчисление размера пенсий в определенной пропорции к заработку вызывает, по крайней мере, два вопроса: какой процент заработка следует отражать в пенсии и за какой период следует учитывать заработок.

В то же время имеются пенсионные системы, положениями которых предусматриваются только размеры взносов, уплачиваемых самими работниками или работодателями в их пользу. Уровень пенсионных взносов определяется в момент возникновения права на пенсию, исходя из того, какими финансовыми возможностями располагает система. Такие системы называются системами с установленным размером взносов. Взносы в эти системы могут устанавливаться в зависимости от величины заработка или в фиксированных абсолютных размерах.

В зависимости от принятого метода финансирования размер пенсии будет зависеть от общей суммы взносов и инвестиционного дохода (накопительное финансирование) либо от количества пенсионных баллов, или пунктов, накопленных работником в течение всей трудовой жизни (распределительная система). В целом этот метод обеспечивает более тесную связь между размером пенсий и размером страховых взносов и, таким образом, повышает заинтересованность застрахованных в своевременном отчислении средств.

Основным аргументом в поддержку приватизации (разгосударствления) управления пенсионной системой является эффективность вложения средств. Легко подтвердить, что доходность государственных пенсионных фондов, как правило, ниже той, которая могла бы быть получена в частном секторе. Вместе с тем здесь существует проблема степени доверия к государству и к рыночным структурам. Последний аргумент оказался особенно важным для стран с переходной экономикой.

В заключение отмечу, что у каждой модели пенсионной системы - распределительной, профессиональной и накопительной - есть свои плюсы и минусы, достоинства и риски (табл. 4). И хотя переход к частной и основанной на накопительных принципах финансирования пенсионной системе привлекателен для многих стран, переход этот нельзя назвать простым и однозначным. Большинство зарубежных стран идут по пути комбинирования различных элементов в единой национальной пенсионной системе. Соотношение же этих элементов должно определяться исходя из политической и социально-экономической ситуации в стране.

2.2 Дискурс 1995-2000 гг. Правительственная Концепция реформы пенсионного обеспечения в Российской Федерации 1995 г.

Итак, необходимость кардинальной пенсионной реформы в свете драматических событий в середине 1990-х гг. стала очевидна. Это осознали не только специалисты. В августе 1995 г. Правительство утвердило "Концепцию реформы пенсионного обеспечения в Российской Федерации". В Концепции признавалась неэффективность действовавших принципов построения системы пенсионного обеспечения и наряду с реализацией прав граждан на пенсионное обеспечение в качестве основных целей выдвигались:

* обеспечение финансовой стабильности пенсионной системы и создание предпосылок для устойчивого развития пенсионного обеспечения на основе государственного пенсионного страхования и бюджетного финансирования;

* адаптация системы пенсионного обеспечения к развивающимся рыночным отношениям в Российской Федерации;

* рационализация и оптимизация условий предоставления и размеров пенсий;

* повышение эффективности пенсионного обеспечения граждан путем совершенствования системы управления.

Российская пенсионная система так же, как и в большинстве зарубежных стран, должна была базироваться на комбинации различных пенсионных моделей. В Концепции предусматривалось создание трехуровневой системы пенсионного обеспечения. Первый уровень системы государственных пенсий составляли базовые (социальные) пенсии, одинаковые для всех и не зависящие от основания назначения пенсии и трудового стажа, которые в перспективе должны были заменить социальные пенсии. Второй уровень - трудовые (страховые) пенсии. В ходе реформы они должны были быть очищены от несвойственных им функций и соответствовать природе солидарности поколений работников наемного труда, на которой базируется социальное страхование. Из этого следовала принципиальное требование к реформе трудовых пенсий - соответствие условий предоставления размеров пенсий объему участия в социальном страховании каждого конкретного лица, выражаемого в продолжительности страхования и величине взносов. В Концепции для достижения сбалансированности пенсионной системы предлагалось перейти от расчета пенсии на основе трудового стажа и начисленной зарплаты к расчету на основе страхового стажа и заработка, с которого уплачивались взносы. Наконец, третий уровень в пенсионном обеспечении должны были составить негосударственные пенсии.

Негосударственное пенсионное обеспечение в общей пенсионной системе России рассматривалось как дополнительное по отношению к государственному, которое может осуществляться как форме дополнительных профессиональных программ отдельных предприятий, отраслей экономик либо территорий, так и в форме личного пенсионного страхования граждан, производящих накопление средств на свое дополнительное пенсионное обеспечение в страховых компаниях или пенсионных фондах. Обе эти формы имеют право на существование и должны развиваться. Вместе с тем, согласно Концепции 1995г., становление и развитие профессиональных программ на современном этапе объявлялось приоритетной задачей и должно было стимулироваться в первую очередь.

С самого начала обсуждения концепции были очевиден ряд системных противоречий. С одно стороны, провозглашался страховой принцип финансирования трудовых пенсий, в связи с чем намечалось ввести персонифицированный учет страховых взносов на протяжении всей трудовой ни работника. Использование страхового подхода означает, что размер трудовой пенсии должен определяться величиной страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, что позволяло бы повысить заинтересованность работников в уплате страховых взносов и тем самым увеличить поступления Пенсионный фонд. С другой стороны, в Концепции по-прежнему было сохранено понятие "период учета заработка для исчисления пенсии" - не более пяти лет.

Очевидно также, что провозглашение перехода к назначению трудовых пенсий в зависимости размеров страховых взносов предполагает полный пересмотр порядка выплаты досрочных пенсий путем передачи их финансирования в соответствующие дополнительные пенсионные системы. Между тем, декларируя необходимость создания таких систем, Концепция не предусматривала никак реальных шагов в этом направлении.

Оценивая эту Концепцию в целом, нельзя не отметить, что хотя именно там было впервые введено понятие трехуровневой системы пенсионного обеспечения, предлагаемые изменения государственной системы сводились в основном к корректировке ее отдельных параметров. Этот вариант пенсионной реформы был самым консервативным из всех появившихся за последние десять лет.

2.3 Правительственные законопроекты в 1996 г.

За время, прошедшее после принятия Правительством Концепции 1995 г. до начала 1997 г., официальной позиции происходили лишь незначительные изменения. Так, в частности, в 1996 г. Министерством труда и социального развития были подготовлены проекты законов "Об основах пенсионной системы в Российской Федерации" и "О государственных пенсиях в Российской Федерации". Последний документ заслуживает более пристального внимания, поскольку в нем были впервые сформулированы конкретные шаги по реформированию пенсионной системы в соответствии с принципами, изложенными в Концепции 1995 г. В частности, предполагалось провести следующие мероприятия:

* повышение, начиная с 2000 г.. пенсионного возраста на четыре месяца в год с тем, чтобы в конечном счете довести пенсионный возраст до 65 (мужчины) и 60 (женщины) лет;

* разбиение трудовой пенсии на две составляющие: базовую и страховую части пенсии, причем базовая пенсия объявлялась одинаковой для всех минимальной государственной гарантией;

* формирование страховой части трудовой пенсии в зависимости от продолжительности трудового стажа работника (каждый год стажа увеличивает пенсию на фиксированный процент) и от заработка работника в течение последних пяти лет, а в перспективе - в зависимости от заработка на протяжении всей трудовой жизни.

Все остальные принципиальные положения предлагаемого законопроекта повторяли действовавший тогда закон "О государственных пенсиях в РСФСР". Количественные оценки финансового состояния пенсионной системы в случае ее реформирования на основе проекта закона "О государственных пенсиях в Российской Федерации" показали, что этот вариант пенсионной реформы был способен обеспечить стабилизацию финансового состояния пенсионной системы для современного поколения пенсионеров, а также для большинства работников, чей возраст в тот момент превышал 35 лет. Вместе с тем, та часть населения России, которая находилась в возрасте до 30 лет, начала бы выходить па пенсию в период постепенного ухудшения финансового положения Пенсионного фонда. Эта часть населения имела бы гораздо менее благоприятные условия пенсионного обеспечения, чем предшествующее поколение пенсионеров. Иными словами, вариант пенсионной реформы, предложенный в проекте закона "О государственных пенсиях в Российской Федерации" (1996 г.), был не способен гарантировать финансовую устойчивость пенсионной системы в пределах всей жизни современных россиян в возрасте до 30 лет. Поэтому после 2025-2030 г. развитие по этому варианту потребовало бы осуществления еще одной пенсионной реформы, связанной либо с дальнейшим повышением пенсионного возраста, либо с введением накопительных принципов финансирования пенсий.

Вместе с тем, реформирование досрочных пенсий в соответствии с основными положениями проекта могло не привести к ожидаемому улучшению финансового состояния пенсионной системы в целом. В проекте предлагалось продолжить финансирование льгот по досрочному выходу на пенсию в рамках распределительной системы за счет взимания специальных дополнительных налогов с работодателей. Опасность такого подхода состояла в том, что льготы по досрочному выходу на пенсию остаются объектом политических манипуляций и предусматривают перекрестное субсидирование.

Однако самое главное - это то, что улучшение ситуации в пенсионной сфере по данному сценарию пенсионной реформы достигалось только за счет одновременного реформирования досрочных пенсий и повышения пенсионною возраста у женщин и мужчин, что могло оказаться политически абсолютно не приемлемым.

2.4 Развитие концепции пенсионной реформы в 1997 г.

Следующий 1997 г. стал наиболее продуктивным с точки зрения выработки конкретных предложений по реформированию пенсионной системы. В 1997 г. специально созданная рабочая группа Министерства труда и социального развития России, ориентируясь на успешный опыт чилийской пенсионной реформы и рекомендации Всемирного банка, разработала новую модель, получившую название трехуровневой концепции пенсионного обеспечения. Основное отличие повой концепции состояло во внедрении обязательного накопительного компонента финансирования пенсий на основе индивидуальных счетов и с передачей управления накоплением частным компаниям. Согласно этой модели новая пенсионная система должна включать три уровня.

Первый уровень: система унифицированных по размерам и условиям социальных пенсий, предоставляемых за счет общих налоговых поступлений и после обязательной проверки нуждаемости лишь тем лицам, которые не имели возможности накопить необходимые для проживания в старости средства и не имеют иных источников средств к существованию в пенсионном возрасте.

Второй уровень: обязательная накопительная система, охватывающая всех лиц, работающих по найму, построенная на принципе индивидуального финансирования пенсии каждым работником счет отчисления процента от заработной платы и инвестиционного дохода, получаемого на протяжении всего периода трудовой деятельности.

Третий уровень: дополнительные пенсионные системы, включающие как обязательные для отдельных категорий работодателей, так и имеющие добровольный характер элементы, позволяющие достигать более высоких стандартов пенсионного обеспечения.

Очевидно, что при переходе к накопительной системе неизбежен период, когда обе системы - и распределительная, и накопительная - должны были сосуществовать, и было необходимо учитывать финансовые ограничения начального периода перехода, а также возможности привлечь дополнительные источники финансирования. Вопрос о стоимости перехода и источниках его финансирования - ключевой при принятии решения о темпах и масштабах преобразований. В свою очередь величина издержек перехода во многом зависит от того, какие возрастные когорты населения и на каких условиях включаются в новую систему, предполагающую использование накопительных принципов.

В промежуточном варианте накопительной концепции, рассмотренном на коллегии Министерства труда и социального развития России в июле 1997 г., предполагалось начать реформу пенсионной системы с 1 января 1998 г. по следующей схеме. Право перечислять часть страховых взносов (сумму, эквивалентную 10% заработной платы) на индивидуальные пенсионные счета предоставлялось гражданам в возрасте от 30 до 40 лет (умеренный вариант реформы), от 30 до 45 лет (промежуточный вариант) и от 30 до 55 лет (радикальный вариант). При этом участие в накопительной пенсионной системе являлось обязательным для всех лиц, достигающих 30-летнего возраста. Таким образом, реформой не охватывались работники, чей возраст на момент начала реформы превышал 40 (45 или 55) лет. Что касается работников младше 30 лет, то в соответствии с рассматриваемым вариантом в течение первых 20 лет после начала реформы они сами и их работодатели должны были в обязательном порядке перечислять взносы в Пенсионный фонд РФ, а не на индивидуальные пенсионные счета.

Согласно рассматриваемой концепции реформы, все граждане, участвовавшие в накопительной системе, теряли право получение в будущем государственной пенсии из ПФ. Возможность компенсации хотя бы части взносов, уже уплаченных работником в ПФ, не рассматривалась, поскольку такая компенсация неизбежно привела бы к росту издержек перехода.

Всегда существуют лица, которые не сумеют по тем или иным причинам накопить себе пенсия на индивидуальных счетах. К ним относятся мало зарабатывающие, безработные, лица БОМЖ, беженцы. Для этих категорий граждан предполагалось установить государственную минимально гарантированную пенсию (на уровне 70--80% прожиточного минимума пенсионера), которая должна была выплачиваться из бюджета как мера социальной защиты.

Расходы на финансирование реформы исчислялись из предпосылки о том, что все граждане, имеющие право перейти в новую систему, воспользуются им. В результате ожидаемые потери взносов Пенсионного фонда за первый год реформы, по оценкам авторов, должны были составить 0,5 до 0,6% ВВП при применении умеренного варианта реформы и от 0,8 до 0,9% ВВП при приме нении промежуточного варианта реформы.

В качестве возможных источников финансирования авторы рассматриваемой концепции называли кредит от Всемирного банка (на покрытие издержек в первый год реформы), бюджетное финансирование и доходы от реформирования отраслевых пенсий.

В соответствии с промежуточным вариантом реформирования пенсионной системы, реформу льготных (досрочных) пенсий также предполагалось начать с 1 января 1998 г. С этого момента ответственность за компенсацию работнику вредных условий труда перекладывалась на работодателя. Последний должен уплачивать за таких работников дополнительный страховой взнос, устанавливаемый в виде процента к заработной плате. При этом право на досрочный выход на пенсию с получением государственной пенсии сохранялось за теми, кто к моменту начала реформы выработал не менее половины требуемого специального стажа. Кроме того, предполагалось конвертировать в ценные бумаги накопленный долг досрочным пенсионерам, уже находящимся на пенсии, а также работникам, которым до выхода на досрочную пенсию осталось не более пяти лет.

Данный вариант реформы страдал нерешенностью целого ряда проблем, что заставило отнестись к нему с большой степенью осторожности.

Модель недооценивала тот факт, что Россия относится к числу стран с крайне высокой социальной и доходной дифференциацией общества. Дифференциация, даже измеренная на основе официальной статистики как соотношение доходов 10% наиболее и наименее обеспеченных групп населения, в России достигает 13-14-кратного уровня. При переходе к накопительному принципу столь высокая дифференциация доходов и заработной платы не позволила бы гарантировать большей части населения приемлемый уровень пенсий.

Несмотря на то, что формально предлагаемая реформа была адресована практически всему населению России, реально степень его участия оказалась бы значительно ниже. Низкодоходные категории населения, не имеющие возможностей для накопления суммы, необходимой для самостоятельного финансирования своих будущих пенсий (их доля составляет около 20% населения), остались бы участниками государственной распределительной системы. Кроме того, стимулов к участию в накоплении у низкооплачиваемых работников молодых возрастов, перемешенных новым законодательством в накопительное "поле", нет, поскольку их витальными задачами является обеспечение текущего уровня потребления, а не долгосрочные сбережения. Следовательно, тенденция к сокрытию доходов была бы сохранена и привела бы к сокращению сумм сбережений и участия населения в накопительной системе. Высокодоходные группы трудоспособного населения тем более не заинтересованы в финансировании своих будущих пенсий через систему пенсионного обеспечения вне зависимости от типа последней. Эта социальная группа имеет доступ к финансовым рынкам с более выгодными для них экономическими условиями. Несмотря на то, что с точки зрения сокращения участия населения в пенсионной системе численность этой группы относительно невелика, сумма активов финансовых институтов пенсионной системы оказалась бы значительно ниже ожидаемой.

Реализация в полном объеме предлагаемого подхода привела бы к усилению существующих диспропорций в оплате труда и доходах трудоспособного населения на доходы лиц пенсионных возрастов. Резкое дифференцирование размеров пенсий стало бы дополнительным фактором социального расслоения.

Ограничения но возрасту (от 30 лет) в первом сценарии пенсионной реформы были предприняты с тем, чтобы сохранить за ПФ известную долю поступлений, необходимую для финансирования текущих выплат. Подобное решение снижало возможности молодежи накопить достаточную сумму средств на индивидуальных счетах. Впоследствии им пришлось бы отчислять на именные счета средства по большему тарифу. Одновременно данное решение могло спровоцировать уклонение этой категории плательщиков от отчислений в ПФ, поскольку они должны были платить взносы в систему, по которой не приобретут впоследствии никаких прав.

В проекте не предусматривалось каких бы то ни было механизмов "осовременивания" размера выплачиваемых в распределительной системе пенсий и их увязки с уровнем заработной платы, на который начислялись страховые взносы в Пенсионный фонд РФ. Здесь явно нарушался принцип социальной справедливости по отношению к лицам, остающимся в распределительной системе, что могло вызвать определенное политическое напряжение.

Ориентируясь на новозеландский вариант пенсионной реформы, авторы концепции предполагали ввести возможность наследования пенсионных сбережений. С одной стороны, это создавало дополнительный стимул к формированию таких сбережений, с другой, - не исключено, что результатом могло быть снижение склонности к сбережению у наследующих поколений. Из этого вытек также вопрос, за счет каких источников могут финансироваться пенсии тем гражданам, продолжительность жизни которых превысит ожидаемую, но они исчерпали все накопленные сбережения. В концепции также не были рассмотрены последствия повышения пенсионного возраста. Очевидно, что оценка стоимости реформы должна была включать совокупные затраты государства, которые оно вынуждено будет нести в связи с повышением пенсионных возрастов вне зависимости от времени и темпа их изменения, а также конкретной формы расходов (пособия по безработице или материальная помощь лицам, длительное время не имеющим работы, доплаты на иждивенцев, пособия по нуждаемости и т.д.).

На стадии проработки реформы отсутствовала сколько-нибудь ясная программа конкретных направлений инвестирования сбережений населения, которые могут быть аккумулированы в накопительной пенсионной системе. Практически не был проработан механизм начального осуществления реформы.

Итоговый вариант новой Концепции был вынесен осенью 1997 г. на заседание Комиссии по экономической реформе. За это время в концепцию реформирования пенсионной системы на основе накопительных принципов были внесены существенные изменения, а ее начало сдвинуто 1 января 1999 г. Во-первых, были изменены возрастные границы работников, имеющих право участвовать в накопительной системе. Во-вторых, было рассмотрено несколько вариантов участия накопительной системе, различавшихся по возрастным интервалам вхождения в накопительную систему. Позиция Правительства в отношении лиц, не сумевших накопить на пенсию, не изменилась - этой категории граждан предполагалось выплачивать финансируемую из бюджета минимальную пенсию на уровне 70--80% прожиточного минимума.

В итоговом сценарии был изменен порядок расчета величины накопленного долга и общей мы дополнительных взносов, уплачиваемой предприятием за лиц, работающих во вредных условиях труда. При этом дополнительные страховые взносы работодателя, поступающие в ПФ, рассматривались как один из существенных источников финансирования издержек перехода к накопительной системе. Предполагалось, что эта мера будет носить временный характер, и ставка дополнительна взносов будет уменьшаться по мере сокращения численности льготных пенсионеров, выходящих пенсию по старым правилам, т.е. в течение 15--17 лет.

Экспертиза показывала, что переход к накопительным принципам финансирования позволял нейтрализовать влияние демографического фактора на финансовую устойчивость пенсионной системы в долгосрочной перспективе. Однако при выборе варианта перехода было необходимо учитывать, с одной стороны, финансовые ограничения начального периода перехода (возможности найти дополнительные источники финансирования), а с другой, - возможность ускорения процесса перехода в последующие годы, с тем, чтобы сократить период сосуществования двух систем, финансирование которых ложится на плечи работающего поколения.

Вместе с тем, учитывая достаточно быстрый переход к накопительной системе, предусмотренный итоговым вариантом Концепции, открытым оставался вопрос о том, сумеет ли российская финансовая система переварить быстро растущие пенсионные накопления. Учитывая молодость российских финансовых рынков и потрясения, уже пережитые Юго-Восточной Азией, размещение всех средств пенсионной системы в финансовых активах представлялось опасным, это показало и дальнейшее развитие событий.

На заседании Правительства России было отмечено, что требуется корректировка программы пенсионной реформы: сочетание распределительных и накопительных принципов при формировании пенсий с соблюдением государственных гарантий пенсионного обеспечения населения; возможность ведения в рамках персонифицированного учета системы условно накопительных именных счетов; развитие дополнительных обязательных и добровольных профессиональных пенсионных систем с применением накопительных элементов при их формировании; формирование нормативно-правовой базы негосударственного пенсионного страхования и пр. Доработка Концепции 1997 года с учетом этих рекомендаций потребовала обращения к опыту пенсионных реформ в европейских странах, в частности, Швеции и Польше. Население обеих стран интенсивно стареет, а пенсионная система обременяет экономику страны еще больше, чем в России. Польша к тому же имела относительно неразвитые финансовые рынки. Результатом доработки стала Программа пенсионной реформы, проект которой был рассмотрен и одобрен на очередном заседании Правительства в конце 1997 г. В мае 1998 г. Программа была утверждена.

В Программе предлагалась принятая во многих странах смешанная пенсионная система, построенная на реализации следующих трех уровней пенсионного обеспечения граждан.

1. Государственное пенсионное страхование - ведущий элемент системы, по которому выплата пенсий обеспечивается в зависимости от страхового (трудового) стажа, уплаченных взносов в бюджет государственного пенсионного страхования и финансируется как за счет текущих поступлений в Пенсионный фонд, так и за счет средств, полученных от направления части обязательных страховых взносов на накопление и за счет инвестиционного дохода от их размещения.

2. Государственное пенсионное обеспечение - для лиц, которые не приобрели права на пенсию по государственному пенсионному страхованию, а также для отдельных категорий граждан (госслужащие, военнослужащие и др.) за счет средств федерального бюджета.

3. Дополнительное пенсионное страхование (обеспечение), формируемое по накопительным схемам за счет добровольных взносов работодателей и граждан, а в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, обязательных взносов на профессиональные досрочные пенсии по условиям труда.

В итоге наиболее дебатируемый вопрос - переходить ли к накопительному методу страхования в качестве основного элемента трудовой пенсии (концепции трехуровневой системы 1997г.) или ограничиться модернизацией распределительной пенсионной системы (Концепция 1995 г.) - был решен в пользу создания смешанного варианта. Тем самым Программа существенным образом отличалась от накопительных концепций Правительства и являлась, скорее, продолжением Концепции 1995 г. с учетом произошедших изменений н законодательстве.

Согласно Программе 1998 года, трудовая пенсия должна была складываться из двух частей - большей, условно-накопительной, и меньшей, накопительной. Условно-накопительные счета отличаются от "безусловно" накопительных только тем, что средства, зачисляемые на них, не размещаются в финансовых активах, а расходуются на выплату пенсий в текущем периоде. Тем самым решаются две задачи: зашита от финансовых рисков и сохранение средств и пенсионной системе. Поскольку работник получает информацию о состоянии счета (поступивших взносах и "доходе" в виде величины индексации сформированного условного "пенсионного капитала"), у него создается иллюзия реального личного счета, что изменяет его отношение к пенсионным отчислениям. При выходе на пенсию условный "пенсионный капитал" конвертируется в регулярные пенсионные выплаты с учетом изменений в периоде ожидаемой продолжительности жизни в пенсионных возрастах. Это позволяет более последовательно проводить идею страхового подхода к определению размера пенсий. Размер трудовых пенсий исчисляется только исходя из страховых признаков: возраста, страхового стажа и страховых взносов, поступивших на условно-накопительные счета.

Программа предлагала осуществление одной из наиболее растянутых во времени пенсионных реформ, известных на данный момент в мировой практике. Это позволяло растянуть во времени переход к накопительной системе, обеспечив медленное возрастание нагрузки па финансовые рынки. В отличие от рассмотренных выше накопительных концепций правительства Программа охватывала все работающее население страны, но в ней существенным образом был снижен размер взносов, перечисляемых в накопительную компоненту. Накопительные пенсионные взносы и накопленные доходы от их инвестирования образовывали пенсионные резервы, которые подлежали инвестированию ПФ через независимые управляющие компании и могли расходоваться лишь из выплаты трудовых накопительных пенсий лицам, имеющим соответствующие накопления на именных накопительных счетах в ПФ. Назначение и выплата пенсий, финансируемых из распределительного и накопительного источников, должны были производиться ПФ раздельно друг от друга, Учитывая всеобщий характер включения работников в накопительную схему и незначительность накопленных ресурсов для работников, выходящих на пенсию в течение первых пяти лет с момента введения накопительных элементов, ресурсы накопительной системы на частичное финансирование выплат пенсий предполагалось использовать лишь после 2005 г. Таким образом, лишь спустя шесть лет после начала реформы трудовые пенсии для большинства вновь выходящих на пенсию по старости должны были быть дополнены накопительной пенсией, назначаемой, но данным именных накопительных счетов и выплачиваемых независимо от трудовой пенсии, финансируемой из распределительного источника. По мере роста пенсионных накоплений застрахованных лиц относительный размер трудовой пенсии, финансируемой из накопительного источника, должен был возрастать и в перспективе составить около 50% общей величины трудовой пенсии.

Благодаря организации распределительной компоненты системы в форме условно-накопительных счетов в Программе, в отличие от Концепции 1995 г. и от реализуемой в настоящее время пенсионной реформы, размер всей заработанной пенсии зависел от изменений в ожидаемой продолжительности жизни. Предполагалось определять величину пенсии (отдельно для мужчин и женщин путем деления условного или реального капитала на ожидаемую продолжительность жизни в случае необходимости поправочного коэффициента). Это позволяло, с одной стороны, минимизировать влияние фактора старения на пенсионную систему, а с другой, - снимало с повестки дня вопрос о повышении пенсионного возраста, поскольку предполагалось, что уменьшение размера пенсии под влиянием демографических изменений будет побуждать людей к тому, чтобы дольше оставаться на рынке пруда. Было рекомендовано перейти к индексации назначенных пенсий по темпу инфляции. Социальные пенсии были оставлены для лиц, не сумевших заработать трудовую пенсию. Уменьшить обязательства государственной пенсионной системы должна была также реформа льготных досрочных пенсий за работу в особых условиях труда: эти пенсии предполагалось заменить обязательными профессиональными пенсионными программами, финансируемыми на основе накопительных программ.

Вместе с чем, Программа пенсионной реформы 1998 г. имела ряд существенных недостатков:

1. В Программе отсутствовали количественные оценки предлагаемых в ней мер по реформированию пенсионной системы. Не было сделано оценок издержек перехода. Не были также ясны ответы на принципиальные вопросы: Будет ли достаточно текущих поступлений в ПФ? Каковы потери Пенсионного фонда в связи с поэтапным введением накопительного финансирования? Каково сокращение расходной части в связи с тем, что часть пенсии будет формироваться с накопительных источников? Когда начнет проявляться это сокращение наиболее явным образом? Будет ли оно достаточным, чтобы компенсировать негативное влияние демографических факторов на финансовое состояние Пенсионного фонда?